（档案学专业论文）打造“阳光政府”——论政府信息公开与档案开放利用.pdf

中文摘要 提高政府透明度，实行政府信息公开是目前世界各国普遍采用的做法。政 府信息公开的观念在2 0 世纪进入全面发展阶段。各个法治国家纷纷制定政府信 息公开的法律制度，以此来严格规范政府信息公开的行为，同时信息的公开不 仅满足了公民的知情权，也使政府的行为得到了公民的监督和判断，使社会民 主进程得到了较大发展。 进入新世纪以来，中国的历史翻开了新的一页。随着我国加入w t o ，国际 合作一体化的趋势使得政府寻求更多的与国际逐渐接轨的管理方式。此外，人 们的法律意识不断提高，公众对于政府及其各部门行政行为的透明度提出了更 高要求，这就使得在我国建立政府信息公开制度成为一种必然。因为政府信息 公开制度是信息时代推动经济发展的需要，是建立“开放”、“透明”、“廉洁”、 “高效”政府的需要。另外，我国公民知情权的保护为政府信息公开制度的确 立奠定了法理基础。政府信息公开在我国虽然没有制定明确的法律作为一项制 度要求执行，但是它有一定的实践基础。档案部门对“红头文件”的开放就是 一个例子，只是它是一定范围、一定限度的开放。 信息社会的开放性、效益性和法制性推动和影响着档案的开放利用。在政 府信息公开背景下的档案开放利用挑战传统的理念，原有的机制，可以说是机 遇与挑战并存，改革与发展同在。因此，档案开放利用工作也要适时做出调整。 首先是档案开放利用的内容。政府信息公开实行的是“以公开为原则，不公开 为例外”。所以档案开放利用内容应包括政府信息公开义务主体的职务范畴档 案、政府信息公开义务主体的事权、财权、人事权方面的档案、政府信息公开 义务主体行政过程档案。在政府信息公开背景下，涉及政府活动的档案有一大 部分是要求公开的。但并不意味着所有的政府信息都是可以公开的，实际上， 还是有相当一部分政府信息是不可予以公开的。这主要是出于国家利益安全的 考虑，针对国家机密信息不予公开，这一般涉及到国家安全信息、外交方面的 信息、贸易秘密和商业、金融信息以及刑事侦查等信息，防止它们泄露出去损 害国家利益、社会公共利益或其他社会组织的利益；另外，有些信息涉及到与 一般公共利益没有关系的政府机关内部的人事规则与制度，或者纯粹是公民个 人的隐私信息，也不予公开。 其次是档案开放利用的方式。在政府信息公开背景下，档案开放利用可以采取 举办馆藏档案展览或陈列、编纂政府信息档案、采用群众性情报手段、利用的 现代化手段和公开现行文件五种方式。最后是档案开放利用的主体，其中发挥 重要作用的是档案馆和现行文件阅览中心。 在政府信息公开的背景下，档案的开放利用还会涉及很多法律问题。主要 是档案利用中知情权与隐私权的冲突和知识产权的保护。涉及知识产权的主要 有一是作品档案的公布权与作品的发表权认定；二是作品档案的著作权合理使 用和公民的合法使用之间的关系；三是档案编研( 包括档案数据库汇编作品) 的著作权及其保护。这些问题在网络环境下也依然存在。 政府信息公开在一定程度上是要求政府信息公开主体向社会开放现行公 务文件和档案，积极、主动、及时地为广大人民群众服务，尤其是现行文件公 布与公开。与此同时我国档案界人士也普遍地感到我们熟知的档案学理论似乎 不能圆满地诠释由档案部门对外提供现行文件服务的一些问题，因此政府信息 公开和现行文件对外提供利用就给我国档案学术界对对文件生命周期理论、现 行文件的第一价值、第二价值等问题进行重新思考。同时政府信息公开工作也 对档案工作产生了一定的影响，提出了更高的要求。 关键词：政府信息、档案、开放利用 i i a b s t r a c t t h ee n h a n c e m e n to ft h eg o v e r n m e n tt r a n s p a r e n c ya n dt h ei m p l e m e n t a t i o no f m a k i n gg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i ci sa na p p r o a c ha d o p t e db ym o s tc o u n t r i e s r e c e n t l y t h ec o n c e p to fm a k i n gg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i ch a sb e e nf u l l y d e v e l o p e di n2 0 t i ic e n t u r y e a c hc o u n t r ym a k e st h e i re f f o r t st o f o r m u l a t et h i sl a w s y s t e m i n t h i s w a y ，t h e yc a ns t r i c t l y s t a n d a r d i z et h eg o v e r n m e n t sb e h a v i o r m e a n w h i l e ，t h ep u b l i co fi n f o r m a t i o nn o to n l ys a t i s f yt h ec i t i z e n s f i g h tt ok n o