（劳动经济学专业论文）我国专业技术类公务员职业发展路径研究.pdf

摘要 随着政府部门人力源管理理论研究的不断发展和实践工作的推进，我国政 府部门的公务员职业生涯管理也愈加成熟，公务员职业生涯管理的研究已经引 起越来越多的关注。 由于长期以来我国公务员在行政级别体制之下进行“大一统”式的管理， 这种不分公务员岗位性质和职责范围的管理方式所产生弊端，在公务员队伍的 职业发展中已经产生了不良影响。公务员法出台之后，以岗位性质和特点将 公务员分为综合管理、行政执法和专业技术三类，推动了公务员分类管理工作， 专业技术类公务员第一次明确了自己职能的定位。分类管理揭开了公务员队伍 管理科学化的篇章，同时也增加了公务员管理的复杂程度。为了提高政府行政 效率和服务水平，必须建立一支高素质的公务员队伍，作为公务员队伍的重要 组成部分，留住并培养一批业务强、能力高的专业技术类公务员，对于我国加 入世界贸易组织后的政府建设有非常重要的作用。因此必须加强公务员职业生 涯管理，为公务员设计职业发展路径，为其自身的发展描绘出清晰的方向，提 供了职业发展的阶梯。引导公务员在沿着路径前进的过程中实现职业目标，同 时实现个人目标和政府目标的一致化。 对于专业技术类公务员来说，由于其大多数处于基层单位，职业晋升路径 相对较短，而且我国没有专业技术职位设置、也取消了公务员职称评定，非领 导职位数量有限，因此，专业技术类公务员要想在职位等级、报酬等方面有所 发展，只能向“当官”靠拢。本文详细分析了专业技术类公务员职业发展中存 在的问题及其原因，提出要设计并推进与专业技术类公务员职业特点和个人发 展规律相符的职业发展路径。 通过对当前我国专业技术类公务员职业发展试点实践工作进展的总结分 析，本文初步提出了专业技术类公务员职业发展路径的设计思路，并分析了路 径设计的可行性，路径推进各环节和相关配套措施，为专业技术类公务员职业 生涯管理工作的深入提供了借鉴。 关键词：政府专业技术类公务员职业发展路径 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h e o r e t i c a ls t u d i e sa n di m p r o v e m e n to fp r a c t i c eb yh u m a n r e s o u r c em a n a g e m e n ti ng o v e r n m e n td e p a r t m e n t s ，t h ec a r e e rd e v e l o p m e n to fc i v i l s e r v i c e si nt h eg o v e r n m e n to fc h i n ah a sb e c o m ei n c r e a s i n g l ym a t u r ea n dh a sa t t r a c t e d m o r ea n dm o r ea t t e n t i o n t h ed i s a d v a n t a g e sc a u s e db yt h ei l l e g i b i l i t yo fc h a r a c t e ra n de x t e n s i o no fc i v i l s e r v i c e s p o s ta n dr e s p o n s i b i l i t ye x e r tn e g a t i v ee f f e c t so nt h ec a r e e rd e v e l o p m e n to f t h ec i v i ls e r v i c e s ，b e c a u s et h e ya r ei nl o n gt e r mu n d e r ”u n i f i e d ”m a n a g e m e n tb y c h i n a sa d m i n i s t r a t i v el e v e ls y s t e m s i n c e ”c i v i ll a w ”w a si s s u e d ，t h ec l a s s i f i c a t i o n o fc i v i ls e r v i c e sh a sb e e ne n h a n c e dw h i c hi n c l u d e sc o m p r e h e n s i v em a n a g e m e n t , a d m i n i s t r a t i o ne x e c u t i o na n dt e c h n i c a l p r o f e s s i o n a l sa c c o r d i n gt o t h e i r p o s t c h a r a c t e r i s t i c s ，e s p e c i a l l yt h ec l a s s i f i c a t i o no ft e c h n i c a lp r o f e s s i o n a l si sd e f i n e df o r t h ef i r s tt i m e c l a s s i f i c a t i o nm a n a g e m e n