（交通运输规划与管理专业论文）公交优先的体制和支撑技术研究.pdf

摘要 摘要 城市公共交通是城市交通结构中的重要组成部分，公交优先作为一种交通 发展策略，己成为世界各大城市解决交通拥堵问题的首选二公交运营体制的合理 与否从根本上决定了整个公交行业的发展，直接影响到政府的补贴额度及效果、 企业的运营效率和公交的服务质量。中国各大城市纷纷对城市公交进行市场化 革新，然而由于对公交管理体制欠缺足够的研究，大都以失败告终。 本文通过对世界城市公交管理体制发展演变历史的研究，对其主要三种政 策：公共垄断、放松管制和委托代理的理论基础及其在国内外各城市的实践分 别进行了阐述，并重点对目前较先进的委托代理型的两种实施思路的理论模型 及其补贴方式、实施效果给予了分析和评价。在此基础上，对上海浦东新区公 交管理体制改革进行评析，指出现有体制改革的缺陷并提出若干建议及新的公 交补贴模式。然后，从系统总体层面( 对公交基金使用价值) 及微观层面( 对 具体线路服务质量) ，采用层次分析法分别建立了宏观和微观的综合评价体系， 以之为浦东新区政府对公交基金的使用价值、效率及依据的决策支持。最后， 本文对这些评价指标的相关计算及采集所需的技术做出了概括性的介绍。 关键词：公交体制，委托代理，质量合同，绩效质量合同，补贴，效益评价 a b s t r a c t a b s t r a c t p u b l i ct r a n s p o r t a t i o ni so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tt r a n s p o r t a t i o nm o d e s a sa d e v e l o p m e n ts t r a t e g yo fu r b a nt r a f f i c ，t r a n s i tp r i o r i t yb e c o m e sap f f m a r yc h o i c et o s o l v et r a f f i cj a m si nm a n yb i gc i t i e so ft h ew o r l d h o w e r , t h es c h e m eo ft r a n s i t m a n a g e m e n ti sp r o p e ro rn o td e c i d e st h ed e v e l o p m e n to ft h et r a n s i ti n d u s t r yr a d i c a l l y i ti m p a c t st h ea m o u n ta n de f f e c to f s u b s i d y ，a sw e l la st h eo p e r a t ee f f i c i e n ya n da l s o t h es e r v i c eq u a l i t y v a r i o u sm a r k e t - o r i e n t e dr e f o r m so ft h et r a n s i ti n d u s t r yo c c u r r e di n m a n yc i t i e so fc h i n a ，b u tm o s to ft h e mt u r n e dt ob ef a i l i n gf o rl a c k i n go fr e s e a r c ho n t h es c h e m e t h i sp a p e ri l l u m i n a t e dt h et h e o r ya n dp r a c t i c ee x p e r i e n c eo ft h r e em a i nk i n d so f t r a n s i ts c h e m e s ：p u b l i cm o n o p o l y , d e r e g u l a t i o na n dt h ee n t r u s t e da g e n c ym o d e l ， w h i c hb a s e do nl o o k i n gt h r o u g ht h ed e v e l o p m e n th i s t o r yo ft h et r a n s i tm a n a g e m e n t s c h e m ei nt h ew o r l d i te m p h a s i z e do nt h et h e o r yo ft w op a r e mo ft h el a s te n t r u s t e d a g e n c ym o d e l ，i n c l u d i n ga n a l y z i n ga n de v a l u a t i n gt h em l o c m i o no ft h es u b s i d y b a s e do nt h ea b o v e ，t h i sp a