（交通运输工程专业论文）铁路支线经营体制改革的研究.pdf

，。宝蛮煎盘堂亟：| 金塞兰：三兰兰里! 曩要 摘要 支线铁路是指在路网中起辅助作用、运量较小、主要为地方 经济或特定企业服务的尽头线。 我国现有上百条支线铁路，营业里程约占国营铁路营业里程 的1 2 。其中8 0 以上的支线营业里程不足1 0 0 公里，半数以 上分布在山区，2 3 以上属于三级线路。近年来，很多支线由于 经济吸引区的林业、矿产资源枯竭，厂矿企业生产结构调整等因 素，货物运量逐年下降，人员多，负担重，机制不活，经营日趋 困难，亏损严重。铁路支线经营体制改革势在必行。 进行铁路支线改革的重要意义在于：通过推进支线改革，减 亏增盈，为全路实现扭亏增盈、减员增效的突破口；放开搞活具 备条件的支线，为铁路行业实施经济结构调整、“主副分离，干 支分离，网运分离”实现摸索经验；提高铁路运营效率，增强其 在运输市场中竞争力。 支线改革的基本思路是，在保证行车安全和有序运输的前提 下，实现资产所有与资产经营分离，实行多元化管理体制，通过 重组改变铁路资产所有权形式，建立新的价格形成机制。 支线改革主要措施，包括采取多种形式构建责任主体，推行 和强化单独考核，重点抓减员减亏，提高运输生产效率，完善支 线经营机制，提高支线资源运用效率，改善支线经营外部环境等。 我国铁路支线改革已经取得了一些阶段性成果。通过推进支 线改革，全路支线人员得到精简，效率得到提高，总体经营状况 得到改善。齐齐哈尔铁路分局在哈尔滨铁路局一系列内部政策措 施的支持下，对管内加古线、塔韩线和林碧线三条铁路支线进行 了改革，前两者成立了管理中心，形成新的经营管理机构，实行 了人财物独立核算，进行了人员、资产重新组合，提高了生产效 率，减少了亏损。后者以整体移交黑龙江地方铁路管理局，开了 国家铁路支线资产整体转移的先河。 支线改革中存在问题，从齐齐哈尔铁路分局的实践看，主要 是传统的管理模式还没有完全打破，自负盈亏、收支互动机制还 没有完全形成，支线产权所有状况基本上还没有改变，新的价格 韭鏖奎堑盍兰亟主监甚煎蔓 形成机制还没有建立等。 鉴于上述情况，作者建议： ( 1 ) 尽快研究制定支线改革相关政策。包括产权改革与运 价改革政策、支线公司经营管理、支线公司与国铁间的联营合作 等。最后一项可比照现有地方铁路与国铁间的关系模式进行。 ( 2 ) 通过重组改变铁路资产所有权形式。到目前为止，铁 路支线的改革是在产权不变的情况下进行的。要使支线改革取得 更大进展，对资产进行重组势在必行。通过产权改革，引进社会 资金，增强铁路支线的活力。 ( 3 ) 构建法人企业。铁路支线通过引进社会资金，在现有 内部独立核算基础上组成各种不同形式的股份制公司，建立规范 的现代企业制度，成为具有法人资格的独立企业，使铁路支线的 经营管理融入市场经济中去。 ( 4 ) 建立新的价格形成机制。在一定范围内的运价制定权 是铁路支线改革后形成的运输企业走向市场的必要条件。建议国 家有关部门出台专项政策，比照原国家计委关于运用价格江杆 促进西部开发若干意见精神，使铁路支线通过改革，可以建立 新的运输价格形成机制，实行市场调节运价，为支线改革形成的 小型铁路公司进行市场化经营扫除价格障碍。 ( 5 ) 规范管理和深化改革。在国家出台新的政策前，齐齐 哈尔分局铁路支线改革需要完善的工作，重点是做好规范管理和 深化改革两个方面的工作。现有基础上进一步树立大管理思想、 形成大管理格局。该管的坚决管好，该放的坚决放下去。留有一 定的空间，让支线自己管理自己，自己约束自己，真正使中心形 成模拟法人运作的管理机制。 关键词：铁路支线、经营、管理、改革 j 瘟奎丝盔堂亟盈塞 撞蔓 a b s t r a c t b r a n c h r a i l w a y i st h ed e a d 。e n d s i d i n gs e r v i n g f o r r e g i o n a le c o n o m yo rs p e c i f i ce n t e r p r i s ew i t ha u x i l i a r yr o l e a n dm i n i s i z e dt r a f f i cv o l u m e t h e r ea r eh u n d r e d so fb r a n c h 1 i n e si no u rc o u n t r y , w i t h i t s o p e r a t i n gk i l o m e t r a g ec o v e r i n g 12 o fs t a t e r a i l w a y o p e r a t i n gk i l o m e t r a g e ，b u ta b o v e 8 0 o fw h i c hd on o tr e a c h l0 0k i l o m e t e r s ，o v e rh a t fo fw h i c h a r ei o c a t e di nt h e m o u n t a i na r e a s ，a n do v e r2 3a r et h r e e l e v e rl i n e s i nr e c e n t y