（行政管理专业论文）我国地方政府执行力问题研究.pdf

摘要 摘要 在国际竞争日趋激烈的当今世界，一个国家政府执行力的水平将直接影 响其国际竞争力，决定民族的兴衰存亡。世界各国都在不同程度上面临着政 府执行力的缺失。无论是在理论上，还是在实践中，对政府执行力都没有完 整、系统的探讨和研究。中国也不例外。可以说，加强中国政府执行力，特 别是地方政府执行力势在必行，这也是本文研究的出发点。 本文从政府执行力构成因素的角度进行分析，指出政府执行力是执行主 体、执行资源、执行战略、执行流程和执行环境等多种要素经过运作机制的 整合和相互作用而产生综合效应力。其中执行环境是外部条件，执行主体是 主导因素，执行流程和执行战略是必要条件，执行资源是现实基础，执行效 力是最终结果。在此基础上，通过对w 省q 市政府的现实执行力状况进行评 估分析，总结了当前我国地方政府执行力存在的机械执行、执行主体意愿偏 差、执行流程不合理等诸多问题，并揭示了问题的根源是由于行政管理体制 不完善、政策制定机制不合理、执行主体素质低以及缺乏良好的执行环境等。 同时，给出了我国地方政府执行力提升的若干建议和对策：全面构建地方政 府执行力体系，完善行政管理体制：大力培育政府执行要件，增强政府决策 的科学化；提高政府执行主体的素质；构建协调高效的政府执行机制；重塑 政府公信力以及培育执行力文化等。 关键词：执行力；地方政府；评估模型；政策分析； a b s t r a c t a b s t r a c t p r e s e n t l ya l lt h ec o u n t r i e si nt h ew o r l da r ef a c i n gas h o r t a g eo fg o v e r n m e n t a l e x e c u t i o n t h eg o v e r n m e n t se x e c u t i o nh a sn o tb e e nr e s e a r c h e dc o m p l e t ea n d s y s t e m a t i c a l l yb o t hi nt h e o r ya n di np r a c t i c e c h i n ai sn oe x c e p t i o n s t r e n g t h e n i n g t h eg o v e r n m e n t a le x e c u t i o ni n a l ll e v e l so fg o v e r n m e n ti nc h i n a ，e s p e c i a l l yi nt h e l o c a lg o v e r n m e n ti sc r u c i a l t h i si st h es u b j e c to f t h i sd i s s e r t a t i o n f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h ef o r m a t i o np r i n c i p l eo ft h eg o v e r n m e n t se x e c u t i v e a b i l i t y ，i t s s t r u c t u r a la n di n f l u e n c e df a c t o r si n c l u d ee x e c u t i v eb o d y ，r e s o u r c e s ， s t r a t a g e m ，s y s t e m sa n de n v i r o n m e n to p t i m a lg r o u p i n go fw h i c hi sb e n e f i c i a lf o r p r o d u c i n ga n dp r o m o t i n go ft h eg o v e r n m e n t se x e c u t i v ea b i l i t y b e t w e e nt h e m ， e x e c u t i v ee n v i r o n m e n ti se x t e r n a lc o n d i t i o n ，e x e c u t i v eb o d yi sd o m i n a n tf a c t o r ， e x e c u t i v es y s t e mi sn e c e s s a r yc o n d i t i o n ，e x e c u t i v er e s o u r c ei sr e a l i s t i cf o u n d a t i o n ， a n de x e c u t i v ep e r f o r m a n c ei sf i n a lr e s u l t i nt h i sf o u n d a t i o n ，b ya s s e s st h er e a l i t yo fq m u n i c i p a lg o v e r n m e n t a le x e c u t i v ea b i l i t yo fwp