（交通运输工程专业论文）燃油税实施后陕西交通行政管理体制改革研究.pdf

摘要 深化行政管理体制改革是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然 要求，也是政治体制改革的重要内容。改革开放以来，我国不断推进行政管理体制改革， 加强政府自身建设，取得了明显成效。特别是党的十六大以后，按照贯彻落实科学发展 观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设的要求，进一步深化改革，推进了 体制创新和管理创新，但是面对新形势新任务还存在一些不相适应的方面。本文所研究 的交通行政管理体制改革问题即是在燃油税全面实施后，体改需要进一步深化改革并不 断完善的地方。 随着科技发展，时代进步，交通在人们生活中的重要作用日益凸显，但现有交通行 政管理体制与新的行业形势出现了不适应，交通行政管理体制亟需借机改革。本文通过 对燃油税改革背景进行系统梳理、陕西省交通行政管理体制现状进行系统分析，借鉴国 内外改革先进经验，提出完善陕西省交通行政管理体制的改革建议和初步设想，为陕西 省构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的交通行政管理新体制提 供参考。 关键词：交通运输行政管理，交通体制运行，燃油税，改革方案 a b s t r a c t d e e p e nt h ea d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mi st h ei n e v i t a b l er e q u i r e m e n to f d e v e l o p i n gs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n ds o c i a l i s td e m o c r a t i cp o l i t i c s ，i ta l s oa l li m p o r t a n t c o n t e n to ft h ep o l i t i c a ls y s t e mr e f o r m s i n c er e f o r ma n do p e n i n g ，o u rn a t i o nh a sp r o m o t e d a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mc o n t i n u o u s l y , s t r e n g t h e n e ds e l f - c o n s t r u c t i o no f t h eg o v e r n m e n ta n da c h i e v e dr e m a r k a b l ee f f e c t s e s p e c i a l l ya f t e rt h e16 t hp a r t yc o n g r e s s ， a c c o r d i n gt ot h er e q u i r e m e n t so fc a r r y i n go u ts c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tv i e w , c o n s t r u c t i n g s o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t ya n d s t r e n g t h e n i n gp a r t y sg o v e m i n ga b i l i t yc o n s t r u c t i o n , d e e p e n i n gr e f o r m ，p r o m o t e ds y s t e mi n n o v a t i o na n dm a n a g e m e n ti n n o v a t i o n m e a n w h i l e ， t h e r ea r es o m ea s p e c t st h a td o n 、f i ti nw i t i lt h en e ws i t u a t i o n sa n dt h en e wt a s k s t h es t u d y w h i c ho nt r a n s p o r t a t i o na d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m a t i o ni nt h i st h e s i s c o n c e n t r a t e so nt h ea s p e c t st h a tn e e dt ob ec o n t i n u o u s l yi m p r o v e di ns y s t e mr e f o r ma f t e r t h ei m p l e m e n t a t i o no ff u e lt a x w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g