（会计学专业论文）政府公共工程绩效审计评价指标体系研究.pdf

摘要 摘要 随着国家财政体制改革和公共财政体系的建立和完善，国家逐渐退出了 竞争性、盈利性投资领域，政府投资重点转向了公共工程项目，有效地拉动 了经济的增长。但是在政府公共工程投资领域也暴露出了一些不容忽视问题： 投资绩效不理想，损失、浪费严重，低水平重复建设，经济犯罪问题时有发 生。面对这些情况，审计署在 2 0 0 3 年至2 0 0 7 年审计工作发展规划中提出 “积极开展绩效审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益”，要求审 计机关不仅要对项目建设资金使用中的不合法、不合规行为进行审计，而且 要对资金使用的效率、效果进行审计，把绩效审计作为当前审计工作的一项 重要任务来抓。因此如何加强对政府公共工程投资的绩效审计就成为政府审 计面临的重要课题。 绩效审计就是对被审计项目的经济性、效率性和效果性进行评价，由于 绩效审计在我国开展的时间还不长，适合我国国情的评价指标体系还处于探 索阶段。因此，本文的目的就是尝试建立关于政府公共工程绩效审计的评价 指标体系。 本文的写作遵循这样的思路： 首先，阐述了政府公共工程和绩效审计的定义，给出了政府公共工程绩 效审计的含义，分析了政府公共工程绩效审计产生和发展的理论基础。 其次，阐述了国外关于绩效审计评价标准的概况及对我们的启示，分析 了几种常见的评价指标体系，揭示了目前政府公共工程绩效审计评价指标体 系存在的问题。 第三，详细阐述了政府公共工程绩效审计的评价标准和评价指标。大胆 地提出了政府公共工程绩效审计评价指标体系由评价标准和评价指标组成。 通过借鉴绩效审计、工程审计、经济效益审计的有关理论，以及企业业绩评 价、政府绩效评价等相关指标，从投资决策、投资运行和投资回收三个阶段 政府公共工程绩效审计评价指标体系研究 以及定性和定量两个方面构建了政府公共工程绩效审计评价指标体系。评价 内容涉及了政府公共工程项目的经济效益、社会效益以及生态效益，涵盖了 政府公共工程项目从立项、投资建设到投入使用这样一个完整的过程。最后 选择适当的案例来进行分析评价。 2 关键词：政府公共工程绩效审计评价指标体系 a b s t r a c t a bs t r a c t a l o a gw i t ht h en a t i o n a lf i n a n c es y s t e mr e f o r ma n dt h ep u b t i ef l n a n c l es y s t e m e s t a b l i s h m e n t , t h ec o u n t r yg r a a u a l l yw i t h d r e w f r o mt h ec o m p e t i t i v e ，t h ep r o f i t a b l e f i e l d so fi n v e s t m e n t e c o n o m i ci n c r e a s eh a sb e e nc a u s e de f f e c t i v e l yb yi n v e r s i o n o fc o u n t r yi n v e s t m e n tt op u b f i ep r o j e c t , b u tm a n yp r o b l e m sa p p e a ri nt h i sf i e l c t , s u c h 鹤b a dp e r f o r m a 撇o fi n v e s t m e n t , s e r i o u sw a s t ea n dl o s s 1 0 w - l e v e l r e e o n s m l e d o n a n de c o n o m i cc t i n a e sp r o b l e ms o m e t i m e so c c i 璐i nt h ef a c eo f t h e s ep r o b l e m s ，n a t i o n a la u d i tb u r e a up r o p o s e st h a tt h e1 7 , o l m l l ys h o u l di m p l e m e n t p o s i t i v e l yp e r f o r m a n c ea u d i t i n gt oi m p r o v ei n v e s 血e n tp e r f o r m a n c ei n t h e d o c u m e n to f t h ea u d i tw o r kl a y o u tf r o m2 0 0 3t o2 0 0 7 ，a n dc l a i mt h a ta l lw a l k so f a u d i to r g a n si n s p e c tn o to n l yi l l e g a la n di l l e g i t i m a t ea c t i o ni nt h ec o i i s eo fu s i n g p r o j e c t 嘁b u ta l s ot h ee