r o v i n c e ，s u m m e du pt h ec u r r e n t f o r c eo fc h i n a sl o c a lg o v e r n m e n t st oi m p l e m e n tt h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，s u c ha s m e c h a n i c a le x e c u t i o n ，t h ee x e c u t o r s w i l la l ew a r p e d ，e x e c u t i o no ft h ep r o c e s s u n r e a s o n a b l e a n dr e v e a l st h er o o t so ft h e p r o b l e m sa r ei n a d e q u a t ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e m ，p o l i c y m a k i n gm e c h a n i s mi su n r e a s o n a b l e ，e x e c u t o r so ft h el o wq u a l i t y ，t h e l a c ko fag o o de n v i r o n m e n tf o rt h ee x e c u t i o n ，e t c a n di nt u ms o m es u g g e s t i o n sa n d i d e a sa r ep u tf o r w a r d w es h o u l dc o n s t r u c t i o no ft h ef u l li m p l e m e n t a t i o no ft h el o c a l p o w e rs y s t e m ，i m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e m ；f o s t e rt h ee x e c u t i o n o ft h ee l e m e n t s ，s t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t ss c i e n t i f i cp o l i c y - m a k i n g ；c u l t i v a t et h e a b i l i t yo fc i v i ls e r v a n t ；c o n s t r u c th a r m o n i o u se x e c u t i o nm e c h a n i s m a n db u i l d s u r v e i l l a n c em e c h a n i s m ；r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n tc r e d i b i l i t ya n df o s t e rt h ec u l t u r a l f o r c eo fe x e c u t i o n k e yw o r d s ： e x e c u t i v ea b i l i t y ；l o c a lg o v e r n m e n t a l ；e v a l u a t i n gf o r m e r ；p o l i c y a n a l y s e s ； i i i 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得! 童兰盛或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：窃粤自黏签字日期： w 年l 月 y 同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ：肆牟葑黏导师签名( 手写) ：厚砖碉 签字日期：7 i 谣年fz 月咖日签字日期：m 年12 - 月夕阳 第1 章导论 1 1 研究意义 第1 章导论 政府执行力在维系政府机构及其生存发展的过程中发挥着极其重要的作 用，是政府组织不可或缺的决定性力量。在当前情况下，加强政府执行力问题 的研究有着重要的理论意义和现实需要。 2 0 0 6 年3 月5 日，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上所作的政 府工作报告中明确提出，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。 这是“执行力”的概念第一次写进政府工作报告，标志着政府执行力建设被 正式纳入国家治理的范畴。2 0 0 7 年3 月5 日，温家宝总理在十届全国人大五次 会议上所作的政府工作报告中提出，当前和今后一个时期，要以转变政府 职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构和职责分工，改进政府 管理和服务方式，大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站建设，提升干 部队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。