p e ra s s e s s e dt h es c h e m er e f o r mo ft h et r a n s i ti n d u s t r yo f p u d o n gi ns h a n g h m i tf o c u e do nt h ed i s a d v a n t a g e sa n dm a d es e v e r a lp r o p o s a l st o i m p r o v et h es c h e m ea n dt h es u b s i d y - a l l o c a t i n gp r i n c i p l e s t h e n ，r e s p e c t i v e l yf r o m m a c r o s c o p i cl e v e l ( b e n e f i t s o f “t r a n s i ti m p r o v e m e n tf u n d ”u t i l i z a t i o n ) a n d m i c r o s c o p i cl e v e l ( l e v e lo fs e r v i c eo fag i v e nl i n e ) ，t h i sp a p e rd e v e l o p e da m a c r o s c o p i ca n dam i c r o s c o p i ce v a l u a t i o ns y s t e mb a s e do na h p ( a n a l y t i ch i e r a r c h y p r o c e s s ) t h e yc a ns e r v ea sr e f e r e n c ea n dd e c i s i o ns u p p o r tf o rt h eg o v e r n m e n to f p u d o n gt o e v a l u a t et h eb e n e f i t sa n de f f h c i e n c yo f “t r a n s i ti m p r o v e m e n tf u n d u t i l i z a t i o n f i n a l l y , t h ec a l c u l a t i o no fi n d e x e si nt h e s et w oe v a l u a t i o ns y s t e m sw a s i n t r o d u c e d a sw e l la st h es k i l l st oo b t a i nt h e m k e yw o r d s ：t r a n s i tm a n a g e m e n ts c h e m e ，e n t r u s t e da g e n c ym o d e l ，q u a l i t yc o n t r a c t s ， p e r f o r m a n c e b a s e dq u a l i t yc o n t r a c t s ，s u b s i d y , b e n e f i te v a l u a t i o n n 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：爱八笨1 昕厂月7 声 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 芝小荔1 刁忤s 月 3 e t 第1 章综述 1 1 研究背景 第1 章综述 2 0 0 4 年3 月建设部等六部委联合下发的关于优先发展公共交通的意见1 中指出：我国土地资源稀缺，能源紧缺、城市人口密集，优先发展城市公共交 通是符合我国城市发展和交通发展的正确战略思想，是提高交通资源利用效率， 缓解交通拥堵的重要手段。 管理体制是指管理单位的决策权限、隶属关系、机构设置、调控机制、监 督方法等方面的结构体系和组织制度。科学合理的管理体制是行业健康发展的 必然前提。城市公共交通是指在城市及其所在辖区范围内供公众出行乘用的各 种客运交通方式的总称，包括公共汽车、电车、出租汽车、轮渡、地铁、轻轨 以及缆车索道等客运交通方式。如无特别说明，本文所探讨的城市公共交通主 要指公共汽车和电车这两种方式。 我国的公共交通( 以下简称“公交”) 管理体制是在计划经济体制下逐步 形成的。改革开放以前，我国城市公共交通管理体制基本属于公共垄断管理体 制，政府负责城市公交相关管理和运营的所有事务。改革开放以来，我国城市 公共交通事业发生了翻天覆地的变化，公交行业硬环境有了较大的发展，而对 公共交通行业软环境的改革却远远落后。虽然对城市公共交通管理体制进行了 一些改革，但尚未取得实质性的突破，基本仍沿袭旧的公共垄断体制模式。 九十年代后期，公共垄断下的一系列弊病迫使公交管理体制寻求新的突破 口，部分城市纷纷选择公交市场化，企图为城市公交引入市场经济的竞争机制 和大量的民间资本，如上海和北京等。