ya n dt h ep r o g r e s so ft i m e s ， t r a n s p o r t a t i o nh a sp l a y e da l li m p o r t a n tr o l ei nt h ed a l l yl i f e b u tt h ee x i s t i n gt r a n s p o r t a t i o n a d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ts y s t e m i sn o ta c c u s t o m e dt ot h ei n d u s t r i a ls i t u a t i o n ， t r a n s p o r t a t i o na d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e mn e e d sr e f o r m t h et h e s i sa r r a n g e dr e f o r m b a c k g r o u n do ft h ei m p l e m e n t a t i o no ff u e lt a x ，s y s t e m a t i ca n a l y z e dp r e s e n ts i t u a t i o no f t r a n s p o r t a t i o n a d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ts y s t e m o fs h a a n x i ，b o r r o w e da d v a n c e d e x p e r i e n c e sf r o mt h er e f o r ma th o m ea n da b r o a d ，p u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n sa n d p r e l i m i n a r yp l a n st oi m p r o v et r a n s p o r t a t i o na d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m a t i o n o fs h a a n x i t h et h e s i sp r o v i d e sr e f e r e n c ef o rc o n s t r u c t i n gn e wt r a n s p o r t a t i o na d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ts y s t e mw h i c hm e a n sp o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t yu n i f o r m l y , l a b o u r - d i v i s i o n r e a s o n a b l e ，d e c i s i o ns c i e n t i f i c ，e x e c u t i o ns m o o t ha n ds u p e r v i s i o np o w e r f u l k e yw o r d s ：t r a n s p o r t a t i o na d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t ，t r a n s p o r t a t i o ns y s t e mo p e r a t i n g ， f u e lt a x ，r e f o r mp l a n 长安大学工程硕士学位论文 1 1 研究背景及意义 第一章绪论 建国六十年来，我国道路运输行业取得了长足发展。解放后，我国进入计划经济 时期，生产关系超越了生产力的发展水平，各种运输方式依照计划经济的模式发展。 当时，整个交通运输行业的基础非常弱，基础设施网络规模小、密度低，运输装备数 量严重不足、技术落后，致使道路运输行业的发展水平也相应低下。改革开放初期， 随着国内经济环境的好转，道路运输一段时期内成为制约国民经济发展的瓶颈，为改 变这一状况，国家率先对道路运输行业进行大幅改革，打破了交通部门独家垄断道路 运输的局面，提倡多家经营，鼓励竞争，调动了社会各界发展道路运输的积极性，整 个道路运输市场迅速活跃起来。党的十五大以来，随着高等级公路的大规模建设，道 路运输取得了突飞猛进的发展和令人瞩目的成就，在综合运输体系中占据着举足轻重 的地位并发挥着日益重要的作用。与此同时，改革与发展中也暴露出不少新的问题， 特别体现在新形势下的交通行政管理体制方面。 近年来，在经济发展与资源环境的矛盾日益突出的新形势下，我国道路运输行业 的节能减排工作任务愈加艰巨。一方面，随着经济发展和人民生活水平提高，我国对 石油的需求不断增加，寻找石油资源的成本也越来越高。由于资源匮乏，我国从1 9 9 3 年由净出口国变为净进口国，对外依赖度逐年提高，目前已达到5 0 。