再一次表明了中 央提高政府执行力的坚定决心。当前我国政府尤其是各级地方政府在执行政策 和处理日常事务的过程中存在着诸多问题，反映出我国政府执行力的不足，政 府执行力不足又反过来影响了政府的政策落实和对社会事务的日常管理。 笔者认为，正确的政策方案、治理目标要变成现实，真正落实到位，有赖 于强有力的政府执行力。如果政府执行力欠缺、不足，这些政策、方案、目标、 计划制定的再好，也只是一纸空文，而政府的地位、权威、公信力都会受到威 胁，社会也会因此变的混乱、不稳定、不和谐。因而，政策要真正落实到位， 社会事务要及时有效的得到处理，百姓生活中的问题要得到解决，主要依靠的 是基层政府组织的努力和实际的执行活动，归根结底体现在地方政府执行力水 平的高低上。 目前，我国地方政府执行力不足的现状已经引发了诸多的社会问题。这些社 会问题如果长期得不到解决还将引起诸多的社会矛盾，导致社会的混乱。因此， 学术界应对政府执行力尤其是我国地方政府执行力不足的现状做出回应，深入 分析研究，找出影响地方政府执行力不足的消极因素，探索提升我国地方政府 执行力的途径。这对提高地方政府部门的执行力，提高政府整体的行政管理水 第1 章导论 平，改善政府的形象，建设和谐社会具有重要的理论意义和现实指导价值。 1 2 研究现状述评 自2 0 世纪开始，国外的一些专家和学者开始了对“执行力 的研究，一些 有关“执行力”研究的理论著作陆续的出版出来，这些理论著作研究的角度和 具体方面都各有不同。但主要是集中在企业管理领域和公共管理领域中的政府 组织理论的研究。而我国学者对于“执行力”的研究相对起步较晚，并且更多 的是侧重在企业管理领域的研究。基于“政府执行力”在政府执行中的重要性， 近几年我国学术界己有学者开始关注政府执行力的研究。他们分别从政策执行、 行政法学、历史模式等的研究视角、层面来阐释、分析、研究政府执行力问题。 1 2 1 国外研究现状综述 1 2 1 1 公共管理领域的研究 1 9 世纪末2 0 世纪初，公共行政学的创始人威尔逊在其行政学研究一文 中提出了关于“执行 概念的研究，这是公共管理领域罩关于“执行力最早 的研究。在该文中，威尔逊明确提出了，从事政治者应负责制定政策，而行政 部门则应负责执行政策；并明确陈述，公共行政就是公法明确而系统的执行活 动。威尔逊认为：“行政管理是政府工作中最显著的一部分，它就是行动中的 政府，它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且 具有与政府本身同样悠久的经历。”同时代的公共行政学家古德诺相继做 了进一步的解释，并提出了“政治一行政二分法 的理论。他指出，“政治与 政策或国家意志的表达相关，与指导和影响政府的政策有关行政则与这些政策 的执行相关。 他将行政定义为“从事政府意志的执行和普遍利益规划的执 行。 阐述了政府是负责行政执行的机关，其重要职能就是公正地、毫无偏差 地执行国家意志，包括国家的法律和政策。这些论述深刻地揭示了政府的主要 功能和必须承担的主要任务，即“执行”，为现代政府组织理论奠定了基础。 随后，现代组织理论之父马克斯韦伯，在其提出的行政集权组织理论中， 把政府组织塑造成忠实执行国家意志的官僚机构，而组织内的各级官员都必须 具备忠实执行政策的专业知识与技能背景，从而也充分强调了政府作为国家最 2 第1 章导论 大的执行机构中执行能力的重要性。在韦伯的理论中，所提出的理想科层制组 织理论，强调了理性原则和组织的效率，充分从“有效执行上层决策”的角度 出发，进行组织设计，不仅适用于企业组织，更加适用组织规模庞大，结构复 杂、精细的政府组织。对此，美国杰出的行政学家怀特也表示赞同，其著作行 政学导论，对早期的公共行政理论作了系统化表述，指出政府的“公共行政， 就是公共事务的执行；行政活动的目的，则是使公共计划得以最迅速、最经济、 最圆满的完成”，并强调了执行之于政府公共行政的重要性。由此可以看出， 当时，早期的学者已经对政府的行政执行给予了相当的重视，并针对政府的执 行职能做出了阐述，但都没有明确提出“政府执行力”这一概念。 1 2 1 2 行政法学领域的研究 2 0 世纪5 0 年代，“执行力”这一概念最早被运用于行政法学领域，作为“行 政行为的执行力概念来研究。这一概念普遍被认为是指对具体行政行为予以 强制执行的强制力或法律效力。英国学者哈格里夫斯( d h a r g r e a v e s ) 认为：“行 政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定 行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程 序强制执行，还可申请法院通过诉讼程序强制执行。日本著名公法学者南博 方认为，“在许多情况下，法律上行政厅无需获得判决等债务名义，只需以行 政行为自身为依据，便可强制实现其内容。这种可以强制实现其内容的效力便 称为执行力。”这里的行政行为执行力，即指其可强制执行的法律效力。