而在市场化过程中，由于人们对管理体 制的研究不够，对政府和公交企业在改革后的公交行业发展中各自的角色没有 清晰的定位，特别是对政府的职能、组织结构等没有进行很好的研究，造成公 交市场化过程中政府“甩手化 及内部机制矛盾重重、管理效率低下等严重问 题；同时，长期以来，公共交通行政管理的条块之间、行政层级之间存在着较 大程度上的事权不清、关系不顺现象。各部门之间缺乏有效的沟通协调，导致 各部门在公共交通基础设施规划、审批、建设、管理运营等各方面存在某些管 第l 章综述 理混乱的现象，各个管理部门没有有效地互相协调公共交通补贴、线网场站建 设管理等各个环节；公共交通管理缺乏整体协调政策，缺乏有效的法律保 障 这些弊端严重阻碍了公交行业的健康发展，同时也极大的损害了公交的公 益性。大部分城市公交市场化改革遭遇连连失败，部分城市重新将公交企业收 为国有，继续延续原有的公共垄断管理模式，如北京、合肥等。部分城市仍在 积极探索公交市场化道路，如上海、南京等。本文的选题就是在上海浦东为优 先发展公共交通而设立公交发展基金( 以下简称“公交基金”) ，积极探索更合 理的公交管理模式及如何充分发挥公交基金调节杠杆作用、更有效使用等的背 景下产生的。 1 2 研究目的和意义 城市公共交通承担社会公平、生态文明和构建资源节约型、环境友好型社 会的责任。由于公交的公益性、经济效益规模性和固定成本的沉淀性，公交管 理体制对公交行业的发展有着至关重要的作用。事实证明，在中国，公交的市 场化改革、吸引民间资本、引入竞争的是更有发展前景的。因此，在我国市场 经济条件下，如何深化公交体制改革、完善公交管理机制；如何在引入市场竞 争机制，改进政府管理方式、转变企业经营方式，以降低成本、提高效益、提 供品种更丰、质量更优的出行服务，促进公交事业的蓬勃发展；如何建立规范 有效的政府购买公交服务的公共财政补贴制度及补偿机制，刺激公交企业大力 提高公交服务质量的积极性；如何建立客观科学的公交基金使用评价体系，保 证基金使用的效率和效果，以更好的提高公交服务的质量，促进公交优先，是 我国政府面临的亟待解决的严峻任务。 现如今，世界各国纷纷出台了“优先发展公共交通”的战略措施。提高城市公 交效率成为学术界和管理部门所共同追求的目标。目前，国内学者日益重视对 国外城市公交系统本身的研究，且成果颇丰，但却较少涉及公交管理运营机制 及政府在这方面所发挥的作用这一层面。而事实证明，运营管理机制是否有效 对于公共交通的发展具有至关重要的作用。因此，在向国外公交运营管理体制 学习的过程中，有必要对其成功范例进行深入研究，分析它们不同的管理运营 体制模式，探讨其优缺点及在上海浦东的适用性，从而为浦东公交体制的发展、 第l 章综述 公交基金的使用及效果评价提供新思路。 1 3 国内外研究现状 1 2 1 国内的研究现状 l 关于公交体制及补贴的研究 国内关于公交体制的研究大多比较零碎，缺乏比较系统的研究。对补贴机 制的研究大多局限在现有不成熟的体制模式下，现状问题分析的层面上。以下 仅列出较系统的几篇文献； 北京师范大学的楚波所发表的欧洲城市公共交通的管理运营机制乜l 文， 主要以s c p 模式为主要理论分析框架，从管理运营机制的层面，评析了欧洲城 市三类不同的公交模式。 梁雪峰、王广州等人的城市巴士交通规制政策的理论与实践一一公共垄 断、放松管制与竞争性招标拍1 一书主要从经济学的角度、结合发达国家和发展 中国家的改革案例，对城市巴士交通的政策演变做出了较系统的归纳、分析和 评价，对本文的成稿提供了较大帮助。 中国建设部编制的国内外优先发展城市公共交通的经营与成就1 从城市 公交的规划、管理和建设各个方面介绍了首尔、波哥达、香港等城市的过去和 现状，各自的公交改革措施和取得的成果。 北京交通大学的韦献兰、陈旭梅在北京市公共交通管理体制研究及未来 发展相关建议一文中，在分析北京市公共交通现有管理体制的基础上，引入 德国、法国和香港的公共交通管理体制模式，对比分析他们的管理经验，在此 基础上为北京市公共交通管理休制的改革发展提出了相关建议。但该文所阐述 的管理体制更偏向于行政管理组织结构。 张敏、欧国立在城市公共交通补贴问题分析晦1 一文中列出了我国城市现 有的公交补贴问题，给予了一定的分析，但未能从根本问题即体制上给予 分析和解决。 2 对于公交服务评价的研究 我国目前已有一些关于公交服务指标体系方面的研究，从多个角度使用多 第1 章综述 种评价手段对其做出了一定的研究，主要以以下数文为代表。但至今仍缺乏一 个系统的，针对政府购买公交服务、基金使用效果监督和评价的评价指标体系。 城市道路交通规划设计规范n 1 中关于城市公共交通的章节，其内容仅侧 重于公交设施规划，涉及的指标也多为设施的配建指标，而非服务水平指标。 内蒙古呼和浩特市公用事业管理局的刘永学在城市常规公共交通发展水 平综合评价指标体系研究曲1 一文中，采用层次分析法建立树状的关系结构，并 结合目标层次分类展开法的指标体系建立方法，对城市常规公交发展水平做出 了一个综合评价指标体系。 