（工商管理专业论文）从国际比较的视角看中国国有企业的公司治理.pdf

中文摘要 国有企业的公司治理是个世界性的课题。在中国，改进和完善国有企业的公 司治理，提高国有企业公司治理水平，形成国有企业核心竞争力，也是我国国有 企业改革的核心内容。因此，通过研究国有企业公司治理，提出一些有益于国有 企业公司治理的政策建议，无疑具有极其重要的时代意义。 本文采用国际比较和实证分析的研究方法，对o e c d 国家和新加坡的国有企 业公司治理作了比较分析，总结出了一些国企公司治理实践中的有益启示：国有 企业并非天然低效率，良好的公司治理是国有企业高效率的基础；良好的国有企 业公司治理需要完善的法制来保障；董事会是公司治理的重要机构，在国有企业 公司治理中发挥着重要的作用；对国家的所有权职能和公共职能应进行明确的界 定和区隔；完善的市场体系是公司治理的基础，应加强市场体系建设。 本文认为国企公司治理涵盖了国企所有权职能履行方式、公司治理结构、公 司治理机制三个相互联系、相互影响的方面和要素。在文章第三部分，通过回顾、 总结、分析我国国有企业公司治理发展历程、现状、面临的问题及原因，结合我 国实际，借鉴国外先进经验，针对中国国有企业公司治理中存在的问题，从国有 资产出资人体制、公司治理结构、公司治理机制三个方面对改进和完善中国国有 企业的公司治理提出了一些政策建议。 关键词：国有企业公司治理国际比较 a b s t r a c t c o r p o r a t eg o v e r n a n c eo fs o e ( s t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ) i saw o r l d w i d et o p i c i nc h i n a ，i ti sa l s ot h ec o r eo fs o e sr e f o r mt oi m p r o v ea n dp e r f e c tt h ec o r p o r a t e g o v e r n a n c e o fs o e 、e n h a n c ei t sl e v e la n df o r mt h es o e sc o r e c o m p e t i t i v e n e s s a c c o r d i n g l y , b ys t u d i n g t h e c o r p o r a t eg o v e r n a n c e o fs o e ，i t u n d o u b t e d l yh a se x t r m e l yi m p o r t a n tm e a n i n gf o rt h et i m e st om a k es o m ep o l i t i c a l r e c o m m e n d a t i o n sw h i c ha r e s i g n i f i c a n t f o rt h eb e n e f i to fs o e s c o r p o r a t e g o v e m a n c e t h r o u g hr e s e a r c hm e t h o d so fi n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o na n de m p i r i c a la n a l y s i s ， t h ep a p e rm a k e sa no v e r a l lc o m p a r i s o na n a l y s i sf o rs o e sc o r p o r a t eg o v e r n a n c ei n o e c dc o u n t r i e sa n ds i n g a p o r e ，a n ds u m m e du ps o m eb e n e f i c i a li n s p i r a t i o no f g o v e n a n c ep r a c t i c e f o rs o e 部f o l l o w s ：a tf i r s t s o ei sn o tan a t u r a l l o w - e f f i c i e n c y ，a n dg o o dc o r p o r a t eg o v e r n a n c ei st h eb a s i so fh i g he f f i c i e n c yf o r s o e ；s e c o n d l y , g o o dc o r p o r a t eg o v e r n a n c eo fs o e n e e dt ob ep r o t e c t e db yi m p r o v i n g t h el e g a ls y s t e m ；t h i r d l y ，d i r e c t o r a t ei sa ni m p o r t a n to r g a no fc o r p o r a t eg o v e m a n c e a n dp l a y sa nv e r yi m p o