（世界经济专业论文）欧盟电信自由化理论与实践.pdf

内容提要 、厂。 r 电信自由化是世界范围的改革潮流，欧盟及其成员国是其中的杰出代表1 本 文主要从理论与实践两方面对此加以综述。电信自“i 化理论研究部分从介绍欧盟 国家传统的电信体制及其理论基础自然垄断理论丌始，对相关的国家管制和公共 产品理论进行评述。电信自由化是建立在对自然垄断理论否定的基础之上，欧盟 的电信改革也有着技术、经济和政治动因并与欧洲一体化有着逻辑联系。理论f i | ； 分还简单归纳电信自由化内容以后进行了经济模型推导，主要提出了适合i u 信产 业特点的价值网模型，并运用经济数学工具对电信自由化中涉及的网络互联与运 营竞争在价值影响和竞争博弈方面进行分析。欧盟f b 信自由化实践的介绍按照从 欧盟到主要成员国的逻辑顺序展开首先具体介绍欧盟电信自由化政策，而后对 最具典型性又彼此形成鲜明对比的英法电信自由化改革实践进行深入研究。欧盟 电信政策部分着重回顾了自由化的历史沿革并分析了电信政策的新动向，此外还 对涉及到自由化中运营竞争与管制改革内容的欧盟电信政策集中进行了介绍。结 合英法电信改革实践，文章还讨论了公共运营商改造、电信改革战略选择等焦点 问题；投章从欧盟电信自由化中问获得三点启示，其一电信自由化是生产力发展 的客观宴求，其二在世界贸易组织确立的国际电信体制。f 欧盟需要进一少打破国 家割据建立内部电信大市场，其三中国电信改革应陵遵循电信自由化的证确思 一 关键词电信自由化欧盟网络互联运营竞争市场丌放 l e a d i n gag l o b a lt r e n d t h el i b e r a l i s a t i o no ft e l e c o m m u n i c a t i o n s t h ee u r o p e a n u n i o na n di t sm e m b e rs t a t e sd r a wt h ea t t e n t i o no ft h ew o r l d t h e t h e s i sh a s f o c u s e do nb o t ht h et h e o r e t i c a lb a s i sa n dt h e p r a c t i c e o ft h e e u r o p e a n t e l e c o m m u n i c a t i o n si i b e r a l i s a t i o n o nt h ed i s c u s s i o no ft e l e c o m m u n i c a t i o nt h e o r i e s 。t h et h e s i sg o e s t h r o u g ht h e l y p i c a l e c o n o m i ct h e o r yo nn a t u r a lm o n o p o l y , g o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o na n d p u b l i cg o o d s t h et h e o r yo fn a t u r a lm o n o p o l yh a sb e e nc h a l l e n g e df o rt h e i n v a l i d a t i o no f 。i t sc o n d i t i o n s t h e e u r o p e a n t e l e c o m m u n i c a t i o n s l i b e r a l i s a t i o nh a si t so w nh i s t o r i c a lc a u s e sa n dt h e i o g i c i i n k sw i t ht h e e u r o p e a ni n t e g r a t i o n t h ee c o n o m i cm o d e li nt h i sp a p e ra n a l y s e st h ec o r e c o n t e n t so fl i b e r a l i s a u o n t h ei n t e r c o n n e c t i o no fn e t w o r k sa n dt h ec o m p e t i t i o n a m o n go p e r a t o r s t h es e c o n d p a r t o ft h et h e s i si n t r o d u c e st h e p r a c t i c e s o f e u r o p e a n t e l e c o m m u n i c a t i o n sl i b e r a t i s a t i o nf r o mt h ee ui e v e it ot h em e m b e rs t a t e s t h et e l e c o m m u n i c a