th a sn o to n l yo p e n e dac h a p t e ri nt h e s c i e n t i f i cm a n a g e m e n to f t h ec i v i ls e r v i c e s ，b u ta l s oi n c r e a s e st h el e v e lo f c o m p l e x i t y o ft h e i rm a n a g e m e n t t oi m p r o v ea d m i n i s t r a t i v ea n ds e r v i c e se f f i c i e n c y , i ti s n e c e s s a r yt ob u i l dah i g h q u a l i t yc i v i ls e r v i c et e a m t or e t a i na n dd e v e l o pag r o u po f t e c h n i c a lp r o f e s s i o n a l s a ni m p o r t a n tp a r to ft h ec i v i ls e r v i c e s w i t hh i g lc a p a c i t i e s w i l lp l a yav e r yi m p o r t a n tr o l ei nt h ec o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n ta f t e rc h i n a s e n t e r i n g i n t ot h ew t o t h e r e f o r e , i ti s n e c e s s a r yt os t r e n g t h e n t h ec a l e e , f m a n a g e m e n to f e i v i ls e r v i c e s ，t od e s i g nt h e i rp a t hf o rc a r e e rd e v e l o p m e n ta n dt ot r a c e o u tac l e a rp i c t u r eo f t h ed i r e c t i o na n dp r o g r e s sl a d d e rf o rt h e mi no r d e rt og u i d et h e m t oa c h i e v et h e i rc a r e e rg o a l sb yf o r w a r d i n ga l o n gt h ei ? a l l e c rp a t ha n dt or e a l i z et h e a g r e e m e n to f p e r s o n a lg o a l sa n dg o v e r n m e n t a lo b j e c t i v e s f o rt e c h n i c a lp r o f e s s i o n a lc i v i ls e r v i c e s ，w i t hal i m i t e dn u m b e ro fn o n - l e a d e r s h i p p o s t sa tm o s tb a s i cu n i t s ，t h e r ei sar e l a t i v e l ys h o r tc a r e e rp a t h ，m o r e o v e r , c h i n ah a s n o ts e tu pp r o f e s s i o n a la n dt e c h n i c a lp o s i t i o n sa n dh a sa b o l i s h e dt h ea s s e s s m e n tt h e t i t l eo fc i v i ls e r v i c et e c h n i c a lp o s t t h e r e f o r e ，t h eo n l yw a yf o rt e c h n i c a lp r o f e s s i o n a l c i v i ls e r v i c e st o i m p r o v ei np o s i t i o ng r a d e s ，r e w a r d sa n do t h e ra s p e c t so f d e v e l o p m e n ti st og e tc l o s e rt o ”o f f i c i a l ”1 1 1 i 3p a p e ra n a l y z e st h ee x i s t i n gp r o b l e m s a b s t r a c t a n dt h e i rr e a s o n so ft h et e c h n i c a lp r o f e s s i o n a lc i v i ls e r v i c e s c a r e e rd e v e l o p m e n t ，a n d a d v a n