r t a n tr o l ei ns o e sc o r p o r a t eg o v e r n a n c e ；f o u r t h l y ，n m i o n a l o w n e r s h i pf u n c t i o n sa n dp u b l i cf u n c t i o n ss h o u l db ec l e a r l yd e f i n e da n ds e p e r a t e d ；a t l a s tb u tn o ta tl e a s t ，p e r f e c tm a r k e ts y s t e mi st h eb a s i so fc o r p e r a t eg o v e r n a n c ea n d m a r k e ts y s t e ms h o u l db es t r e n g t h e n e d t i l i s a r t i c l eh o l d st h a tt h ec o r p o r a t eg o v e m a n c eo fs o ec o v e r e db yt h r e e i n t e r r e l a t e da n dm u t u a l l ya f f e c t e de l e m e n t s ：t h ew a yo ff u l f i l l i n gt h es o e so w n e r s h i p f u n c t i o n s 、c o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r ea n dc o r p o r a t eg o v e r n a n c em e c h a n i s m i nt h e t h i r dp a r to ft h i sp a p e r , b yr e v i e w i n g 、s u m m a r i z i n ga n da n a l y s i s i n gt h ed e v e l o p m e n t e v o l u t i o n 、s t a t u sq u oa n dp r o b l e m sf a c i n ga n dt h e i rc a u s e so fs o e 、sc o r p o r a t e g o v e r n a n c ei nc h i n a ，t h e nb yc o n s i d e r i n go u r l o c a lc u r r e n ts i t u a t i o na n dr e f e r e n c i n g a b r o a da d v a n c e de x p e r i e n c e s ，s o m es t r a t e g i cs u g g e s t i o n sf r o mt h r e ea s p e c t sa s s t a t e - o w n e da s s e t sc a p i t a l p r o v i d e rp o l i c y , c o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r e ，a n d c o r p o r a t eg o v e m a n c es y s t e mh a v eb e e nr a i s e dr e g a r d i n gc h i n e s es t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e s e x i s t i n gp r o b l e m sa n dh o wt oi m p r o v ea n dp e r f e c tt h e i rc o r p o r a t e g o v e r n a n c e k e yw o r d s ：s o e ，c o r p o r a t eg o v e r n a n c e ，i n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得丞鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签签字日期： 寻的歹年，月夕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫鲞盘茔有关保留、使用学位论文的规定。 特授权叁盗盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签 签字日期：孑勺乜年，月7 日 导师签名3 忍 签字日期：2 们7 年 ，月罗同 坤一 第一章导论 1 1 公司治理的概念界定 第一章导论 现代公司制度产生以来，关于公司治理的研究就一刻没有停止过，并且在法 学和经济学领域取得了重大进展。在2 0 世纪8 0 年代中期，西方学者最早提出了 公司治理( c o r p o r a t eg o v e r n a n c e ) 的概念。