t i o n sp o l i c i e so ft h ee uh a v eb e e ni s s u e ds t e pb ys t e pa n d w i l lb ee n r i c h e di nt h ec o m i n gp e r i o d t h eu n i t e dk i n g d o ma n df r a n c eh a v e e x p e r i e n c e dd i f f e r e n tr e f o r m so nt h e i rt e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r i e s t h e i r p r a c t i c e sh a v ef o r m e dt w ot y p i c a lm o d e l s r e f l e c t i n gd i f f e r e n tm e m b e r s t a t e s t e l e c o m m u n i c a t i o n si i b e r a l i s t i o n t h el h e s i sh a sa l s od i s c u s s e dt h et o p i c s l i k et h e c o r p o r a t i s a i o no fp u b l i co p e r a t o r s a n dt h ep a t h d e p e n d e n c eo fr e f o r m 1h el i b e r a l i s a t i o ni i l u m i n a t e st h r e e c o n c l u s i o n s ：f i r s t l y , t h e i i b e r a l i s a t i o n r e f l e c t st h ed e m a n do ft h ed e v e l o p m e n to fp r o d u c t i o nf o r c e ；s e c o n d l y t h e c o n c e p to fl i b e r a l i s a t i o nh a sb e e nc o n f i r m e dw o r l d w i d et h r o u g hv v _ r 0 sb a s i c t e l e c o m m u n i c a t i o na g r e e m e n t ；t h i r d l y , c h i n a l st e l e c o m m u n i c a t i o n sr e f o r m s h o u l d a d o p tt h e i d e ao fl i b e r a l i s a t i o na n dt a k et h ee u s p r a c t i c e f o r r e f e r e n c e l - j 一 刖昌 笔者的父母都是普通的电信工程师，他们和许许多多的老一辈电信职工一样 在自己的莳位上默默无闻地辛勤工作，他们将毕生的精力都贡献给了中国的电信 事业笔者的姐蛆和姐夫如今又成为新一代的电信人，他们经历着祖国电信欣欣 向荣的大好发展，他们也面临着中国电信改革的机逼与挑战在家庭的影响下， 一直以来笔者就时有关电信的产业经济问题有着浓厚的兴趣进入复旦大学，笔 者有幸师从欧洲问题研究中心的戴炳然教授，对于欧洲经济特别是欧洲一体化有 了比较深八的学习在这样的背景下，笔者在导师的指导下正式确定了“欧盟电 信自由化”这样的选题 电信自由化是当今世界的热点问题，国外学术界对这一主题的研究可以说既 广且深，从技术、经济、政治、管理等各学科出发，运用各种理论手段和研究工 具对电信自由化的动因、内容、演变和影响等方面加以论述不过圊于意识形态 的偏见，几乎没有西方学者会选择马克思的政治经济学观点来分析电信自由化问 题在中国关于电信产业经济的论述也不少，主要集中于对中国电信改革实践的 分析，其中也有部分涉及电信产业理论探讨和中外电信政策的比较研究或许存 在某种学术敏感性问题，在论及中国电信改革的时候鲜有人使用电信自由化这一 名词国内目前尚未出版过关于国外电信自由化的专著，据悉国内学术界最近正 在组织翻译挪威管理学院伊乐生教授( k j e l la e l i a s s e n ) 等主编的欧洲电信自由 化( e u r o p e a n t e l e c o m u n i c a t i o n sl i b e r a l i s a t i o n ) 这是一本系统介绍电信自由化的 新著，该书如能尽陕付梓对国内电信问题研究定会有所裨益 笔者就是在对国外相关文献的基础上，从理论与实践两方面对欧盟电信自由 化的进程与影响进行了研究，最终写就这篇硕士论文本文主要在以下论述中存 在些许新意，不过疏漏甚至谬误可能恰恰就会在这些地方出现：其一是对电信网 络和电信服务产品特性的区分，文章根据公共产品理论将前者归于准公共产品而 将后者划入私人产品其二是将电信自由化的主要内容归纳为“邮电分营、独立 管制、网络互联和竞争运营”，并对它们之间存在的相互联系加以阐述其三是 对价值网模型的描述与运用，其中涉及到的网络价值评价和网络服务竞争问题愚 l 以为将是网络经济研究中的重要命题。