f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s so ff u n du s a g e ，d e m a n d sa n d t h e ym a k ep e r f o r m a n c ea u d i t i n g a st h ei m p o r t a n tt a s k t h e r e f o r eh o wt o s t r e n g t h e np e r f o r m a n c ea u d i t i n go fp u b l i ep r o j e c th a sb e e na ni m p o r t a n ti s s u e sf o r d i s c u s s i o ni ng o v e r n m e n ta u d i tf i e l d t h ep e r f o r m a n c ea u d i t i n gi st 0e v a l u a t i o nt h ee c o n o m y , e f f i c i e n c ya n d e f f e c t i v e n e s so ft h ep r o j e c t b e c a u s et h ep e r f o r m a n c ea u d i t i n gi sn o tl o n g d e v e l o p m e n ti no u re o u n l a y , t h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mt h a ts u i t st h ea c t u a l c o n d i t i o ni no u rc o u a t r ya l s ot ob ea tt h ee x p l o r a t i o ns t a g e t h e r e f o r e ，t h ep u r p o s e o f t h i sp a p e ri st r y i n gt oe s t a b l i s he v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo f p e r f o r m a n c ea u d i 血g o fg o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c t t h i sa r t i c l ew r i t i n gf o l l o w st h i sk i n do f m e n t a l i t y ： f i r s t , e l a b o r a t e st h ed e f i n e so fg o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c ta n dp e r f o r m a n c e a u d i t i n g , p r o d u c et l a e d e f i n eo fp e r f o r m a t t e x a u d i t i n go fg o v e r n m e n tp u b l i c p r o j e c t ，e l a b o r a t e st h ee m e r g e n c ea n dd e v e l o p m e n to nt h eb a s i so fp e l f o r m a n e e a u d i t i n go f g o v e m m e n tp u b l i cp r o j e c t s e c o n d , e l a b o r a t e st h ee v a l u a t i o nc r i t e r i o no fp e r f o r m a n c ea u d i t i n gi n o v e i a $ a n dt oo u re n l i g h t e n m e n t , a n a l y z e ss e v e r a lk i n do fc o i n n 2 0 ne v a l u a t i o n i n d e xs y s t e m ，a n dp u t sf o r w a r ds o m ep r o b l e m si np e r f o n a n c ea u d i t i n ge v a l u a t i o n i n d e xs y s t e mo f g o v e m m e n t p u b l i cp r o j e c t t h i r d , e l a b o r a t e st h ee v a l u a t i o nc r i t e r i o na n de v a l u a t i o ni n d e xo f p e r f o r m a n c ea u d i t i n go fg o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c t , a n dp r o p