公司治理是个非常复杂的概念，尽 管其作为常识性范畴或商业性范畴在日常生活及学术研究中使用频率很高，但对 其作出清晰的界定却是一件非常困难的事。公司治理是一个多角度多层次的概 念，很难用简单的术语来表达。 作为由全球主要市场经济国家组成的国际组织，o e c d ( 经济合作与发展组织) 一直以来就非常重视公司治理，自上世纪9 0 年代以来组织了大量的有关公司治 理的国际活动，其公司治理工作组研究推出的各类准则性的公司治理文件，基本 上反映了国际上主流的公司治理观点，代表了国际上公司治理研究领域最先进的 成果。根据o e c d 理事会2 0 0 4 年通过的公司治理原则，公司治理被界定为： “公司治理是一种据以对工商业公司进行管理和控制的体系。公司治理明确规定 了公司的各个参与者的责任和权利分布，诸如董事会、经理层、股东和其他利益 相关者。并清楚地说明了决策公司事务时所应遵循的规则和程序。同时，它还提 供了一种结构，使之用以设置公司目标，也提供了达到这些目标和监控运营的手 段。 现代公司所有权与控制权分离要求在所有者与经营者之间形成一种相互制 衡的系统，依靠这套系统对公司进行管理和控制。这套系统就是法人治理。o e c d 制定的公司治理原则主要包括以下五个方面：( 1 ) 股东的权力；( 2 ) 对股东 的平等待遇；( 3 ) 利益相关者的作用；( 4 ) 信息披露和透明度；( 5 ) 董事会责任。 目前国内主流的公司治理观点认为，对公司治理应该从权利制衡与决策科学 两个方面去理解。狭义的公司治理是指所有者主要是股东对经营者的一种监督与 制衡机制，即通过一种制度安排，来合理地配置所有者与经营者之间的权利与责 任关系。公司治理是通过套包括正式或非正式、内部或外部的制度或机制来协 调公司与所有利害相关者之间的利益关系，以保证公司决策的科学化，从而最终 维护公司各方面的利益。在广义上，公司已不仅仅是股东的公司，而是一个利益 共同体；公司治理也不仅限于以治理结构为基础的内部治理，而是利益相关者通 过一系列的内部、外部机制来实施共同治理；治理的目标不仅是股东利益最大化， 而且要保证公司决策的科学性，从而保证公司各方面利益相关者的利益最大化。 第一章导论 科学的公司决策不仅是公司的核心，同时也是公司治理的核心。传统的公司治理 大多基于分权与制衡而停留在公司治理结构的层面上，较多地注重对公司股东大 会、董事会、监事会和高层经营者之间的制衡关系的研究，侧重于公司的内部治 理结构。但从科学决策的角度看，治理结构远不能解决公司治理的所有问题。建 立在决策科学观念上的公司治理不仅需要一套完备有效的公司治理结构，更需要 若干具体的超越结构的治理机制，需要一系列通过证券市场、产品市场和经理市 场来发挥作用的外部治理机制，如公司法、证券法、信息披露、会计准则、社会 审计和社会舆论等。 通过比较我们可以发现，实际上o e c d 公司治理工作组对公司治理概念的界 定和国内主流观点基本相同，都认为公司治理涵盖了治理结构和治理机制两个方 面。本文赞同国内主流观点对公司治理概念的界定，认为公司治理的根本目的， 就是要降低代理成本来提高治理效率。如南开大学公司治理研究中心李维安教授 所言，提高治理效率需要解决两个方面的问题：一是制度安排也就是治理结构问 题，即公司是谁的、向谁负责、问责与谁等基础问题；二是治理机制问题，也就 是说要使利益相关者互相制衡、保证决策科学、实现价值最大化。国内关于公司 治理的研究，也正是从治理结构到治理机制路演进的。结构方面的问题，主要 是股份制改造，需要解决公司董事会、股东会、监事会、经营管理层、职代会之 间的权力分配和制衡关系，在国有企业还包括党委会；治理机制可以分为内部机 制和外部机制，从内部机制看，治理机制的核心是三个机制，用人机制、监督机 制和激励机制。公司的外部治理机制主要包括：法律环境、社会文化以及资本市 场、产品市场的竞争和经理人市场竞争。而所谓公司治理模式，就是不同治理结 构和治理机制在特定历史、文化、经济环境下的有机结合，它是处理不同利益集 团即股东、债权人、经营者、员工和社区之间利益格局关系，实现一定经济目标 的制度安排，直接决定了公司治理的主体、公司治理的结构、公司治理的机制。 1 2 国有企业公司治理的重大意义 1 2 1 国有企业在国民经济中的重要地位 国企的产生和发展来源于国家对经济的干预，最早的国家干预的经济学理论 依据是盛行于上世纪三十年代至六七十年代的凯恩斯主义。而国有企业在西方的 大规模兴起也自“罗斯福新政 开始并蔓延到全球各主要市场经济国家。对国家 干预的理论支持通常来自于潜在的市场失灵的观点，如自然垄断、公共物品、福 利品和外部性等，主要体现在： 第一章导论 1 某些行业对规模经济的要求很高，只有产品由一个垄断的生产商提供时， 才能实现成本最低，于是有了自然垄断。典型的自然垄断行业有电力、天然气和 铁路等。这些行业都要求用内部供应网络来提高产品和服务。在这种情况下，与 那些竞争性行业相比，私人垄断者将会降低产量和提高价格。 2 对于公共物品( 如法律和秩序) 的提供，存在市场失灵。在这种情况下， 消费和支付是脱钩的，因为无法制止消费者的搭便车行为，这限制了私有企业提 供最佳产量的公共物品。 3 福利物品的生产被限定在特定的群体内进行，即使消费者不能承受市场 价格，他们也必须获得这类商品( 例如医疗卫生和教育) 。