在城市公共交通服务水平的指标体系阳1 一文中，徐以群和陈茜从公交出 行选择的角度阐述了现代城市公共交通服务水平指标体系的形成原理，在国外 指标体系的基础上设计了我国城市公交的服务水平指标体系，如表1 1 所示： 表1 1 适合我国实际的城市公交服务水平指标体系 公交服务水平指标 指标类别 车站系统 覆盖性发车频率、日营运小时数车站覆盖率 方便舒适性 车辆的承载率、班次间时间间隔准确率最大公交出行时耗 长沙理工的吴立炬、陈赞在基于三方主体的城市公交系统综合评价n 一文中，从政府、公交企业、出行者三方评价主体的角度出发，建立了基于三 方主体的城市公共交通系统综合评价指标体系，利用模糊综合评价和层次分析 ( a h p ) 法的集成来评价城市公共交通系统。该评价适用于城市综合公共交通 系统评价。 另外，还有深圳大学的吕慎博士的城市公交技术评价指标体系的研究1 等文，都从系统的角度对公交评价作出一定的研究，但这些研究对于本文研究 的公交补贴服务评价而言都缺乏一定的针对性。 1 2 2 国外的研究现状 几十年来，发达国家对城市公共交通管理体制政策的研究非常多，针对不 同时期的不同国家的具体问题积极尝试对公交管理体制的相应改革及具体实施 措施，并在相应的体制下从经济学的角度提出一系列的补贴合同形式及公交服 务水平、效益评价体系。本文大量阅读国外相关文献，对其进行了归纳总结和 4 第1 章综述 分析。相关文献的面广而量多，由于篇幅限制，这里仅列出关于公交评价部分 的研究情况。 国外对服务水平的标准进行了系统和周密的研究，形成了较完整的体系。 在这些国家，城市公交服务水平的指标体系己成为编制城市公交规划的重要依 据，也是政府部门为公交企业制定运营任务和目标的工具，更是市民对城市公 交服务进行监督和评价的标准。 美国城市公共交通服务水平标准体系阳如表1 2 所示。该体系把公交服务按 车站、线路、系统这三个层次来分类，在每个层次上又都按照公交服务的覆盖 性和方便舒适性来分别制定指标，从而将指标体系与人们选择公交出行的决策 过程对应起来。 表1 2 美国城市公交服务水平的指标体系 公交服务水平指标 指标类别 车站线路系统 覆盖性发车频率臼营运小时数车站覆盖率 公交与私人汽车 方便舒适性车辆的承载率班次问时问问隔准确率 出行的耗时差 从本文3 1 部分可知，英国公共交通评价指标体系的选取则更注重对运营时 刻表的遵循程度。 另外，关于目前国际上比较热衷对绩效指标的研究。绩效指标是指可以衡 量公交服务的效率、效果、影响或质量的指标。 t o m a z i n i sn 邪定义了一套绩效指标来反映系统的效率，生产力以及服务质量。 g i l b e r ta n dd a j a n in 2 1 认为应该在制定绩效指标的同时考虑公交系统的目标，并总 结出当地部门，州及联邦政府在其公共交通运营领域中可能追求的目标。 g l a u t h i e ra n dl a v en 羽列出了一张覆盖面极广的指标表来评价公交运营绩效。 在这个研究之后，许多作者采用那些建议的指标来分析公交系统的绩效及 生产力、检测基于绩效的补贴分配程序的潜在效果及分析补贴的实施效果及公 交系统的生产力。 c a r t e r 和l o m a x n 3 1 制定了下面的绩效度量指标表( 表1 3 ) 以帮助选择合适 的度量标准和指标来评估和比较公交系统。 在( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ，h o wt h ee n t r e p r e n e u r i a ls p i r i ti st r a n s f o r m i n g 第l 章综述 t h ep u b l i cs e c t o r ) ) n 钉一书中，d a v i do s b o r n e 和t e dg a e b l e r 给出公交服务的绩效 评价指标及基金方面更现代的观点。他们指出服务机构( 如公交服务机构、医 院) 关注的焦点在投入而不是在产出上。 表1 3 绩效度量指标表 绩效度量标准绩效评价指标 每英里成本 成本效率( c o s te f f i c i e n c y )每小时成本 每车成本 单位支出的乘客数 单位出行人次成本 成本效果( c o s te f f e c t i v e n e s s ) 单位出行人次收入 单位支出的乘客数 每英里的出行人次 服务利用率 每小时的出行人次 单位人口的乘客出行数 车辆利用率每车英里数 平均速度 服务质量 v e h i c l em i l e sb e t w e e nr o a dc a l l s 站间距 v c h i c l em i l e sb e t w e e na c c i d e n t s 劳动生产率每雇员的出行人次 每雇员的车英里数 覆盖率单位人口的车英里数 单个服务的车英里数 1 2 3 小结 综上所述，无论国内和国外关于公交评价指标体系的研究都有了一定的基 础，但国内的研究由于对体制研究的缺乏，对公交评价很少涉及关于绩效方面 的指标研究，而国外的研究也提出了绩效指标体系存在的一些问题，且在引入 使用时尚存在一定的适应性问题。