w , b u t a l s os a t i s f yt h e i rf i g h tt os u p e r v i s ea n dj u d g et h eg o v e r n m e n t sb e h a v i o r a sar e s u l t ， t h ei m p r o v e m e n to fs o c i a ld e m o c r a c yh a sb e e na c h i e v e dg r e a t l y t h eh i s t o r yo fc h i n ah a st u m e dt oan e wp a g es i n c et h en e w c e n t u r y a sc h i n a j o i nw t o ，t h et e n d e n c yo fi n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o ni n t e g r a t i o nf o r c e sg o v e r n m e n tt o f i n dm o r em a n a g e m e n tm o d e li no r d e rt ob e c o m ei n t e g r a t e di n t ot h eg l o b a lm a r k e t b e s i d e s ，p e o p l eh a v eb e e nm u c hm o r ec o n s c i o u so fl e g a l ，t h e ym a k eah i g hd e m a n d o nt h et r a n s p a r e n c yo fg o v e m m e n t t h e r e f o r e ，t oe s t a b l i s has y s t e mo fl e t t i n g g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i ci no u rc o u n t r yi sn e c e s s a r y t h i ss y s t e mi sn e e d e df o r a n “o p e n ，t r a n s p a r e n t ，c l e a n ，e f f i c i e n t ”g o v e m m e n t ，a n da l s oi sd e v e l o p e da c c o r d i n g t ot h i si n f o r m a t i o na g e w h a t sm o r e ，t h ep r o t e c t i o no ft h ec i t i z e n s f i g h tt ok n o w f o r m e dal e g a lb a s i sf o re s t a b l i s h i n gt h i ss y s t e m a l t h o u g h ，t h e r e sn od e f i n i t el a wf o r i m p l e m e n t i n gt h i ss y s t e m ，i th a sac e r t a i np r a c t i c a lb a s e t h eo p e n n e s so f r e dp a p e r i na r c h i v e sd e p a r t m e n ti sag o o de x a m p l e ，t h o u g hi to n l yo p e n si nac e r t a i nr a n g ea n d d e g r e e t h eo p e n n e s s ，e f f i c i e n c yo fi n f o r m a t i o ns o c i e t yp r o m o t e sa n di n f l u e n c e st h e o p e nu s eo fa r c h i v e s t h eo p e nu s eo fa r c h i v e si sac h a l l e n g et ot h et r a d i t i o n a li d e a a n dt h ef o r m e rs y s t e m i ti sac h a n c ew i t hc h a l l e n g e ，r e f o r m m i o nw i t hd e v e l o p m e n t t h er u l eo fo p e ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i s o p e n a s p r i n c i p l e ，n o to p e na s e x c e p t i o n ，t h u st h ec o n t e n tf o ro p e nu s eo fa r c h i v e ss h o u l di n c l u d eo f f i c i a lf i l