就像公共物品一样， 福利物品的供给也可能不是最佳的。 4 外部性( 正的或负的) 是指某些经济活动对社会其他成员造成的影响。 负的外部性往往是由一个( 或一组) 经济行为者带来的，他们将一部分成本转嫁 给他人，因此公共成本要比私人成本高( 污染就是个典型的例子) 。私人成本优 势也会比集体成本高( 正的外部性) 。这种市场失灵的情况会鼓励私营部门对产 生负外部性的物品生产过量，而对产生正外部性的物品生产不足。还有一种外部 性通常用来证明规则的必要性，即信息不对称，一旦只有市场一方了解信息时， 会导致低效产出。 通过国有企业，国家能够实现：( 1 ) 维持经济上具有特殊利益的部门，特别 是实现保护就业的目的；( 2 ) 在未来私人产权不确定的情形下，承担新兴产业的 高额启动成本；( 3 ) 控制夕阳产业的衰落。在这些领域，国家既不可能进行直接 的补贴，也不能确保私有权经营这些行业会产生积极的成果；( 4 ) 帮助私营部门 承担高风险，比如农业部门面临的自然灾害的风险；( 5 ) 在当前全球性金融危机 蔓延到实体经济，政府干预经济的必要性增强，国有企业更是能发挥在微观层面 贯彻国家宏观调控政策，从而阻碍危机蔓延的作用。 在任何一个市场经济国家或非市场经济国家中，国家所有权的重要性都是不 言而喻的，只是国有化程度的高低因不同的国家和行业有所不同而已，在o e c d 国家和非o e c d 国家，虽然在过去2 0 年里发生了大规模的国企私有化运动，但是 国家所有权在许多国家仍然具有重要意义。在不同历史时期，国有企业在国家经 济中的地位和作用都有不同程度的变化，它在国民经济中的地位和比重变化与全 球主流经济学的发展衍变以及由此带来的国家经济政策的变化息息相关。自上世 纪3 0 年代以来，在西方国家，主流经济学经历了从凯恩斯主义到货币主义再到 新古典经济学乃至新凯恩斯主义的发展衍变，相应地各国政府对国家干预的认识 和态度也经历了一个从国有企业大规模扩张、大规模国有化到国有企业急剧收 缩，大规模私有化再到集中发挥国有企业比较优势，有选择地在某些行业大力发 第一章导论 展国有企业，提升国有企业竞争力的一个过程。但是无论主流经济学如何衍变， 对国家干预的必要性是任何国家的任何政府都无法否认的。因此，长期以来，作 为国家干预的重要部分，国有企业在全球各国国民经济中始终发挥着极其重要的 作用。 国有企业是一个多样混合体，包括具备国际竞争力的上市公司、庞大的公共 服务提供者、国有独资的制造和金融公司以及各种各样的中小企业。它们在航空 和铁路运输、电力、煤气和供水、银行业和保险业、广播、自然资源开采以及电 信等领域占据突出地位。在许多其他行业中，国家也至少保留着少量股权，比如 航天、汽车制造、造船、制鞋与纺织、钢铁、旅游以及休闲娱乐领域等。在鼎盛 时期，国家所有权占整个非洲产出的2 0 ，亚洲的1 2 ，拉丁美洲的1 0 9 6 。在银 行业等领域，国有股份占了5 0 以上。现在，国有企业创造了非洲g d p 的1 5 n 5 ， 亚洲的8 ，拉丁美洲的6 。在一些东欧和中欧国家中，国营部门的产出量占总 产出的2 0 - - 4 0 。据估计，国有企业投资占全球投资总量的2 0 ，就业占全球就 业总人数的5 。在像巴西、印度、俄罗斯、南非这样的发展中大国，国有企业 在经济运行中更是扮演了非常重要的角色。即便是o e c d 这样由成熟市场经济国 家组成的国际组织，国有经济成分依然在绝大部分成员国国家经济中发挥着极其 重要的作用。 在中国，中央政府一级的国有企业有1 7 万家，地方政府一级的国有企业超 过1 5 万家。共有1 2 0 0 家国有企业在上海、深圳和香港的股票交易所上市。绝大 多数在上海和深圳交易所上市的公司都直接或间接地拥有国有股份；在香港股票 市场上，上市的中国国有企业占总市值的3 5 0 5 。这1 2 0 0 家国有企业创造的产值 占g d p 的1 8 ，其市值占g d p 的4 0 。2 0 0 7 年，国务院国资委监管的中央企业资 产总额超过千亿元的4 3 家，销售收入超过千亿元的2 6 家，利润超过百亿元的 1 9 家。在2 0 0 7 年公布的世界5 0 0 强中，中央企业有1 6 家。随着我国社会主义 市场经济体制的建立，国有经济的布局结构出现了较大变化。特别是9 0 年代中 期以来，中央提出“抓大放小 、“有进有退 、“从整体上搞活国有经济 的战略 思想，国有经济布局结构调整的步伐明显加快。国有经济分布范围适度收缩，国 有资本逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。目前， 中央企业8 2 8 的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、 机械行业，承担着我国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础 电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的5 5 0 5 ，民航运输总周转量占全国 的8 2 ，水运货物周转量占全国的8 蛳，汽车产量占全国的4 8 ，生产的高附加 值钢材约占全国的6 0 ，生产的水电设备占全国的7 0 ，火电设备占7 5 。