限于笔者孤陋寡闻且理论根基薄弱，许多 的分析实际上流于肤浅，在此基础上作出的本文结论也就只能是笔者个人的拙 见，既不全面也难免有失偏颇 从2 0 0 0 年5 月正式开题至今已历一年，其问笔者获得法方资助参加了巴黎 政治学院( i n s i t u td ，e t u d e sp o l i t i q u e sd ep a r i s ) 主办的s c i e n c e sp oa s i a e u r o p e2 0 0 0 项目在项目中欧洲电信问题专家d r t h a t c h e r 就欧盟电信自由化作了专题讲座 并对笔者的研究给予了具体指导，实在令笔者受益匪浅。s c i e n c e sp o 的图书馆中 众多涉及电信自由化的著迷也为笔者提供了珍贵的研究资料在d r c a m r o u x 等 人的指导下，笔者于2 0 0 0 年7 月在巴黎政治学院完成了相同选题的英语论文。 回国以后，笔者在戢教授的悉心指导下数易其稿，世界经济研究所的周建平教授、 甘当善教授、杨宇光副教授和黄文洁副教授等师长也在论文开题和初审阶段均给 予笔者许多有益的指教赖众家之扶助方有今日之论文，在此谨致谢意并郑重声 明丈责自负在三年的研究生学习阶段，笔者也获得了复旦大学众多老师的教诲 和同学的帮助，恕不能一一致谢不过对于同窗好友盛夏、陈章龙、曹晴给予笔 者极大的支持，在此特意鸣谢 1 v 欧盟电信自由化：理论与实践 “好曲想法在起作用，即使它们中的一些着似g - f f 思- o , ；坏的i 意则不鲮 即使它们中的一些如地微般真切。” “g o o di d e a sw o r k e d ，e v e n t h o u g h s o m eo ft h e m m i g h t s e e m c r a z y b a d i d e a sd i d n t , e v e n t h o u g h s o m eo ft h e ms e e m e da ss e n s i b l ea sh e l l ” t o mc l a n c y e x e c u t i v eo r d e r s ，1 9 9 6 。 导论 从二十世纪八十年代开始，世界电信业就以革命性的发展引领着人类社会迈 八一个全新的境界在技术上，电信已经不再局限于单调的电波世界，数字化的 信忽通讯营造出多彩的视听新天地；在经济上，以电信为基础发展而来的信息技 术产业创造着新经济的繁荣，承栽传统产业的网络平台将构筑未来经济形态的基 础；在思想上，延伸到社会生活每个角落的电信网络沟通了不同的文化也激起了 观念的碰撞，在网络时代的新新人类中间萌发出独特的网络意识所有这一切来 得如此突然，难怪总会有这样的感叹“不是我不明白，这世界变化快”；所有的 进步又是如此必然，信息技术代表的先进生产力一旦突破了发展的羁绊就会不断 创造出新的奇迹发端于二十世纪八十年代初英美电信业的自由化潮流正是顺应 生产力发展要求对传统产业体制进行的深刻变革，它也是现代电信业迅猛发展的 重要条件 所谓电信自由化，简单说来就是在电信行业中打破垄断引八竞争的过程 当然这一过程本身实在不简单，因为电信业在经济学的经典理论中向来是作为自 然垄断的范例，即使在电信业高度发展以后的今天它仍然还不具备实现完全自由 市场竞争的条件电信自由化的一个基本思想是要将电信作为一种商品或服务纳 入自由贸易的市场体系，通过市场竞争手段促使生产要素在电信业内部乃至整个 社会经济体系中自由流动，以此实现社会资源的优化配置然而电信叉的确不是 普通的商品或服务，电信服务和电信网络的生产运营也具有不同于一般价值创造 与实现过程的特殊性，从这个意义上说电信自由化将会是一个长期演变并且随着 欧盟电信自由化：理论与实践 电信技术发展不断更新的过程 在世界性的电信自由化潮流中，欧盟电信自由化无疑是最具代表性的其一， 与美国传统的电信私营体制不同，欧盟电信自由化的起点是国内公共垄断体制， 这与世界上绝大多数国家电信发展的历史是相同或相近的其二，英国电信公司 改造与美国a t & t 分拆案并立为电信自由化的先声，英国和其它一些欧盟成员国 也被公认是电信改革的成功范例其三，欧盟电信自由化也是比较完整且正在持 续的发展过程，它作为其它国家电信政策改革的主要参照对世界电信自由化运动 做出了重要贡献同时欧盟电信自由化又是极具个性的发展模式，它包含了欧盟 及其成员国两个层次的电信改革欧盟层面制定的电信政策是绝无仅有的超国家 电信自由化实践，而十五个成员国以及未来的欧盟成员国在具体的电信自由化道 路上又各具特色，为电信自由化研究提供了丰富的素材正因为此，欧盟电信自 由化一直咀来就是国外专家学者研究的重点课题，欧盟和主要成员国还成立了专 门小组对电信自由化进行专题论证以在电信改革的不同阶段为电信政策的制订 