另一方面，我 国石油利用效率低、单耗水平高、浪费现象严重。我国单位g d p 石油消耗和机动车 每百公里油耗都明显高于发达国家水平。随着机动车保有量的快速增长，耗油量急剧 增加，燃油污染也日益严重。目前大城市8 0 以上的一氧化碳、4 0 以上的氮氧化物， 来自机动车尾气排放。为保持经济社会的可持续发展，迫切需要抑制燃油的不合理消 费。此外，除征收车辆购置税外，我国公路交通基础设施维护和建设资金，长期以来 主要通过征收公路养路费和车辆通行费等方式筹集。这对公路交通的发展起到了重要 作用，但同时也带来了诸如异地挂靠、大吨小标、超限超载、逃避收费、收费行为不 规范、车主负担不公平等矛盾和问题。同时，在收费公路发展中也存在规模大、站点 多、结构不合理等问题，影响了区域经济发展和群众便捷出行。基于此，经过十余年 的酝酿，我国于2 0 0 9 年1 月1 日起开始全面提升汽油、柴油消费税价格。可以说， 第一章绪论 这次燃油税改革对交通行政管理体制影响巨大，既是对传统体制形成压力，又是科学 发展的机遇。以此次燃油税改革为背景，立足陕西，探究新时期交通行政管理体制改 革，有以下三方面的现实意义： 1 1 1 是促进社会和谐的客观要求 公平正义是社会主义和谐社会的基本特征，其对立面是失衡。先前的税费稽征体 制造成了车主负担不公平、组织结构不合理、地区发展不均衡、区域经济不协调等情 况的发生，燃油税全面实施后，这些现象有望得到一定程度的化解。随着改革的进行， 原有的行政管理体制格局已经改变，养路费征收机构失去原有职能，面临撤销机构、 分流安置工作人员的问题。政府还贷二级公路收费站也面临撤站分流人员的问题。公 路运输管理费、公路客货运附加费、航道养路费、水路运输管理费、水路客货运附加 费等收费项目的取消，也对原有的管理体制、经费来源产生了巨大影响，燃油税费改 革导致原有的交通运输行政体制必须随之进行改革，以适应现行的交通体制运行，并 更好的服务于道路运输事业，进而促进社会的和谐发展，体现公平正义。 1 1 2 是贯彻科学发展观的具体实践 科学发展观是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马 克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是我国经济社会发展的重要指导方 针【。贯彻落实科学发展观，首先要认清社会主义初级阶段基本国情，其次要结合实 际适应新的发展要求，统筹兼顾、协调发展，最终把实践落实到发展的要义上。新的 形势要求我们把科学发展观贯彻落实到经济社会发展的各个方面，把全社会的发展积 极性引导到科学发展上来。具体到交通行政管理体制改革上，就是“认清当前改革形 势 理清新的发展要求_ 捋顺思路重新定位- 实践 发展 。所以说，树立和落 实科学发展观，是交通行政管理部门的迫切需要。现阶段，针对税费征收环节的顽疾 进行的燃油税改革、燃油税实施后进行的体制调整都体现了科学发展观的基本思想。 1 1 3 是发展交通事业的又一力举 每次改革都是利益的再调整，具体到燃油税改革来说，它涉及到中央和地方、财 税部门和交通部门、政府和公民等等不同主体间的显性和隐性博弈。此次燃油税改革， 是通过建立规范的税费体制和完善的价格机制，进一步理顺税费关系，从而利于发挥 2 长安大学工程硕士学位论文 税收杠杆促进节能减排、环境保护和优化经济结构，以及促进经济发展方式转变的积 极作用。而不提高现行成品油价格的前提下实施这项改革，既不会增加用油者原有负 担，又能依法筹集交通基础设施养护、建设资金。改革先行，管理亦需到位，燃油税 改革为交通行政管理体制的进一步完善创造了良好契机，必将对我国的交通运输事业 产生积极又深远的影响。 1 2 相关研究综述 国内诸多专家学者对税费稽征和交通行政管理体制改革都进行过卓有成效的梳 理和研究。这些研究既有对燃油税改革后效应的系统分析，又有对交通行政管理体制 的基础性研究，近期还涌现出一些燃油税改革背景下的管理工作新成果。 1 2 1 关于燃油税改革的研究综述 涉及燃油税改革的研究成果较为丰硕，既有国外税费稽征的“他山之石 ，又有 对国内燃油税改革的多角度分析。其中，刘英姿、饶立新( 2 0 0 3 ) 1 2 j 通过对美国燃油 税征收政策的介绍和分析，提出了我国燃油税改革应从税不重征、税费减免、征管便 利三个方面有效借鉴发达国家的先进经验。代齐( 2 0 0 9 ) 【3 】通过6 篇文献对美国、日 本、法国、德国、加拿大、比利时和英国等国家的燃油税征收情况作了概述，分别从 上述七国的税率调整、税赋促环保、税收减免优惠、税收用途等方面进行介绍，给予 我国诸多启发。高晖( 2 0 0 9 ) 【4 】立足道路货运业角度，对燃油税全面实施后的影响做 了分析，并为货运企业提出了探索新经营模式、加强信息化建设、提高装备水平、优 化线路资源等对策，这其实亦是对行政管理工作的有效指导。廖朋山( 2 0 0 9 ) 【5 j 对此 次燃油税改革从基础理论上进行了系统性较强的微观经济学分析，指出燃油税改革会 对相关利益集体和相关产业产生正负两方面影响，但改革后体现的综合效应利于改善 现有的社会总福利。邢玲、马冰( 2 0 0 9 ) 【6 】亦从学理上对燃油税改革进行了国际比较， 总结了燃油税制设计规律及经验，探索适合我国国情的公平合理燃油税制。