o s e sb o l d l yt h a t e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mi sc o m p o s e do fe v a l u a t i o nc r i t e r i o na n de v a l u a t i o ni n d e x o f p e r f o r m a n c ea u d i t i n go f g o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c t t h ee v a l u a t i o nc o n t e n th a s i n v o l v e dt h ee c o n o m i ce f f i c i e n c y ，t h es o c i a le f f i c i e n c ya n de c o l o g i c a lb e n e f i t so f g o v c m m e n tp u b l i cp r o j e c t f i n a l l ys e l e c ta p p r o p r i a t ec a s e st oe v a l u a t i o m 2 g o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c t p e r f o r m a n c ea u d i t i n g e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m l 导论 1 导论 二十世纪中叶形成并发展起来的绩效审计，是现代审计的重要组成部分， 它与传统审计共同构成了具有更高审计目的、更广泛审计内容的现代审计体 系o 。由于绩效审计反映了时代的要求，世界上许多国家都大力开展绩效审计 并将其作为最主要的审计方式。而我国目前的政府审计仍然以传统的财务审 计为主，绩效审计这一代表了政府审计发展趋势的新型的审计在我国的发展 却相当缓慢，仅在少数地方和领域开展了政府绩效审计工作，这显然有悖于 世界审计发展的潮流。为此，我们应该紧跟世界审计发展的步伐，加大对政 府绩效审计的理论研究，探索真正适合中国国情的政府绩效审计模式，这既 是机遇也是挑战。 审计署在2 0 0 3 年颁布了( 2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计工作发展规划，提出： “积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效率”。“实行 财政、财务收支的真实合法审计与效益审计并重。逐年加大效益审计分量， 争取到2 0 0 7 年，投入效益审计的力量占到整个审计力量的一半左右”。同 时，中国审计学会在2 0 0 5 年发布了中国审计学会2 0 0 5 至2 0 0 9 年审计理论 研究规划，提出：“突出开展效益审计研究，围绕效益审计的基本理论、 程序与方法，特别是公共资金和公共工程资金审计与评价等重点课题开展深 入系统的研究，为建立有中国特色的效益审计模式提供理论支持”固。 由此我们可以看出，政府绩效审计，特别是政府公共工程绩效审计的理 论研究与实践运用将成为今后审计研究的主流。突出开展政府公共工程绩效 审计，意味着我国政府绩效审计的层次和内涵得到了巨大的提升，与世界审 计发展的潮流也更加接近。 。管怀鎏：绩效审计与中国特色绩效审计模式刍议， 学术探索，2 0 0 5 ( 5 ) 。中华人民共和国审计署：2 0 0 3 至2 0 0 7 审计工作发展规划 e w o l 北京； 2 0 0 3 1 2 0 ) 4 - 11 - 2 3 , h t t p ：w w w c e l a wo n 。中国审计学会：中国审计学会2 0 0 5 至2 0 0 9 年审计理论研究规划，审计研究) ，2 0 0 5 ( 5 ) 政府公共工程绩效审计评价指标体系研究 1 1 研究的目的和意义 经过二十多年的改革开放，国家在经济社会的发展上取得了举世瞩目的 成就，全面建设小康社会，大力构建社会主义和谐社会，是新时期党和国家 工作的重点当前，我国加快经济社会的发展，实现国民经济的快速增长， 主要依靠投资、进出口贸易和消费的拉动，这是在一定时期内保证我国国民 经济快速和稳定发展的有效的、必要的手段。根据世界银行对世界各地的调 查报告显示，一个国家的基础设施建设总量增长l ，其g d p 也会相应的增长 1 ，在经济相对落后地区，投资则更是推动经济发展的主要力量。对于我们 这样实施赶超战略的发展中国家来说，在所有投资中，基础设施及公益性政 府公共工程项目在社会总投资中占有相当大的比重，目前国家投资的基础设 施建设远远高于g d p 的增长速度。但目前政府公共工程投资领域存在的问题 也比较严重，突出表现在。：一是低水平重复建设仍然比较普遍；二是损失浪 费和资产流失比较严重；三是建设市场秩序不规范，有些地方、有些方面甚 至还比较混乱；四是在投资领域违法犯罪现象还比较突出，特别是一些重大 的违法违规问题时有发生。因此加强对政府公共工程投资绩效的审计与监督， 提高公共工程资金的使用效率，已经成为政府公共工程绩效审计的重点。