在国 民经济重要行业和关键领域的中央企业户数占全部中央企业的2 5 0 5 ，资产总额占 4 第一章导论 7 5 ，实现利润占到8 0 。 如上所述，国有企业不仅在体量和产值上在国民经济中占据重要地位，而且 即便在当前我国实行市场经济条件下，国有企业仍然发挥着弥补中央财政、稳定 政治局面的功能。目前，单纯依靠税收制度很难保障国家财政收入，国企的存在 可以保障国家稳定的财源；其次，国企还是解决突发事件，实施宏观调控的有力 手段，国家在一些部门中进行投资，并控制准入，从而能够实现垄断价格，并将 税收作为国家财政收入，或者相反，以降低价格出售的方式来发放补贴；国家还 可以通过国有企业推动落后地区的发展，通过投资新的基础设施、开办新厂和创 造就业来实现经济的平衡发展，同时寻求公平和社会稳定的目标。总而言之，国 有企业不仅仅具有经济上的重要意义，而且承担着政治和社会的多种目标，发挥 着多种重要功能，对于现代国家经济和社会的发展具有举足轻重的作用。 1 2 2 国有企业公司治理面临的特殊问题使得对其进行有效治理更加 复杂艰难 国有企业面临的特殊公司治理挑战主要源于国家所有权的特殊性，包括以下 几点： 1 国家所有权的目标多重性对所有权功能的影响 在市场经济条件下，按照一般的私有产权的企业模式建立起来的企业以追求 利益最大化为其终极目标，其经营目标具有私利性或盈利性；而国有企业作为国 家投资设立的企业，与私人企业最根本的不同在于国有企业的经济活动与国家利 益和公共利益是紧密相连的。因而，国家所有权的目标具有双重性，即既有私利 性或盈利性，又有公共性或政策性。私利性意味着为了实现国有资产的保值增值， 国家也要追求国有投资的最大收益，因而国家同私人企业一样不能忽视对盈利的 追求；公共性意味着国家所有权在实现过程中不仅要追求盈利，更要关注公共利 益，它通常要考虑其他的一些目标，而这些目标又常常会影响其盈利目标的实现。 有学者就认为，我国企业普遍存在着两方面的政策性负担；一是战略性政策负担； 二是社会性政策负担。战略性政策负担主要指国有企业投资于我国不具备优势的 资本密集型产业，社会性政策负担是指国有企业承担过多的冗员和工人福利等社 会性职能而形成的负担。由于国家作为所有者的目标的多重性和相互冲突，使得 国家承担的所有者角色常常处于消极和被动的状态，因而国有企业公司治理的难 点在于国有企业的运营必须在企业效率和国家的其他目标之间实现平衡。我国进 行的以建立现代企业制度为核心的国有企业改革，就是要以所有权的私权性来弥 补国有经济之公共性在市场经济中难以适应之不足。 第一章导论 2 国家不当行使所有者权力对所有权权能的影响 ( 1 ) 复杂的代理链条使国家消极承担所有者角色 国有资产的权利主体无疑是全体人民，然而法律并没有赋予“全体人民 作 为所有者直接行使所有权的方式和途径，事实上也不可能，人民所有权只有通过 国家机关代表，并通过多重委托一代理的模式来实现，最终由国家代表人民管理 庞大的国有资产，承担使国有资产保值增值的责任。然而，与私有财产所有权不 同，国家是一个抽象的财产权主体，国家所有权功能的发挥和对国家所有权的保 护的最终实现都必须通过一级一级的转委托来实现，这有赖于众多的代表国家行 使所有权的具体主体的积极行为，因此，对于国有企业，公司治理的最根本的困 难是来自于客观存在的复杂的代理链。由于复杂的代理链，导致国家对其资产的 支配功能弱化，形成国有资产的所有者虽然是国家，而其他机构才是国家所有权 的具体行使者的状况，这就造成了国有资产的“所有者缺位。 ( 2 ) 国家所具有的多重角色会导致国家过度行使所有者权力 面对国有企业，国家扮演着所有者和监管者的双重角色。“所有者缺位”使 政府代理人民行使所有权成为必然的选择，在政府一企业这一层级的委托代理关 系中，政府具有了双重身份和双重职能，当其作为全民财产所有者的身份出现时， 它行使资产所有者的职能；当它以公共权力行使者的身份出现时，它行使社会管 理职能。从理论上来说，国家只对国有公司进行宏观调控，无权对具有独立法律 人格的公司进行任何干预；但是，当所有者角色和监管者角色混淆，即国家行政 监管部门对所有者角色缺乏明晰的定位或者没有将国家对有关国有企业的监管 职能进行明确分离的情况下，政府实际上是一身二任，必然导致在政府一企业这 一层级的委托代理关系中出现“政企不分”。使得国有企业常常受到政府的过度 干预而呈现治理弱化的局面。 3 国有产权结构性缺陷使企业内部制衡机制失调 公司产权制度是现代公司制的最基本问题，其中产权明晰、产权结构多元化 是建立现代企业制度最基本的产权制度安排。首先，产权明晰在制度上表现为出 资人的所有权和法人财产权相分离的企业制度。只有在产权明晰的情况下，公司 经营才能贯彻分权与制衡、权利与义务相统一的原则。其次，产权结构多元化表 现为投资主体的多元。只有在多元投资主体存在的前提下，才能实现多方意志的 组合和多元利益之间的制衡，才能在公司各利益主体之间的权责上表现为权利和 义务的均衡，从而使股东会、董事会、经理层相互制衡的法人治理结构有良好运 转的基础。与私人企业相比，国有产权由于政治、经济、历史的原因。存在着“出 资者缺位 、“内部人控制”以及股权结构单一( 国有独资公司占国有公司总数比 6 第一章导论 例很大) 和在股份制国有企业中国有股“股独大等缺陷。 