沈刚 ( 2 0 0 9 ) 【7 l 在做了相关采访调研后认定此次燃油税改革是顺势而为，而受此次改革影 响的相关产业及部门也应顺势做出有效调整。周佳慧( 2 0 0 9 ) i s 通过对包括交通行政 部门在内的相关利益群体的影响分析，特别是对交通与财税部门的关系转变、运力及 3 第一章绪论 运输经营结构调控、人员精简分流问题做了较详细的估计，但其没有提出具体的解决 措施。 关于燃油税改革的文献不胜枚举，但从总体来看，介绍燃油税改革的多，提出具 体应对策略的相对少；讨论如何实施、如何征收的多，具体分析改革后效应的仍然偏 少，特别是结合具体行业实践的更少。 1 2 2 燃油税改革背景下的交通体制研究综述 随着燃油税的全面实施，其对传统的交通行政管理体制形成一定冲击。因此，相 关领导及专家学者都对此进行了有益的探讨研究。道路运输行政管理学是以行政管理 学为基础，结合交通运输业的自身特点形成的理论体系。郗恩崇( 2 0 0 6 ) 9 1 在道路 运输行政管理学第一版的基础上结合新时期交通行政管理的实践特点，重新编撰了 该书的第二版一书，分别从行政职能、法律依据、体制机构、从业人员管理、综合执 法、业务管理、国际运政以及行政复议和诉讼等方面更加具体明晰的梳理了道路运输 行政管理理论，并使之成为更加完善的知识体系。贺宏斌、李升朝( 2 0 0 4 ) 【l o 】从路政 执法角度阐释了相关执法政策。王成钢( 2 0 0 4 ) 1 1 j 对道路运输的行政管理职能也做了 较为详尽的描述。张鹏( 2 0 0 9 ) 0 2 1 结合长春市的城市交通实际情况，探究了城市交通 行政管理体制的改革出路。应该说，这些基础理论的积累和研究对交通行政管理部门 具有很强的实践指导意义。燃油税全面实施后，针对新形势新要求，一些学者又开始 对相应的交通行政管理体制改革进行研究。诸如，文宏、张德宝( 2 0 0 8 ) 2 3 】从行政管 理制度、交通管理主体定位偏差、部门权力利益化等多方面探寻了我国交通行政管理 体制改革的目标趋势。左修腾、傅林( 2 0 0 9 ) 2 4 1 提出借燃油税改革的契机促进交通行 政执法工作升级的具体思路。武革平( 2 0 0 9 ) 2 5 1 关注于燃油税改革的人员安置问题， 并结合工作实践对职能调整等问题进行了论述和评价。 综上所述，以交通行政管理学、相关法律法规为依托，在燃油税改革的背景下， 结合陕西省的实际情况，研究交通行政管理体制改革路径进而指导交通行政管理的实 践工作，是对交通运输行政管理理论的有效补充。 1 3 研究内容和思路 1 3 1 研究内容 4 长安大学工程硕士学位论文 本文针对我国燃油税费改革的现状和问题，借鉴国内外燃油税费改革的研究成 果，通过对燃油税费改革出台历程以及涉及交通内容的阐述，对陕西省交通行政管理 体制的现状进行了分析研究，在分析的同时，结合交通运输部的政策建议、兄弟省市 的经验以及陕西政府机构改革的部署和总体要求最终提出陕西省交通行政管理体制 改革方案，旨在对改革实践有一定的理论指导意义。 1 3 2 研究思路 第一章，提出问题。燃油税费改革政策的实施将给交通建设、养护、管理和发展 等各个方面产生巨大的影响，同时对陕西交通行政管理体制也将产生重大影响。如何 对陕西交通行政管理体制进行改革，理应成为一个重要的研究课题，具有重要的现实 意义。 第二章，现状分析指出问题。首先介绍燃油税费改革的历程和涉及交通行业的主 要内容；再分析陕西省交通体制运行现状，指出目前存在的四大问题。 第三章、第四章，主体分析。第三章重点分析燃油税费改革对交通行政管理体制 的影响，并对燃油税改革对行政五要素的影响进行分析。第四章指出了此次行政管理 体制改革的政策建议和法律依据，介绍交通运输部提出的改革方案及外省市的具体经 验做法。 第五章、第六章，解决问题。从燃油税费改革对陕西交通行政管理体制的影响出 发，结合国家大部制改革的方向及陕西政府机构改革的部署和要求，全面、深入、系 统地研究燃油税费改革给交通行业带来的影响，并在此基础上探讨陕西交通行政管理 新体制，对全省行业体制改革起到决策参考作用。( 具体研究框架如图1 1 所示) 5 第一章绪论 资 料 收 集 与 文 献 综 述 图1 1 研究流程和论文整体架构 6 长安大学工程硕士学位论文 第二章陕西省交通行政管理体制现状、存在问题及产生原因分析 本章首先介绍了陕西省交通行政管理体制的现状，通过对交通发展取得的成就和 体制运行现状的详细描述，分析指出我省交通行政管理体制存在的问题，并对问题产 生的原因进行了深入分析。 2 1 陕西省交通发展及体制运行现状分析 2 1 1 陕西交通运输发展现状 自从国家实施西部大开发战略以来，特别是2 0 0 5 年省委、省政府发布“加快交 通发展、突破瓶颈制约”的动员令后，陕西省交通系统以强烈的忧患意识和责任意识， 凝心聚力谋发展，真抓实干求突破，交通面貌明显变化，交通瓶颈制约得到有效缓解， 整个行业处于高位运行、快速增长、和谐发展的可持续状态。 ( 1 ) 投资规模增长迅速 2 0 0 5 年以来，我省交通建设投资连续大幅度增加，三年累计完成固定资产投资 6 9 9 亿元，超过“十五 期总和，成为历史上完成投资最多、建设规模最大、交通发 展最快的时期。