和修改提供咨询参考，欧洲主要的电信企业也都聘请电信问题专家作为顾问对电 信产业发展定期作出专题报告 本文是在对国外相关文献进行研究的基础上完成的，全文包括两个主体部 分，前三章是关于电信产业理论的研究，后三章重点在对欧盟电信自由化实践的 介绍第一章首先对欧盟国家传统的电信体制进行了概括，然后复述了传统电信 体制的理论基础一一自然垄断理论，管制作为一项针对自然垄断的政策向来颇受 争议，第三节综述了关于国家管制的主要现点，对于传统理论将电信归为公共产 品理论第四节提出了新的看法第二章是对欧盟电信自由化的概述，电信自由化 建立在对自然垄断理论加以否定的基础之上，在欧盟成员国电信自由化也有具体 的技术、经济和政治动因，在欧盟以电信为代表的传统垄断行业的自由化也与欧 洲一体化有着逻辑联系，本章最后归纳了电信自由化的主要内容第三章是对电 信自由化的经济模型推导，根据对价值链理论的发展建立起来的价值网模型是本 章的模型基础，电信自由化的重要手段网络互联会在电信价值网模型的网络和运 营两个层面分别产生价值影响和运营的影响，在价值网中处于不同层级的运营商 也会进行竞争博弈，本章后三节分别运用经济数学的分析工具对上述问题进行了 推导实践研究部分是按照从欧盟到主要成员国的逻辑顺序展开的第四章集中 欧盟电信自由化：理论与实践 介绍欧盟的电信自由化政策，首先是对欧盟电信政策的历史回顾和对电信自由化 近期动向的推测，在第三节和第四节中分别对欧盟电信政策涉及到自由化中运营 竞争和管制改革的内容进行了综述欧盟成员国在具体的电信改革进程中存在着 显著的差异，英国和法国的电信改革道路是最具典型性又彼此形成鲜明对比的自 由化模式，对他们的研究也涉及到公共运营商改造、电信改革战略选择等在欧盟 电信自由化过程中具有实际意义的焦点问题第五章和第六章将分别对荚法电信 自由化的实践做详细介绍本文最后的结论是对电信自由化的进一步思考，分$ q 从生产力发展，世贸组织的基础电信协议和中国电信改革三个角度加以阐述 3 欧盟电信自由化：理论与实践 第一章欧洲传统电信体制及相关理论 我们讨论欧盟电信自由化就先从改革的起点欧洲传统的电信体制出发， 对电信原有的垄断格局加以概述在自由化浪潮以前，电信垄断在世界范围也是 普遍现象，即使在实行自由市场经济的美国也不例外这是因为电信和其它公用 事业部门一样具有特殊的行业特点，即自然垄断特性，经典的经济g g - 色- 对此均有 完整的论述针对自然垄断，经济学家提出了不同的解决方案，国有化和国家管 制即是其中重要的两条，这也被- x 为是从理论上诠释了电信业传统垄断体制的理 由将电信认定为公共产品的理论则是从公共经济学的角度说明电信国家运营的 理由，并为将电信纳八政府收支提供了理论依据本章各节分剐总结了上述观点， 同时也引述了与之相反的理论观点，对电信产品特性还从公共经济学的原理出发 提出了不同的见解 第一节欧洲传统的电信体制：国内公共垄断 在欧洲电信一个多世纪的历史上，各国均由邮政电报电信部门( 简称邮电部 门p t t s ，p o s tt e l e g r a p ht e l e c o m m u n i c a t i o nu t i l i t i e s ) 承担提供国内电信服务的专 属职责并根据国家间的双边或多边协议来开展国际电信业务，这一体制从理论上 概括就是国内公共垄断各国政府通过制定涉及电信行业的社会经济职能、生产 与经营资格和市场交易条件等内容的政策法规，赋予国内邮电部门直属的公共运 营商以法定或实际垄断运营权，还通过研发基金、公共采购和出口补贴扶持国内 电信企业的生产与经营活动各国电信的垄断运营商根据电信业务点到点的特性 建立卡特尔似联盟来瓜分国际电信业务，不同国家之间签定双边与多边的电信协 定对国际电信业务的开展和双方费用的结算作出明确的规定，只有各国指定的垄 断运营商才能开展国际电信业务这就巩固了他们的国内垄断地位并延伸到了国 际电信市场 在电信自由化咀前，欧盟国家的电信设备运营和电信服务供应都是由国家邮 电部直属的电信企业来承担，邮电部受到来自政府的直接干预和议会的财政监 督邮电部门最基本的任务是控制电信网络发展和在公平的基础上为国民提供电 l 欧盟电信自由化：理论与实践 信服务，但它们也经常被政府用来追求其它政策目标，诸如财政政策、地区发展、 产业和就业政策国内公共垄断的电信体制还进行着产业内部的交叉补贴 ( c r o s s - s u b s i d i e s ) ，在不同用户群体、不同服务类型和不同地理区域之问转嫁费 用负担：长途电信业务赞助本地业务和邮政业务；企- j - a l 户补贴居民用户欧盟 国家在组织电信运营的具体方式上略有不同，据t d - i - 以国内电信公共垄断划分为 不同的类型：功能划分型( 即区分国内与国际业务，如意大利) ，地理分区型( 即 以地区划分为基础，如丹麦) 和事实垄断型( 既包括法定垄断如比利时，也包括 半公共企业独家经营如西班牙) 当然，不同类型的垄断并不妨碍各国有效地实 现国内电信的公共运营，也不会影响他们之间的合作各国的电信部门结成卡特 托睫盟，不仅可以合作开展国际电信业务还可以最大限度地减小不同i i i 