国有企业在国家经济社会发展中的重要作用和国企相对于私企面临的特殊 治理困难，使得国有企业公司治理成为一个国际性的难题。通过提高国有企业公 司治理水平，形成国有企业核心竞争力，取得更好的绩效和不断提高生产率促进 经济增长。可以实现更加透明、更加高效的资源配置，以及更加有效的企业监督 和管理，从而改善经济运行的微观基础和整体运行质量，更好地发挥国有企业承 担的多种政治、经济、社会职能，有利于社会稳定和国家进步。在当今中国，完 善和改进国有企业的公司治理，还关系着国企改革的成败，是在国有企业建立和 完善“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的核心问题， 而且，国有企业更好的公司治理实践也会改善那些允许私营经济进入、价格管制 体系已经取消或已经进行改革的经济领域的竞争格局。因此，对国有企业的公司 治理模式进行国际比较，总结和借鉴国外国有企业公司治理先进理论和经验，形 成一些有助于完善和改进我国国有企业公司治理的启示，无疑具有非常重要的时 代意义。 第二章o e c d 国家和新加坡的国有企业公司治理 第二章o e c d 国家和新加坡的国有企业公司治理 2 1o e c d 成员国的国有企业公司治理 2 1 1 经合组织在公司治理领域的突出成就 经济合作与发展组织，简称经合组织( o e c d ) 。o e c d 的成员国包括：澳大利 亚、奥地利、比利时、加拿大、捷克共和国、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、 匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、日本、韩国、卢森堡、墨西哥、荷兰、新西兰、 挪威、波兰、葡萄牙、斯洛伐克共和国、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国和 美国，成员国基本涵盖了全球主要市场经济国家。它是市场经济国家组成的政府 间国际经济组织，旨在共同应对全球化带来的经济、社会和政府治理等方面的挑 战，并把握全球化带来的机遇。经合组织提供了这样一种机制：各国政府可以相 互比较政策实践，寻求共同问题的解决方案，甄别出良好的措施和协调的国内、 国际政策。该机制以平等的监督作为有效的激励手段来促进政策的进步，执行的 是“软法而非强制性的手段( 比如o e c d 公司治理原则) ，有时也促成了正式的 协议或条约。经合组织成员国提供了全世界近6 0 的商品和服务。作为政府间 共同面对经济、社会和环境的全球化挑战的唯一论坛。该组织为各国政府提供了 一个比较施政经验、寻求共同对策、确定良好实践的平台，使它们更好地协调国 内和国际政策。 o e c d 早在1 9 9 9 年就发布了o e c d 公司治理准则( o e c dp r i n c i p l e sf o r c o r p o r a t eg o v e r n a n c e ) ，2 0 0 4 年又发布了修订版0 e c d 公司治理准则。可以 说，( o e c d 公司治理准则已成为全球政策制定者、投资者、企业和其他利益相 关者的一个国际性的基准和“金融稳定论坛认定的“健全金融系统十二个基本 标准之一，并成为世界银行和国际货币基金组织关于标准和规范遵守情况的 报告( r o s c ) 中有关公司治理结构的一个基础；它既适用于公众公司也适用于国 有企业，既适用于非金融企业也适用于金融机构，日益成为改进公司治理中确定 基本原则的一个公共平台；鉴于许多国家( 包括o e c d 成员国和非成员国) 拥有 规模较大的国有经济部门以及国有企业治理对于全面提升一个国家的经济效率 和竞争力的重要意义，o e c d 也专门对国有企业的公司治理开展了调查和分析， 并在此基础上出台了 o e c d 国有企业公司治理指引( o e c dg u i d e l i n e so n c o r p o r a t eg o v e r n a n c eo fs t a t e _ o 哪e de n t e r p r i s e s ) 。指引是原则的 补充，二者是完全相容的。 o e c d 公司治理工作组卓有成效的研究工作有力地推动了全球企业公司治理 第二章o e c d 国家和新加坡的国有企业公司治理 水平的提高，使其成为全球最重要的公司治理研究机构，其所制定的公司治理准 则极有可能成为全球公司治理的普遍准则，对全球公司治理产生深远的影响。 2 1 2o e c d 国家国有企业的公司治理模式 o e c d 有三十个成员国，虽然自上世纪末o e c d 就己开始了有组织、大规模的 公司治理研究工作，并且形成了一些具有重要指导意义的文件和准则。但由于各 国历史文化传统、经济发展道路和政治法律偏好的差异以及国家经济改革路径的 不同，o e c d 国家在国有企业的公司治理模式尤其是治理结构方面仍然呈现出多 样化的特征。本文将选择比较美国、法国、日本这三个比较有代表性的国家作为 比较研究和分析的对象： 1 美国国有企业的公司治理模式 美国虽然是一个市场经济高度发达的国家，但是国有经济在国家经济中仍然 占据重要地位，发挥着重要作用。美国是西方发达国家中，很少的几个未经历过 国有化一私有化一国有化的反复过程的国家之一。