而 建立健全科学的绩效评价体系，对政府公共工程投资绩效进行评价和控制， 是提高政府公共工程投资效率的有效方式。 绩效审计评价标准是审计人员提出意见、作出审计结论的依据，是政府 公共工程绩效审计中不可或缺的因素。由于政府绩效审计理论研究在我国起 步较晚。普遍存在着对开展绩效审计的重要性认识不深，在具体的审计实践 中缺乏规范的操作程序、方法和绩效评价指标等问题。近年来，国家在一些 地区和少数领域也开展了政府绩效审计试点工作。虽然取得了一些理论成果， 但大多较为零散、不够深入，更未形成系统的理论框架，研究成果缺乏可操 作性和指导性，这给我们开展政府公共工程绩效审计造成了很大的障碍。因 此本文研究的目的就是通过理论分析，在总结和借鉴国内外关于绩效审计理 论和实践经验的基础上，通过分析企业业绩评价指标和政府绩效评价指标， 。刘家义：积极探索中国特色的绩效审计) ，邢俊芳主编：效益审计中国模式探索，中国财政 经济出版杜，2 0 0 5 。 2 i 导论 结合公共工程绩效审计的现状，来探讨政府公共工程绩效审计的评价指标体 系问题，以期对我国开展政府公共工程绩效审计提供一些借鉴作用。 1 2 国内外研究的现状 在本部分，首先简要回顾了国外关于政府绩效审计评价指标体系的研究 成果及现状，其次介绍国内关于政府绩效审计评价指标体系的研究现状，而 关于政府公共工程绩效审计评价指标体系的研究则是近年来才有的，理论研 究比较单薄，研究成果还缺乏系统性。 1 2 1 国外研究的现状 一些西方发达的国家如美国、英国等，他们在政府绩效审计的研究时间 上远远早于我国，而且他们的经济发达程度以及审计体制等为政府绩效审计 的发展创造了条件，所以他们在政府绩效审计评价指标体系方面的研究也显 得比较成熟。 就世界范围来看，美国的政府绩效审计评价指标体系的建立走在世界的 前列。美国政府早在2 0 世纪4 0 年代就着手构建政府绩效审计评价体系，并 有专门的杂志刊载相关学术文章，到了6 0 年代，美国审计总署就率先把政府 工作的重心从经济性审计转向了经济性，效率性和效果性并重的审计，俗称 “3 e ”审计，后扩展到“5 e ”审计，即增加了对社会效益和环境影响的审计。 在1 9 7 2 年，美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的8 6 ， 足见绩效审计在美国政府审计中的地位。政府绩效审计已成为评价政府业绩 的核心指标，但由于政府行为的结果包罗万象，不单纯是效率性和经济性的 问题，要面面俱到对每一项结果进行评价是不可能的。为了避免。3 e ”审计 的片面性，美国的政府绩效审计评价体系由硬性指标和软指标共同构成。硬 性指标是美国审计总署用以进行政府绩效审计的评价指标，美国政府责任委 员会提出政府公共服务有4 个指标：投入指标，度量某一个项目消耗的资源， 如提供一项服务所花费的资金数量或雇员小时总数；能力指标，度量某一个 机构提供的服务能力；产出指标，反映为服务对象提供服务的数量和服务内 政府公共工程绩效审计评价指标体系研究 容；结构指标，反映政府公共服务最终所产生的社会经济效果。软指标是社 会公众对政府进行评价采用的指标，定期发布政府支持率，以增强政府执政 地位的合法性和权威性。美国的公共组织绩效评价以公民为中心，以公民满 意度为主要标准，公民是绩效评价的主体。美国政府绩效审计就是以硬性指 标为基础，针对不同被审计项目，制定不同的评价指标体系，并采用一定的 方法进行评价国。 在英国，政府绩效高低与其使用公共资金的合理程度息息相关，国家审 计署因而在评定政府绩效工作中扮演了一个核心角色。英国国家审计署对政 府绩效确定了三项标准：钱是否花的少，尽可能少地耗费人力、物力和财力； 钱是否花得好，通过比较所投入资源与所产生的效益进行评定；钱是否花的 明智，通过比较预期效果与实际效果进行评估。英国政府绩效审计部门以这 三项标准为依据，运用各部门各行业已有的评价指标，对其经济性、效率性 和效果性进行评价。英国在评价方法上也有许多形式，如专家意见法、闯卷 调查法、实地考察法、具体评价指标对比、定性分析、运用统计进行定量分 析等圆。 澳大利亚对公共支出的效益评价是通过绩效考评指标的实现与否来实现 的，其公共支出绩效考评指标包括：部门事业发展目标责任制绩效指标，反 映了部门计划为社会带来的最终利益，其绩效指标主要是考评事业发展目标 有效性的指标；部门产出绩效指标，反映政府各部门为社会提供的公共产品 和服务的数量、质量以及价格，其产出指标包括联邦专款绩效指标、部门基 本支出绩效指标等。在评价时，先由部门制定发展目标、编制年度绩效计划， 审计部门通过综合考虑各方面因素，利用综合评价等方法做出审计评价o 。 1 2 2 国内研究的现状 国内很多学者对政府绩效审计评价指标体系进行了比较多的研究，主要 有；常印怀从管理经营行为、管理效果行为两个方面将政府绩效转化成具体 。m a r k f u n k h 咖m 删o f p e m 姗黜锄d j t 蛳ga | 珊r i c 蛆c i t i 酷n e w y o r k ：m c g r a w h i l l l n c ，2 0 0 0 o 邢俊芳等：最新国外效益审计，中国时代经济出版社2 0 0 4 f 2 4 1 如项怀成：中国财政管理中酋财政经济出版社，2 0 0 1 ，p 2 1 4 i 导论 的、可考核的、操作性强的评价指标体系，其中管理经营行为包括：资金投 入、项目建设、项目运营三个方面，而管理经营效果则是产出效果，它涉及 到经济效益、社会效益和环境效益o 。