e s ，t h e i i i f i l e sc o n c e r n i n gm a t t e rp o w e r , w e a l t hp o w e r , p e r s o n n e lp o w e ra n dt h ef i l e so f a d m i n i s t r a t i o np r o c e s s a c c o r d i n gt ot h eo p e ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e m ， a r c h i v e sa b o u tt h eg o v e r n m e n ta c t i v i t i e sa r er e q u i r e dt ob eo p e n t h i sd o e s n tm e a n a l lg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ns h o u l db ep u b l i c i nf a c t ，s o m ep a r tc a l ln o tb er e v e a l e d t h o s ei n f o r m a t i o nc o n c e r n st h es a f e t yo ft h en a t i o n ，t h eb u s i n e s ss e c r e t ，t h e d i p l o m a t i ca s p e c t ，t h ef i n a n c i a lt h i n ge t c o p e no ft h o s ei n f o r m a t i o nm a yh a v eab a d e f f e c to nt h eb e n e f i t so f c o u n t r y , c i t i z e n sa n do t h e rs o c i a lo r g a n i z a t i o n b e s i d e s ，s o m e i n f o r m a t i o nm e n t i o n st h ep e r s o n n e lr u l e sa n ds y s t e mo fg o v e r n m e n to rm e r e l y p r i v a c yo fi n d i v i d u a li sa l s on o to p e n t h es e c o n dt h i n gi st h ew a y o fo p e na r c h i v e s f i v em e t h o d sc a r lb ea p p l i e d t h el a s tt h i n gi sa b o u tt h em a i nb o d yo fo p e na r c h i v e s a r c h i v a li n s t i t u t ea n da c t i o nf i l er e a d i n gc e n t r ea r em o s ti n f l u e n t i a li nt h i sa r e a t h eo p e nu s eo fa r c h i v e sa l s oi n v o l v e sm a n yl e g a li s s u e s f o re x a m p l e ，t h e c o n f l i c tb e t w e e nt h er i g h tt ok n o wa n dt h er i g h to f p r i v a c yi nt h eo p e nu s eo f a r c h i v e s ； t h ep r o t e c t i o no f t h eo p e no fg o v e m m e n ti n f o r m a t i o nd e m a n d st h ei n s t i t u t eo p e nt h ep r e s e n tf i l e s a n da r c h i v e sf o rt h ep u b l i c ，s e r v et h ep e o p l ea c t i v e l ya n di m m e d i a t e l y a tt h es a m e t i m e ，t h ee x p e r t so fa c h i v e si no u rc o u n t r ya l lf e e lt h a tt h e r e ss o m ep r o b l e m si nt h i s a s p e c t s ow eh a v et or e c o n s i d e rt h es y s t e mo fo p e ng o v e m m e n ti n f o r m a t i o nr e l a t i n g t oa r c h i v e s a n di ta l s oi n f l u e n c e sa n dm a k e sm o r ed e m a n do nt h ew o r ko f a r c h i v e s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，a r c h i v e s ，t h eo p e n n e s s 、e f f i c i e n c yo f i n f o r m a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得徽大孕或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：凌汤签字日期：。