家运营商 之间的竞争程度和防止私人投资者进入电信服务市场这种国际电信远营的卡特 尔联盟最重要的组织形式当然就是国际电信联盟( i t u ，t h ei n t e r n a t i o n a l t e l e c o m m u n i c a t i o i l su n i o n ) ，在地区范围还设立有各自的电信论坛或邮电部长会 晤等协调机制，欧洲邮政电信管理会议( c e p t ，t h ec o n f e r e n c eo f e u r o p e a np o s t a n d r e l e c o m m u n i c a t i o n sa d m i n i s t r a t i o n s ) 是欧盟国家和其它欧洲国家重要的地区 组织彤式在c e p t 1 t u 两级框架基础上，欧洲各国的电信部门在计费和分成问 题上速成了卡特尔似的协议，也建立了一个重要的行业论坛来制定涉及建立共同 技术标准实现网络互联与接八和国际电信服务费率等方面内容的统一规则以及 讨论影响世界电信发展和地区电信合作的重大问题 在传统的电信体制下，欧盟国家的电信垄断运营商得到迅速的发展最初邮 电部门垄断运营集中在邮政、电报和固定电话领域，二十世纪七十年代电信行业 得到突飞猛进的发展，欧盟各国的公共运营商纷纷意识到技术创新的来临，同时 国内传统业务的市场日渐饱也迫使它们相继采取多角化战略发展与传统业务相 关联的新兴电信服务，兴建新的电信基础设施，它们希望能够继续维持行业垄断 当公共运管商以更积极j u t , 商业化的姿态抢占有线网络、卫星通讯、数据传输扣 移动通讯等新兴市场，他们的垄断范围也就迅速扩张并且赢得了更加丰厚的垄 断利润在大多数欧盟国家中，邮电部门还凭借行业管制者与业务运营者两位一 体的身份在限制竞争对手的同时将自己进一步发展成为操纵国内电信业的庞然 大物邮电部1 3 # i - g 的管理和决策职能包括制订行业规范、生产与生产监控、技 昏 欧盟电信自由化：理论与实践 术资源分配、设备认证许可等方面面对潜在竞争对手的进入市场要求，邮电部 门利用市场管制在运营许可和行业规则等方面设置障碍，从而更加策略地应对竞 争呼声而保护垄断运营商他们严格地控制着电信运营的许可权，在重要电信领 域往往维持独家垄断，对尚无力涉足的新兴市场也只会向少数国内企业颁发许可 证电信的公共运营商还将垄断的触角后向延伸到电信产品和终端设备的生产领 域，实行垂直一体化或与国内电信生产商结戍战略联盟天型国有电信生产商往 往被视为所谓的“国家优胜者”( n a t i o n a lc h a m p i o n ) 受到欧盟国家有目的地扶 持，各国的公共运营商与自己照顾的设备供应商通过长期的技术开发合作、共谋 特定技术标准和国家认证体系保护他们的垄断联盟免受新进入者和国外生产者 的竞争威胁然而从整个欧洲大陆层面来看，电信设备市场被按照国家分割，有 实力的电信企业苦于国内市场狭小难以得到充分发展那时欧洲的西门子 ( s i e m e n s ) 、阿尔卡特( a l c a t e l ) 等电信生产商在与美国对手的竞争中明显处于 劣势同时一些国家技术落后的电信设备生产商得益于国内垄断也能获得不菲的 利润，它们往往注重与垄断运营商的关系而忽视外来竞争的存在，缺乏技术革新 的主动性 幽1 1 以p 1 1 j 为核心的国内公共捧断体制 国内公共垄断体制在政治上也获得了相应的支持在欧洲各国议会中，政治 家们总会对“维护本国在重点产业中战略利益”的动议给予极大的支持随着电 信行业走向成熟，赢利能力逐渐提高，已经成为国家重要的财政收入来源，被誉 b 欧盟电信自由化：理论与实践 为“会下金蛋的鹅”( t h eg o o s ew i t ht h eg o l d e n e g g ) 邮电部门垄断的电信行业尽 管劳动生产率不高但对就业却有着重要影响，电信职工往往能够享受公务员的待 遏，行业工会势力强大作为既得卉, l c r 者，电信工会倾向于维护公共垄断而反对 直接导致裁员的体制改革电信用户对于公共运营商行业垄断的态度存在着正反 两个方面，公众既对电信垄断运营商的低效十分不满又担心私有化以后可能引发 电信成本增加和失去原来会共运营商承诺的普遍服务责任( u s o s ，u n i v e r 掘l s e r v i c eo b l i g a t i o n s ) 对于希望参与电信竞争的外国电信设备生产商与潜在的私 有运营商面对以邮电部门为核心的垄断体制只能望洋兴叹图1 1 勾划出欧洲电 信传统的公共垄断体制结构，邮电部门与既得利益群体结成了对抗竞争维护公共 垄断的堡垒 第二节传统电信体制的理论基础：自然垄断 传统的电信体制能够存在并得以维持，一个重要的原因就在于它有经典的经 济学理论作依据，这就是自然垄断西方经济学认为电信邮政、供电、供气、 供水，城市交通、航空和铁路运输为代表的公用事业部门的经济特点决定了这些 行业具有自然垄断性因而排斥了竞争经典的经济学教科书都对自然垄断有系统 的论述，电信业往往被援引作为例证说明垄断存在的经济性与合理性 自然垄断被定义为“在特定市场中某个行业只由一个供应商来经营则生产成 