而评价指标体系的建立至关重要，它关系到 6 第1 章综述 整个公交运营制度改革能否顺利执行，因而建立一个适合浦东新区的针对政府 购买公交服务、基金使用效果监督和评价的评价指标体系，是当前刻不容缓的 重大任务。 1 4 本文研究的技术路线 本文在我国公交管理体制现有问题的基础上，大量阅读国内外公交体制改 革方面的相关文献，对世界各国公交管理体制发展历程、阶段和类型做出归纳、 分析和总结，对比较目前优秀的委托代理体制作出较详细的介绍和分析。并以 之对我国上海浦东公交管理体制是进行分析和评价，并给出其现有的缺陷和改 进建议，对浦东公交发展基金的使用、效益和评价给出分析和建议，最后对基 金使用评价所需的指标和技术作出一定阐述。 论文全部内容分为六章，其中第一章是绪论，最后一章是结论与展望。研 究内容主要集中于第二、三、四、五章。 第一章为综述。 第二章为对已有的三种基本公交政策体制的介绍。从市场经济的角度分析 了这三种体制下的理论基础、实践及市场行为。着重对较先进的委托代理型的 理论、形式及实施分类等做出重点介绍。 第三章对目前委托代理模式下两种典型的实施形式代表：质量合同型模式 和绩效合同型模式进行实施形式、补贴计算考核等做出重要阐述。并对这两种 模式的优缺点进行分析，以此作为国内城市特别是上海浦东公交管理体制改革 的借鉴和参考。 第四章为上海浦东新区公交管理体制的革新，借鉴前面所综述的体制要点， 对现有体制和补贴方式提出改革建议，最后分别从宏观和微观的角度，对公交 基金的使用及其效益做出分析和评价，并采用层次分析法建立了公交线路服务 质量评价体系。 第五章为宏观和微观两种评价体系的相关指标的计算和采集方式的概述。 第六章为结论与展望，对文中研究内容的有关结论进行了归纳，对论文后 续的研究进行了一定说明。 本文研究的技术路线如图1 1 所示。 第l 章综述 图1 1 本文研究的技术路线图 8 第2 章公交管理体制变迁 第2 章公交管理体制变迁 城市公共交通兴起于1 9 、2 0 世纪之交，在最初的几十年内，公交服务主要 是由受政府许可( 1 i c e n s e ) 制度管制的私人公司提供的。在2 0 世纪4 0 - 7 0 年代， 大多数发达国家的公交服务完成了由受管制的私人提供到公共垄断提供的转 换，其经济学支持理论为自然垄断理论b 1 。到6 0 年代，私人小汽车进入家庭使 得对公共交通的需求下降，加上票价管制政策，发达国家的公共交通普遍陷于 了亏损状态。在经济学中自然垄断理论的支持下，为挽救公共交通，政府开始 接手公交服务，公交由此成为一个依靠财政资金弥补运营成本的公共垄断行业。 发展中国家的公交服务提供方式较为复杂。从整体上看，受管制的私人垄 断较为普遍。但是在亚洲，公共垄断却是一种常见的形态。它的出现主要分为 两种情况：一种是社会主义国家普遍采用的公有制；另一种是前殖民地国家在 独立后，将原作为宗主国某一公司分支机构的巴士运营资产收归国有b 1 。 到了2 0 世纪8 0 年代，由于7 0 年代两次石油危机和经济滞胀引发了普遍的 财政困难，而公共垄断持续低效率和高成本，发达国家开始探索新的公交管理 体制放松管制与委托代理成为了公共交通政策的主流观点。 放松管制的突出特征是自由化与私有化。它将巴士交通视为一个可充分竞 争的领域，主张将国有巴士公司出售给私人部门，同时取消进入甚至价格的管 制。因此，放松管制政策又称为“市场中的竞争( c o m p e t i t i o ni nt h em a r k e t ) ”臼1 。 而委托代理更强调有控制的竞争，通过一定的激励措施，促使公交企业有序竞 争，其往往通过竞争性招标来授予线路经营权合同。由于竞争性招标限制自由 进入，而且竞争只发生在潜在进入者为获取某一市场( 一条线路、交通网络的 一部分或整个交通网络) 的垄断经营权的竞标阶段，故又被称作“为市场的竞 争( c o m p e t i t i o nf o rt h em a r k e t ) 。 2 1 公共垄断型 城市公共交通领域的公共垄断是指一个城市的公共交通服务主要由国家或 地方政府所有的公共巴士交通公司提供b 1 。在这种模式下，政府部门对公交行业 9 第2 章公交管理体制变迁 实行全过程控制，其主要职责包括制定公交政策、建设和维护公交设施、规划 设计运营线路、确定票价体系、财政预算和成本结算，并负责营运、车辆的维 修和企业员工的管理等。 2 1 1 理论基础 公共交通公共垄断政策的理论依据可以归结为以下三个方面： l 公共交通具有规模经济特征。规模经济( e c o n o m i e so fs c a l e ) 又称“规模利 益”( s c a l em e r i t ) ，是指在一定的产量范围内，随着产量的增加，平均成本不断 降低的事实。规模经济是由于一定的产量范围内，固定成本可以认为变化不大， 那么新增的产品就可以分担更多的固定成本，从而使总成本下降。 2 有效率的公交系统应是一个自由竞争无法实现的整合系统。在公共垄断政 策下，不同的交通管理部门及各公共交通方式之间容易形成整体服务的协同， 如线网规划、站点换乘的协调设置和票务上的联合等。 3 能更好的保证公共交通的公益性，更好地体现社会公平，即能让城市中不 同社区、不同人群享受到大致相同的服务，比如为城市边缘人口密度低的社区、 低收入人群及老年人与残疾人等弱势群体提供公交服务。