其中2 0 0 7 年完成固定资产投资2 7 4 亿元，约占全省固定资产总投资 的8 、全省政府投资总量的2 3 ，位居西部前列。在总投资中，高速公路1 9 7 亿元， 农村公路6 4 亿元，干线公路l l 亿元，其它建设2 亿元，全面超额完成省委、省政府 下达的考核目标任务。 ( 2 ) 路网规模持续增大 截至2 0 0 8 年底，全省公路总里程达到1 3 1 万公里，公路网密度由2 0 0 5 年的2 6 公里百平方公里，提高到6 3 6 8 公里百平方公里，高出全国2 1 7 个百分点。乡镇 通达率达到9 9 7 6 ，在全省公路总里程中，高速公路2 4 6 6 公里，一级公路7 1 9 公里， 二级公路6 3 4 7 公里，干线公路达到1 1 7 9 1 公里，其中6 1 6 9 的公路达到二级以上标 准。 ( 3 ) 高速公路成绩显著 2 0 0 5 年以来，全省高速公路建设按照三阶段发展目标，精心组织，强势攻坚，取 得了历史性突破。2 0 0 7 年突破2 0 0 0 公里，今年有5 条共3 0 2 公里高速公路建成通车， 年底将达到2 7 6 8 公里。近四年平均每年建成3 8 0 公里。国家规划的“五纵七横 国 道主干线包茂、连霍、京昆、福银、银武等高速公路基本建成，形成纵横全省高速公 7 第二章陕西省交通行政管理体制现状、存在问题及产生原因分析 路骨架，提前两年实现市市通高速，连接全省7 2 个县( 市区) ，全部国家级、省级经济 技术开发区与主要旅游景区，通达周边晋、豫、鄂、川、甘、宁、蒙等省区。去年四 季度以来，发挥交通应对金融危机，扩内需，保增长的重大作用，抢开9 个高速公路 项目。目前全省在建高速公路项目2 4 个，规模达2 3 0 0 公里。这些项目建成，将基本 形成内联外通、方便快捷的陕西高速公路网。 ( 4 ) 农村公路全面丰收 进入“十一五”以来，我们积极争取交通部支持和国家开发银行贷款，全力筹措 建设资金，制定“群众打底子、政府铺面子政策，签订省市共建协议，充分发挥地 方政府的主动性，调动农民群众盼路、修路的积极性，频频掀起农村公路建设的新高 潮。农村公路达到1 1 9 万公里，占全省公路9 0 8 。2 0 0 5 年以来，多方投资2 6 5 亿元， 新改建农村公路6 8 万公里，其中通村水泥路4 万公里，通公路乡镇、建制村分别达 到9 9 9 、9 0 6 ，通油( 水泥) 路乡镇、建制村达到9 5 、7 0 。2 0 0 9 年农村公路 投资8 0 亿元，建设县乡公路5 0 0 0 公里，通达项目8 0 0 0 公里，建成通村水泥路1 5 万 公里，交通运输部在全国推广我省农村公路发展经验。 ( 5 ) 干线公路稳步推进 以加强改善、提高等级、强化养管、治理超限为重点，加快国省干线公路改善， 路容路貌焕然一新。三年来新增一级公路2 1 9 公里、二级公路7 2 7 公里，提高了一批 梗阻路段的通行条件和技术等级。尤其是2 0 0 7 年，以关中公路环线、g 3 1 6 、$ 2 0 1 、 $ 3 0 3 等国省干线为重点，投入资金1 1 亿元，新改建干线公路3 5 0 公里。备受全省关 注的关中公路环线全线贯通，有力地推动关中“一线两带 发展战略全面深入实施。 2 0 0 8 年干线公路达到1 1 7 9 1 公里，其中6 1 6 9 的公路达n - - 级以上标准。全省二级 以上公路占总里程7 3 。建成养管示范路3 4 5 0 公里。 ( 6 ) 客运物流水平升级 形成以省际快速运输、省内大中城市直达运输和农村运输构成的运输网络。道路 客运班线通达全国除黑龙江、吉林两省外2 7 个省区4 个直辖市，覆盖全省所有城镇， 通达8 7 的建制村。平均日发客运线路4 8 3 0 条、4 2 6 万个班次，跨省线路达到6 5 4 条。客货运输平均运距达到4 2 3 公里、1 4 9 公里。道路运输在综合运输中承担的客货 运量分别达到9 1 5 、7 8 1 ，客货运周转量分别达到3 6 6 、4 2 3 ，除货运量有所 下降外其它都有明显提高。 总之，陕西交通运输实现了由长期缓慢发展向持续快速发展的历史性跨越的 8 长安大学工程硕士学位论文 大发展，对建设西部强省、拉动经济社会发展发挥了先行和带动作用。显著改善 了我省交通区位条件，优化了投资环境，增强了对外开放吸引力；加强了三大经济区 及与周边区域的联系，促进了依托交通干线增长极、产业带、城镇群的形成发展；促 进了新农村建设，加速了城乡交通一体化进程；同时促进了综合运输体系建立，为建 设西部交通枢纽和亚欧大陆桥重要物流集散地，奠定了坚实基础。尽管我省高速公路 发展取得了明显成效，但站在全国交通发展趋势的层面来审视高速公路发展水平，站 在全省经济社会发展全局的要求来审视高速公路适应能力，站在全省人民对交通需求 的角度来审视高速公路服务水平，我省高速公路发展总体上仍处于初级阶段，具备进 一步加快发展的需求和条件。 2 1 2 陕西交通行业管理体制现状 陕西交通运输行政管理是采用“一省一厅 、“一市一局( 委) 、“一县一局 的 组织模式。 陕西省交通运输厅是负责全省交通工作的政府行政主管部门，主要职责是：拟订 全省交通发展战略、方针、政策和法规、规章，并监督实施；编制全省公路、水路交 通行业发展规划和年度发展计划，并组织实施；负责全省公路、水路交通行业管理、 运输市场管理及汽车出入境运输管理；负责全省公路、水路设施的建设、管理和维护； 负责组织公路、水路交通规费征稽，建设资金筹措和监督使用；负责全省道路运输生 产、水面交通的安全管理工作；负责实施交通行业技术政策、标准和规范，组织交通 重大科技攻关，推动行业技术进步。 