“执 行力 概念则主要强调的是法律的实施执行。 1 2 1 3 企业管理领域的研究 2 0 世纪9 0 年代，在西方“执行力 这一概念被广泛应用于企业管理领域， 主要是指企业在日常运作过程中，执行企业战略计划的能力及技术体系。美国 学者保罗托马斯和大卫伯恩就指出：“执行力是一整套行为和技术体系，它 能够使公司形成独特的竞争优势。”他们认为，“执行力就是指组织执行战略， 实现组织经营战略目标的能力，在形成了决策、制订了具体的计划之后，达成 目标的具体行为就是执行，而确保执行完成的能力的手段构成了执行力”。保 罗托马斯在执行力i i 完全行动手册一书中说：“在写执行力时， 。邰燕当代中国政府执行力问题研究 d i 东北财经大学，2 0 0 7 【口】南博方同本行政法 m i 北京：中国人民大学出版社，1 9 8 8 3 第1 章导论 我们原本只是想为企业家们出谋划策，解决商业问题，说服执行官们改变主意， 没想到竟在全球企业管理界刮起了一股执行力飓风。现在看来， 执行力 之所以能畅销全世界，说明执行力不强是全世界企业家乃至政府职能部门都共 同存在的问题。保罗托马斯与大卫伯恩经过长期的调研和跟踪调察，发现 那些长期保持优异成绩的政府以及最新崭露头角的企业，无一不是具有出类拔 萃的执行能力。基业长青一书的作者吉姆柯林斯说：“执行力是所有那些 实现了跨越的政府获得成功的共同秘诀。”现代管理大师克莱顿克里森说：“不 论是政府机关或是企业，要想提升竞争力，非得从加强执行力开始不可。美 国的拉里博西迪和拉姆查兰的执行全面系统阐述了执行力理论，该书指 出执行是当今企业面临的最大问题，执行是完成任务的学问；执行在企业管理 中是不可或缺的重要环节；执行文化是有效执行的关键；战略、人员、运营三 个流程是执行的三个核心流程，将这三大流程有机结合是执行的根本。 1 2 2 国内研究现状综述 1 2 2 1 行政执行角度研究 政府执行力问题逐渐引起了我国学者和政府部门的关注。厦门大学公共事务 管理学院陈振明教授认为，政府必须“及时、正确地制定政策方案，”而正确的 政策方案要变成现实，则有赖于有效的政策执行。武汉大学政治与公共管理学 院丁煌教授将“政策执行 界定为：所谓政策执行，就是指政策执行者通过建 立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控 等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标 得以实现的动态过程。通过这个对政策执行定义的界定，可以看出，政策执行 过程涉及到众多的参量，政策执行是一个复杂的系统工程。针对“执行”的系 统性特征，温家宝总理指出：“决策、执行、监督，是政府运行的三个重要环 节。决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正，才能全面提高政府的管理 水平 。“执行”作为政府职能体系中的一个重要环节，正日渐受到重视， 而政府执行力的强弱程度是落实政策执行的一个重要保障。 陈振明公共政策分析【m 1 北京：中国人民人学出版社，2 0 0 3 国丁煌政策执行阻滞机制及j t 防治对策f m 】北京：人民m 版社2 0 0 2 国温家宝：深化行政管理体制改革，加快实现政府管理创新在省部级干部政府管理创新与电了政务专题研 究班上的讲话【c 】国家行政学院学报，2 0 0 4 ，( 1 ) 4 第1 章导论 1 2 2 2 行政法的视觉角度研究 我国台湾省学者张载宇认为，具体行政行为的执行力，就是：“对负有作为 义务者，有强制其履行义务之效力；对负有不作为义务者，有强制其遵守之效 力。 叫我国大陆学者也多持该说。正是基于这种认识，有的学者便将具体行政 行为的执行力直接称为“强制力”或行政主体强制实现具体行政行为内容的 “权力”。另有我国学者罗豪才、姜明安等从行政法学相对人履行义务的角度， 对哈格里夫斯对予行政行为执行力作了详细的阐述，认为“只有设定相对人义 务的具体行政行为才具有执行力；这种执行力首先表现为相对人履行该具体行 政行为所设义务的义务或行政主体要求相对人履行该具体行政行为所设义务的 权利：其次表现为在相对人不履行该具体行政行为所设义务时的强制实现力( 或 称强制执行力) 。 圆 1 2 2 3 企业管理领域的研究 被誉为“国内本土化执行力研究第一人的周永亮博士认为，要构建强有 力的执行组织，就必须形成健康的执行心态，充分的利用执行工具，构建有效 的执行流程，把握科学的执行原理，扮演有力的执行角色，辨认执行的误区以 及进行有效的执行评估。余世维博士认为，中国人在执行问题上具有普遍性： 对执行的偏差缺乏敏感性，不注重细节，不会在自己职责范围内处理一切问题， 不能也不想坚持公司的制度与标准。他指出，执行是从目标出发达成结果的实 践过程，执行没有任何借口。彭志强则从企业内部管理体制、内部分工、企业 流程等方面分析了中国企业执行力不够的种种原因，提出从科学的、组织的角 度系统地构建企业科学的执行管理体系。 1 2 2 4 执行力的历史模式研究 孙增武等人从历史的角度分析了政府执行力的模式，认为：政府执行力在改 革开放f j ，呈现了“影响力推动模式”，改革开放后呈现了决策力推动模式。 “影响力推动模式 主要通过政治动员、群众路线产生的大规模的群众运动实 现政府执行力。