白年厂月 7 。日 学位论文作者签名： 彰 签字日期：9年j 月 7 。日 订 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解膨学有关保留、使用学位论文的规定 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授柽乡钐经缁可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授 学位论文作者签名 箬两 签字日期：二i 占年厂月，口日 学位论文作者毕业去向： 工作单位： 通讯地址： 权书) 导师签名：锣 答癌b 黉 一气呜主j 曩b 引言 引言 关于政府信息公开与档案的开放利用，打造“阳光政府”这一问题，是我 国社会安定、经济发展、文化繁荣、民主与法制健全的必然反映。进入新世纪 以来，我国的民主与法制进程明显加快。这一进程中的显著亮点在于依法有序 地公开政府信息，尊重和保护公民的知情权，打造“阳光政府”，促进社会发展， 创建和谐社会。政府信息包括两个部分：政府历史信息和政府现实信息。保存 和开发政府历史信息是档案部门的传统职责：随着档案利用服务创新地不断深 化，尤其是现行文件阅览工作的开展，档案部门依法有序地提供政府现实信息 为各项工作服务，也成为了档案部门的份内之事。因此在提倡政府信息公开的 背景下，如何更好地开展档案信息资源的开放利用工作必将成为一个新的有待 深化的课题。 信息公开制度是一种承认公民对国家拥有的信息有公开请求权，国家对这 种信息公开的请求有回答义务的制度。它是近、现代发展起来的法律制度，是 政治民主和法制健全条件下的产物。世界各国政府在这种潮流面前纷纷建立了 一种适应社会发展的信息公开的法律制度，其中最富有代表性的有瑞典、美国、 韩国、日本等。我国目前虽没有颁布正式的法律，但各地的政府信息公开的实 践工作正在积极开展。2 0 0 3 年1 月1 日广州市政府在全国率先实施广州市政 府信息公开规定。同年7 月太原市政府政务公开规定生效，使太原市成为 继广东之后第二个以地方政府规章形式规范政务公开工作的城市。湖北省人民 政府也于2 0 0 4 年7 月1 日起施行湖北省政府信息公开规定。由此可见政府 信息公开在我国渐成星火燎原之势。 伴随着政治文明的逐渐提高，政府信息公开工作会在我国全面铺开。档案 作为政府各项活动的原始记录，在政府信息公开中占有举足轻重的地位。在政 府信息公开背景下档案的开放利用工作的理论与实践定会受到一定的冲击。档 案在公开利用过程中涉及的各项法律问题，较为突出的是知情权、隐私权、知 识产权等问题亟待解决。 打造“阳光政府”论政府信息公开与档案开放利用 目前我国关于政府信息公开或档案开放利用的文章方兴未艾，但很少有系 阐述政府信息公开背景下的档案开放利用工作。本文在广泛阅读国内外众多信 息学者、档案学者和法学者研究成果的基础之上，介绍了我国政府信息公开的 现状和原因，主要阐述了政府信息公开背景下我国档案开放利用工作的内容、 方式、主体以及涉及的各种法律问题，以及政府信息公开对我国档案学基础理 论和档案工作实践带来的影响，以期探寻在政府信息公开制度下的我国档案开 方利用的合适、恰当的方式方法，全面发展我国的档案事业。 政府信息公开概述 第一章政府信息公开概述 进入新世纪以来，中国的历史翻开了新的一页。随着我国加入w t o ，国际合 作一体化的趋势使得政府寻求更多的与国际逐渐接轨的管理方式。此外，人们 的法律意识不断提高，公众对于政府及其各部门行政行为的透明度提出了更高 要求，这就使得在我国建立政府信息公开制度成为一种大势所趋。在建立我国 政府信息公开制度的进程中，依法有序地公开政府信息，尊重和保护公民知情 权，打造“阳光政府”，促进社会发展，创建和谐社会成为了一个显著亮点。 第一节政府信息与政府信息公开 一、政府信息的概念 信息公开，特别是政府信息公开是一个并不轻松的话题，因为推动政府信 息公开的力量来自于公众，要确保公众知情权的利益就必须由政府制定相关制 度。推行这种制度的力量很自然就来源于政府，因而政府与公众之间的需求就 存在一定的矛盾。 信息公开主要是就公开政府信息而言的。“政府信息”是政府信息公开制度 的一个基本概念。如何认识和屏定“政府信息”将直接影响到政府信息公开的 效能。已颁布实施的几个政府信息公开规定分别对其做出了界定。广州市 政府信息公开规定中所称的“政府信息”是指各级人民政府及其职能部门以 及依法行使行政职能的组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有 的信息。