e a r s ，b e c a u s eo f t h er u n n i n go u to ft h ee c o n o m y r e g i o n s f o r e s ta n dm i n e r a lr e s o u r c e sa n dt h e r e a d j u s t m e n t o f e n t e r p r i s e c o n s t r u c t i o n t h e w a g o n t r a f f i cv o l u m eo f b r a n c h - l i n e sd e c l i n e de v e r yy e a r , t h ew o r k e r sa r eb e y o n d n e e d e d ，b u r d e n i s h e a v y , d e p a r t m e n t i sn o tf l e x i b l e o p e r a t i n gb e c o m e sm o r ea n dm o r ed i f f i c u l t d e f i c i ti sv e r y s e r i o u s t h er e f o i t no f o p e r a t i n gs y s t e mo f b r a n c h l i n e si s u r g e n t t o c a r r y o u tt h er e f o r i l lo fb r a n c h r a i l w a y s h a v et h e f o l l o w i n gs i g n i f i c a n c e s ：w i t ht h e r e f o t i no fb r a n c h l i n e s ， d e f i c i ti st ob er e d u c e da n dp r o f i tt ob er a i s e d ，s oa st ob e t h e b r e a k - t h o u g h o ft h ew h o l e r a i l w a y sc h a n g i n gf r o m d e f i c i tt op r o f i ta n d r e d u c i n gs t a f fr a i s i n ge f f e c t ；l e tf r e ea n d a c t i v et h o s es p e c i f i cb r a n c h l i n e s ，p r o v i d i n ge x p e r i e n c ef o r t h er a i l w a yt oc a r r yo u te c o n o m yc o n s t r u c t i o nr e a d j u s t m e n t ， “s p l i tt h e m a i na n da c c e s s o r y e n t e r p r i s e k e y l i n ea n d b r a n c hl i n e ，n e t1 i n ea n d t r a n s p o r t a t i o n ”：r a i s et h er a i l w a y o p e r a t i n ge f f e c t ，s t r e n g t h e n i t s c o m p e t i v i t y i nt h e t r a n s p o r t a t i o n m a r k e t t h eb a s i ct h o u g h to fb r a n c h 1 i n e s r e f o 珊i st or e a l i z et | l e 3 i e 立窑通本堂亟监奎 翅噩 s p l i t o fa s s e t so w n i n gr i g h ta n do p e r a t i n gr i g h t ，c a r r yo u t m u l t i f a c t o r m a n a g e m e n ts y s t e m w i t ht h e p r e m i s e o f g u a r a n t e e i n gt h es a f e t ya n do r d e ro ft r a n s p o r t a t i o n i t i s n e e d e dt os e tu pp r i c es y s t e ma n dc h a n g eo f r a i l w a ya s s e t s o w n i n gr i g h tw i t h r e c o n s t r u c t i o n t h em e a s u r eo fb r a n c h l i n e s r e f o r mi n c l u d et h e f o l l o w i n g ：t a k ea l lk i n d so f m o d e lt oc