政府执行力以政治为中心和标准，干预甚至支配行政、经济、 军事、民族利益等。人民利益归结为“政治挂帅 ，只要政治需要，必须无条 件地执行，政府执行力的价值是从属性的。这种政府执行力具有很强的“人治” 。张载宇行政法要论f m 】台北：汉林出版社，1 9 7 7 孕姜明安行政法与行政诉讼【m 1 北京：中国申越出版公司，1 9 9 0 5 第1 章导论 特色。改革开放后到2 0 世纪9 0 年代末，政府执行力的模式主要是“决策力推 动模式”。这一时期存在巨大的政策、法律空白区，政府重视并致力于决策事 项与自身决策力的提高，并基于自己的决策力，以公共决策的科学性和预测效 益为引导，以期通过决策与执行的高度关联推进政府执行力的实现。这种模式 的执行力强弱基于决策问题的性质、决策的科学程度以及决策和执行的关联程 度。显然，这两种模式都存在着一定的局限性。山 1 2 2 5 政府执行力研究的其他视角 近几年，我国学者对政府执行力研究越来越多角度化，微观化。开拓了许 多关于政府执行力研究的新领域。如：姚克利从生成机理的角度探讨了政府执 行力，认为政府执行力的生成要素影响政府执行力，他指出：政府执行力是一 种合力，但不是各种要素的机械组合，而是内在的各种要素和现实的客观条件 相互作用的结果。固莫勇波博士从政府执行日常事务的角度出发，研究各种政府 机构在履行性任务、执行日常性事务过程中所表现出来的执行力。有部分学者 则选择从行政文化的角度切入来研究，探讨如何通过行政文化的塑造来提高政 府执行力，这其实也是从企业文化相关研究中获得启发而产生的。 也有学者开 始从一些具体的点切入来研究政府执行，如：肖文涛的应对突发公共事件的 政府执行力建设。 以及，一些学者从研究基层政府执行力的角度来探究我国 政府执行力滞后的原因。 1 3 本文的研究思路、理论基础、及创新之处 1 3 1 研究思路 本文主要采用理论推演、实证研究、经验借鉴及解决对策的技术路径，主 要的思路是以理论研究、实证分析、借鉴和治理创新为主线逐层展开研究。 第一章主要阐述研究问题的背景和意义，同时对国内外研究现状进行综述， 并介绍本文的研究思路，采用的方法、手段和创新之处。 毋孙增武，刘大中，高艳我国政府执行力的模式分析与途径选择【j 】国家行政学院学报，2 0 0 6 ，( 4 ) 。姚克利试论政府执行力的生成【j 】提升大连干部学刊，2 0 0 6 ，( 8 ) 刘武俊执行力由企业到政府的执行文化嬗变川中国改革，2 0 0 6 ，( 7 ) 固肖义涛应对突发公共事件的政府执行力建设【j 】开放潮，2 0 0 6 ，( 3 ) 6 第1 章导论 第二章主要界定核心概念，分析地方政府执行力的构成、运作机制以及阐 述地方政府执行力的作用。 第三章主要介绍地方政府执行力的评估系统，并在对w 省q 市的某些主要 政策执行情况调查的基础上，对该市政府的执行力水平进行简单的评估分析。 第四章在实地调查研究的基础上，利用一定的分析工具，总结分析我国地 方政府执行力的特点和存在的问题。 第五章从我国行政管理体制、执行主体、社会的现实状况等方面对地方政 府执行力不足的问题根源进行探析。 第六章从制约我国地方政府执行力的根源入手，提出构建地方政府执行力 体系，提升地方政府执行力的策略和措施。 1 3 2 理论基础 1 3 2 1 系统理论 古典希腊哲学家亚罩士多德，说过的“整体不等于部分之和”的论点是关 于整体系统思想的最早阐述，为系统论的诞生奠定了思想基础。2 0 世纪5 0 年代， 系统理论被引入我国，著名科学家钱学森曾对系统的概念下过定义，他指出：“极 其复杂的研究对象成为系统，即相互作用和相互依赖的若干组成部分合成具有 特定功能的有机整体，而且这个系统本身又是它所从属的一个更大系统的组成 部分。 其主要内容有五点，分别是：第一，组织是由各个分系统组成。第二， 系统的功能是由组成系统的各个要素的相互关系决定的。第三，所有组织都是 一个协作系统，必须重视系统协作的重要性。第四，开放系统的理论和系统输 入、转化、输出思想。第五，机械系统和有机系统理论。 在研究执行活动中，系统理论将执行理解为执行主体与环境的相互作用， 认为对执行过程的分析，可以理解为外接环境对执行活动的系统进行物质、能 量、信息的输入，系统产生了执行输出，由执行结果和反馈提供了对执行过程 的评价和再输入过程。 1 3 2 2 组织理论 组织理论强调组织再执行活动中的地位，认为执行活动需要组织，没有组 钱学森一般系统论的历史和现状【j 】国外社会科学，1 9 7 8 ，( 2 ) 7 第1 章导论 织就没有执行。没有一定的组织化努力，任何执行活动的目标都只能停留在构 想阶段。因此，尽管影响执行的因素有很多方面，但执行的组织问题恒定是其 中关键性的因素之一。只有了解组织是怎样工作，才能理解所要执行的活动内 容以及它在执行中是如何被调整和塑造的。 1 3 2 3 行动理论 执行活动被视为对某些政策和事务所要采取的广泛行动，在诸多活动中， 以解释、组织和实施三者最为重要。解释活动就把执行内容转化为公众能理解 且接受的东西；组织活动是要建立执行活动所需要的组织机构；实施活动是由 执行机构和执行主体提供一定的资源和服务，是执行活动的关键环节。 1 3 2 4 博弈理论 从博弈论的角度来看，执行活动中，制定、执行政策的过程实际上是一种 利益的交易过程，是各方围绕利益问题的博弈。