c e sc a r e e r p a t h t h a ti si nl i n ew i t ht h e i rc h a r a c t e r i s t i c sa n d p e r s o n a l d e v e l o p m e n tr u l e s b a s e do nt h ec o n c l u s i o na n da n a l y s i so fc h i n a sc u r r e n te x p e r i m e n t a lp r a c t i c eo f t e c h n i c a lp r o f e s s i o n a lc i v i ls e r v i c e s c a r e e rd e v e l o p m e n t , t h i sp a p e re l e m e n t a r i l y a d v a n c e sd e s i g nt ot e c h n i c a lp r o f e s s i o n a lc i v i ls e r v i c ec a r e e r d e v e l o p m e n tp a t ha n d a n a l y z e si t sf e a s i b i l i t y t h i sp a t hp r o m o t e sr e l e v a n ts u p p o r t i n gm e a s u r e si nv a r i o u s a s p e c t sa n dp r o v i d e sar e f e r e n c ef o rt h ei n d e p t hc a r e e rm a n a g e m e n to ft e c h n i c a l p r o f e s s i o n a lc i v i ls e r v i c e s k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tt e c h n i c a lp r o f e s s i o n a lc i v i ls e r v i c e s c a r e e rd e v e l o p m e n tp a t h i i i 学位论文独创性声明 本人郑重声明：今所呈交的( ( 物葫锄确华辱游六擎劬鼢彳；弘中缸 论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我 所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大 学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名： 燃绎日期：渔业年厶月二l 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关 规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅 或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印， 缩印或其他复制手段保存论文 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 作者签名：必臼j 垄导师签名： 月t 日 1 1 研究背景 1引言 2 0 0 3 年中共中央政治局会议提出：人才问题是关系到党和国家事业发展的 关键性问题。2 0 0 3 年9 月，中共中央、国务院在北京召开新中国成立5 4 年来第 一次全国人才工作会议。会议通过了中共中央、国务院关于进一步加强人才 工作的决定，明确我们党和国家在新世纪新阶段人才工作的紧迫任务是：适应 全面建设小康社会的需要，抓住培养、吸引、使用人才三个坏节，着力建设党 政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍，重点培养一批适应社会 主义现代化建设和改革开放要求的商层次人才，创新人才工作机制，努力创造 人才辈出、人尽其才的良好局面，把各类优秀人才聚集到党和国家的各项事业 中来。会议指出，加强公务员队伍建设是人a 队伍建设和实施人才战略的重要 组成部分，是经济社会发展的客观需要，是增强我国综合实力和竞争力的战略 选择。 由于原公务员管理暂行条例中只规定了领导职务和非领导职务的职务 分类法，而没有根据公务员职位的性质、特点和职能进行具体职位类别划分， 政府取消了专业技术职务的设置，同时取消了专业资格评定或其他职位级别划 分办法，专业技术人员和行政执法人员都划入非领导职务公务员范围。由于非 领导职务难以体现这类公务员专业技术水平的高低，限制了专业技术类公务员 能力的发挥，存在专业技术权威没有资格认证支持的问题。同时，缩减了专业 技术类公务员的职业发展通道，造成专业技术类公务员过早达到“职业高原”。 公务员法出台后，第一次依据公务员职位的性质和特征划分了三大职 位类别，在综合管理类公务员之外，专业技术类和行政执法类公务员成为具有 独立特征的公务员队伍。