o n s t r u c tr e s p o n s i b i l i t y b o d y , c a r r y o u ta n d s 仃e n g t h e ni n d i v i d u a lt e s t i n g ，e m p h a s i z e o nr e d u c i n gs t a f fa n db u r d e n ，i m p r o v et r a n s p o r t a t i o ne f f e c t ， b e t t e r o p e r a t i n gs y s t e m ，i m p r o v e r e s o u r c e su s e d e f f e c t ， b e t t e rt h eo u t e ro p e r a t i n gc i r c u m s t a n c e s b r a n c h l i n e s r e f o r i l lh a ss o m ep r o b l e m s ，f r o mt h ev i e w o ft h e p r a c t i c e s o f q i q i h a e rr a i l w a y b u r e a u ，i t sm a i n p r o b l e m s a r et h a tt r a d i t i o n a lm a n a g e m e n tm o d e lh a sn o t t o t a l l yb e e nb r o k e n ；s y s t e mo fr e s p o n s i b l e f o rp r o f i ta n d d e f i c i tb yt h e m s e l v e sh a sn o tb e e ns h a p e d t h eo w n i n g r i g h t o fb r a n c h 1 i n e sh a sn o tc h a n g e d a n dan e wp r i c es y s t e m h a sn o tb e e ns e tu p b a s e do nt h ea b o v e f a c t s ，t h e a u t h o r g i v e s s u c h s u g g e s t i o n s ： ( 1 ) ( 2 ) ( 3 ) ( 4 ) ( 5 ) r e s e a r c ha n dm a k eo u ts o m er e l a t i n gp o l i c i e s o f b r a n c h r a i l w a y s r e f o r m c h a n g et h er a i l w a yr e s o u r c e s so w n i n gr i g h t w i t ht h ew o r ko fr e c o n s t r u c t i o n c o n s t r u c ti n d e p e n d e n te n t e r p r i s es y s t e m s e t u p an e w p r i c es h a p i n gs y s t e m u n i f y t h em a n a g e m e n ta n d d e e p e n r e f o r l n k e yw o r d s ：b r a n c h r m l w a y , o p e r a t i n g ，m a n a g e m e n t ， r e f o r m 4 j e 豆至通丕堂砸j 垒奎正塞 1 前言 1 1 选题的背景与意义 改革开放以来，随着铁路改革的不断深化，支线改革由点到 面逐步展开。1 9 9 9 年末，铁道部及时总结基层经验，对支线改 革做出部署，要求按照因地制宜、分类指导的原则，加快推进支 线改革。在2 0 0 0 年全部实现单独核算、单独考核，全路支线改 革进入了一个新阶段。2 0 0 0 年1 2 月，铁道部在哈尔滨召开了全 路支线改革工作会议，总结支线改革情况，提出了以规范管理为 重点，强化基础工作，完善考核体制，不断深化支线改革的要求。 近几年，铁路支线改革在铁道部领导的重视和推动下，通过各铁 路局、分局和基层单位的共同努力，不断得到深化，取得很大成 效。绝大多数支线通过改革，初步建立了适合支线特点的管理体 制和经营机制，激发了面向市场开展营销、立足自身挖潜提效的 积极性，出现了运量停止下降、开始回升的局面，收入开始增加， 成本得到控制，人员大幅减少，多经打开局面的好势头，为全路 巩固扭亏增盈成果、实现减员增效目标做出了贡献。 按照铁道部的规定，纳入改革范畴的支线铁路是指在路网中 起辅助作用、运量较小、主要为地方经济或特定企业服务的尽头 线。按此定义统计，现有i 0 0 条支线铁路，总营业里程为7 4 2 8 公里，约占国铁营业里程的1 2 6 。8 0 以上的支线营业里程 不足i 0 0 公里，半数以上分布在山区，2 3 以上属于三级线路。 