邓小红认为政府绩效审计评价体系至少 包括五个方面：绩效评价的理念体系，绩效评价的标准与指标体系，绩效评 价方式体系，绩效评价组织体系，绩效评价制度体系。并将政府绩效审计评 价指标分为：合规性和绩效性两个层次，在合规性层次上主要有合法性指标， 合乎工作流程类指标，合乎政策类指标；在绩效性层次上包括：合乎政府目 标的指标，综合社会绩效类指标，工作绩效类指标o 。刘慧娟认为政府绩效评 价指标应包含经济性、效率性和效果性，并从定性和定量两个方面进行评价 。 此外，戚振东o ，钟荣o ，翟新生 等人也分别对政府绩效审计评价指标体系进 行了研究。 关于政府公共工程绩效审计评价指标的研究，也是近几年才开展起来的， 李卫忠等以生态公益林为基础，建立了生态公益林综合效益评价指标体系， 设立了三个一级指标，即生态效益指标，社会效益指标和经济效益指标，一 级指标下面又设立了1 0 个二级指标和4 9 个三级指标o 。花拥军等从社会评价 的角度将公共工程社会评价指标体系分为两个层次，第一个层次由六个因素 集构成，分别为：公共工程与可持续发展的协调性、公共工程对社会经济、 自然资源、生态环境、社会环境和其他因素的影响。第二个层次由六个因素 集之下的若干个具体的基层指标构成，并将这些具体指标分为定量与定性两 种指标回。张竹林以经济性、效率性和效果性对公共工程绩效评价指标进行分 类，在每一类下面又设立了一级指标和相应的二级指标。共设立了1 3 个一级 指标和1 6 个二级指标 。杨凡认为，完整的公共工程投资绩效审计评价指标 体系由投资决策阶段绩效审计评价指标、投资运用阶段绩效审计评价指标、 投资回收阶段绩效审计评价指标等三类指标构成，每类指标之下，设立了详 。常印怀：政府绩效审计评价指标体系的构建途径，中国审计。2 0 0 5 ( 2 3 ) 。 9 邓小红：政府绩效审计评价体系，决策与信息，2 0 0 6 ( i ) 。 o 刘慧娟；政府绩效审计评价指标体系研究，商业经济，2 0 0 6 ( 1 1 ) o 戚振东； 政府绩效审计评价指标体系研究，陕西审计，2 0 0 4 ( 6 ) 。 o 钟荣：政府绩效审计评价指标体系设计，陕西审计，2 0 0 5 ( 5 ) 。 o 翟新生： 建立政府绩效审计评价指标体系中州审计，2 0 0 4 ( 1 1 ) 。 o 李卫忠等：生态公益林建设效益评价指标体系初探，内蒙古农业大学学报2 0 0 l ( 2 ) 。 o 花拥军等：公共工程社会评价指标体系研究，经济论坛t2 0 0 4 ( 5 ) 。 o 张竹林：公共工程投资绩效审计评价指标体系构建初探，商业会计，2 0 0 6 ( 8 ) 。 政府公共工程绩效审计评价指标体系研究 细的具体指标o 。 从国外的研究与实践结果可以看出，政府绩效审计评价指标体系的设置 大部分来源于审计实践，而且不同的国家、不同的审计项目其评价指标也存 在差异。在审计标准方面，经过几十年的实践探索，国外各种审计项目的评 价标准也比较明确。而目前国内绩效审计评价体系主要以经济效益评价为主， 评价指标中财务指标多非财务指标少，定量指标多定性指标少，结果指标多 过程指标少，同时由于缺乏具体的法律法规的约束，没有硬性的规章作保证， 评价指标的选取随意性较大，而且没有经过严格的理论论证，因而评价结果 缺乏公信力和可操作性。因此我国的政府绩效审计评价指标体系特别是关于 政府公共工程绩效审计评价指标体系的研究，在充分借鉴国外先进经验的同 时，应该结合具体情况，注重审计实践，并从实践中总结，构建适合我国国 情的政府绩效审计和政府公共工程绩效审计评价指标体系。 1 3 研究的内容和方法 1 3 1 研究的内容 本文结构分为六个部分： 6 第一部分导言。在这部分着重阐述了本文选题的目的，国内外研究的 现状，本文研究的内容，研究的方法，以及创新之处和存在的不足。 第二部分政府公共工程绩效审计概述。阐述了政府公共工程的定义和特 点，以及政府公共工程绩效审计的含义，分析了政府公共工程绩效审计产生 和发展的理论基础。 第三部分当前绩效审计评价指标现状评析。首先阐述了国外绩效审计评 价标准的概况以及对我们的启示，其次分析了几种常见的绩效审计评价指标 体系，最后指出目前政府公共工程绩效审计评价指标体系存在的问题。 第四部分政府公共工程绩效审计评价指标体系。首先阐述了政府公共工 程绩效审计评价标准及其设置原则，其次分析了政府公共工程绩效审计评价 指标选择的要求，在此基础上构建了我国政府公共工程绩效审计评价指标体 。扬凡：( 完善公共工程投资项目绩效审计评价指标体系的设想) 黑龙江对外经贸) ，2 0 0 6 ( i i ) l 导论 系框架。 第五部分政府公共工程绩效评价案例。通过选择有代表性的政府公共工 程来对构建的评价指标体系进行适当的分析。 第六部分结论。 1 3 2 研究的方法 研究方法是实现研究目标和连接研究内容的主线，也是决定一个审计项 目是否成功的关键。本文在分析国内外政府绩效审计评价指标现状的基础上， 将政府绩效审计的理论研究成果和实践经验作为分析的基础运用到公共工程 领域，来探讨我国政府公共工程绩效审计评价指标体系问题。