公共垄断政策下可以 按非营利性模式运营，采用“交叉补贴 以盈利线路的盈余弥补亏损线路 的损失。 2 1 1 公共垄断实践 公共垄断曾经是世界上通行的巴士交通政策模型。特别是在第二次世界大 战结束至2 0 世纪8 0 年代之前这一时期，世界上大部分国家，无论是发达国家 还是发展中国家，也不论是资本主义国家还是社会主义国家，城市公共交通大 多是由公共部门经营，票价受严格管制，私人的进入是受严格限制的似1 。 l1 9 7 9 年以前的智利圣地亚哥口1 智利首都圣地亚哥( s a n t i a g o ) 拥有6 0 6 万人口，分布在5 2 个自治城镇， 是南美洲第四大城市。 1 9 7 9 年以前，智利中央政府对公共交通产业一直采取高度干预的政策。圣 地亚哥拥有多种公共交通服务方式，其公共交通主要由公共公司e t c ( e m p r e s a d et r a s p o r t e sc o l e c t i v o ，e t c ) 提供，e t c 还负责交通规划，并拥有审批私人巴 l o 第2 章公交管理体制变迁 士运营者进入这一领域的权力。所有服务的价格、线路和服务计划必须由政府 决定批准。公共交通管理机构对巴士的数量和发车频率进行规定，但无论是工 作日还是周末、高峰还是非高峰时段，发车频率总是固定不变的。 运营者必须获得政府许可才可以进入市场，线路的经营权利不允许转让。 线路经营权的分配没有固定原则，一般赢利性的线路总是分配给行业协会的首 领。交通部还对进口巴士的数量进行配额管制，对其型号、大小和生产国做出 规定。绝大部分的管制措施以法律的形式确定下来，法律还规定交通部需要确 保公共交通不会受到其它城市交通方式的“不公平”竞争，尤其不允许那些能 以更低成本运营的城市交通模式。在这一完全管制阶段，圣地亚哥的公交服务 供给不足，服务质量低下，乘客花费大量的时间等车，乘车十分拥挤。 2 中国北京 中国作为发展中国家，在计划经济时代，其各城市的公交管理体制皆为公 共垄断型。在改革开放后十多年里，大部分城市的公交服务基本仍是国有公交 企业提供，仅有极少量线路为私人运营，如9 5 年以前的上海公交、北京等。政 府为国有公交企业实行各种补贴优惠政策，而私营公交企业或个人则自负盈亏， 不享受政府的相关补贴。最典型的例子则属北京市的公交管理体制。 北京的公交行业始于1 9 2 1 年，由北洋政府组建了北京电车公司。但直至1 9 世纪5 0 年代末，北京公交才真正开始发展。在计划经济时代，公交行业是社会 福利的组成部分，政府对城市公交一直进行公共垄断，独家管理和运营，包括 场站设施建设、车辆维修等所有相关方面，全额补贴保证公交的公益性和低票 价，低票价以月票的形式体现n5 1 。 9 0 年代中期，一方面，因为财政困难，政府没有能力大规模投入，每年递 增的补贴也成为了政府沉重的包袱；另一方面，国有垄断公交业所导致的低效 和低质也为百姓诟病。在大市场化的背景下，北京公交管理体制实施了一系列 改革，以打破国有垄断n 5 1 。 北京市政府于1 9 9 5 年提出，以后每年市财政对公交的补贴递减2 0 0 0 万。 1 9 9 8 年6 月，北京公交进行了大规模重组，到1 9 9 9 年，北京巴士股份公司成立， 股东包括北京城建集团有限责任公司、北京城市开发集团有限责任公司等，而 由北京市公共交通总公司对巴士股份实现控股。 开始的几年，巴士公司发展迅猛，到2 0 0 0 年实现净利润7 3 0 3 万元。然而 从2 0 0 3 年开始，巴士公司开始年年亏损，政府不得不对其提供燃油补贴。据测 第2 章公交管理体制变迁 算，2 0 0 6 年政府对巴士公司燃油补贴就达2 1 9 亿元。2 0 0 5 年北京巴士亏损达 1 3 亿元，2 0 0 6 年9 月3 0 日，亏损扩大到3 5 亿元。巴士公司此时已面临破产， “市场化”探索己然无法继续n 引。 回顾北京公交体制市场化改革的十年，表面上看北京公交引入了私人资本， 走上了竞争的市场化道路，但实质上，其根本国有垄断体制并未发生改变。当 时的公交市场，一直是巴士股份有限公司独家基本垄断市场。从。1 9 9 9 年巴士股 份有限公司成立之初，就一直是北京公交总公司控股。同时，对于在此期间进 入的外资和民营资本来说，生存举步维艰。一方面政府严格控制价格，另一方 面，作为强大竞争对手的国有控股的公交集团，享受到了政府的巨额补贴。在 这样的不平等、不充分的竞争环境下，由外资或民营资本经营的线路的生存难 以维系，不得不相继退出北京公交“市场”。 公交体制市场化探索宣告失败，北京公交于0 7 年重新走上公共垄断之路， 公交低票价，政府为企业的一切亏损买单。 2 1 2 公共垄断政策下的市场分析 l 市场结构 在此政策下，公交行业处于垄断状态。一般而言，票价的制定遵循统一的 标准，而且运营商、管理部门之间通过服务协同，使乘客容易形成对公共交通 的一致意向。所以除了不同公交载具的物理性差别以外，乘客不会对所提供服 务的差异有较强的感知，此时企业数量可视为1 乜1 ；同时，运营方往往接受全额 补贴，被动执行公交政策，因而为所有乘客( 包括优惠票持有者、票价减免者) 提供公交服务都属于它的服务职能。 