2 0 0 0 年，全路支线货物发送量为1 7 3 亿吨，占国铁货物发送 量的1 0 5 ；旅客发送量2 8 0 0 万人次，占国铁旅客发送量的 2 7 ；完成客、货周转量1 4 3 亿吨公里，约占全路换算周转量 的0 8 。支线铁路在承担货物运输、吸引铁路货源方面具有重 要作用，但占铁路运输工作量比重较小。近年来，很多支线由于 经济吸引区的林业、矿产资源枯竭，厂矿企业生产结构调整等因 韭塞奎亟太坐巫逾塞止卫 素，货物运量逐年下降，加上一直采取传统的管理方式，人员多， 负担重，机制不活，经营日趋困难，亏损十分严重。1 9 9 7 年， i 0 0 条支线亏损额达1 4 亿元，成为影响全路效益的重要因素。 铁路支线经营体制改革势在毖行。 进行铁路支线改革的重要意义在于： ( 1 ) 推进支线改革是落实国务院领导对铁路改革经营工作 要求的需要。1 9 9 7 年末，国务院领导明确要求铁路抓好“政企 分开、减员增效、扭亏增盈”。2 0 0 0 年4 月，国务院领导再次 强调，当务之急是抓好政企分开、事企分开、社企分开和减员增 效。为了完成国务院领导提出的重要任务，加快支线改革是一项 重要措施。深入抓好支线改革，大力推动减亏增盈，是全路实现 扭亏增盈、减员增效的重要着力点。 ( 2 ) 推进支线改革是贯彻经济结构战略性调整的需要。党的 十五届四中全会做出了国有经济战略性调整的重大决策。铁路支 线相对独立于干线，与路网运输的关联度较小，承担的运输工作 量不大，运输组织、收入清算、企业边界等影响铁路企业重组的 难题相对较易解决，因此，可以按照优胜劣汰、有进有退的方针， 首先放开搞活具备条件的支线，使支线在铁路结构调整中先走一 步。从这个意义上讲，深入推动支线改革，是铁路贯彻党的十五 届四中全会精神的重要举措，是铁路行业实施经济结构调整的重 要内容。 ( 3 ) 推进支线改革是加快运输体制改革的需要。铁路运输体 制改革的基本思路是“主副分离，干支分离，网运分离”。推进 铁路运输体制改革，要求加快“干支分离”的步伐，使铁路支线 在实行单独核算、单独考核的基础上，逐步与干线路网分离。 ( 4 ) 推动支线改革是提高我国铁路市场竞争力的举措。铁路 面对激烈的市场竞争，需要在做大做强铁路核心业务的同时，放 开放活支线经营。从世界范围来看，各国铁路的支线改革，思路 相近，措施趋同，多数是将铁路支线与干线网分离，使其在各级 政府政策支持下独立经营。我国铁路推进支线改革，实行“干支 分离”，吸收了国外铁路支线改革的经验，是提高铁路运营效率， 增强其在运输市场中竞争力的有效手段。 j e 基窑垫盔堂亟监塞 正窑 ( 5 ) 支线改革为铁路整体改革积累经验。党的十五大就指出， 国有企业必须坚持建立现代企业制度的改革方向。建立现代企业 制度，就是按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学” 的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革。同时，要培 育和发展多元化投资主体，推动政企分开和企业转换经营机制。 铁路企业的改革也不例外，但是作为国家的基础性行业，铁路有 其特殊的性质和历史成因，不可能在短时间内实现改革的目标。 因此，铁路大型企业建立现代企业制度的步伐十分缓慢，尤其是 运输企业的公司制改造，仍然是铁路建立现代企业制度的主要难 点。在此情况下，由于铁路支线的资产量很小，按1 9 9 7 年的统 计数字计算，其固定资产原值仅占全路的6 4 ，承担的运输工 作量不大，与路网运输的高度指挥关联度也很有限，对铁路支线 的所有制结构进行调整，适当吸纳非国铁资本乃至非国有资本进 入，不会影响国有经济对铁路行业的控制力，不会影响全国路网 的统和运输畅通。同时，铁路支线相对独立于干线，运输组织、 收入清算、企业边界等影响铁路运输企业建立现代企业制度的难 题，在支线有望得到解决，一部分支线具备进行规范的公司制改 革的条件。因此，选择铁路支线作为运输体制改革的突破口，摸 索适应铁路企业市场化改革的途径，探索制约整体改革的关键性 问题的解决方法，进而指导整体改革是十分必要的。 对铁路支线改革的经验进行总结，研究铁路支线进一步改革 的方案、措施，具有重要的现实意义。 1 2 研究方案 铁路支线改革是铁路运输改革中的一个重要组成部分，既涉 及到铁路运输的具体业务，又涉及到运价政策、投资政策、用人 制度、国有企业体制改革等政策性问题，是一项比较复杂的工作。 齐齐哈尔铁路分局地处我国东北边陲，铁路支线较多，直线 改革的任务比较重，对整个分局的影响也比较大。 论文结合齐齐哈尔铁路分局的实际情况，从分析我铁路 j 复窑亟点堂亟主垃童止噩 支线改革的现状入手，总结存在的问题和已经取得的改革经 验，结合国家对国有企业改革的方针政策和铁路系统改革的总 体目标，借鉴国外铁路改革和我国地方铁路经营管理体制中的 成功经验，探讨我国铁路支线进一步改革的可行方案。 首先，铁路支线改革的必要性。铁路支线经营管理的现状， 存在的主要问题，改革的外部环境。 其次，总结国内外铁路支线改革成功经验。通过国内外支线 改革的典型事例，探讨铁路支线改革的成功经验、存在的问题。 第三，铁路支线改革的可能方案及其论证。铁路支线改革有 不同的方案，每种方案适应不同的情况。