国家对于综合管理类公务员的领导职务和非领导职务 的级别、晋升、考核等都有明确的法律政策规定，但是，对于专业技术类和行 政执法类公务员的管理，尤其是公务员的职业生涯发展方面并没有成熟的体制 和模式，关于这两类公务员相符的职业发展路径，尚处于依照公务员法进 行研究、设计和试点实践阶段。 引言 1 2 研究目的 由于“官本位”思想的影响，公务员倾向于向领导职务系列中靠拢，但是 由于职数所限，当行政领导的毕竟是少数人，以行政领导职务系列作为所有公 务员的职业发展阶梯，也违背了不同人才的成长规律。要解决我国公务员队伍 存在的问题，必须按照公务员职位分类设置职业发展路径，从公务员入职之初 即帮助其树立合理的个人职业价值观，引导其与政府的组织文化相适应。随着 政府管理的专业化程度的提高，政府机关对专业技术人员的数量需求和质量要 求也不断提升，建设专业化的公务员队伍越来越重要。 在发展市场经济，人才。竞争优势成为组织发展核心的今天，政府部门也要 争取并保持自己的人才优势。要在人才+ 竞争中取胜，不断提升组织内部人才资。 本的价值，就必须建立有利于人才发展的环境和制度，指导公务员在岗位上更 好的发挥价值。对于专业技术类公务员来说，要设计专业技术类公务员职业发 展路径，帮助其在职业发展的每一阶段都设定合理的职业目标和实现计划。因 此，设计我国专业技术类公务员职业发展路径具有深刻的历史和现实意义。 第一，有利于吸引掌握先进专业技术的人d 进入政府部门，建立充实专业 化的公务员队伍，从而提高政府公共管理的科学性和权威性，适应加入w t o 后 政府职能发展的需要。 随着我国加入w t o ，关税壁垒讵在逐步消除，技术壁皂成为保护国家经济利 益的主要方式。研究表明，政府主管部门在国际贸易摩擦中能否及时提供有效 的技术鉴定，直接影响在新形势下保护国家经济利益的政府能力。因此，以设 立专业技术类岗位为基础，设计专业技术类公务员职业发展路径，有利于改革 现有职位分类管理制度的弊端，加强政府专业化能力建设，提高行政效能。 第二，帮助公务员队伍中的专业技术人员保持专业技术领域的竞争优势， 不断提升专业技术水平，提高专业技术类公务员整体素质。 第三，帮助专业技术类公务员建立一定的技术权威，并在为行政管理提供 技术支持和决策参考时，更能曙持客观事实，减少行政级别制下人为因素的干 扰，提高工作效度。 专业技术类公务员是履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门技术支 持与保障的人员。由于没有行政决策权，其工作结果仅作为有行政决策权的上 级的参考，当专业技术人员的工作受到上级人为因素的影响，甚至是错误的决 定时，没有技术职称和专业资格权威认证的公务员，只能接受这将大大影响 工作积极性和政府专业技术领域工作的有效性。设立专业技术类职务，使专业 2 技术类公务员在专业领域捌有一定的专业技术权威，让他们在为行政决策提供 参考时，有权提出自己的意见和建议，能够对非专业领域的行政领导的错误决 策说不。公务员法中规定的有关抗命条款就是对这一理念的支持，这才体现 了专业技术类公务员存在的真正意义。 第四，帮助现有的专业技术类公务员建立合理的职业发展通道，在专业技 术岗位上实现自我价值。 从事专业技术类工作的公务员大多处于基层部门或职位较低的岗位上，现 有的层级晋升体制难以为基层公务员提供合理的晋升平台。设计并建立能够与 领导职务晋升通道和行政综合管理类公务员职业发展路径并行比较的专业技术 类公务员职业发展路径，不仅解决专业技术类公务员职业发展通道短，晋升机 会少的问题，而且能够使专业技术类公务员在非领导职务的职业发展通道上实 现收入报酬、发展机会与领导职务发展通道上具有横向可比性的目的，避免了 “官本位”思想下，专业技术类人彳由于追求行政领导职务而荒废了自身的技 术优势：也为具有管理能力和领导j 。能，适合并有意向向行政领导职务路径发 展的公务员提供可行性依据，和适当的转变职业发展路径的时机。 第五，有利于打造学习型政府，顺应公务员管理改革的需要。 专业技术类公务员的职业生涯能够按照科学划分的等级层次进行管理，使 公务员愿意学习新的知识和技能，不断提高自身的专业技术等级水平，并能持 之以恒，形成终身学习的良好氛围。从而使恪个组织动态上升，把政府打造成 学习型组织，适应建殴学习型政府，不断提高公务员队伍整体素质的需要。 综上所述，本文的研究目的就是在公务员职业生涯发展的主通道行政 领导职务的职位晋升通道不能有效为全体公务员进行科学的职业生涯规 划，不能满足所有类型公务员个人职业生涯发展的情况下，设计主通道的有效 补充形式，即在公务员实行分类管理的基础上，依照公务员类别设置相应的职 业发展路径。本文选定专业技术类公务员作为研究对象，设置与主通道并行的， 在不同职位系列、同一职位级别之问具有横向可比性和纵向阶梯性的专业技术 类公务员职业发展路径。帮助公务员选择职业发展路径和职业发展目标，并在 目标的实现、控制和调整过程中建立配套措施，保证专业技术类公务员职业生 涯发展的科学性、有效性，最终为建立完整的专业技术类公务员职业生涯管理 模式服务。 徐银华，石佐启，杨勇萍公务员法新论北京人学i l ；版社2 0 0 5 8 2 3 引言 1 3 研究方法 第一，规范研究与实证研究相结合。 规范研究与实证分析相结合，即理论与实践相结合。规范研究即提出抽象 的理念型理论模式，而实证分析则旨在通过案例来验证理论模式的实用价值。 