当地方政府决策部门从其自身 利益出发去制定和执行一项政策的时候，必然会触及下级执行部门的利益。于 是，执行机构便会根据自己的利益对政府决策部门提出要求，从而引起双方的 利益博弈。如果政府决策机构能够很好地考虑执行机构的利益要求，就会形成 正和博弈。反之，如果政府决策机构只是强行要求执行机构去执行政策而不去 考虑其具体的利益，便会形成零和博弈的局面。因此，执行机构有着和决策机 构不同的利益。 1 3 3 本文可能取得的创新之处 第一，本文在对现有文献梳理基础上，联系我国的国情，对地方政府执行力 进行系统研究，具有“系统性研究 的特点。 第二，根据地方政府执行力的表现特点，并结合执行力的作用过程提出地方 政府执行力的构成因素和运作机制，分并析构成因素间的相互关系。 第三，运用地方政府执行力评估体系对某地方政府进行执行力的测评，从评 估的结果来分析我国地方政府执行力的现状和存在的问题，并从地方政府执行 力的构成因素来分析其对执行力强弱的影响关系。 第四，从多方面，多角度入手较全面的提出了构建政府执行力体系，提升地 方政府执行力的措施及路径选择。 8 第2 章地方政府执行力概述 第2 章地方政府执行力概述 在深入研究地方政府执行力之前必须首先对相关的概念进行界定，本章由 对执行力概念的演变说明到界定政府执行力的概念，再到概括地方政府执行力 的概念，最后根据地方政府执行力的特点，分析提出构成地方政府执行力的要 素及其相互运作机制。 2 1 政府执行力的内涵分析 2 1 1 执行力的概念演变 近年来，由于企业界高度重视公司执行的结果，许多企业家和管理学家把 执行力引入到管理工作中。笔者最初对于“执行力 的了解也是来自余世维博 士的赢在执行力。关于“执行力的著作很多，但是什么是“执行力”，还 没有哪位学者能够给出一个比较权威的定义，大部分人对执行力有一个比较通 俗的理解就是“执行并完成任务的能力”，而比较学院化的理解就是“执行并实 现企业既定战略目标的能力 。按照美国学者拉里查兰的说法，执行是一家 公司战略和目标的重要组成部分，它是目标和结果之间“缺失的一环。另一美 国学者保罗托马斯和大卫伯恩则指出：执行力是一整套行为和技术体系，它 能够使公司形成独特的竞争优势。国内有学者认为，执行力就是指组织执行战 略，实现组织经营战略目标的能力固。周永亮博士认为，执行就是实现既定目标 的具体过程，而执行力就是完成执行的能力和手段。也就是说，在形成了决策、 制订了具体的计划之后，达成目标的具体行为就是执行，而确保执行完成的能 力和手段就构成了执行力固。 对于执行力的涵义，不同领域的专家往往会由于不同的实践和经验而看法 各异：有人认为执行力就是权力和权威；有人认为执行力就是对过程各环节的 控制；有人认为执行力就是工作态度和工作能力的有机结合；有人认为执行力 。杜善方：“执行力”到底是什么? 【o l l 中国人力资源网w w w h r o c m n c 2 0 0 4 0 9 0 2 【荚】保罗托马斯、人口们恩执行力f m 】，中文版序，中国k 安出版社，2 0 0 3 版 纪建悦、韩广智执行力组织【m 】北京：企业管理出版社，2 0 0 3 版，第4 页 周永亮博士主持，国富执行力课题组著本土化执行力模式【m 1 北京：中国发展出版社，2 0 0 4 版 9 第2 章地方政府执行力概述 就等于领导能力加个人组织能力加上企业管理环境；也有人认为执行力就等于 领导力和管理能力的综合。 2 1 2 政府执行力的概念 关于政府执行力概念如何界定，学者们众说纷纭。就政府而言，从政府执 行行政职能的角度出发。有学者认为：所谓政府执行力，既不同于企业执行力， 又不同于传统行政法中的行政行为执行力，也不同于中央文件中提出的执政能 力。它是指政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的能力， 也是指政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过 程。它首先要求政令畅通和政令统一，各级政府必须按照宪法规定的原则，统 一服从中央政府领导，严格贯彻落实国家法律法规和中央政策决定。同时，政 府执行力也并非意味着下级政府只能跟在上级后面亦步亦趋，做法律政策的“传 声筒”。它要求下级政府和官员真正吃透法律政策的精神，明确上级政府意图， 体察人民的愿望和要求，把国家的法律法规和上级的政策决定创造性而又不违 背原意的在本地区本部门贯彻落实。 笔者在本文中借鉴某学者的观点将政府执行力界定为：在宪法、法律、政 策、行政法规框架内，政府组织正确理解政府目标的基础上，为落实政府目标 所展开的一系列计划、组织、协调、监督活动及政府组织对各种资源的合理、 有效、科学的整合、使用、调度、控制过程中所应具备的一种有效的积极主动 的“内在能力和力量。这种能力和力量是构成政府执行力的种种要素经过政府 机制的整合和相互作用而产生的一种综合效应的力量，即“整合力 。 2 2 地方政府执行力内涵分析 2 2 1 地方政府执行力的概念 当前我国行政体制改革中，政府执行力问题是国家制度建设的“瓶颈 ， 而地方政府由于行政层级和行政职能有其自身的特点，决定了地方政府在执行 力上突出的角色特点。地方政府的执行力就是以其所拥有的资源和权力等为基 。