与英国、法国、德国等不同，它 的国有企业或称联邦公司数量不多，经营范围亦限于少数行业。但尽管如此，由 于联邦公司经营规模较大，经营内容特殊，在社会经济生活中，尤其是对联邦政 府稳定社会经济并对其进行宏观管理，仍有着重要的地位和影响。比如加入联邦 储备系统的全国性和各州的9 0 以上的银行和对l o 万元以下存款承担无条件的 风险担保责任的联邦储蓄保险公司就是对稳定和管理金融秩序发挥重要作用的 联邦公司。据1 9 8 2 年的统计，当时的联邦公司大约有3 0 5 0 家，这取决于统计 所使用的不同联邦公司的定义和标准。这些公司的雇员数超过1 0 万，其收入达 到近2 2 0 亿美元。其当年获得的联邦拨款超过3 5 亿美元，借款达到4 7 0 亿美元， 发行的联邦借贷担保债接近1 6 6 0 亿美元。联邦公司的业务活动主要分布在信用 证和金融、保险、公用服务、通讯卫星、交通运输和传播媒介等领域。人们所熟 知的全国铁路旅客公司( h m t r a k ) 、商业信贷公司( c o m m o d i t yc r e d i t c o r p o r a t i o n ) 、通讯卫星公司( c o m m u n i c a t i o ns a t e l l i t ec o r p o r a t i o n ) 、公共 广播公司( c o r p o r a t i o nf o rp u b l i cb r o a dc a s t i n g ) 、海外私人投资公司 ( o v e r s e a sp r i v a t ei n v e s t m e n tc o r p o r a t i o n ) 、田纳西运河管理局( t e n n e s s e e v a l l e ya u t h o r i t y ) 等都是在各个领域居于举足轻重地位的联邦公司。 ( 1 ) 美国国有企业的所有权职能履行方式 美国没有独立的国有资产经营公司或国有控股公司，在国有企业的管理和控 制上，主要是以1 9 4 5 年通过的政府公司控制法为基础依法进行的，美国的 国有企业分别为联邦、州和市镇所有，为此相应地形成了分级管理的体制。联邦、 9 第二章o e c d 国家和新加坡的国有企业公司治理 州和市镇议会代表公民拥有国有企业的产权，政府依法管理国有企业。联邦、州 和市镇议会代表公民拥有国有企业的产权，政府依法管理国有企业。联邦、州和 市镇议会代表公民拥有国有企业的产权，政府依法管理国有企业。联邦、州和市 镇政府组建国有企业，必须经同级议会的审议和批准。议会通过立法，确定国有 企业的经营范围甚至包括市场准入和销售领域以及价格权限等一系列重大问题。 议会可随时审查国有企业的运行情况，并据此作出重大决策，包括撤销、兼并和 出售某一国有企业。当州和市镇与国有企业在执行政策法规上与上级政府有关部 门或法律发生矛盾时。州和市政议会针对所属国有企业提出的问题，进行调查研 究，并向上级议会申诉、以求调整政策和法规、保证所属国有企业的权益和运行。 同时议会还行使决定对所属国有企业的财政拨款、监督和管理国有企业、审议国 有资产管理议案并负责任命董事长等权力，行使着比较完整的所有者权能。 美国政府对国有企业管理的模式大致可以分为4 种形式：1 、政府直接经营 型国有企业，如田纳西河流域管理局，它是美国最大的国有企业；2 、以政府机 构的身份从事经营活动的国有企业，如圣劳伦斯海运开发公司，最初是作为联邦 政府的一个独立的公司来经营运作的国有企业，后来由于成本较高，就合并到联 邦政府运输部里，作为运输部的一个司进行管理和运营。这类国有企业采取多种 形式进行融资，由于提供服务和商品由政府定价，亏损一般由政府补贴；3 、公 司型国有企业，以某某公司命名的国有企业，其经营和运作与一般私营企业相同。 4 、国有民营型国有企业，典型的如洛克希德一马丁公司、雷神公司和波音公司 等军火制造商，美国将大批国有资产交给这些私人企业直接经营和使用，同时通 过收购产品的形式向这些企业提供资金，支持其发展。 ( 2 ) 美国国有企业的治理结构 美国国有企业的公司治理结构因其管理模式不同而有所区别。以政府直接经 营的田纳西河流域管理局为例，田纳西河流域管理局是1 9 3 3 年根据法律设立的 美国联邦政府下属的分支机构，其职责是向田纳西河流域提供电力，并负责灌溉、 洪水控制、农业和工业发展。田纳西河流域管理局的最高领导层为董事会，代表 国会和联邦政府全权负责整个企业的经营管理。董事会设3 名董事，分别来自民 主党和共和党。董事由美国总统提名，国会批准，总统任命。1 v a 法( 田纳西 河流域管理法) 规定，董事在任职期间不得从事任何其他事务，也不得与公用 事业公司、肥料制造公司以及任何其他与1 v a 经营电力与肥料发生任何利害冲突 的企业发生财务关系。为保证决策的民主性和科学性，企业还设有顾问委员会， 在作出重大决策之前，可向他们征求意见。 美国公司型的国有企业，其治理模式与私人企业基本相同，即设有董事会， 并由董事会任命总经理，由总经理负责运营和管理。不同的是，董事会的成员由 l o 第二章o e c d 国家和新加坡的国有企业公司治理 政府提名，议会批准。 但不管哪种类型的国有企业，董事会都是公司治理的核心，董事会是联结政 府和国有企业的媒介。