首先，本文综合运用组织行为学和人力资源管理学等领域的学术成果，通过整 理归纳相关文献资料，尝试性探索我国专业技术类公务员职业生涯发展模式。 这罩的“理念型”指理想化的理论模式，可以为我国公务员队伍的战略开发与 管理提供一个参考构架。其次，文中以公安部门专业技术类公务员职业生涯发 展试点工作为典型个案，以任职专业化为重点，通过对特定职位系列的专业技 术类公务员职业发展路径的实践进行分析，总结提炼出具有通用性质的专业技 术类公务员职业发展路径。 第二，系统分析和比较分析相结合。系统分析是研究复杂事物并揭示其规 律的基本分析方法。 首先，由于公务员职业生涯管理涉及的影响因素甚多，只有通过结构性、 系统性的分析j 能全面而准确地掌握诸多因素的性质及其相互依赖、彼此制约 的关系。本文的一个重要观点是，将专业技术类公务员职业生涯发展过程中的 基本因素公务员个体、政府组织和社会看作足一个相互制约又相互促进的 大系统，在模式设计和运行的过程中，考虑系统中各因素的相互影响和相互制 约关系。本文在专业技术类公务员职业发展路径设计和推进分析时，采取两条 线的方式，分析在专业技术类公务员的职业生涯发展过程中，政府和公务员个 人应该扮演的角色。通过岗位任职资格分析，划分职业序列层级，形成职业发 展阶梯，设计出专业技术类公务员职业发展路径。 其次，在研究专业技术类公务员职业发展路径的过程中，本文采取以我国 政府公务员职业生涯发展整体政策和机制作为框架，并在一定程度上参考企业 专业技术类员工的职业生涯管理模式的形式，通过不同组织( 企业、事业单位) 的专业技术类人才职业发展路径与我国专业技术类公务员职业生涯发展的特点 相比较，归纳成功经验，作为建立我国专业技术类公务员职业发展路径的参考 和指导。 4 引言 1 4 论文思路 1 5 重点说明 第一，研究对象的选定。本文的研究对象是已经在公务员队伍中稳定的专 业技术类公务员( 已经将职业锚定位为政府公务员) ，对其在公职领域的职业发 展路径进行研究。重点研究由于职务数量、职位级别或专业领域限制而导致晋 升困难、职业高原、专业和职务产生矛盾的专业技术类公务员群体。对于国家 有具体规定的综合管理类公务员和领导职务系列下的公务员，本文建立的职业 生涯发展模式不将其列为实施对象。组织背景定位为政府。 第二，研究阶段定位。本文所设计的职业发展路径具有阶段性特点，由于 研究的重点是通过设计科学的、多重的职业发展路径，指导专业技术类公务员 的职业发展，帮助其更好的实现职业目标，所以对于职业生涯初期和后期，即 入职前的职业选择和引导，以及公务员的退休和离职本文不做研究。 第三，研究范围的选取。为了防止研究范围过大，内容空洞，本文选取职 业生涯发展和规划研究中最为关键的“职业发展路径”进行研究，最终是为科 学的职业生涯规划服务。“职业生涯规划职业发展路径”之问的关系在文中 有所说明。 第四，本文所研究的专业技术类公务员职业发展路径具有通用性质。通过 对试点工作的分析和理论总结，提炼出专业技术公务员职业发展路径的阶段性 设计和推进步骤。在面向具体政府部门以及不同领域的专业技术类公务员，或 s 引言 者在全国范围开展时，要根据具体情况进一步设计、调整和试运行。 第五，本文对职业发展路径设计和推进所进行的研究侧重于宏观层面的指 导作用。由于篇幅所限，本文不能对路径设计和推进的所有细节一一展开，而 是旨在为政府部门在设计专业技术类公务员职业发展路径时提供一种可行性思 路包括路径设计和推进的步骤，过程中的一系列相关制度措施和注意事项， 以及保障路径运行有效性的配套机制。 6 2 专业技术类公务员职业生涯发展的研究定位及理论综述 2 1我国专业技术类公务员队伍的形成及其职业界定 随着社会分工的发展和科学技术的进步，知识和科技成为生产力发展的重 要动力，拥有各类专业知识和技术的专门人才，以其所从事工作的专门性、低 替代性承担着重要角色，创造着社会和经济价值。随着专业技术类人才队伍的 不断壮大，这支社会主义现代化建设的生力军的职业领域也得以不断扩展。 2 1 1 我国政府部门专业技术人才队伍的形成 2 1 1 1 专业技术人才的界定 从一般意义上讲，专业技术人j 是指受过专门教育和职业培训，掌握现代 化大生产专业分工中某一领域的专业知识和技能，在各种经济成分的机构中专 门从事各种专业技术性工作和科学技术工作的人员，例如，工程师、教授、研 究员、医师、律师、会计师、经纪人、检验检疫人员等。 从统计意义上讲，目前我国专业技术人爿是指：从事专业技术工作的人员， 以及从事专业技术管理工作且已经在1 9 8 3 年以酊评定了专业技术职称或者在 1 9 8 4 年以后聘任了专业技术职务的人员。具体指：工程技术人员，农业技术人 员，科学研究人员( 含自然科学研究、社会科学研究、试验技术人员) ，卫生技 术人员，教学人员( 含高等院校、中等专业学校、技工学校、中学、小学) ，民 用航空飞行技术人员，船舶技术人员，经济人员，会计人员，统计人员，翻译 人员，图书资料、档案、文博人员，新闻、出版人员，律师、公证人员，广播 电视播音人员，工艺美术人员，体育人员，艺术人员及政工人员2 。 2 1 1 2 我国专业技术人才队伍的现状 据统计，截至2 0 0 3 年底，我国专业技术人才( 含非国有单位) 总量为3 2 6 8 7 万人，从1 9 9 4 年到2 0 0 3 年专业技术人才。总量呈增长态势，增长了1 7 6 ( 具体 趋势见图2 1 ) 。