本部分将根据齐分局铁 路支线的具体情况，结合国家对国有企业改革的有关政策和铁路 运输企业的特殊性，提出可能的支线改革方案，并对各种方案的 优缺点、可行性进行分析论述。 主要原则是建立现代企业制度、构建规范的企业实体，吸引 社会资本加入，成立独立的具有法人资格的支线公司；使铁路支 线的收入应直接来自市场；独立核算成本，依据成本和市场需求 制定运价；发展多种经营，将发展空间拓展到两条钢轨之外，以 多种经营的收入来补贴运输支出。 第四，齐齐哈尔铁路分局进行铁路支线改革的方案及措施。 对齐齐哈尔铁路分局进行铁路支线改革的情况进行总结，分析改 革中还存在的问题，提出进一步改革的措施。 最后，结论与建议。铁路支线改革，涉及到不少比较敏感的 话题，需要国家政策的支持。论文这一部分对铁路支线改革中有 关运价、资产处置、融资、如何承担社会功能、沿线资源开发等 问题提出自己的建议，供有关部门在铁路支线进一步改革中参 考。 韭塞变通盔芏亟监童正童 2 铁路支线经营管理改革的必要性 2 1 铁路支线运营中存在的问题 由于支线在路网中起辅助作用，运量较小，主要是为地方经 济或特定企业服务的尽头线。现有支线一般建成年代都较早，设 计标准偏低，运行成本较高，为特定的企业( 矿山) 服务。其中 很大一部分随着公路运输的改善与发展，当地资源的逐渐萎缩 而伴之以运量的逐年下降，造成了铁路的大幅亏损。例如齐齐 哈尔分局管辖的三条支线( 加古线加格达奇至古莲、林碧线 林海至碧水、塔韩线塔河至韩家园) ，地处我国主要木 材产地，主要是为运输木材而建的，随着国家政策的变化，木材 运量急剧下降，这些线路便无货可运，资产闲置严重，生产成本 高，运输收入少，亏损严重。同时又由于支线所处的经营环境和 运输条件的限制，也使管理方式存在诸多的弊端和问题。 ( 1 ) 经营意识差、创新能力不强。支线由于受计划经济的 影响和铁路的自然垄断地位，特别是长期受国家政策性保护， 运输亏损国家补、收入欠账国家贴、职工工资国家发。直到启动 改革之初，铁路很大一部分人仍对支线改革的意识淡薄，对市 场营销感到陌生与不适应，坐商乃至官商的习气比较突出。 ( 2 ) 设备、人员大量闲置。支线运量小，但设备及作业人 员不少，导致固定资产折旧居高不下，造成各种人工成本的大量 浪费。 ( 3 ) 各种作业的浪费十分惊人。麻雀虽小，五脏俱全。支 线要运营，与之相配套的各种技术作业包括机车作业、接发列车 作业等程序均不能缺少，这些作业相对于很小的运量而言是极大 的浪费。 ( 4 ) 运输成本高。支线运量小，支出大，运输成本高。由 于收支不平衡，支线亏损严重。支线的亏损一方面有运量下滑、 j e 立窑堡盔堂熊主论童正童 生产成本偏高、管理粗放等原因的影响，另一方面也有铁路运价 偏低、铁路企业负担公益性运输等方面因素的影响。按现行政策， 铁路运输价格由国家控制。运输企业没有定价权，面对激烈的市 场竞争和不断变化的外部环境，企业缺乏利用价格杠杆调节供需 的能力。对于铁路支线而言，由于其运量较小，自身回旋调节的 余地很小。支线的亏损由铁路分局内部消化，实际干线来分担， 拖了干线的后腿，影响了铁路整体效益的提高。 ( 5 ) 支线与干线争资源。由于铁路支线和干线在运营管理 上不分层次，统一经营，支线与干线争项目、争投资、争人力的 现象十分普遍。这种竞争是铁路运输企业分散了精力、资源，无 法集中力量建设和经营好铁路干线。 ( 6 ) 公益性运输负担不合理。铁路支线担负公益性运输的 任务给企业增加了一定的负担，由铁路运输企业承担这种负担是 不合理的。铁路的很多支线在建设之初就是按国家政策和特殊要 求为当地经济发展或特定企业服务的。按照市场经济规律，市场 中各主体间相互提供服务是应在有偿条件下进行的，提供服务取 得的收入至少应弥补提供服务所产生的全部支出，以维持其进行 简单再生产。而按现行情况来看，支线所承运的旅客或货物，其 运价很难弥补成本，带有明显的公益性运输特征，铁路企业的赢 利性与政府行为的公益性在支线公司产生了激烈的冲突。这种政 企不分的经营方式既不利于企业的发展，破坏了市场固有的经济 规律。 ( 7 ) 单独核算需要进一步规范。有些支线尚未实行统一的 规范核算；已经按要求开展核算的支线，也存在不尽规范的问题。 一些实行特殊运价的支线，运价收入核算不够规范。 ( 8 ) 设备标准需要进一步明确。由于尚未制定适用于支线 的设备技术标准和维修标准，该加强的部位得不到重视，可以减 少的投入减不下来。一些支线还要接受与干线一样的检查、评比， 对支线减员减亏产生了一些影响。 ( 9 ) 制度创新需要进一步突破。一些单位仍然习惯用管干 线的办法管支线，用管站段的办法管支线公司，支线管理机构应 有的经营权利难以落实。 j 立窑逼丕堂亟监塞正堑 2 2 铁路支线经营管理改革的必要性 推进铁路支线经营管理体制的改革，是铁路运输管理体制改 革的重要组成部分，是实现支线走向市场、谋求发展的必然选择。 2 2 1 实施“干支分离”改革的需要 支线改革的目标是实现“干支分离”，就是要将在路网中起 辅助作用、运量较小、主要为地方经济或特定企业服务的尽头支 线，通过规范的公司制改造等方式，自主经营，自负盈亏，实现 铁路支线与路网干线的企业分离或财务分离。从世界各国铁路的 改革实践看，“干支分离”是必由之路，而且必须先行一步。