本文主要以规 范研究为主，运用定性分析与定量分析，对比分析等方法，再辅之以案例说 明，力求在理论研究的基础上，通过适当的例证来弥补规范研究的不足，力 争实现规范研究与实证研究的有机融合。 1 4 创新与不足 由于政府绩效审计在我国还处于起步阶段，理论研究与实践操作还有待 于进一步的完善，特别是对政府公共工程绩效审计的研究则更是如此。近年 来，随着国家财政体制改革和公共财政体系的建立和完善，国家投资支出的 主要领域大多集中在与人民群众生活密切相关的公益性和基础性公共工程领 域。但目前政府公共工程投资建设过程中出现的问题也比较突出，已经引起 了党和国家的高度重视。因此加强对政府公共工程绩效审计评价指标的研究 刻不容缓。然而国内目前的研究还缺乏针对性，因此本文的创新之处就在于 将政府绩效审计与工程项目审计评价有机结合起来，在借鉴国外政府绩效审 计评价指标的基础上，对国内现行的绩效审计评价指标体系进行分析，初步 建立起政府公共工程绩效审计评价指标体系，并大胆提出政府公共工程绩效 审计评价指标体系包括评价标准和评价指标两个部分，详细阐述了评价标准 和评价指标的内容。 由于笔者能力所限，本文的研究还存在许多不足之处：一是受时间限制， 8 政府公共工程续效审计评价指标体系研究 收集的资料可能不全面，对所收集资料的筛选和借鉴可能缺乏系统性；二是 在构建政府公共工程绩效审计评价指标体系中，没有很好的吸收、借鉴国内 外关于政府绩效审计评价指标体系理论研究的精髓，研究结论可能存在不全 面、不符合实际或者不满足现实的需要，所以关于政府公共工程绩效审计评 价指标体系还需要进一步深入研究。 2 政府公共工程绩效审计概述 2 政府公共工程绩效审计概述 在这一章，主要阐述政府公共工程的定义和特点，在此基础上，通过对 国内外关于绩效审计定义的疏理，给出政府公共工程绩效审计的定义，然后 分析政府公共工程绩效审计产生和发展的理论基础。 2 1 政府公共工程的定义和特点 2 1 1 政府公共工程的定义 政府公共工程，又称为非竞争性项目，是政府为了公众利益直接或间接 投资兴建的基础设施建设项目、环境保护项目和社会公益性建设项目，是为 了满足国家或地区经济社会发展需要，以增进社会福利为投资最终目标的项 目o 。与其他工程项目相比，具有资金来源的财政性和项目性质的公共性。政 府公共工程的资金来源一般是各级政府财政资金或政府担保资金，投入的目 的是为社会公众共同享受，具有明显的公共性。政府公共工程主要包括市政 基础设施项目、交通工程项目、环境保护项目、水利工程项目、农业工程项 目等 。 公共工程按其可盈利性分为纯经营性项目、准经营性项目和纯公益性项 目。纯经营和准经营都认为是经营性项目，纯公益性项目是指国家财政性投 资项目、国债专项投资项目、财政担保银行贷款和国际援助建设项目，本文 所指的政府公共工程即是这类纯公益性项目。 政府公共工程的资金来源主要是国家财政资金，但在现阶段，随着国家 财政投资体制的改革，在政府公共工程的建设中，也不排除私人资本的参与， 利用私人资金兴建的公共工程也不能看作是私人工程，因为公共工程由于其 。程龙：公共工程项目建设管理问题及对策，安徽建筑，2 0 0 0 ( 3 ) 。 。时现；关于公共工程投资绩审计的思考，审计与经济研究，2 0 0 3 ( 6 ) 。 政府公共工程绩效审计评价指标体系研究 社会公益性，即使是用私人资金，仍然需要政府等公共部门参与、合作，所 以又有“公一私合作伙伴关系”的概念。公一私合作伙伴关系是指公共( 政 府) 部门和私营部门共同参与生产及提供物品和服务的多样化安排，其结果 是部分或全部传统上由政府承担的公共活动由私人来承担，但公共工程的公 益性性质没有改变，能够满足社会公众的普遍需要。 2 1 2 政府公共工程的特点 政府公共工程在我们的经济和生活中起着非常重要的作用，关系到社会 发展的和谐和稳定，体现了政府对社会公众生活的关心程度，显示了政府对 经济的引导和调控能力，因此，它具有鲜明的特点回： 1 政府公共工程的公共性。政府公共工程是为某个地区或公众服务的， 是为大多数入服务的，而不是只为少数人或个别人服务的，具有明显的公共 性e p - ：i i ! 排他性，但并不是所有具有公共性的工程都是政府公共工程，有些工 程如商业大楼就是服务于普通老百姓的，但它就不是公共工程；有些工程在 一段时间是公共工程，在另一段时间却不是公共工程，它的公共性并没有改 交，只是改交了营运方式，由服务型或补偿性转变为赢利型。如电信部门， 过去就是补偿型的公共部门，其所有工程都是公共工程，在后来的改革中， 改变了经营方式，成为竞争性的赢利型公司，就不再是纯粹的公共部门，而 是与一般的商业公司类似的公司，其所有的工程就是其赢利的手段和工具， 也就不再是政府公共工程。 2 政府公共工程的外部性。公共产品的建设具有很强的外部性，政府公 共工程一般是基础设施和公益性建设项目，它涉及到公众的公共安全、社会 福利、公共交通、公共卫生、公共体育设施、公共休闲娱乐设施、公共教育、 公共文化设施、国防和公共管理设施等。政府公共工程的数量、质量、种类、 建造的地方、时间、方式等都关系到公众生活质量的好坏，直接影响到一个 国家经济增长的潜力和国民经济的整体布局，对于提高一国的综合国力、优 化经济结构、改善投资环境有着重要的意义。另一方面。政府公共工程的建 设能够带动相关产业，主要是建筑材料、施工安装、能源、交通运输等行业 。徐勇：我国公共工程成本管理的问题与对策) 武汉大学硕士论文，2 0 0 5 。 