市场几乎不存在竞争，且相关的政策法规、管理机构和现行企业会通过各 种渠道，将新的潜在运营者拒之门外，进入市场的阻力极大。 2 市场行为 公共垄断下的公交管理战略为尽量整合公交系统、扩大公交服务范围、运 送更多的乘客，提高公交分担率，以缓解交通压力；而公交票价体系制定的目 标是为了在考虑城市g d p 和居民收入的前提下，使票务年收人达到一个成本回 收率；在公共垄断的制度下，管制的票价政策能更好的实现管理的战略目标， 因此为了增加乘客人数，一般采取低价制和实施通票、月( 季) 票等折扣票制， 第2 章公交管理体制变迁 并对弱势群体减免票费，以保证公交的公益性。通过交叉补贴或政府直接财政 补贴来维持运营。 3 市场绩效 这种政府垄断的市场，能较好的保证公交的公益性。然而，尽管避免了私 有经济实体对乘客的剥削，由于市场里几乎没有竞争，企业没有任何生存压力， 生产效率较低，管理松散、效率低下，资源经常过剩配置，造成成本偏高不下。 不论是管理层面还是技术层面，行业整体比较落后，财政补贴非常高，政府负 担沉重。对于发展中国家的公交行业而言，基础建设和运营管理需要大量的资 金和先进的技术，公共垄断政策下这种需求很难得到满足。 2 2 放松管制型 放松管制是公共巴士政策对立于公共垄断( 全面管制) 的另一个极端，是 指政府对早先管制的领域解除相应的管制政策。它通常包括解除进入管制和价 格管制两方面的含义。其最终呈现结果为近似于自由市场的状态b 1 。 2 2 1 理论基础 放松管制政策的理论支撑来自于经济学对自然垄断的重新定义以及由此发 展出来的可竞争市场理论。该理论主张，通过引人自由准入制，刺激竞争；而 竞争恰恰是改进效率，提供更为新颖服务的关键机制b 1 。 按照传统定义，自然垄断是指产品的平均成本随着产量增加而持续下降这 样一种情形。新的自然垄断概念是用成本次可加性定义的，既在一个产业中， 对于某一产量，只要单个企业的生产成本低于两个或两个以上企业的生产成本 之和，即使单个企业的平均成本呈现递增趋势，该产业仍然属于自然垄断产业。 可竞争市场是指进入无障碍的市场，或者说企业的进入与退出不会给其带 来明显的成本损失。在可竞争市场中，由于进入与退出的成本可忽略不计，故 只要在市场上存在利润，就会有企业进入；而在利润消失或为负值时，退出本 身也不会使企业遭受损失。在这样的环境中，潜在进入者会采取“打了就跑 的策略。而这种策略无疑会约束市场在位者的定价行为b 1 。 可竞争市场理论的一个重要概念是可维持价格。可维持价格是指一种既不 第2 章公交管理体制变迁 一 鼓励潜在进入者的进入，又能使在位者获得非负利润的均衡价格n 1 。 根据可竞争市场理论，即便一个产业的成本函数是次可加性的，只要不存 在进入障碍，且存在可维持价格，那么政府就不必对该产业进行管制，因为潜 在进入者的威胁可以对在位者的垄断定价进行有效约束。 可竞争市场理论从正面论证了放松管制的合理性。因而对放松管制实践的 影响也更为具体和深入。针对交通领域，美国1 9 7 8 年航空放松管制法( t h e1 9 7 8 a i r l i n ed e r e g u l a t i o na c t ) 、1 9 8 2 年巴士管制改革法( t h e1 9 8 2b u sr e g u l a t o r y a c t ) ( 该法案在洲际巴士交通中引入竞争) 以及英国1 9 8 0 年和1 9 8 5 年的交通法， 在一定意义上可视为可竞争市场理论的直接应用口1 。 2 2 2 放松管制实践 在公共交通领域，目前采用严格意义上的放松管制政策模型的发达国家几 乎没有，最接近的当属英国伦敦大区以外的各个城市郡的公交私有化改革。而 对于发展中国家而言，由于可用于进一步发展公共交通的资金普遍匮乏，其面 临的主要问题是投资、网络覆盖和乘客支付得起的票价。在政策转变初期，发 展中国家更倾向于采用放松管制、私有化以及发展私营小公共汽车( m i n i b u s ) 等这些能够引入私人资本的政策手段，而且接近完全竞争意义上的巴士运营商 之间的竞争也只是见于某些发展中国家的大城市，如智利的圣地亚哥、哥伦比 亚的波哥达和斯里兰卡的科伦坡等。 1 英国 1 9 8 0 年以前，英国对巴士交通一直实行全面干预，依据1 9 3 0 年公路交通 法建立了一个由地区交通委员会控制的道路运输工具许可体系，用以对巴士 交通质量实行管制姐1 。 1 9 8 0 年后，随着私家车的大量出现，公交市场的需求方已经发生了很大的 变化。在这种背景下，从2 0 世纪6 0 - - 一8 0 年代，公交乘客数下降了大约一半左 右，运量由1 9 5 0 年公共汽车运量占4 0 下降到1 9 8 5 年的8 。与此同时，公交 运营成本、票价和补贴的规模都处于上升之中，几乎全部的公交公司皆陷入了 收不低支的状态，政府的公交补贴按实际价格算由1 9 7 2 年的1 0 0 0 万英镑上升 到1 9 8 2 年的5 2 亿英镑。为了解决公交服务质量下降、成本上升增加的问题以 提高公交系统的效率，减少政府补贴，英国政府认为有效方法是解除对公交行 第2 章公交管理体制变迁 业的管制并允许巴士服务引入竞争机制。