当 前，中国铁路在前几年探索的基础上，研究制订铁路管理体制总 体改革方案。综观我国的铁路改革总体方案研究进程，归结起来， 都是研究路网干线的改组方案。对于推进与路网运输关联度不大 的支线改革，各方面意见是一致的，“干支分离”将会给路网 干线改革创造有利条件。 2 2 2 探索运输体制改革的需要 从铁路运输企业的现状和特点分析，支线有条件率先在国有 经济结构调整和建立现代企业制度方面取得突破。一方面，由于 铁路支线的资产量很小，承担的运输量不大，与路网运输调度指 挥关联度有限。因此，对铁路支线的所有制结构进行调整，适当 吸纳非铁路资本以及非国有资本进入，不会影响全国路网的统一 调度和运输畅通。另一方面，铁路支线相对独立于干线，运输组 韭基至煎盔芏亟主监塞正塞 织、收入清算、企业边界等影响铁路运输管理体制改革的难题， 可以通过支线改革积累经验。 2 2 3 明确支线核算主体经营责任的需要 支线改革首先必须解决三大问题：一是核算问题，即支线与 干线混在一起核算，支线盈亏与否以及盈亏多少说不清楚：二是 经营责任问题，即支线由多家单位条条管理，都与支线盈亏有关， 又都不承担责任；三是减员增效问题，即按照部定标准，支线超 编，但在条条管理的模式下，部门分割，难以实施减员和安置。 另外，在推进支线运价改革的进程中，有关部门明确提出，支线 与干线混为一体，缺乏特殊运价落实主体。因此，支线改革的首 要任务就是塑造责任主体。通过摸索，各铁路局基本上都采用了 “并条组块”方式，构建责任主体，即组建支线综合性管理机构 为支线的经营、核算、盈亏、特殊运价等问题落实归属问题。 2 2 4 增强支线活力的需要 支线的运输效益与路网干线密切相关，一些支线作为干线的 货物集散地，为干线输送了大量货源。铁路支线的兴建有其特定 的历史原因，大多地处偏僻，主要服务于地方经济和厂矿企业， 因此，在经营、投入、管理等诸多方面先天不足。铁路支线运输 受到的挑战主要来自两方面：客观上支线周边经济环境的变化如 国有企业的不景气、产业结构调整等因素，使支线运输需求量大 大减少：主观上铁路支线的管理体制、经营机制僵化，陈旧且游 离于市场的管理，压抑了内在动力，束缚了竞争市场的手脚。因 此，加快建立与区域市场经济体制相适应的运行机制，是支线的 出路所在。 韭童奎通盘堂亟论奎 正奎 2 2 5 改变支线铁路经营亏损状况的需要 铁路支线运量小，运输成本高亏损严重。这一方面与铁路 运输管理有关，支线与干线采用一样的经营管理模式、一样的技 术标准，忽视了两者间存在的巨大差异，造成支线运营成本偏高； 另一方面，支线主要是为地方服务，但采取与干线铁路一样的政 策，包括运价、投资、固定资产折旧等政策，使支线入不敷出， 造成亏损。通过对支线经营管理体制的改革，达到两个目的，一 是精简机构、简化管理层次、降低消耗、提高效率，以达到降低 运输成本的目的；而是采取灵活的政策，例如比照地方铁路，实 行特殊政策，或与其他运输方式相同的政策，使铁路支线能够灵 活经营，降低成本，增加收入，减少亏损。 韭壶蛮迤叁掌熊主硷立 正童 3 国内外铁路支线改革的成果总结 3 1 国外铁路支线改革成果 在面临激烈市场竞争的形势下，很多国家铁路都采取了类似 的措施，就是把运输密度很低、处于亏损状态的铁路支线从干线 路网中分离出来。大铁路公司集中干线优质资产参与市场竞争， 支线小公司放开经营，在地方政府支持下，寻求生机。 3 1 1 国外铁路支线经营管理改革情况 ( 1 ) 美国 美国铁路在发展过程中，形成了不少运输密度低、严重亏损 的支线铁路。1 9 8 0 年美国放松对铁路管制以后，大铁路公司纷 纷把支线铁路分离出来，一部分关闭，部分交给地方政府和地 方企业独立运营，形成了被称为“短线革命”的小铁路改革热潮。 这一革命对货主、社会和铁路本身有着积极的影响。到1 9 9 9 年， 美国共有5 1 0 个小铁路公司，运营里程为4 5 4 7 5 公里，占全美铁 路的1 6 6 5 ，平均每个小铁路公司平均8 9 公里线路；员工1 2 , 4 5 4 人，平均每个小铁路公司2 4 人，每公里线路0 2 7 人，远低于美 国一级铁路公司每公里o 9 1 人的水平。还有3 6 个地区铁路公司。 由于这些小铁路公司采取了与干线不同的运输组织方式、设备维 修标准、劳动用工制度，在减少亏损、减少政府补贴方面取得显 著成效。1 9 9 8 年，5 1 0 个小铁路公司营运比( 成本与收入比) 为 0 7 9 1 ，毛利润达到3 0 3 亿美元。 j e 裹銮迪盔主亟盐塞正至 美国的铁路重组表明了铁路行业与其他行业在结构上没有什 么根本区别，显示了开放和竞争的运输市场为不同规模和不同经 营战略的铁路运输公司都提供了服务机会。 ( 2 ) 日本 日本国铁在私有化改革前也采取了于支分离的措施，共有 8 3 条、3 1 6 0 公里支线从国铁剥离出来。其中，1 8 0 1 公里支线由 3 7 个合资公司继续经营，通过大幅减员、压缩成本等措施，不 少支线经营状况有所好转；其余1 3 5 9 公里线路关闭，由公路运 输提供服务。同时，当时的日本政府还规定，新建的新干线交给 国铁公司运营、导致平行既有线运量下降时，允许国铁公司将平 行既有线交给地方政府经营，以保持国铁公司良好经营状况。 ( 3 ) 阿根廷 1 9 8 9 年卡洛斯梅内姆总统的当选拉开阿根廷铁路改革的 序幕。当时，阿根廷国有铁路公司( f a ) 辖有3 5 0 0 0 公里左右的 营运线路，拥有9 2 0 0 0 名员工，每年亏损额高达1 3 亿美元( 1 9 9 2 年价格) ，是财政部的最大赤字户，并且其经营状况每况愈下。 f a 衰败的迹象还表现在：机车状况恶化，有一半以上的机车失 修；线路状况欠佳，有5 5 的线路达不到使用标准；运输指挥失 灵。当时f a 不能为货主和旅客提供高质量和可靠的运输服务。 导致f a 衰败的因素包括：无视满足消费者需求的经营策略； 来自其它交通方式和运输企业的激烈竞争，尤其是那些管理完 善、效率较高、投资很少的私营运输企业的竞争。 在短短的5 年里，阿根廷就实现了国有铁路的重组和租让。 f a 在5 年的时间内通过1 4 次租让把铁路经营权转给了私营企业。 一个规模不大的中介机构在较短的时间内解决了许多复杂问题， 并实现了铁路的组织变革、经营权转变和文化改变。改革后阿根 廷铁路一分为三，即货运、城际旅客运输和市郊客运。货运业务 分为六部分，从1 9 9 1 年到1 9 9 3 年其中五部分被授予私营企业进 行特许经营。从1 9 9 3 年到1 9 9 5 年，市郊旅客运输分为五部分也 韭立窑通厶堂亟主监童 止盅 授予给四个企业特许经营，同时布宜诺斯艾利斯地铁也实施了特 许经营。联邦政府不再经营城际旅客运输，而是将其移交给省级 政府。 阿根廷铁路的特许权经营方案取得了成功，铁路在运输市场 中占据了稳定的位置，通过改革政府补贴减少了8 亿美元。值得 一提的是，转轨是在没有造成较大社会混乱的情况下完成的，而 且对市郊旅客运输业务和布宜诺斯艾利斯地铁使用“保守”特 许权经营，在改进服务和效率的同时保护了贫穷旅客的利益。 ( 4 ) 巴西 巴西铁路改革始于1 9 9 6 年，于1 9 9 8 年结束。改革后把联邦 铁路分为6 个货运特许权经营公司。随后，圣保罗铁路也进行了 特许权经营。同时，拥有两个重要铁矿铁路的大型国有矿产联合 体也进行了私营化。另外，还对里约热内卢市郊铁路和里约热内 卢地铁进行了特许权经营。随后，巴西所有货运铁路以及在里约 热内卢的两个客运承运商均由私人运营。 巴西铁路改革的成效是显著的，表现在：运量增加、生产率 提高两运价降低。另外，改革前每年的铁路货运亏损高达5 亿美 元，改革后政府却能从特许权经营者那里收到1 4 亿美元。里约 热内卢政府不仅消除了市郊和地铁每年超过1 亿美元的财政赤 字，还能收到超过4 亿美元来自特许权经营的收入。 ( 5 ) 德国 德国铁路在改革过程中，把不少支线从路网中分离出来，交 给地方政府管理。如设在威斯特法伦州的地区铁路公司( r e g i o b a h n 公司) ，经营3 7 7 公里线路和8 列动车组。公司在1 9 9 2 年 成立，股东是州政府、县政府和4 家企业。这个小铁路公司通 过招标，把车站清洁服务包给一家专业公司，旅客运输包给r b e 公司经营，使公司人员得到精简，服务质量明显改善。列车由1 小时一趟变为2 0 分钟一趟，年客运量从5 1 2 万人次增加到1 2 0 万人次，改革取得了成效。 ( 6 ) 瑞典 j 豆窑遘盍堂亟论塞止塞 瑞典国铁在实行网运分离改革以前，铁路网划分为两部分， 一部分是运量太、技术条件好的线路，按市场经济规则进行经营， 不仅要保证运输供给，还要赢利：另一部分是技术条件较差、运 量小、无法盈利的线路，铁路部门在保证提供服务、完成一定指 标的前提下，得到政府一部分财政补贴。这种情况类似于我国城 市中的公共交通公司。 网运分离后，瑞典的支线和地方铁路由地方运输局掌管，采 用地方政府招标形式分配客运运营权，允许国铁运营公司与其他 私营招标者竞争。对于需要政府出资购买的铁路运输服务，都采 取招标采购方式，国铁运营公司也需要参加竞标。1 9 9 6 年瑞典 政府决定进一步开放客运市场，允许国际铁路公司参与投标。 3 1 2 国外铁路所有权方面的改革 在铁路的所有权形式方面，既有公有的也有私有的。在公有 制方面也有两种模式，一种是政企合一模式，这是社会主义国家 在计划经济条件下普遍采用的一种模式。在这种模式下，国家成 立铁道部，铁道部既行使政府管理职能，也行使企业经营职能， 这种模式使铁路缺乏经营活力。另一种模式是与市场经济相适应 的公有企业模式。在这种模式下，铁路企业虽然是公有的，但其 运作更像市场行为。更为重要的是，这种模式能使铁路经营从政 府管理功能中分离出来。在这里公有权可以是国家的、区域的或 地方的，也可以是上述几者共有的。 一些国家的铁路采用了政府和私营企业合作的模式。常用的 合作模式是特许经营，即私营运营者使用公有路网来提供铁路运 输服务，而且通常具有专一使用权。这种特许经营可以是“积极 的”，即运营商向公有者付费以获得运营权利；也可以是“保守 j 立变通盍堂亟i 金立 正窑 的”，即公有者通过招标，将运营权利交给能够承诺在控制的票 价下以最少的补贴和投资成本提供公共服务的运营商。私营企业 可以仅申请运营服务，也可以扩展至路网管理。 只有少数国家的铁路实行全部私有化。例如，美国货运业务、 加拿大联合铁路公司和太平洋铁路公司是主要由私人拥有和运 营的铁路。 部分国家铁路在管理体制方面和所有制形式方面的变革方向 如图3 一l 所示。