本会更低的情形”( 范里安，1 9 9 0 ) 经济学理论认为一个行业的帕累托有效率产 量出现在价格等于边际成本的地方，满足这一条件的完全竞争市场是实现帕累托 最佳的有效形式，而垄断市场就存在帕累托改进的途径但在公用事业中完全竞 争是无法实现也是不经济的，因为这些行业需要在基础设施建设方面的大量固定 投资并形成沉淀成本2 ( s i n kc o s t ) ，如果屯许多家厂商分别投资建设各自独立的 基础设施参与竞争，行业平均成本就会显著增加为避免行业基础设施重复建设 造成的资源浪费就需要排斥完全竞争，而要求在该行业中由唯一的厂商进行生产 以降低成本对于垄断经营者而言，由于边际成本( 即行业运营的成本) 相对于 固定成长要低很多，在逮到一个相当大的供应量以前平均成本持续下降且比边际 成本要高，市场的需求又不足以达到这个供应量的要求( 如图l - 2 所示) 这样 在自然垄断行业中，垄断厂商即使不牟取垄断利润也会将价格定在等于平均成本 1 t 欧盟电信自由化：理论与实践 的p c 而提供q a c 的产量，但这没有达到怕累托最优的产量q m c ，f p 价格等于边 际成本时的产量如果强令垄断厂商以p m c 的价格提供q m c 就会使其遭受损失 ( 阴影部分) q cq m产鲑q 圈1 2e l 然垄断行业的供求- 戈系 总结起来，形成自然垄断必须具备成本条件和规模条件所谓成本条件包括 两方面，巨额固定投资作为沉淀成本的存在和相对平均成本更低的边际成本沉 淀费本作为行业进入壁垒( 门槛投资) 可以吓阻潜在的进八者，确保行业垄断利 润不会吸引竞争者的加入因为垄断厂商是在平均成本递减的区域生产，如果没 有高额的门槛投资，竞争者就可以轻易进八市场并扩大供应量以更低廉的价格抢 占市场如前所述避免高额沉淀成本的重复投资也是自然垄断具有经济性的理 由，否则就会引起反垄断的制裁而授麒条件则是指一家厂商的生产能力已经足 以满足整个市场需求总量，且生产仍处在规模经济的水平。如果市场需求扩大到 需要增加投资建设新的基础设施则自然垄断将面临竞争的威胁从理论上分析， 成本条件是自然垄断的充分条件而规模奈件则是必要条件，经典的例证是偏远地 区封闭市场中手工业者( 如山村里的理发师) 的垄断不需满足成本条件但重复生 产的不经济性同样排斥了竞争当然从产业经济的角度来分析，成本条件与规模 条件同等重要 经济学理论认为电信业同时满足了自然垄断的成本条件和规模条件，经常援 引电信运营来例证自然垄断的存在的确，要通过竞争机制来形成调节电信设施 - 欧盟电信自由化：理论与实践 供给与电信服务需求平衡的市场安排是困难的：竞争短期可能剌激电信设施的过 度发展并引发电信资费价格战，而市场领导者依靠规模经济优势- 1 - 以降低平均成 本从而利用价格手段打败竞争对手；当恢复市场垄断以后没有外界约束的垄断运 营商又会提高电信价格牟取垄断利润，它还会进一步发展电信网络等基础设施形 成更加庞大的沉淀成本，籍此构筑市场进入壁垒抑制新的竞争出现事实上电信 发展实践已经验证了理论预言：在自由市场经济条件下发展的美国电信业，a t & t 也能利用自然垄断的特性迅速发展成为私有垄断运营商针对自然垄断行业，大 多数国家首先采取的措施是国有化。欧洲国家电信业发展初期都选择了国有化道 路，建立国有电信企业或收购原有邮政电报电话公司的所有权，并支持它们发展 成为公共垄断运营商国有化咀后，公共运营商的经营蚋八国家财政预算，国家 通过财政拨款进行电信网络建设，国有电信企业降低电信资费扩大电信设施利用 率造成的损失也由国家财政进行补贴可以说国有化实际上是以公共垄断的形式 确认自然垄断，将自然垄断作为电信垄断体制的理论依据然而国有企业存在的 效率低服务差，企业经营缺乏动力等弊端也充分暴露，同时国有企业受到来自企 业以外的种种干扰，经营管理被扭曲例如受到政党和工会压力不能为增进效率 而裁员，又如新技术开发和新增项目投资都受制于财政预算约束，电信对邮政的 交叉补贴也削弱了电信自身发展的实力一方面财政预算限制了电信发展需要的 资金来源，另一方面政府财政负担大规模的电信投资也是勉为其难通过对欧洲 电信企业与美国私营电信公司的比较，可以看出国有化进一步扭曲了资源配置降 低了劳动生产率 第三节政府干预电信的理论评述：国家管制 管制是由政府对自然垄断行业采取的又一政策措施，它以价格控制、普遍服 务责任等规定来进一步约束垄断经营商在传统欧洲电信业中，由邮电部门p 1 飞 行使行业管制职能已经与公共运营商垄断电信市场共同构成了欧洲以及绝大多 数国家传统电信体制的主要内容，因此有必要对电信业中的国家管制进行深八研 究政治学家将管制( r e g u l a t i o n ) 定义为公共机构对公众重视的活动实施的持 久的和集中的控制经济学家则形象地将管制解释为制定一种规则同时强制要求 参与者只能在这种规则下运转不同的视角也形成了时管制不同的观点( m a r t i n _ 欧盟电信自由- t u ：理论与实践 l o d g e ，1 9 9 9 ) 福利经济学认为管制是慈善行动( r e g u l a t i o n a sf i na c to fb e n e v o l e n c e ) 在具 有垄断特征的行业中以及在存在外部性和信息不对称的情况下都需要进行管制， 这是增进社会福利的措施。