申晓华政府执力研究【d 1 华中师范大学，2 0 0 6 1 0 第2 章地方政府执行力概述 础，努力实现政府各项目标任务过程中所体现出的意志、实力和能力的综合。 通过对学术界已有的执行力含义的理解，并结合地方政府的实际，我们认为地 方政府执行力可解释为：在地方政府组织内所存在的，通过准确理解政府的目 标方向及精心设计方案、实施方案，结合环境，并对地方政府的各种组织资源( 包 括人、财、物、信息、法律、制度等) 进行集中有效使用、调度和控制，进而有 效地贯彻落实国家意志，执行实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计划 以及完成政府既定目标，所体现出来的地方政府综合效应力。 2 2 2 地方政府执行力的要素构成 执行力作为地方政府所具有的内在的能量和力量，其构成要素是什么呢? 汉密尔顿指出：“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第 二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”。汉密尔顿主要从政 府自身机构的层面上指出政府能力的来源和结构。国内有学者认为，政府内在 能力的强弱，主要与政府组织结构的严密性、制度规范的有效性、人员素质的 优良性和财力资源的基础性四个因素密切相关。另有学者认为，政府的人力资 源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、信息资源、制度资源构成了 政府能力，它们分别以人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力、协同力 的形式发挥作用。这些观点对于我们研究政府执行力的构成要素都有相当的积 极意义。因此，笔者认为，地方政府执行力贯穿于执行的全过程，尽管它有各 种各样的表现形式，但其构成要素应该包含四个主要方面： ( 1 ) 地方政府执行主体。行为科学所讲的主体即行为主体，是指行为的发 出者或实施者，是指具有行为目的、行为意识和行为能力的人和以人为单位所 形成的社会组织或社会群体。那么，地方政府执行主体主要是指政府组织内负 责执行法律法规、政策决策以及各项日常性公共事务的地方政府人员及地方政 府组织机构。简言之，就是指地方政府部门的有关执行人员或由其组成的执行 组织。由于执行人员的行为表现为单独的个体行动，执行人员的素质、意愿、 认同感、认知力、信念、业务水平等因素对个体的行为产生影响作用，因而作 为地方政府执行力构成要素的执行主体不仅包括执行人员或执行组织，还包括 汉密尔顿等联邦党人文集【m 】，北京：商务印书馆1 9 8 0 年版，第3 5 6 页， 陈国权政府能力的有限性与政府机构改革【j 1 求索，1 9 9 9 ，( 4 ) 汪永成政府能力的结构分析【j 】政治学研究，2 0 0 4 ，( 2 ) 1 1 第2 章地方政府执行力概述 一系列影响执行主体主观行为的素质、意愿、认同感、认知力、业务水平、信 念等因素。 ( 2 ) 地方政府执行资源。地方政府执行力跟企业执行力明显的差异，在于 它需要更多的执行资源。地方政府的职能决定了其执行的特殊性，这种特殊性 对资源的要求不仅仅是执行体系内人力、物力、财力的到位；还要求具备权威 资源。权威资源作为一种政治资源，不仅是使群众认同政策目标、接受政策的 必要前提，也是推进政策有效执行的重要工具。另外，信息资源也是不可或缺 的因素之一，信息资源的及时获取和分析，能够为政府在执行过程中指引方向 和纠正偏差，缺乏及时有效的信息和先进的信息技术，执行主体不仅很难制定 出正确可行的行动计划和实施方案，而且也无法对执行的过程进行监控。 ( 3 ) 地方政府执行战略。战略泛指对各种行为的整体性、长远性：基本性 谋划。执行战略则是单指执行行为的谋划。地方政府良好的执行战略，首先要 求能够充分理解、认知上级政府政策的精神和实质；其次要从全局出发、从整 体利益出发，谋划执行工作，需要对战略执行的各项问题投入很多精力。政府 的执行战略包括：确立执行目标、制定战略计划、制定政策、选择最佳方案等 内容。 ( 4 ) 地方政府执行流程。政府执行流程是一个政策管理过程，跟企业执行 流程相似，它涉及执行组织结构的设计即：地方政府的组织架构设计及运行机 制、地方政府的执行资源配置机制、绩效奖惩机制、执行的监控机制、纵横部 门之间信息沟通机制以及个人和组织责任机制等。它们与执行力之间的关系是： 组织结构设计确定系统执行力，信息沟通落实细节执行力，资源配置机制和绩 效奖惩机制影响执行力的强弱，监控机制和责任机制凝聚组织执行力。 ( 5 ) 地方政府执行环境。政府的行政执行活动必须在一定的环境中活动和 运转。政府执行的生态环境是一切行政执行活动的前提和基础，是一项多因素 整合的系统工程，受到经济因素、社会因素、自然环境因素、政治、法制环境 因素、文化环境因素、社会心理环境因素等多种因素的制约。 2 2 3 地方政府执行力的运作机制 从对地方政府执行力的构成要素和影响因素的分析可以看出，地方政府执 行力的形成，必须依赖于这五方面要素的齐全、优异、协调、促进和相互作用。 1 2 第2 章地方政府执行力概述 这种综合效应力的运作机制可以用下图来表示( 见图2 1 ) 。 