上海市政府信息公开规定里规定所称的“政府信息”是指政府机关 掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及 其它电子存储材料等载体反映的内容。湖北省政府信息公开规定中所称的 “政府信息”是指县级以上人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组 织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或掌握的相关信息。此外，学术 界对此意见也不一。应松年、陈天本认为“政府信息是政府机构为履行职责而 产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息”。黄梓良指出“政府信息 打造“阳光政府”论政府信息公开与档案开放利用 是国家机关( 尤指政府) 为履行职责而收集、整理、加工、利用、产生、保存、 处理的信息。”。3 诸松燕提出“政府信息是政府机关掌握的为履行职责而产生、 收集、整理、储存、利用和传播的信息，涵盖行政程序、会议活动及文件资料 等方面。”。1 由上可见，虽然对于政府信息概念的表述不一，但其根本是一致的， 政府信息为政府所有，是在政府行使职责的各项活动中收集和产生的。 二、政府信息公开的概念 对于政府信息公开的概念也是不够统一的。周健提出“政府信息公开指政 府机构通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权力的信息资源， 允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用 各级政府部门所控制的信息。”“1 卢琳在走出我国信息公开的困境中，将“政 府信息公开，又称为行政资讯公开”她认为可以从宏观和微观两个角度上去 理解。“所谓宏观的政府信息公开，是指行政机关在行政管理中的一项法律制 度，即行政机关向公众或特定的公民提供行政管理信息的范围、主体、程序、 法律后果等要素组成的法律制度。”“所谓微观的政府信息公开则是指行政机关 依照法定程序向公众或特定的公民提供有关信息的法律行为。”0 1 吴红宇在知 情权、w t o 与政府信息公开一文中也给出了政府信息公开的含义。他认为政府 信息公开是指“行政机关通过公众便于接受的方式和途径将其利用公共资源， 在行使公众权利过程中所获取的信息和情报( 法律明令应予以保密的除外) 公 之于众，允许公民、法人和其他组织通过查询、抄录、下载、复印、阅读等形 式了解、掌握和保存这些信息。”“1 笔者比较认同政府信息公开制度一书对 “政府信息公开”的界定。该书的作者指出政府信息公开就是指国家行政机关 和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中， 通过法定形式和程序，主动将管理信息向社会公众或依申请向特定个人或组织 公开的制度。“1 三、政府信息公开的原则 政府信息公开制度是为了保证公民享有获取政府信息的自由而设立的制 度，它是保障政府信息自由的前提。公开政府信息时应遵循以下原则：。3 ( 一) 政府信息公开是原则，不公开是例外 政府信息公开制度用于限制政府信息的拥有者自由决定不公开信息的权 政府信息公开概述 利。依据信息公开制度，除涉及国家安全、公民隐私、商业秘密等豁免提供的 信息外，所有的政府信息都应公开。即使是属于豁免公开的事项，如果公开后 对大多数人有利的话也可以公开。 ( 二) 政府信息面前人人平等 政府信息具有公共财产的性质，人人享有平等的权利。不仅和政府信息有 关的直接当事人可以申请获取，其他任何人都可以申请。没有申请人资格的限 制。个人申请获取信息无需申明理由。 ( 三) 政府拒绝提供政府信息要负举证责任 政府拒绝提供申请人查询的信息，必须负责说明理由，例如证明该政府信 息属于豁免公开的事项。 ( 四) 法院具有重新审理的权利 在政府机构拒绝提供信息，申请者请求司法救济时，法院对行政决定所根 据的事实可以公开审理。法院拥有重新审理的权利，除了事实问题外，法院还 可以秘密审查政府机构拒绝提供的信息是否属于豁免公开的事项。如果发生不 服从法院判决的事件，法院可以以蔑视法庭罪处罚有关责任人。 第二节世界各国信息公开制度的建立 一、信息公开制度建立的历史背景 信息公开制度是一种承认公民对国家拥有的信息公开请求权，国家对这种 信息公开的请求有回答义务的制度。1 信息公开制度是受2 0 世纪后开始出现的 市民参政浪潮影响的一种必然结果。第二次世界大战结束后，随着科技的突飞 猛进，世界政治与经济格局发生了翻天覆地的变化，改革与发展成为世界两大 主题。在政治领域，民主化潮流锐不可当，作为国家的主人，公民的民主意识 不断觉醒并日益增强，他们要求参政、议政的呼声也越来越高。在经济领域， 商业贸易的发展，企业商机的发现，消费者权益的实现，政府公共服务质量的 提高等都离不开及时、准确的信息，同时企业的生存发展也越来越依赖于政府 的产业政策导向。因此要充分发挥信息的效益，加速社会民主法制化建设，调 动并强化广大公民参政、议政的意识，并且加强公众对政府行为的监督和支持， 打造“阳光政府”论政府信息公开与档案开放利用 就必须尽可能地让社会公众知晓并公开利用各种政府信息。在这一原则的指导 下，世界各国包括美国在内的一些发达国家政府纷纷建立起一种适应社会发展 的信息公开制度。 