据2 0 0 7 年2 月7 只嘹望新闻周刊报道3 ，截至2 0 0 5 年底， 2 国家统计局中同统计年箍( 2 0 0 2 ) 中周统计；版 l 2 0 0 3 3 侯福必事业单位人事制度改革：用。人”制度牢先规范嘹掣新闻刷刊2 0 0 7 2 7 7 专业技术类公务员职业生涯发展的研究定位及理论综述 全国事业单位总量1 2 5 ) j - 个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等 多个领域，工作人员超过3 0 3 5 万人。其中专业技术人员1 9 8 3 7 万人，占事业 单位人员总量的6 6 4 ，占全国国有单位专业技术人员总量的7 2 ，占全国专业 技术人员总量的4 7 3 。据此计算，2 0 0 5 年我国国有单位专业技术人员总量 2 7 5 5 1 万人，我国专业技术人员总量4 1 9 3 9 万人。 6 0 0 0 嚼4 0 0 0 ：硇2 0 0 0 o 1 9 9 21 9 9 41 9 9 61 9 9 82 0 0 02 0 0 22 0 0 42 0 0 5 年份 图2 1 全国专业技术人才总量增氏趋势图 资料来源：中国人事科学研究院中国人才报告( 2 0 0 5 ) 从专业技术人才队伍的学历来看，大学本科以上的人员的比例不断提高( 见 图2 2 ) ；2 0 0 3 年，专业技术人员大专以上学历人数约占总数的5 8 ，人员比例 比1 9 8 0 年增加了2 3 1 ，比上一年提高了约4 个百分点：中专以下学历的人数 比例比上年减少了3 个百分点。其中研究尘学历4 3 2 万人，占总数的1 5 ： 大学本科学历5 7 8 2 ) j - 人，占总数的2 0 4 ：大学专科学历1 0 1 6 1 万人，占总 数的3 5 9 。 3 0 o o 2 0 0 0 l o 0 0 1 9 9 92 0 0 1 年份 幽2 2 全国国有单位专业技术人才学历变化幽( 本科以上) 资料来源：中国人事科学研究院中国人才报告( 2 0 0 5 ) 随着经济的发展我国专业技术人爿队伍的结构也有所变化，1 9 9 9 年以来， 我国国有单位职工( 含公务员) 中的专业技术人员减少了1 3 0 万，下降了4 。 8 专业技术类公务员职业生涯发展的研究定t i = 及理论综述 专业技术人员占职工总量的比例也略有下降。与此同时，非国有单位中专业技 术人员的总量增长了3 4 倍，占全国职工总数的比例提高了1 1 。专业技术类人 才占国有单位和非国有单位职工总数的比例呈现出下降和上升截然相反的两种 变化趋势，近年来这种趋势愈加明显( 如图2 3 、图2 4 所示) 4 。 这种数量和结构上的变化趋势符合市场经济的发展方向，是经济体制和政 治体制改革的必然结果。说明我国专业技术人才总量的增加和整体素质的提高， 适应了经济发展对各类精通某专业人才+ 的需要。但是，这也从侧面反映了非国 有单位对专业技术类人才的需求状况和人才吸引政策上的优势。从国有单位， 包括政府公务员中的专业技术人才变化趋势上所体现出来的问题也为后文的研 究提供了线索。 1 5 0 0 0 捌1 0 0 0 0 ：曲 5 0 0 0 0 1 2 0 l o o 8 0 6 0 4 0 2 0 0 1 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 92 0 0 02 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 年份 图2 3 专业技术类人才占国有单位职i ：总数比例 巨耍叠亘三至圃 7 - ， 1 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 9 2 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 3 年份 幽2 41 f 国有单位与国有单位专业技术人员变化趋势比较 资料米源：中国人事科学研究院中国人才报告( 2 0 0 5 ) 4 中固人事科学研究院中周人才报告( 2 0 0 5 ) 人民i i j 版 2 0 0 5 1 3 1 5 9 专业技术类公务员职业生涯发展的研究定位及理论综述 2 1 1 3 我国政府部门专业技术人才队伍的发展变化 我国专业技术类人才在现有国家机关特别是政府部门中一直客观存在，如 公安部门的法医与技术刑侦职位。这支人才队伍在政府中履行专业技术职责， 为实施公共管理提供专门技术支持与保障。就公安部门而言，约有近1 0 万从事 专业技术工作的公务员广泛分布在全国公安机关的各类专业岗位上。 虽然政府中的专业技术职能岗位一直存在，而且起着重要作用，但是一直 没有针对从事专业技术工作的公务员单独划类，因此也没有相应的专业技术职 务设置。随着政府管理专业化程度的提高，专业技术人员在实现政府职能中承 担的职责和任务越来越广泛，政府机关、单位对专业技术人员的要求也越来越 高，建立一支专业化的公务员队伍显得同益重要。 随着我国政治体制和政府机构改革，以及公务员队伍建设的不断发展，政 府以及各机关单位中专业技术人才从事工作的职责范围愈加明确，管理体制趋 于成熟。这支队伍在公务员群体中占有重要地位，因此设立专业技术类职位， 实行公务员分类管理，有利于提高决策的科学性与执行的准确性，特别是有利 于稳定和吸引科技人才，培育一支“少而精”的政府专家队伍，更好地适应我 国加入w t o 之后的新形势。 