图2 1 地方政府执行力运作机制图 图2 1 说明，地方政府执行力的产生及发生作用，都必须首先发挥执行主体 的能动性，在执行主体较高的素质、成熟的业务水平、正确的心态、认同感、 认知力的基础上，通过准备充足的执行资源( 人、财、物、权威、信息技术等 所需资源) ，制定全面完善的执行战略( 执行政策、目标、计划、决策、方案) ， 在执行环境( 政治、经济、社会、文化、法制、自然环境等因素) 的影响作用 下，通过政府的执行流程各项程序运作机制进行整合，所产生的综合效应力就 表现为地方政府执行力。其中，执行流程各项程序运作机制主要包括政策传递， 即通过组织架构的设计逐层将上级党组织的政策指令向下传达；其次是组织实 施，即通过执行资源配置机制安排执行政策指令的人力、物力、财力、时间和 信息；第三，指导协调，即实施执行的监控机制和部门之间的信息沟通机制对 政策指令的实施过程进行监控和协调；最后，通过绩效奖惩机制、个人和组织 责任机制等进行检查考评。 地方政府执行力来源于其构成要素之间的相互作用，各个要素都是执行力 的重要组成部分，具有不同的地位和作用。首先，地方政府执行主体是执行活 1 3 第2 章地方政府执行力概述 动的重要因素和执行力的重要来源，发挥着核心作用。地方政府执行主体的价 值观、素质高低、利益倾向、认知水平、执行心态和业务水平，是决定执行力 其他要素能否高效运作的主导因素。其次，执行资源的丰富程度在很大程度上 决定着执行主体行为能力的强弱，是决定地方政府执行力高低至关重要的因素 之一。第三，执行战略决定着执行的目标和方向，是执行力产生的基础条件， 影响着执行成效的高低。第四，执行流程的合理化、精细化设计和高效运作是 产生强大执行力的关键环节。执行流程的各项程序机制是提供强大执行力的前 提条件，整合运作机制则是孥强后盾。最后，必不可少的是适宜的执行环境， 有利的执行环境不仅可以减少执行力的外部制约，还能增进内外双方的促进力。 2 3 地方政府执行力的地位和作用 地方政府执行力就是地方政府把社会经济管理和服务目标变为现实的实施 能力。执行力所体现的水平直接关系到地方政府在贯彻党和中央政府的意志和 主张的质量，更关系到党中央执政为民的水平和质量。因此，地方政府执行力 在我国政府管理中具有重要的地位和作用。 ( 1 ) 从总体上讲，政府执行力是我国发展所必需的重要力量。当今，我国 政治、经济、社会等各方面的发展主要缺的不是新思路、好政策，而是缺乏行 之有效的政府执行。面对国家决策层制定出完备、正确的政策、法令等，政府 缺乏有效的执行系统，缺乏强效的执行力，特别是各级地方政府执行力的疲软， 最终导致正确的政策、法令、制度都得不到贯彻和落实，影响了政府管理职能 的发挥，从而牵制了我国的政治、经济、社会发展，削弱了我国的综合国力， 影响了我国的国际影响力和竞争力。只有通过强效的政府执行力，才能使新思 路，好政策落到实处，推动我国总体发展，提升综合实力。 ( 2 ) 政府执行力是维系地方政府组织生存和发展的决定性力量。任何地方 政府都必须是一个能够执行国家意志( 包括法律、法令、政策、制度等) 的政府， 否则，它就失去了存在的合法性基础。这是由政府的主要功能和任务决定的。 从这个意义上来说，地方政府在发挥执行国家决策、政策等国家意志的功能， 承担管理社会事务的责任时，所表现出来的执行力就是一个地方政府组织存在 和延续的必然前提和内在要求之一。它在地方政府运行中，起着决定性的力量。 地方政府执行力的强弱程度，直接制约着地方政府组织执行和实现国家意志的 1 4 第2 章地方政府执行力概述 程度，制约着地方政府管理社会事务的能力和水平。缺少强大的地方政府执行 力，中央政府的公共政策和战略决策所确立的目标就将是无本之木，无源之水。 中央政府组织即使制定了完美的国家政策，拥有完整的管理制度和众多规范， 因地方政府缺乏严格的执行和高效的执行力，制度的威信也将会荡然无存，地 方政府组织必然无法正常运行和丌展工作，面临着随时倒塌的危机。 ( 3 ) 地方政府执行力是我国执政党的坚强后盾。我国执政党“全心全意为 人民服务”的执政本质，要求地方政府执行力做坚强后盾，“心系人民，情牵人 民，全心全意为人民服务”是中国共产党的立党之本，执政之基。我国政府的 行政实质就是“为人民办实事，为百姓谋福利”。然而，要做到务实、为民，就 必须把中央的高端决策下达到地方，落到实处，在地方政府的日常事务执行中， 更来不得半点马虎。进而，让百姓直接获利，能切身感受到政府的公共服务， 感受到政府的公信。这一切的根本，就来源于一个强大的地方政府执行力做坚 强后盾，确保地方政府在运行中，达到预期的政府管理目标，满足广大人民群 众的切身需要。 ( 4 ) 提高地方政府执行力是增强区域核心竞争力的重要举措。三分战略， 七分执行。我国政府在进行社会主义现代化建设方面制定了许多战略步骤。区 域之间的发展除了要有国家政策的支持外，更要靠地方政府的战略规划和领导 实施。正是由于各地方政府的重视程度、办事效率和服务水平等存在着差异， 使得各区域之间的发展情况存在较大差异。实践证明，战略可以复制，差别在 于执行；没有执行力就没有竞争力。随着市场经济体制的不断完善，区域之间 的竞争力更多地取决于软环境，取决于地方政府组织的办事效率和服务水平。 地方政府执行力是区域间竞争的核心力量。 第3 章我国地方政府执行力现状评估 第3 章我