二、各国建立的政府信息公开制度 政府信息公开的观念在2 0 世纪才进入全面发展阶段。伴随着福利国家思想 的兴起，政府功能的急剧扩张，公民具有了充分的能力去获取所需的各项信息， 与此同时个人对国家的依赖和期望也日益加大。这就需要政府有义务公开其行 为以及因其行为产生的信息或主动收集获得信息。这种义务反映在法律关系上， 就是要建立政府信息公开制度。通过政府信息公开的法律制度，可以严格规范 政府信息公开的行为，同时信息的公开不仅满足了公民的知情权，而且使政府 的行为得到了公民的监督和判断，使社会民主进程得到了较大发展。在2 0 世纪 后半叶，法治国家纷纷制定政府信息公开法。具有代表性的有： ( 一) 最早制定政府信息公开法律的瑞典 政府信息公开制度最早发端于北欧的瑞典，但作为法律固定下来也经历了 一个曲折的过程。1 8 世纪下半叶瑞典同俄国的北方战争失败后，国王的权威日 益下降，议会的权力不断上升，同时在议会内部的党派斗争中代表下层贵族和 农民的“便帽党”在选举中获胜，相应的代表上层贵族等保守势力的“礼帽党” 失败。因此“便帽党”进行了一系列的政治改革，其中就包括出版公文书的自 由、为出版而阅览公文书等权力制度的确立。1 7 6 6 年制定的新宪法中就规定了 政府公文公开的内容即出版自由法，从而使公众获得阅览出版文书的权力。 这是人类历史上最早的一部信息公开法律，但不久后被废除。在以后的1 5 0 年 间，该制度虽然断断续续，但仍旧基本保持了下来。瑞典在多年经验的基础上 对于区分秘密文件和公开文书，形成了数百条的秘密法。但由于瑞典的制度运 行起来比较复杂，不符合其他国家的基本国情，所以几乎没有传入他国。在瑞 典，政府信息公开制度中的信息公开机关范围比较广，除了行政机关外，国会、 教会会议、法院、地方公共团体等都成为了信息公开的实施机关。 2 、行政占主导地位的法国 法国也早在1 7 8 9 年的人权宣言中提到公民有权向公务员索取行政文书 的事项，但信息公开的思想得到具体落实却在1 9 8 0 年颁布实施行政文书公开 政府信息公开概述 法之后，前后经历了大约进2 0 0 年的时间。这标志着在法国这样一个行政占 主导地位的国家里信息公开制度已经开始建立。同样这个过程也并不是很顺利。 法国行政文书公开法的特点是：除列出的不公开的文书，如私生活上的秘 密和记名的文书等不公开外，其余的都应该在公开之列：实施机关有国家行政 机关、地方公共团体、营造物法人以及私法上的法人被委以公共职能的组织等。 3 、政府信息公开制度比较完善的美国 当代政府信息公开制度最为完善和最具代表性的是美国的信息公开法律体 系，这一体系主要由行政程序法、信息自由法、阳光下的政府法、联 邦咨询委员会法和隐私权法等法律构成。早在第二次世界大战前，美国 行政机关的活动是否公开主要由行政机关本身自由参订，公众无权要求行政机 关实施行政公开，唯一例外的就是公众在诉讼中可以要求有关行政机关公开必 要的法律依据和理由。但在传统上行政保密仍是一项原则。二战后随着民主制 度的推进，为了“尽可能地公开官僚的事务，促进多数市民参加政策制定过程”， “”美国就想通过立法手段解决政府信息公开的问题，并于1 9 4 6 年制定了行政 程序法( t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ea c t ) 。然而具有讽刺意味的是，这 部以保障信息公开为目的的法律，由于其中对信息公开所做出的种种限制，使 其不仅没有解决向公众公开政府信息的问题，反而成为行政机关拒绝向公众公 开相关政府信息的依据。从1 9 5 5 年开始，美国新闻界、律师界及社会上要求行 政改良的人士发起了要求修改1 9 4 6 年行政程序法的运动，直到1 9 6 6 年美 国政府出台了信息自由法( f r e e d o mo fi n f o r m a t i o na c t ) ，这一局面才有 所改观，并解决了1 9 4 6 年行政程序法中存在的几个重大缺陷。这是美国行 政公开史上具有里程碑意义的法律文件。该法规定，政府文件具有公共财产的 性质，除明确规定可以不公开的九种情形外，政府文件都应公开；一切人( a n y p e r s o n ) 都具有得到政府文件的同等权利；政府拒绝公开应负举证责任，法院 具有重新审理的权利等。因而该法案强化了民主政治，并有效地防止了腐败， 同时由传统上的以保密为原则转变为以公开为原则显然是一个重大进步。 此后，美国又相继制定了一系列的法律来对信息自由法加以补充：1 9 7 2 年制定的联邦咨询委员会法，规定了联邦行政机关的咨询委员会的组织、监 督、文件和会议的公开等问题；1 9 7 4 年制定了隐私权法，用于解决信息公开 打造“阳光政府”论政府信息公开与档案开放利用 与保护私人秘密之间的矛盾，该法的主要目的是承认并保护个人被政府所掌握 的个人信息有关的利益：个人的隐私和控制联邦政府处理个人记录的行为，使 个人隐私权和公共利益之间达到某种程度上的平衡。美国于1 9 7 6 年又制定了阳 光下政府法，规定合议制行政机关的会议必须公开，公众可以观察会议，取得 会议的相关信息。这样，经过多年的立法，美国终于形成了以信息自由法 为主干的政府信息公开法律体系。