从该图可以看出，在管理体制方面，铁路正从一 体化体制向局部网运分离模式或网运完全分离模式发展。而在所 有制形式方面，铁路正由公有制形式向政府向运营商授予特许经 营权的模式或完全私有化模式发展。 私营成分的介入 公有制授予特许权或特许经营私有制 一体化中国、俄罗斯阿根廷、巴西、墨西哥、新西兰、智利 和印度( 铁道秘鲁、委地马拉、玻利f e r r o n o r 、巴 结部形式) ，m a v 、维亚、巴拿马、科特迪西c v r d 、智 构s r t 、m z 、其它尔布基那法索、喀麦利a & b 的( 国有企业形隆、冈u 果、马拉威、马 变式)达加斯加、约旦 j t 赢变通丕堂亟主监至正童 化局部网美国a m t r a k ，墨西哥市郊、印度美国一级铁 运分离加拿大v i a ，日c o n c o r路公司，加拿 本货运大c n 和c p ， 日本东、西、 中铁路公司 网运完欧盟国家和智瑞典市郊、智利f e p a s a 、英国特许经 全分离利的旅客运输波兰l h s 线营者和e w s ， 波兰和罗马 尼亚货运 图3 1 铁路改革的方向和模式 3 1 3 国外铁路支线改革可资借鉴的经验 美国小铁路改革的成功引入了一种改组小铁路并出售给私 人业主的方法。这一经验说明，即使是在成熟的激烈竞争的铁路 市场中，利用率低的铁路资产也可以进行有效的改组。近年来， 美国国内的小铁路运营者正在动员其他国家合资搞小铁路，所以 小铁路正在呈现国际化的趋势。 阿根廷、巴西在把铁路经营权转让给私人企业或公私合营企 业的过程中，能够面对来自政治、经济等方面的反对而不受其干 扰，进而采取紧急有力和富有创造性的行动。阿根廷铁路改革的 经验表明，对于那些每年都要产生巨额亏损而又存在大量剩余劳 动力的国有铁路，通过“特许转让”的方式来实现铁路私营化是 行得通的。 瑞典国铁运营公司支付的线路使用费包括固定费用和变动 费用，以公路使用费为定价标准，使国铁运营公司与公路运输企 j e 立至通盘堂亟j 佥x 正至 业处于平等竞争的地位。国家铁路线路公司收取的线路使用费不 能弥补基础设施的维修成本，处于亏损状态，需要中央财政补贴。 这是瑞典国铁网运分离改革成功的主要原因之一，即铁路发挥社 会职能的一部分成本由国家承担。 在铁路所有权的改革上，许多国家的铁路采用了多种所有权 形式共存的模式，而且在这些国家，这种模式通常是最好的模式。 3 2 目前国内铁路支线改革的成果总结 我国铁路支线改革从1 9 9 9 年起步，铁路部门已经作了大量 工作，取得了一些阶段性成果。通过推进支线改革，全路支线人 员得到精简，效率得到提高，总体经营状况得到改善。 3 2 1 支线运量平稳增长 2 0 0 0 年支线货物发送量完成1 7 3 亿吨，比1 9 9 7 年下降 2 8 ：旅客发送量完成2 7 8 5 万人次，比1 9 9 7 年增长2 0 5 。 上海铁路局2 0 0 1 年卜9 月，列入改革范畴的5 条支线，货物发 送量完成1 1 9 3 万吨，同比增长3 7 ；货物到达量完成8 1 0 万 吨，同比增长1 5 6 。 3 2 2 运输收入显著上升 2 0 0 0 年支线运输进款收入完成6 3 2 亿元，比1 9 9 7 年增长 2 5 9 。济南铁路局5 条支线2 0 0 1 年卜9 月运输收入完成2 5 l 亿元，同比增长1 7 3 ：营业收入完成5 6 5 亿元，同比增长6 5 3 j l 童变通盘生亟监立正垒 。 3 2 3 成本支出得到控制 2 0 0 0 年运输总成本支出2 4 5 亿元，比1 9 9 7 年下降1 1 。 而且运输总成本的增长幅度明显低于运输进款收入的增长。运营 减亏成效明显。2 0 0 0 年支线亏损1 0 8 亿元，与1 9 9 7 年相比， 按可比口径测算，支线减亏总额约5 亿元，减亏幅度达3 0 。沈 阳铁路局2 0 0 0 年比1 9 9 7 年减亏2 2 亿元。 3 2 4 支线职工大量减员 铁路支线2 0 0 0 年底职工总数为5 0 5 万人，其中运输业职工 4 3 2 万人。按同比口径计算，通过下岗分流和其他减员措施， 2 0 0 0 年支线运输从业人员比1 9 9 7 年减少2 0 7 。哈尔滨铁路局 支线在累计减员2 0 4 0 人的基础上，2 0 0 1 年卜9 月在岗职工比 2 0 0 0 年同期又减少1 7 9 6 人。沈阳铁路局截止到2 0 0 0 年底，支 线累计减员达3 8 3 3 人。 3 2 5 管理机构大幅精简 通过改革，管理人员和管理机构都在逐年减少。管理及服务 人员2 0 0 0 年比1 9 9 7 年减少2 0 4 。车间级以上机构2 0 0 0 年比 1 9 9 7 年减少3 5 5 。 i 立窒通盍茎砸监立 正垄 3 2 6 劳动效率提高 2 0 0 0 年支线劳动生产率为3 3 3 万吨公里人年，比1 9 9 7 年 提高1 4 6 。 j e 立蛮通盍堂亟主j 金塞正塞 4 铁路支线改革的思路与措施 4 1 支线改革的基本思路 4 1 1 行车安全和有序运输为前提 安全是运输生产的重中之重，生产指标任务是运输生产的重 要内涵，支线改革的主导思想要以安全为重点，以效益为中心， 以精干管理机构、成本单独核算为手段，全面拓展支