于是英国在1 9 8 0 年和1 9 8 5 年两次修 改了交通法，开始在伦敦之外采取放松管制( d e r e g u l a t i o n ) 的形式，其中前者 ( 1 9 8 0 年交通法案) 主要针对长途客车的服务，后者( 1 9 8 5 年交通法案) 针对 传统公交服务。 1 9 8 6 年1 0 月2 6 日，1 9 8 5 交通法案正式生效，其核心是公交运营私有化， 解除政府对公交的诸多管制。包括三大改革举措乜： l 市场进出自由废除了以往的路线管理体制，运营者只需要提前向相关 机构递交申请，就能够引进、更改或撤销某项业务，获批的前提是通过审议， 认为该业务变更不会造成重大安全隐患或拥堵问题。该法要求提供商业性服务 者在开始提供服务、改变服务或退出服务前4 2 天告知交通管理部门。 2 私有化一一原先公有制企业改组为分散的营利性企业，可转售给私人，那 些仍保持公有制的企业则需自负盈亏，不再得到政府直接的财政补贴。 3 线路区分对待公交线路分为两类：一类为盈利线路，即由各运营者自 主申请的线路，其运营纯粹为了追求利润；另一类为福利线路，为了保护公众 权益，在纯盈利性公交服务不能满足居民出行需要的地方或时段，政府可以增 设福利线路，由地方政府给予资助补贴。但其运营权须通过竞标获得，要求政 府提供运营成本少、回报率低的投标者获得合同。总体上8 5 的服务登记为商 业性服务。对老人、残疾人的票价补贴由地方政府支付给经营者。 1 9 8 5 交通法案的改革效果如下：1 运营成本大幅降低，其主要归功于减少 固定开支、裁员、削减工资等措施；2 直接财政补贴减少；3 服务量增加了，尤 其是在干线上，然而由于干线竞争激烈，车辆增多而造成拥挤，乘客并未从新 增的运营里程中获得多大好处；4 公交乘坐率不断下降，部分地区因改革后票价 涨幅过大，乘坐率下降得更快乜1 。1 9 8 5 年一2 0 0 4 年，英国公交出行人公里数如 图2 1 所示。 第2 章公交管理体制变迁 图2 11 9 8 5 年一2 0 0 4 年英国公交出行人公里数n 6 1 英国解除公交管制的改革实践远不及预期中的理想。之前设想的有序竞争 局面并没有出现，经济实力强的企业通过兼并、合并，规模越来越大，改革前 的国家垄断正逐步演变为私人准垄断。后来，2 0 0 0 年交通法案授权当地政府于 2 0 0 1 年2 月起引入公共交通服务的质量合作关系( q u a l i t yp a r t n e r s h i p ) 及质量 合同( q u a l i t yc o n t r a c t s ) 。这种新模式的引入给英国公交改革带来了新的活力。 2 智利的圣地亚哥b 自1 9 7 3 年起，智利在整个经济范围内推行放松管制政策。城市交通部门是 整个放松管制政策的一部分，同时也是最晚实行放松管制的几个部门之一。进 行放松管制的理由是，政府相信通过在完全自由的市场竞争中可以确保最优的 服务质量和数量，及有效率的票价。对城市交通部门放松管制实施的效果如下： ( 1 ) 公交服务方面 公交车数量增长速度变快，而车况却日趋老化，从1 9 7 9 年到1 9 8 9 年，公 交车平均车龄由6 年上升到1 0 年。 公交线路变长、变密，线路频繁变更。2 0 世纪7 0 年代末公交线路( 往返) 平均长3 0 公里，1 9 9 1 年上升到5 5 公里。一些运营商开始偏离原线路，最后甚 至改变终点站位置，因此在原线路周围逐渐派生出许多新的、类似“支线 的 线路。从1 9 7 9 年到1 9 8 9 年，公交线路的数目从8 0 条增加到l l o 条，而支线就 高达3 2 5 条。整个线网中线路重叠严重，重复系数过大，造成局部线路上公交 1 6 第2 章公交管理体制变迁 车辆过多、道路拥挤、抢客拉客现象严重。 公交车车速下降。但由于城市中心区道路交通拥挤日益严重，公交运营速 度有所下降，另一个原因是司机故意慢开，以便在路上捡客。 ( 2 ) 票价方面 促使放松管制政策出台的一个主要信条是，竞争的压力会降低票价，促使 服务多样化，而结果却是事与愿违。在该政策实施后的几年里，+ 各种公交服务 的价格差异非但没有拉大，反而有所缩小，巴士服务的实际价格上升了。 ( 3 ) 客运量方面 公交票价的快速上升引起客流量的急剧变化。这一阶段各个时期的公交票 价增幅与客流量增幅情况如下表2 1 所示： 表2 1 放松管制阶段圣地亚哥的公交票价和客流量增幅情况 1 9 7 8 年一1 9 8 1 年1 9 8 1 年一1 9 8 5 年1 9 8 5 年以后 公交票价增幅 + 4 3 + 9 9 趋于稳定 客流量增幅 + 1 7 一2 3 + 8 需要说明的是，不能将客流量的下降完全归罪于放松管制政策，城市居民 的出行还与就业状况和收入状况有关，经济的波动也会影响客流量的变化。 ( 4 ) 城市公交产业方面 这一阶段，巴士产业结构以小型的运营者为主。1 9 8 5 年1 9 9 0 年，运营者 平均拥有的巴士数量从1 3 3 只增长到1 6 7 辆，拥有1 0 辆以上巴士的运营者屈 指可