并且随着科技的发展以及电子数据的大量采 用，为了在网络上高效便捷地使用电子信息，节省个人关于提出特定信息申请 的成本和负担，1 9 6 6 年美国又颁布实施了电子情报自由法( e l e c t r o n i c f r e e d o mo fi n f o r m a t i o na c t ) ，对信息自由法的立法目的、电子记录的概 念、电子情报的检索、公开期限等做出了新的规定和补充。 由上可知，美国在政府信息向公众公开、保障公众的知情权方面经历了一 个漫长而又曲折的过程，形成了一套较为完备的法律体系。其不仅是以信息 自由法为核心的多种法律制度所构成的有机整体，同时更注重发展与完善， 这对其它西方国家以及亚洲部分国家和地区制定政府信息公开法律制度都产生 了较大的影响，为许多国家所效仿。 4 、具有保密文化传统的英国 在具有保密文化传统的英国，其政府信息公开的立法经历了一个漫长曲折 的过程。纵观英国信息公开法发展的历史，从2 0 世纪7 0 年代到其正式出台主 要经历了三个阶段：一是2 0 世纪7 0 年代的“福兰克思报告”和弗罗德的官 方信息公开法案出台阶段：二是2 0 世纪8 0 年代数据保护法、( 利用) 地 方政府( 信息) 法以及官方保密法等系列法律出台阶段；三是2 0 世纪9 0 年代，梅杰政府发表了“市民宪章”报告。1 9 9 9 年1 2 月信息公开法案终于 公布；2 0 0 0 年1 1 月3 0 日信息公开法获得通过。这一阶段英国工党和自由 民主党都在着力推进信息公开法的出台。所以说，英国自2 0 世纪7 0 年代初就 开始了信息公开的努力，但经过了将近三十年的时间才完成了信息公开的立法， 即便是于2 0 0 0 年1 1 月3 0 日通过的信息公开法，也需要到2 0 0 5 年1 月才能 正式实施。 5 、政府信息公开制度发展较快的韩国和日本 韩国是亚洲国家中首先实施政府信息公开制度的国家。韩国的政府信息公 政府信息公开概述 开制度首先是在地方公共团体实施的，积累一定经验后由政府起草并公布公 共机关情报公开法案，经过公众讨论修改后再由政府向国会提出，国会经部分 修改后通过，于1 9 6 6 年1 2 月3 1 日正式公布了公共机关情报公开法。该法 的主要内容是：立法的目的是保障公民的知情权，确保公民对国家政事的参与 并提高国家政府的透明度；情报公开机关为国家机关、国会、大法院、宪法法 院、中央选举委员会、地方公共团体以及政府投资的机构等；情报公开的原则 是情报公开是原则，不公开是例外；权力救济制度为行政裁判和行政诉讼。 日本从2 0 世纪6 0 年代就开始讨论人民的知情权问题，要求制定信息公开 法，到7 0 年代呼声越来越高。在此基础上也开始提出建立信息公开制度。各地 方公共团体开始于1 9 8 2 年后纷纷制定信息公开条例，不同程度地实施信息公开 制度。在这种情况下内阁也不得不开始立法活动。1 9 9 3 年的国会选举自民党单 独执政的局面被打破，联合政权产生，信息公开法的制定被迅速地提到具体的 议事日程上来。1 9 9 4 年1 0 月行政改革委员会设立，1 9 9 5 年3 月在该委员会设 立行政信息公开部，行政信息公开法的调查研讨迅速进行。1 9 9 6 年1 1 月行政改 革委员会提交信息公开法纲要案最终报告以及信息公开法纲要案的思考， 得到一并公布。经过广泛讨论后，政府于1 9 9 8 年3 月2 7 日的内阁会议决定了 关于行政机关保有的信息公开的法律案( 简称信息公开法案) 以及关 于行政机关保有的信息公开的法律实施相关的法律整备法律案( 简称“关系法 律整备法案”) ，同日向国会提出。1 9 9 9 年5 月1 4 日，信息公开法最终公布。 其中就政府信息公开的理论基础、原则、主体、程序以及法律救济等相关环节 做出了全面的规定。 6 、我国香港地区政府信息公开法制化的现状 早在1 9 9 6 年1 2 月，我国香港地区修订通过了公开资料守则，界定了政 府可以提供资料的范围、规定公务员提供资料的方法、政府对外提供信息的手 续等内容。该守则就制定目的，适用范围，规定按惯例提供的信息，如何落实， 索取信息的方式，政府部门的答复，不予提供的资料范围，救济手段八方面的 内容作出了具体规定。 9 打造“阳光政府”论政府信息公开与档案开放利用 第三节政府信息公开在中国 政府信息公开在我国虽然没有制定明确的法律作为一项制度要求执行，但 也是由来已久。早在春秋战国时期，李悝将法典竖立在刑典之上，体现的就是 刑罚公开的精神。只是长久以来这种公开有一定的限度，是一定范围内的公开。 建国后，我国宪法和各项法律都倡导社会民主和政务公开，但是由于当时 条件的限制和种种原因，在具体实施政府信息公开方面出现了一定的偏差。2 0 世纪8 0 年代，我国做出了开放历史档案的重大决定。在我国，政府信息有一大 部分一直作为档案掌握在政府手中，因此作为政府各项活动的原始记录档 案在政府信息公开中占有举足轻重的地位。它是国家行政管理的重要工具，由 政府对其进行严格控制。所以，在我国档案开放是政府信息公开的一个重要途 径。1 9 8 7 年通过了中华人民共和国档案法( 以下简称档案法) ，以法律条 文的形式将档案开放加以规范和固定。对于历史档案，要求自中华人民共和 国档案法实施办法实施之日起向社会开放。中华人民共和国成立以来各级国 家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教 等活动所形成的档案，自形成之日起满3 0 年向社会开放。