陕西省交通运输厅目前直属单位有3 0 个，其中履行行业管理职能的主要单位有： 省公路局、征费稽查局、运输管理局、航运管理局( 地方海事局) 、交通工程定额站、 基本建设工程质量监督站。同时对陕西省高速公路建设集团公司、陕西省交通建设集 团公司、陕西宝汉高速公路建设管理有限公司及陕西省交通厅利用外资项目办公室四 个高速公路建设单位进行实际管理。( 如下页图2 1 所示) 在具体的行政管理体制上，分为运输管理体制、公路管理体制以及航运管理体制。 ( 1 ) 运输管理体制 陕西省道路运输管理机构自设立以来，已形成以块为主、条块结合的省、市、县 三级管理体制。正在逐步推行由市级交通部门对县道路运输管理机构垂直管理体制。 目前全省各级道路运输机构2 8 9 个，其中省级1 个，即厅运管局；市级1 2 个，即l l 9 第二章陕西省交通行政管理体制现状、存在问题及产生原因分析 个市( 区) 交通局下设的道路运输管理处和西安市汽车维修行业管理处；县级1 0 8 个， 即县市( 区) 交通局下设的道路运输管理所，另外县市( 区) 道路运输管理机构还设 有1 7 1 个派出机构或分站。 图2 1 陕西交通行政管理框架 ( 2 ) 公路管理体制 我省高速公路管理体制实行交通部门主导，高速公路建设集团、交通建设集团、 陕西宝汉高速公路建设管理有限公司及陕西省交通外资公司4 个国有高速公路企业参 与，以收费还贷为主建设管理高速公路新体制。 2 0 0 6 年以来，按照省委省政府的要求，省交通厅调整完善公路养护管理体制。推 进国省干线公路管理体制机制改革。强化省公路局公路养护行业管理职能，理顺省公 路局一市交通局一市公路管理局工作关系，落实各级机构责任，建立规范有序的管理 格局。以市县政府为主，投入以公共财政为主，管理以交通部门为主，养护作业以市 场化为主的农村公路养护管理改革。 ( 3 ) 航运管理体制 全省现有航运( 海事) 机构6 4 个，实行块块管理。省级管理机构为陕西省地方 海事局( 陕西省交通厅航运管理局) 。陕西省地方海事局与厅航运局合署办公，机构 属性、人员、编制、经费等均维持不变。全省除铜川和杨凌示范区外设置9 个市级海 事机构，其中安康、汉中、商洛、榆林、延安、渭南六个市设置航运管理处( 局) ， 铜川、杨凌示范区航运( 海事) 业务由市( 区) 运管部门代管。陕西省地方海事局( 厅 航运局) 对市级航运( 海事) 管理机构实施行业管理。全省共有5 4 个县( 区、市) 1 0 长安大学工程硕士学位论文 成立了地方海事处，其中2 9 个县( 区、市) 设置航运管理局( 站、所) 。 2 2 陕西省交通行政管理体制存在问题 我国的交通行政管理体制是在特定历史时期，特定社会、政治、经济发展的大背 景下建立和发展起来的，与一定的社会发展阶段相适应。随着交通需求的不断变化， 传统管理体制的僵化已经演变成阻碍我国交通发展的重要制约因素，体制性障碍日益 凸显。主要表现在： 2 2 1 交通综合管理体制尚未形成 交通部门与公安、城建等相关部门的协调体制和运行机制亟待理顺。由于管理体 制上的二元分割，交通和城建部门在实际管理范围的划分上是按城里城外进行分界 的，但随着城区范围的逐渐外延，城区的界限日益模糊，两部门各自管理范围处在不 断的调整变化之中，这就造成了管理实践上的困难、既存在重复管理又难免有管理不 到位的地方，管理效率低下，被管理者无所适从。此外，受执法权限的制约，交通与 公安部门也存在多头管理，各自为政的现象。虽然广东、重庆等地已初步摸索出较有 成效的交通综合执法管理体系，但行政管理体制不顺仍导致交通市场管理尺度不一、 依据不一，出现重复收费和多重执法的现象。 2 2 2 交通行政职能需进一步明确 在着力构建“大交通”、大力发展综合运输的背景下，首先应促进交通综合管理 体制的形成，并在此基础上进一步明确交通行政管理职能，改变当前多头管理、职能 分散、权限不清的被动局面。新形势下，在捋顺交通、公安、城建、财政等部门的行 政管理关系后，交通管理部门还要“苦练内功 ，完善系统内部。现阶段，交通管理 部门内部长期还存在机构职能交叉，事权不明的问题，这为部门利益化提供了充分的 土壤，决策、执行、监督并未形成合力的制衡，使得交通部门经常出现重复建设、资 源浪费等现象，交通系统内腐败不能得到及时遏制。 2 2 3 交通行政资源分配不尽合理 当前，由于综合交通管理体制的未形成、交通行政管理职能不明晰，造成了交通 行政资源分配一定程度上的不合理。如果说1 9 9 8 年全国交通系统机构改革是对内部 资源的分配调整，那么现阶段应着眼全局、多方协调，本着构建“服务型政府”的原 则重新审视各方行政资源。源例如，多年来城建部门形成了比较完备的城市公交管理 第二章陕西省交通行政管理体制现状、存在问题及产生原因分析 体系、较科学的管理方式方法经验等，而交通部门在路桥基建方面有着较高的技术管 理水平和管理经验，两部门具有的行政资源的优势互补性极强，而在体制分割的状态 下，这种资源难以进行有效整合。同样的道理，也表现在交通与公安部门间的执法权 限资源，以及费改税全面实施后的交通与财政部门之间的资金规费资源上。