2 1 2 我国公务员职位分类管理制度的确立 2 1 2 1 职位分类制度与公务员职业发展之间的关系 分类是对公务员实施科学管理的前提和基础。现代国家公务员制度的核心 内容就是在进行科学分类的基础上，依法对公务员实行统一管理。职位分类 ( p o s i t i o nc l a s s ) 是一种以“事”为中心进行人事分类的制度。就是指将适合分 类的各种职位，按照工作性质、难易程度，责任大小和所需人员的任职资格条 件进行的职位类别和等级系列的划分。确定公务员标准职位是进行科学分类的 基础。职位分类本身不是目的，而是一种人事管理方法，旨在通过实行科学的 分类来提高公务员管理效能和水平，为公务员职业生涯发展道路和方向提供参 考和依据j 。 职位分类制度的指导思想就是，以优化管理为目的，以健全激励保障机制 为主线，从实际管理的需要出发，改变单一的职务设置。职位分类不是为深化 改革设置障碍，而是为各部门结合本部门实际实施职位分类制度留下充分的空 5 徐银牛，石佐启，杨勇拌公务员法新论北京人学“；版钍2 0 0 5 6 0 1 0 专业技术类公务员职业生涯发展的研究定位及理论综述 直接的技术支持和保障的公务员职位类别；行政执法类是指在工商、税务、之 白j 和环保等履行社会管理与市场监管职能的行政执法部门中设置的公务员职位 类别；综合管理类就是除了专业技术类和行政执法类以外的、承担综合管理职 能的公务员职位类别。 我国的职位分类制度遵循因事设职、因职择人，能力与职位相统一，职位 数量限制以及职务与级别相对应等职位分类的基本原则。通过开展职位调查， 进行职位设置，制定职位说明书等步骤，对职位分类进行确定和管理。目前我 国职位分类制度的基本框架是：划分职位类别，明确职务序列，设置级别，规 范各职务序列的职务层次与级别的对应关系。 公务员按照岗位性质和特点分类，打破了我国公务员制度职类不分的大一 统局面，实现了公务员的分类管理，并为公务员职位分类的进一步细化、合理 设计公务员职业发展路径奠定了基础，为公务员职业发展提供了仞始路径选择。 2 1 3 我国专业技术类公务员职业的界定 专业技术类职位，是指在公务员队伍中履行专业技术职责，为实施公共管 理提供专门技术支持与保障的职位。专业技术职务只在专业技术类职位( 如公 安部门中的法医，外交部门中的翻译) 中设置”。 专业技术类职位具有三个显著特点和标志：一是只对专业技术本身负责的 纯技术性。专业技术类公务员在自己的专业岗位上，只对专业技术业务本身负 责，不直接参与公共管理，不具备行政决策权和行政执法权。二是低替代性。 决定专业技术类职位任职资格条件的主要因素，是专业技术知识水平的高低。 因此，专业技术类职位与其他职位之问的替代性不强，应尽量避免跨类别的人 员流动。三是一定的技术权威性。专业技术类公务员提供的技术结论不受行政 领导干预，不因行政领导意志的改变而受影响。但这种权威性仅体现在技术层 面上，为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍掌握在行政领导 手中。 。 根据上述特点，专业技术职位首先体现为行业特有专业的技术岗位( 如公安 的法医、海关的商品归类、原产地管理专家、检疫检验部门技术人员等) ；其次， 体现为一些社会通用性专业的技术岗位( 如工程技术、化验技术等方面) 。此外， 还有一些政府政策咨询研究机构也在此范围内。由于专业技术职位纯技术性和 低替代性的特点，决定了这是一支“少而精”的队伍。按上述标准摸底统计， 徐银牛。“佐启，杨勇萍公务艟法新论北京人学 f ：版 t 2 0 0 5 7 2 7 3 1 2 专业技术类公务员职业生湃发展的研究定位及理论综述 间，也为下一步的实践探索和进一步完善留有余地。 因此，职位分类是科学管理公务员队伍，帮助公务员进行职业生涯规划的 基础。以职位分类管理为导向，虽然不能建立以级别为主的分类管理制度，但 是仍然可以充分发挥级别的功能。在职位分类的基础上，针对不同的人才成长 规律，设计不同的职业发展通道和阶梯，不但可以增强级别晋升的激励功能， 健全并强化公务员的激励保障机制，而且可以为公务员提供更长的职业发展通 道和多样化的职业发展阶梯，拓宽公务员的职业发展空间。 2 1 2 2 我国公务员职位分类制度的确立 1 9 4 9 年以后，我国形成了一条与高度计划经济体制相适应的干部人事制度， 不仅基本沿用了重“年资”和“品位”而轻“工作”的管理方法，而且对各类 人员都采取了一套以行政级别划线的“官本位”管理方法。不论企事业单位工 作人员还是群众团体工作者，都比照党政干部行政级别，确定相应的行政级别。 各种待遇都以行政级别划线，造成很多弊端。党的十三大提出了对各类人员进 行分类管理，并在政府系统建立公务员制度，其中包括对公务员实行职位分类 制度。我国1 9 9 3 年出台的国家公务员暂行条例第三章对国家公务员职位分 类作了规定，成为职位分类的法律依据，从此开始实施公务员职位分类制度。 但是从国家公务员暂行条例来看我国公务员实施的是一种没有职位区分的 职务分类制，即只是将公务员职务分为领导职务和非领导职务，同时规定公务 员的等级系列。