l o 2 政府公共工程绩效审计概述 的发展，并能直接扩大消费，增加就业，促进经济增长。 3 政府公共工程的长远性或长期性。政府公共工程的建设一般会在很长 时间内发挥作用，时间跨度一般都较长，比如水利工程项目，可以长达几十 年甚至几百年，因此公共工程的建设对所在地区甚至整个国家的社会目标、 生态环境、自然环境、经济社会的可持续发展等各个方面的影响都很大，因 而政府公共工程具有长远性或长期性。 4 政府公共工程的福利性或公益性。政府公共工程一般包括基础设施建 设和其他一些公共项目，这些工程的大部分直接收益是非常低的。有的旨在 满足社会非经济方面的需要；有的旨在为发展起引导和促进作用，政府公共 工程所创造的间接效益要比直接效益更为显著。 政府公共工程是政府社会福利政策的具体体现，民心工程可满足公众的 需求，如防洪工程，环保工程；有些工程是为了对社会弱势群体的关怀，如 城市廉租房建设；有些工程是涉及到公共卫生的工程，如政府实施消灭血吸 虫工程；有些工程是为了促进国民经济和社会的可持续发展，如三峡工程、 青藏铁路等。 公共工程的“公”是指追求社会公益性，私人工程项目的“私”是指追 求私人经济利益。公共和私人的根本区别，不是政府和私营部门之间的区别， 而是追求公共利益与追求个人利益的区别。当然政府公共工程也不排斥私人 资本的参与，利用私人资金兴建的公共工程不能看作是私人工程，主要是由 于其具有公益性，能够满足社会公众的普遍需要。 5 政府公共工程支出的财政性。政府公共工程的公共性决定了它的资金 来源的财政性，财政资金是公共资金，取之于民，用之于民，社会公众公共 需求的满足就必须用财政资金。私人资金它追求的是盈利性，一般不会用来 满足公众的公共需求，但可用来加速或提前满足公众的需求，但这种满足是 需要回报的，即通过借贷资本的形式，实现其盈利性。 6 政府公共工程的低回报性。政府公共工程的直接回报率一般是比较低 的，它主要是间接回报和长远回报，不是直接回报和短期回报。如长江分洪 工程，河道清溽工程等，它们的回报率基本上不存在，它们的价值都是通过 其他途径来实现。 7 政府公共工程涉及到政府公权力的运用。政府公共工程的维护，科学 政府公共工程绩效审计评价指标体系研究 论证，平衡协调，只有政府公权力才能做到。如三峡工程的移民，要运用大 量的人力和物力，还要做大量的思想政治工作，是任何公司都无力单独完成 的。只有国家才有公信力，老百姓可以为国家的发展和民族的振兴做出牺牲， 但不会为公司的利益做出如此巨大的利益让步。政府公共工程的立项要经过 一定的法律程序或审批程序，如青藏铁路、三峡工程等事关国家发展大计的 公共工程项目还要经过全国人大的审议。 2 2 政府公共工程绩效审计的涵义 由于政府公共工程绩效审计属于绩效审计的范畴，所以，首先弄清楚国 内外关于绩效审计的不同定义是很有必要的，并以此为基础，给出政府公共 工程绩效审计的定义。 2 2 1 国外关于绩效审计的定义 关于绩审计的定义，世界各国都不尽相同，比如：英国叫“现金价值审 计”或“价值为本审计”，加拿大叫。综合审计”，澳大利亚叫“效率审计”， 瑞典叫“效益审计”，还有个别国家叫“全面审计”，而美国则叫“绩效审 计”。最高审计机关国际组织在1 9 8 6 年第1 2 届国际会议上，建议以“绩效 审计”来统一这类审计的名称，并对绩效审计作出了统一的定义。绩效审计 是指对公共部门管理的经济性( e c o n o m y ) ，效率性( e f f i c i e n c y ) 和效果性 ( e f f e c t i v e n e s s ) 的评影严。因此，绩效审计又称为“3 e ”审计回。 第九届最高审计机关国际组织会议利马宣言一审计规则指南总则 中称“除了其重要性和意义都不容置疑的财务审计外还有一种类型的审计， 所谓经济性，即是指充分考虑质量的前提下，活动所用资源成本的最小化- 简单来说就是支出是否 节约通常以实际投入与计划投入，即资源财产实际投入比计划所占或耗费，藉以考核是否节约或经 济，目的在于准确发现究竟在哪里出现了不经济的现象，以衡量事中效益。效率性t 是指在产品服务 的产出与所使用的资源之问的关系，包括以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的 产出，简单地说就是支出是否讲究效率，通常以实际投入比实际产出，即资源财产实际所占或耗费比 实际所得。效果性，是指在多大程度上达到政策目标，简单来说就是目标效果与实际效果之问的关系 通过以实际产出比计划产出，即实际资产所得比计划所得，藉以考核预期效果的实现程度，效果既可 是经济指标，也可以是非经济指标它是衡量事后效益的重要内容。 o 彭春华：我国政府绩效审计的现状及对策， 湛江师范学院学报，2 0 0 5 ( 4 ) 。 2 政府公共工程绩效审计概述 即对政府当局的绩效、效果、经济性和效率进行审计，这种审计范围不仅包 括各种具体的管理活动，还包括政府当局的组织和管理系统的全部活动”o 。 第十二届最高审计机关国际组织会议关于绩效审计、公营企业审计和 审计质量的总声明中对绩效审计的定义作了如下描述：“除了合规性审计， 还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性 的评价，这就是绩效审计”o 。 ， 瑞典审计长伯格伦( b e r g g r e n ) 在瑞典效益审计中，将绩效审计定 义为：“中央机关的绩效审计检查机构或活动的效果和生产能力，其目的是 检查经营活动是否有效地、有组织地和经济地进行。效果审计也应对各级中 央机关的工作提出意见。效果审计的最终目的是促进公共机关的效果”o 。 美国审计总署( g a o ) 将政府绩效审计定义为：“审计人员通过对证据的 客观和系统的检查，以实现对政府部门工作和职责履行情况的业绩提供独立 评价为目的，从而改善政府部门受托责任的履行情况，并为其改进措施提供 信息的活动”回。 英国将绩效审计称为“物有所值审计”。1 9 8 3 年公布的英国国家审计 法将绩效审计定义为：“检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的 经济性、效率性和效果性”。 从以上国外关于绩效审计的定义来看，主要是从审计内容给出定义，但 西方学者主流定义的还是简明的“3 e ”定义回。 2 2 2 国内关于绩效审计的定义 国内关于绩效审计的定义也有多种不同的表述，李风鸣( 1 9 9 3 ) 认为， 绩效审计就是对行政事业单位业务活动和资源管理的经济性、效果性进行审 查、评价和分析，发现其业务活动和管理中存在的缺陷与不足，充分挖掘潜 力，促进被审计单位提高绩效的一种审计活动；张欣( 1 9 9 8 ) 则认为政府绩 彭华彰：政府效益审计论，中国时代经济出版社2 0 0 6 ，p 2 3 4 。 邢俊芳：最新国外绩效审计中国审计出版社，2 0 0 1 ，p 4 9 4 蔡春：绩效审计论，中国时代经济出版社，2 0 0 6 ，p 1 9 。 g a o ： ，中国农业大学博士论文，2 0 0 5 政府公共工程绩效审计评价指标体系研究 化决定的。效率概念在收益与成本估计中或投资回报率估计的研究中起中心 作用? 它常常被用在工程项目的可行性研究中。由于存在市场失灵，市场在 解决公共物品、外部性、规模经济以及信息不充分、不确定等情况时无效， 需要政府来帮助解决市场本身所不能解决的问题，这也是政府实施公共工程 项目的理由。但是政府在对公共工程进行投资时，目的是为了使整个社会的 资源配置达到最优状态，所以在投资工程项目时，首先考虑的就是经济效率。 这里的经济效率，不仅仅是利润，而且包括国民经济效益等。因此我们进行 政府公共工程绩效审计时，首当其冲应考虑的就是经济效率问题。 c 2 ) 效果性。顾名思义，它是政府公共工程项目所要达到的最终效果， 采用这个标准时，重点应放在政府公共工程项目运行的实际结果上。如果资 源的利用确实对目标群众产生了影响，那么我们认为有效的。运用效果作为 评价政府公共工程项目绩效的标准，包括由低到高的三个层次。一是项目的 效果，用以帮助审计判断项目是继续还是应改变；二是目标实现程度的评价， 确定项目是否确实达到了预期的目标( 当然，其前提条件是项目的必要性和 可行性不存在问题且目标适当) ，即以目标的实现程度作为衡量效果的尺度。 它所关注的是项目的实际效果是否与预期目标相符合，在什么程度上完成了 预定目标，还存在哪些偏差；三是“确定理想的结果是否可以归功于所实施 的项目”母。在这三个层次中，只有第三点才是真正的“效果性”，但也是最 难的，原因就在于它要求审计人员证明的是，所观察到的效果确实应归功于 被审计部门所采取的行动而非其他因碧p 。在运用这一标准时，有比较严格的 前提条件：一是必须清楚项目是因为什么样问题而存在；二是必须明确项目 的目标，这两个条件缺一不可。 ( 3 ) 公平性。一个项目必须兼顾公平与效率，只有建立在公平基础上的 效率才是真正的效率，所以公平是衡量绩效的一个很重要的标准。一个投入 很有效率，又能取得较高的效益，但却不一定是个好的项目。其原因有可能 是造成了不公平的利益分配，从经济因素方面考虑社会主义市场经济区别予 西方自由市场经济的关键就在于它虽然强调“效率优先”，但要“兼顾公平”。 在政府公共工程投资建设中，坚持满足公众的基本需要为目标，对大多数人 。审计署外事司编：国外效益审计简介，中国时代经济出版社，2 0 0 3 ，p 9 8 。 o 审计署外事司编：国外效益审计简介) ，中国时代经济出版社，2 0 0 3 ，p | 0 0 4 政府公共工程绩效审计评价指标体系 来说这是公平的。究其原因是我们国家目前还不富裕，大部分入还处于小康 生活阶段，人们的需求是基本生活质量的提高，而不是高档生活享受。因此， 在政府公共工程的投资绩效审计中，不能忽视公平问题，理论上，。公平” 体现为“投入的资源以及产生的收益是否是按照公平的思想在社会不同群体 间分配的”o 。这实质上告诉我们公平的两个方面：起点公平和结果公平。但 就审计实践来说，更重要的是需要从操作意义上来考虑，由于结果是否公平 涉及道德问题，审计人员很难评价，也很难测度，所以在政府公共工程绩效 审计中的“公平”更应该侧重于起点公平，即非歧视原则，规则( 包括法律、 法规、制度等) 面前人人平等，政府行为应该体现为给予大多数人有参与的 基础或竞争的机会。 ( 4 ) 再分配问题。按照效率的观点，资源应该用到能产生最大收益的地 方，但这一目标有时与公平的目标是相冲突的。在政府制度构架中很重要的 一项就是公平的目标，即国家应该保证处于社会底层的人民最基本的生活需 要。但大多数情况下，由于市场的缺陷，市场的分配结果并