这些资源 分配上的不合理、不统筹都严重制约了包括我省在内的各地交通事业的进一步发展。 2 2 4 交通行政管理工作重心偏移 交通行政管理的职能部门的工作重点应是行业管理、市场监管以及公共服务。而 由于上世纪末我国高速公路的大发展，一批交通项目纷纷上马，一时间交通行政管理 工作中具体事务增多、微观内涵丰富，造成了当前交通系统中的各级部门仍热衷于项 目建设、项目管理与审批管理等微观工作。宏观管理职能、行业治理能力、对外协调 能力有待进一步加强。否则，在燃油税费改革的新形势下，持续的工作重心偏差将导 致管理人员工作定位不准和体制运行的不顺，最终难以统筹行业发展。 从总体上看，目前陕西省交通行政管理体制表现出的对新形势的不适应性主要是 由于行政五要素( 行政管理职能、行政管理机构、行政管理人员、行政管理规则、行 政管理运行) 受到不同程度的影响造成的。这其中有现阶段一系列改革的原因，也有 历史积累的因素，当然也反映了政策制度上的弊端。因此，有必要结合当前的实际形 势，对我省交通行政管理体制运行受到的影响进行详尽的分析。 2 3 陕西省交通行政管理体制问题的原因分析 虽然历经多年的发展，交通系统内部也进行了多次相应的改革，但上面所陈述的 诸多问题仍未得到很好的解决，其主要原因有以下几个方面： 2 3 1 部门行政管理制度是体制根源 我国现行交通行政管理体制是在1 9 8 6 年确定，其基本管理制度仍然是沿用了与 计划经济相适应的部门行政管理制度，在横向上把行政权力分配给各个职能部门，在 部门职权范围内，决策与执行高度统一，管理上实行自我封闭。在这种体制框架下， 需要有效的行政协调去克服部门间的摩擦。如果部门间磨擦的力度大于行政协调的力 度，整个行政管理体制就很难运转协调。 在现实中这表现在两方面，一方面，虽然国务院、地方政府以及公安与交通两部 都在行政协调方面下了很大功夫，但由于当前我国缺少一部涵盖道路交通管理全部要 1 2 长安大学工程硕士学位论文 素的法律，交通部与公安部在交通管理方面的职责分工与相互配合没有从法律上进行 清楚地界定，使得部门间出现的摩擦很难通过法律协调。另一方面，从全国范围看， 部门行政管理制度在纵向上实行中央和地方的“条块分割 ，这是地方政府眼见现行 交通行政管理体制有诸多弊端，却往往无能为力的主要原因。简言之，部门行政管理 是旨在适应计划经济体制与部门权力运作，并会导致部门分割与地区分割的行政管理 制度这是目前交通行政管理体制中诸多问题产生的制度性根源。 2 3 2 交通管理主体定位偏差是直接缘由 交通管理是一个广义的概念，它除了包括关于交通安全保障的管理之外，还包括 道路的规划、设计和建设等方面的管理，包括车辆的投放与配置、道路交通运输的组 织与运输市场的调控，以及从事道路交通的各类专业技术和管理人员的组织。因此， 从世界范围观察，几乎所有国家的道路交通管理的主体都是交通部门。交通管理主体 的定位，直接关系着交通行政管理体制能否廉洁高效、运转协调。在我国，交通管理 主体定位还存在着争议。 诱发道路交通事故的主要因素有“人、车辆、交通、环境”等多种要素，公安部 门承担了自身不可能完成的统一管理全国道路交通的职责。同时，交通以及农业( 农 机) 、建设等部门在交通管理的责任越来越大，公安部门为了执行“全国道路交通的统 一管理 ，几乎是不可避免地要将管理范围向交通部门、农业部门等延伸，出现我国 道路交通安全的“一家管与道路交通管理的“多家管 之间的矛盾，造成管理主体 上的错位与争权。 2 3 3 部门权力利益化是深层次原因 部门权力利益化的倾向同时也是现行交通行政管理体制中所存在的众多问题的 深层次原因。纵观交通与公安等部门之间矛盾激化、冲突加剧的管理领域，基本上都 是有利可图的领域；而那些尽管职责交叉，但无实际利益的管理领域，则往往出现互 相推诿的现象。 当前我国因财力紧张而不能给予充分的保障在交通管理体制方面，部门权力利益 化的突出表现就是乱收费，当前全国1 9 万交警一年的经费构成，正常财政拨款才有 2 0 个亿，其他经费来源：养路费提成占5 8 亿，车辆管理费占3 8 个亿，罚款占2 0 个 亿。这种资金来源格局必然导致公路“三乱现象。部门权力利益化助长了在道路交 通管理中，公安与交通等部门决策与执行的合一，其结果，不但增大了部门之间协调 1 3 第二章陕西省交通行政管理体制现状、存在问题及产生原因分析 的难度，而且推进部门冲突的发展，并助长了部门利益法规化倾向。 2 3 4 系列改革举措也是体制问题产生的来源 诸如“大部制 、“费改税”等一系列改革举措的出台，使得现行的交通行政管理 体制的固有问题暴露出来。倘若没有这些改革举措，那么各地的交通行政部门或许会 按部就班、较为“顺畅 的持续运行；但改革的实施，将会带来诸如大范围运管人员 安置、基建养护资金来源等问题。例如，燃油税费改革实施后，公路养路费被取消， 原来的贷款担保的融资平台不存在了，公路及水路建设养路管理的筹资渠道和方式发 生了深刻变化。这种变化必将引起交通行政管理体制的调整，也势必会引发权限不清、 管理实践中的错位或越位等问题。但必须强调的是，这种问题来源是积极的，是能有 力推进交通事业向前发展的。如果不改革，那么交通系统内部的一些问题永远不会暴 露，一些矛盾会逐渐积累，社会的公平正义难以体现。 