另外，各级国家档 案馆开放档案办法第二条规定：“经济、科学、技术、文化等类档案，可提前 开放”。档案法第十九条规定：“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开 放的期限，可以少于三十年”。档案法实旌办法第二十条规定：“经济、科学、 技术、文化等类档案，可以随时向社会开放。” 但对于一些涉及国家、人民整体利益的档案的开放则有着严格的规定。各 级国家档案馆开放档案办法第二条规定：“涉及国防、外交、公安、国家安全 等国家重大利益的档案，可自形成之日起满5 0 年开放”。档案法第十九条规 定：“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的 期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批 准施行。”档案法实施办法第二十条规定：“前款所列档案中涉及国防、外交、 公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满3 0 年但 档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延 期向社会开放。” 政府信息公开概述 此外，我国制定的其它法律中也涉及了政府信息公开的相关内容。中华人 民共和国保守国家秘密法涉及了许多政府信息的定密、保密与解密。中华人 民共和国统计法要求将涉及到的政府“统计资料”加以公布。中华人民共和 国传染病防治法涉及到了“传染病疫情”的“报告”和“公开”等。 同时，国务院及其各部、委以及各省、市立法机关和行政机关分别制定的 一系列的行政法规和规章，其中涉及到村务公开、警务公开与检务公开等三大 领域以及公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事程 序、公开结果等各个环节。1 9 8 0 年国家开展了“两公开一监督”活动，即公开 办事制度，公开办事结果。接受群众监督。1 9 9 8 年，最高人民检察院率先实行 检务公开以后，法院、公安、海关等重要司法和行政执法机关，开始推行审判 公开、警务公开和海关关务公开等措施。1 9 9 9 年广州民航率先举办价格听证会。 在这之后凡是涉及人民重大切身利益的重大事件，各级政府逐步实行听证制度， 让广大民众知悉政府的制定和变动所依据的客观事实以及法律规定。加入w t o 后，w t o 规则对政府行为的公开透明度提出了更高的要求，维护公众对公共信 息的知情权，确保公众以恰当、便捷的方式获取公共信息，保证信息渠道的畅 通，是政府应尽的义务。政府公布的文件、公告、年报、统计等等，都属于官 方文件，其中部分属于“红头文件”，这些都属于公共资源，原则上应当无偿或 廉价地向公民开放和提供利用。 在我国“红头文件”开放加大了政府信息公开的步伐。以往“红头文件” 在一般老百姓眼中是神秘，不可侵犯的，主要表现为“神秘”和“不可诉”。“神 秘”因为它深锁在政府大院，不对老百姓开放，通常只在收费或征地时， 才在老百姓眼前一晃；“不可诉”则是老百姓只有服从的义务，没有质疑的 权利，一旦与法律相冲突，也是法律给文件让道。但“红头文件”的开放则使 普通老百姓得到了近距离获取政府信息的机会。红头文件是老百姓对公文的俗 称，它实际是指我国行政机关实现上请下达的法定方式，文件有极为严格的规 范格式，因为文件抬头的大字标题和文件号使用专有的红色，故被俗称为“红 头文件”。文件的结尾处用印章表示文件的有效性。它通常为“已公开的现行文 件”，不仅仅包括带有“红头”的文件，还包括政府的公告、统计、年鉴、官方 白皮书等等。“红头文件”具有广泛的知晓性、权威性。这些文件即使有些曾通 打造“阳光政府”论政府信息公开与档案开放利用 过某种形式如网络、报刊等向社会公布，但有些群众也难免因为时间或条件等 原因，不能及时看到：或因为暂时与文件涉及的内容关系不大而没有给予适当 的关注，所以造成文件的使用对象不能看到文件，这些文件的精神和政策也就 难以得到贯彻和实施。 让红头文件走近百姓，是坚持和发展人民民主的需要，也是依法行政的要 求。要推进社会主义民主，就必须保证人民群众真正当家作主，充分行使自己 的民主权利。公布红头文件是广大群众可以随时查阅文件、了解和掌握文件的 内容，有利于保证人民群众的知情权，同时扩大了群众对政策的参与度，可以 建立更加有效的社会监督机制，使政府的各项决策更科学更合理。 浙江省绍兴市档案局党政文件查阅中心，把凡是涉及人民群众切身利益的 非涉密党政文件向社会公开。社会各方人士只要凭身份证、工作证、学生证等 有效证件，便可到中心免费查阅通常说的“红头文件”。政策法规文件也是一种 资源。实行市场经济后，人员流动性大，广大农村出现了召开大型会议难、文 件传达难的问题。面对这一难题，绍兴市档案局设立党政文件查阅中心，开拓 了档案工作为经济建设服务的途径，保护了群众的知情权，适应了我国加人世 贸组织后公众的需要。这种主动向社会提供有关法律法规的政策信息服务方式， 既有利于群众利用政策法规规范自己的行为，也有利于监督干部按政策法规办 事，优化当地的投资和生产环境。 另外，湖北武昌区档案局在2 0 0 1 年1 2 月建立了现行文件阅览室，将“九 五”以来各级机关制发的、尚未失效的、非涉密的“红头文件”对外开放，提 供给社会利