一方面，政府的政策意图通过董事会传达、贯彻、落实， 另一方面，又能确保企业具有一定的自主权，使企业的生产活动少受政府干涉。 ( 3 ) 美国国有企业的治理机制 美国国有企业的治理机制表现为，在公平和优先的市场条件下和法制框架 内，以高度的自我管理和自主经营保持企业的发展与成长。但从市场条件看，国 有企业不仅享有一般的市场竞争条件，而且往往被允许有特定的销售市场领域或 销售对象，在市场准入上也仰仗政府而享有特权。从法制条件来看，一些国有企 业往往被赋予法律法规的特许权益，包括市场控制价和价格控制价，即或某个产 品的定价权在政府，国有企业也可以政府机构的名义享有。这主要是因为美国国 有企业基本上不涉足竞争性行业，以提供公共服务和解决市场失灵为主要职能。 另外，在美国，国有企业必须与私人企业一样严格执法。否则将同样受到制 裁。从管理和运营看，国有企业是享有充分自主权的，从决策到操作，国有企业 像私人企业一样，可以自行决定。国有企业的约束机制，主要是法律和法规，董 事会成员和经理层一旦违反规定、舞弊或失职，不仅要承担刑事责任，而且还要 承担民事赔偿责任。 2 法国国有企业的公司治理模式 法国实行国家主导型市场经济体制，国有企业在国民经济中发挥着骨干作 用。目前，法国政府控制着1 9 0 0 多家国有企业，其中1 9 家特大型企业涉及国计 民生的重要领域。不少企业如法国电信公司、法国电力公司、法国燃气公司等已 进入世界5 0 0 强行列，成为世界著名的大公司。 在法国，国有企业多以混合经济的形式存在，凡是国家持有3 0 以上资本的 企业都被视为国有企业。法国国有企业大体可以分为5 类：第一类，国有化公司， 即原来是私营企业，后由国家收归国有，如雷诺汽车公司；第二类，国家企业， 即由国家创办，国家拥有全部股权；第三类，混合经济企业，即国有股份占5 0 以上，其他企业或个人持一部分股份，如法国电讯公司和法国航空公司：第四类， 由国家公益机构创办的公司；第五类，国有企业集团。另外，还有受公法制约的 国立公益机构，如法国电力公司、铁路公司等。 自8 0 年代开始，法国对其规模庞大的国有企业进行了大刀阔斧的改革，最 主要的一项措施就是通过私有化降低国有企业比重，实行国有资产重组和国有股 转让。法国主要是对国有资产进行重组并通过金融市场对国有企业的股份进行部 分或全部抛售的措施，鼓励民众认购和企业职工者持股，促进股权的多元化。此 第二章o e c d 国家和新加坡的国有企业公司治理 外还设立国家参股局以集中和增强国有资产所有权职能的行使，新设立的国家参 股局虽仍然对财政部负责，但是比财政部中一般部门或机构享有更高的自治权和 透明度。经过二十年的改革，法国国有企业公司治理水平大幅提高，效益明显改 善，同时取得了超过1 0 0 0 亿的国有企业私有化收益。其改革实践值得我国进行 深入的研究和借鉴。 ( 1 ) 法国国有企业的所有权职能履行形式 法国政府经济财政部是国有企业经营业务的主管部门，2 0 0 4 年初，作为法 国国有企业改革的一项重要措施，法国成立了集中代表国家所有权的机构一国家 参股局( a p e ) ，国家参股局附属于经济财政部，负责下列事务：履行全部所有权 职能；受财政部监督；决定国有企业董事会代表的人选；通过一个导向委员会来 确保所有权职能与其他国家职能之间的协调；将商业或者战略决策所需要的信 息、咨询意见及协议进行编纂整理；尽可能减少国家对企业日常管理的干预；接 受国有企业的适当报告。 法国国家部门对国有企业的管理方式主要包括： 一，目标管理 为解决多层次的监督与企业自主权的矛盾，国家在任命国有企业负责人之前 与其签订责任书或合同。责任书规定企业发展目标、经营战略、就业保证、技术 研究与开发、扭亏增盈、促进出口，职业培训、国家提供的资源、企业领导人的 权限等内容，企业在责任书总目标下自主经营。责任书期限与企业负责人任期一 致，一般为3 - - - 5 年。国家有关部门每年要对任务执行情况进行一次评估，评价 结果与企业负责人的晋升、奖金相挂钩。 二，向企业派出董事，通过董事会来维护国家股东的利益 a p e 向国有企业派出股东代表，该股权代表为董事会的召集人( 相当于董事 长) ：对国有企业进行专项检查；对财政部派驻到国有企业的人员如何行使职责 进行培训；国有资产重大战略决策性方案的起草制定，如对国有企业的投资或私 有化、国有资产的兼并收购；对国有企业发行债券、投资收益以及股权转让收益 的管理：促进国有企业建立公正、透明的会计制度；选择国有企业合适的领导人。 a p e 目前有6 5 人，其中4 5 人是各个行业的高级专业人才。负责法国7 0 家大型 国有集团公司的监督管理。 三，国家检察员监督 财政部向国有企业派驻国家检查员。国家检查员有权旁听经理办公会、调阅 企业所有的内部文件( 财务报表、会计记录、投资计划等) ，可以对企业的决策 发表自己的看法，但没有否决权。国家检查员每年至少写出一份详细的报告呈送 给财政部长，对企业的经济状况进行评估，并保证国家和企业之间信息沟通的顺 1 2 第二章o e c d 国家和新加坡的国有企业公司治理 畅。为了保证其客观性和中立性，国家检查员不能在企业领取任何报酬。 ( 2 ) 法国国有企业的治理结构 根据法国公司法的规定，董事会是国有企业的最高决策机构，对政府负责， 执行国家的经济和产业政策。2 0 0 0 人以上的国有企业或其他