要解决陕西省交通运输管理方面存在的上述问题，需重新审视现行的交通行政管 理体制、对行政五要素所受的影响做出具体分析。以构建大交通局面为契机，借燃油 税改革的东风，逐步打破城乡二元经济结构，将资源有机整合，摸索新的管理模式， 打造符合陕西省实际情况的交通运输行政管理体制。 2 4 本章小结 本章通过对陕西省交通行政管理体制的现状总结和分析，得出目前陕西省交通行 政管理体制运行中存在的问题主要有：综合管理体制尚未形成，行政职能需进一步明 确，行政管理工作中心偏移。这为本文的研究找准了方向打下了基础。 1 4 长安大学工程硕士学位论文 第三章燃油税改革对交通行业的影响分析 本章首先回顾了燃油税费改革的历程，介绍了此次改革涉及交通行业的主要内 容，通过对燃油税改革必要性的阐述，指出交通行政管理体制受到影响的必然性，并 针对其影响做出较为具体的行政五要素影响分析。 3 1 燃油税改革出台历程 1 9 9 4 年1 月，海南率先将公路养护费、道路通行费、过桥费和公路运输管理费“四 费合一 ，改为只征收机动车辆燃油附加费。这被认为是我国燃油税费改革的起点。 1 9 9 7 年7 月，国家公布中华人民共和国公路法，首次提出“公路养路费用采 取征收燃油附加费的办法”，燃油税费改革的问题正式出现在法律文本中。 1 9 9 8 年，国家对原油、成品油价格形成机制进行了重大改革。 1 9 9 9 年1 0 月，九届人大常委会第十二次会议将公路法有关条款修改为“国家采 用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定 ，从法律 上为燃油税费改革创造了条件。 1 9 9 9 年1 1 月和2 0 0 0 年2 月，国家先后两次调整了国内成品油价格。2 0 0 0 年5 月起，国务院决定国内成品油价格随国际市场变化每月调整一次，2 0 0 0 年7 月，国内 成品油价格水平实现了与国际市场的完全接轨。 2 0 0 1 年l o 月1 7 日起，中国开始实行新的石油价格接轨办法。国内成品油价格参 照新加坡、鹿特丹、纽约三地市场价格调整国内成品油价格。 2 0 0 6 年3 月2 6 日，国家发展改革委出台“石油综合配套调价方案 ，在适当提高 国内成品油价格的同时，出台对部分困难群体和公益性行业的补贴措施。 2 0 0 8 年1 2 月5 日，国家发展改革委、财政部、交通运输部和税务总局联合发布 公告，就成品油价税费改革方案( 征求意见稿) 向社会公开征求意见。成品油税 费改革自2 0 0 9 年1 月1 日起实施。 燃油税，是指将现有的养路费转换成税费，实行“捆绑”收费。这种燃油税制， 实质上是通过将养路费“捆绑”到油价上，使每辆汽车要交的养路费转换成税费，在 道路等公共设施日益成为一种稀缺资源的大背景下，体现“多用多缴，少用少缴的 公平原则。它利用税收杠杆引导燃油消费者节能减排，达到环境保护目的。燃油税费 改革取消了由交通部门征收的公路养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费、航 1 5 第三章燃油税改革对交通行业的影响分析 道养路费、水路运输管理费、水路客货运附加费等六项收费，并由省、自治区、直辖 市人民政府根据相关方案和政策统筹研究，逐步有序取消政府还贷二级公路收费。造 成交通行业共4 个系统共计1 4 2 8 2 人需要安置，尤其是征稽系统2 9 4 8 人安置难度较 大。同时造成原来利用交通运输规费质押贷款筹集公路建设资金的融资平台出现新的 情况，交通运输建设与养护资金的拨付管理出现新的变化。这对交通运输发展产生很 大影响，要着力探索行业体制改革新思路，统筹考虑解决这些问题。若想切实解决问 题，就应结合实际情况具体的分析现阶段陕西省交通行政管理体制运行中暴露问题的 缘由。 3 2 燃油税费改革对交通行业的影响分析 实施燃油税费改革、取消公路养路费等“六费”和政府还贷二级公路收费，充分 体现了“多用油多负担”的原则，是规范税费制度，进一步理顺税费关系，公平社会 负担。同时，对燃油消费税实行从量定额征收，多用油者多交税，有利于发挥税收的 杠杆作用，促进节能减排、环境保护、优化经济结构和促进经济发展方式转变。在不 提高油价的前提下实施这项改革，不会增加用油者现有负担，又能依法筹集交通基础 设施养护、建设资金。此次改革，加之历史因素和制度原因，势必影响交通行政管理 体制，具体表现在： 3 2 1 行政管理职能、机构将发生变化 我国现行的交通建设和管理以及运输管理体制和管理职能是依托收费征稽，以之 为基础的。在公路建设和养护管理方面，部分现行的事权、人权管理职能是与规费征 收使用相对应的。税费改革后，所有的养护费用均来自中央财政转移支付，而财政转 移支付的方式和程序是有着严格规定的，这就使得交通行政管理职能将随之发生一定 的变化，行政管理机构亦会做出调整，且对原有的管理体制、管理机制和资金使用方 式提出了挑战。如果不深化改革，适应这种挑战，理顺方方面面的关系，形成责、权、 利相统一的新型管理模式，就有可能出现只有责任没有权力、只有义务没有手段的风 险。受此次改革影响的管理职能诸如县乡以外的公路建设职能、公路建设单位的管理 职能、路政管理职能、直接管理生产经营性质的养护单位及附属单位职能、已建成交 付使用的公路运营管理职能、公路养护市场的管理职能、建成后的公路建