这一观点赋予管制的任务是增加自然垄断产品和服务 的社会供应量以及在保证企业投资获得“合理”报酬的同时限制垄断利润保护消 费者不受垄断剥削这就需要管制机构约束垄断运营商将价格保持在与管制企业 投资收益相称的最低水平上在欧洲电信业中，国家管制还担负着集中国家力量 发展重点产业的任务，电信业正是需要重点发展的战略性产业，它的发展* - t v ：z 带 动一大批相关产业的发展井对整个社会产生显著的外部性作为针对自然垄断的 政策和国家发展的措施，管制是与国有化并立的措施两者可以分别运用( 如美国 就只对电信行业进行管制而不实行国有化) 也可以同时运用( 欧洲国家都对电信 业在实行位- 共垄断经营的同时也进行国家管制) 管制的第三项任务是在行业内 部建立信息交流的渠道和会开技术参数的窗口由于电信服务与电信产品具有较 高的技术含量，在电信企业与普通消费者之间存在显著的信息不对称，管制机构 还需要强制要求被管制者履行信, 。- v z 露的义务电信管制者还要对电信运营商承 担的普遍服务责任做出明确的规定，起到维护消费者权益的作用综上可以看出 福利经济学的观点隐舍了三个假定条件：第一，管制者是大公无私和仁慈的，他 们以追求社会福利最大化为己任；第二，管制者对市场情况是无所不知，拥有获 取供需双方完全信息的能力；第三，管制者是说话算数的对被管制者具有约束力， 同时管制政策在公众中也具有公信力 对管制持反对意见的经济学家认为i - i & 椎i 定条件无法满足，管制难以完成预 期的任务实际上往往是采取了无效的形式首先管制者是自私的政客，他们不会 真正将社会福利放在第一位，而会更加关心自己的个体利益管制者首先会考虑 自己的政绩，面对经济利益的诱惑他们也会将社会福幸0 放到次要的位置，管制腐 败是各国都难以根除的痼庆其次在管制者与被管制者之间同样存在信息不对 称，管制者并不清楚被管制者在生产销售方面的真实情况，这在电信业中尤其突 出因为电信企业往往是电信主管机构获得信息来源的主要渠道电信垄断运营商 为了获得尽可能高的利润和国家更多的补贴而又避免国家管制的约束，他们会通 过增加固定投资、经营开支和员工收入等途径向管制者显示虚假的信息政府强 埘 欧盟电信自由化：理论与实践 一 调价格管制结果往往并没有限制垄断利润而是削弱了电信企业的研发创新能力 和减少了基础设施建设投八，这使得管制者常常处于两难境地，管制措施也往往 流于形式另外，张维迎( 2 0 0 1 ) 还用管制的成本收益分析进一步否定了管制的 有效性，他认为管制本身耗费大量成本且具有自我膨胀的趋势，管制还会导致巨 大的反腐败成本和政府的信誉损失与税收流失。因此，反对者的结论是，并非市 场有缺陷的地方政府就应该加以管制，管制可能比市场做得更坏而不是更好。 公共选择认为管制是共谋( r e g u l a t i o n 鹊ac o n s p i r a c y ) ，是应行业中现有企 业的要求采取的保护被管制者利益并通过许可制度来限制竞争和维护他们市场 份额的行动设计和实施管制措施的当政者本身都是自私的，也会追求自身利益 最大化管制者不断面临被管制者的游说，最终往往被他们俘虏，管制者与被管 制者双赋变成管制的既得利益者，这就是管制的“俘虏理论”( c a p t u r et h e o r y ) 公共选择理论认为公共政采总是有利于“低成本集团”的被管制者而非“高成本 集团”的选民在传统的电信体制下，邮电部长是管制者的总代表，而他管制的 对象正是自己下属的电信企业，是表现自己政绩的要害这样我们就可以理解被 管制的公共垄断运营商在获取管制信息和组织游说管制者方面的成本很低而又 可以集中享受管制政策调整的利益，与之对应的公众则明显处于劣势欧盟各国 电信管制的经验还显示出“保护公众利益”的口号实际上限制了市场潜在的进八 者而保护了公共垄断运营商和管制者自身的既得利益享受到管制利益的管制者 当然又会寻找借口建立更多的管制为自己和下属谋求更大的管制利益，管制的自 我膨胀最后会完全扼杀市场竞争的活力 针对上述相互对立的观点，也有人提出管制是设计的问题( r e g u l a t i o na s a q u e s t i o n o f d e s i g n ) 这一现点跳出善与恶的窠臼，认为管制本身是中性的，具有 决定意义的是管制的制度设计，即管制中的代理关系、重复博弈与行为主体的交 易成本将决定管制涉及的利益分配折衷的观点更容易为人接受，而制度设计观 点的提出更拓宽了研究空间“设计”观点从管制的理性出发讨论管制中的委托一 代理关系和约束激励机制，认为管制的设计应该考虑到管制所涉及主体的利益 和相互博弈在管制和制度设计中，首先妊须明确管制的任务将其限定在市场失 灵出现的范围，其次要选择中立的机构承担委托代理的任务，同时对管制机构本 身要进行有效的监督按照这一观点，传统的欧洲电信体制存在明显的缺陷：邮 l 欧盟电信自由化：理论与实践 电部门p n s 承担公共垄断运营和国家管制的双重任务往往容易失去管制的中 