这给公务员管理带来的突出问题是，公务员内部没有按照职位 性质和工作特点进行分类，所有公务员都适用一套职务系列，实行一种管理办 法，公务员的职业发展渠道过于单一，难以适应管理工作复杂化和多样化的要 求。因此，重新设计公务员分类制度势在必行6 。 公务员法在总结经验的基础上，从制度创新的高度对公务员的职位分 类作了明确规定，标志着我国的公务员职位分类制度走向完善。根据公务员 法第1 4 条规定：“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务 员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法 类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增 设其他职位类别。各职位类别的适用范围出国家另行规定”。 其中，专业技术类就是在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供 6 中华人民共和围困务院令第1 2 5 峙国家公务员哲行条例1 9 9 3 年8 门1 4l | 颁布 7 中华人民共和国土懈令第3 5 吁t 中华人民共和固公务必法) 第三章第1 网条2 0 0 6 年4 ，】2 7i i 第 届伞国人民代表人会常务委员会第1 五次会议通过 i l 主些垫查耋坌箜墨婴些尘堡垄昼堕婴塑塞堡垄里堡堡堕 海关专业技术类公务员2 7 1 4 人；公安机关专业技术类公务员7 3 5 8 0 人( 比例情 况见图2 5 ) 9 。 海关专业技术类公务员比例 6 公安部门专业技术类公务员比例 4 匝歪亟亟巫巫圈匦函亟巫亘墅囹 幽2 5 海关和公安部门专业技术类公务员比例 资料米源：作者根据朱艳红l ：作室公务员管理资料整理得到 设立专业技术类职位，有利于提高决策的科学性和执行的准确性，改革现 有职位分类管理制度的弊端，加强政府专业化建设，提高行政效能。同时能为 从事专业技术类职务的公务员提供职业发展阶梯，能吸引和稳定机关中不可缺 少的专业技术人才，激励他们立足本岗，成为本专业领域和本职位工作中的专 家。 2 2 专业技术类公务员职业发展路径理论综述 2 2 1职业发展路径的基本理论 2 2 1 1 基本概念 职业生涯是“贯穿于个人整个生命周期的、与工作相关的经历的组合”，这 整个历程可以是间断的，也可以是连续的，既包含客观部分工作、职业、 职位、职责以及与工作相关的政策的变更，也有对主观知觉工作态度、个 人需求、价值观和期望等内在变更。 公务员职业生涯，就是公务员个人一生在这一职业上所度过的、与工作活 清妍公务员分类管理的i ，路u 朱红燕t 作室h t t p ：u l ，c p a 5 b l o g c h i n a f _ ：o u l 1 0 杰弗擎h 格林豪斯杰勒德a 卡拉南。维罗姚卡u 戈德谢克著职业生涯管理1 ：体译清l ；人 学j i | 版社2 0 0 6 1 3 专业技术类公务员职业生涯发展的研究定位及理论综述 动相关的连续经历。这其中通常包括公务员个人职位变迁、职务变化、职级晋 升等。 职业生涯管理是个人和组织对职业历程的设计、职业发展的促进等一系列 活动的总和。它包含职业生涯决策、设计和开发。这个过程在与组织的业务需 要和战略方向一致的情况下，帮助具体的个人规划他们的职业生涯，通过个人 和组织的共同努力与合作使每个人生涯目标与组织发展目标一致，使个人的发 展与组织的发展相吻合。 公务员职业生涯管理，是职业生涯管理理论与公务员和政府组织( 政府或 各机关单位，本文中将公务员所在组织以广义概念处理，统称为政府) 这一对 特定群体和特定组织的新的结合，只有通过政府参与，才能完成和实现公务员 职业生涯管理。开展公务员职业生涯管理有利于提高公务员个体的工作积极性 和工作满意度，也有利于实现政府发展目标，树立良好的政府形象，提高政府 工作效率。 职业发展路径，又称职业发展通道，是指一个人选定职业后，从进入组织 到退休的整个职业生涯过程中所经历的一系列岗位和职位层级形成的链条。是 个人在组织内部为达到职业发展目标所设计并选择发展通路。 职业发展路径设计和管理是职业生涯管理中的一个重要方面，也是职业尘 涯管理的第一步。指明了组织成员可能的发展方向及发展机会，以及每一个成 员沿本组织的职业发展路径可能经历的岗位。良好的职业发展路径设计一方面 有利于组织吸收并留住最优秀的员工，另一方面能够激发员工的工作兴趣，挖 掘员工的工作潜能。因此职业发展路径的设计对组织来讲十分重要。 2 2 1 2 职务序列与职业发展路径之间的关系 职务是职位、职责、职权的统一，职务的最大特点是分级。职务序列包括 职务的层次和级别，不同的职务序列可以分为不同的职务层次。根据责任的大 小，难易程度的高低、资格条件的不同从低到高划分，最终形成相应的职务序 列。职务序列对应公务员的职业发展阶梯。由于国家公务员暂行条例没有 对公务员职位进行类别划分，所以公务员职务序列都是统一设定的。对于专业 技术类公务员来说，职位是依据组织结构和岗位的性质、职能设置的，同一性 质的职位形成职位系列，并划分职位层级。公务员实行职位分类管理后，公务 员法第1 5 条规定：“国家根据职位类别设置公务员职务序列”。根据公务员 法的精神，本文后文中将专业技术资格等级( 如：主任医师、高级工程师) 作为专业技术职务理解。 1 4 专业技术类公务员职业生湃发展的研究定位及理论综述 职业发展路径是