立；管制任务的膨胀导致过度干预产生对市场活力的抑制和对国内垄断的强化： 信息来源依赖垄断运营商导致了管制信息的失真正是基于上述认识，管制改革 成为欧盟电信自由化的核心内容之一，也将是本文以后讨论的重点命题之一 第四节对于电信公共产品理论的新认识 在公共产品理论中，传统上电信被视为公共产品而需要由国家供应，这也是 国家对电信业实行公共垄断的又一重要理论依据在这一理论中，电信服务与电 信网络3 是作为一个整体即广义上的电信产品来分析的通过对电信服务与电信 网络的产品特性进行深八分析，我们认为两者应该进一步进行区分并可以证明电 信网络与电信服务是具有不同经济特性的产品概念，前者具有准公共产品的特性 而后者则是纯私人产品作为准公共产品的电信网络既可以由公共供应也可以由 私人供应，我们认为由国有资本与私有资本共同组建的混合所有制企业生产电信 网络和提供基础电信服务更合理 电信网络与电信服务是不同的产品概念，我们可以从三个方面进行区分第 一，电信网络与电信服务的生产过程是相互关联但又是截然不同的电信网络的 生产是网络建设的过程，作为基础设施建设性投资具有沉淀成本高的自然垄断特 性：电信服务的生产是电信网络运营的过程，蹦可变成本为主不具有自然垄断特 性第二，电信网络与电信服务的需求主体与消费特性不同电信网络产品的需 求主体是电信运营商，对电信网络的消费是运营电信网络即是电信服务的生产过 程；而电信服务产品的需求主体是企业和居民用户，电信服务属于最终消费第 三，电信网络具有部分公共产品的特性是准公共产品，而电信服务是纯粹的私人 产品( 下文将集中对此展开论证) 对电信网络产品和电信服务的区分为电信自 由化提供了理论基础，电信网络的公共产品特性是电信维持和改进管制的理由， 而电信服务的私人产品性质则是电信运营竞争的依据另外电信网络建设与电信 网络运营在技术上也是可以分离的生产过程并可以通过经济手段连接它们的生 产与供给，这是电信自由化实施的保障务件 传统理论将电信认定为公共产品的依据主要是电信业具有基础性、战略性和 欧盟电信自由化：理论与实践 一 外部性电信业的基础性体现在两方面，其一电信网络客观上是一个国家的基础 设施，其二电信业日益成为现代经济社会的基础，是影响其它产业发展的基础产 业之一电信既是现代经济的基础产业也是信息社会的前沿产业，电信技术水平 和电信发展水平已经成为构成国家竞争优势的重要因素，在国家发展战略中占有 举足轻重的地位另外电信的战略性还体现在通讯技术在国防军事、公共安全和 航空航天领域中的特殊重要性上，因此世界各国对电信发展都会给予高度重视和 特别照顾电信的外部性( e x t e r n a l i t i e s ) 体现在供给和需求两方面供方效应 ( s u p p l y s i d ee f f e c t 堤指电信网络的组成部分相互联系相互作用使得电信网络供 给体现出明显的规模效应，即电信网络生产具有规模收益递增和规模成本递减的 特性需方效应d e m a n d - s i d e e f f e c t ) 是指电信用户是相互联系相互影响的，电 信网结覆盖面越宽用户基础越大带给用户的妓用也就越大，同时电信用户越多电 信消费量越大他们负担的电信生产成本( 网络建设和运营中的固定成本) 也就越 小从经济学上概括，电信的基础性和战略性都- l - 以归结为外部性，因为发展基 础和国防安全都是增加整个社会福利的外部性 排他性 非排他性 竞争性非竞争性 私人产品准公共产品 ( 普通商品)( 教育、医疗) 公共资源公共产品 ( 河流、空气)( 国防警察) 图1 3 公共产品与私人产晶 根据公共经济学对公共产品的判定标准，外部性并非公共产品的充分条件或 必要条件在公共经济学中( 阿特金森、斯蒂格利茨，1 9 8 0 ) ，公共产品和私人 产品的区别是通过个人消费和社会总供给的关系方程来判定的对于纯私人产品 来说，个人消费总和等于社会总供给，即x i = s ；对于纯公共产品来说，个人消 费均等于社会总供给，即x i = s 根据排他性与非排他性( e x c l u d a b i l i t y & n o n e x c l u d a b i l i t y ) 以及竞争性与非竞争性( r i v a l r o u s n e s s n o n - r i v a l r o u s n e s s ) 还可 以进一步划分出公共产品、公共资源、准公共产品和私人产品( 图1 3 ) 4 其中 竞争性是指对该产品的使用是有限量的，不同的人对同一产品的消费是相互竞争 储 欧盟电信自e i e l l 匕：理论与实践 的；排他性是指能够排除某些人对该产品的使用，这里的排除是技术上可行经济 上合理的，对于排他成本昂贵的产品在经济上也视为非排他性 根据公共产品的划分标准，电信服务具有竞争性和排他性属于私人产品，电 信网络具有非竞争性( 数家厂商可以兼容地利用同一电信网络进行运营) 和排他 性( 没有获得电信网络接八许可的人群可以被排斥在外) 属于准公共产品作为 私人产品的电信服务当然由竞争性市场来供应是最有效率的，这是竞争运营的理 论根据对于电信网络就有公共供应和私人供应两种选择，公共供应即是由