我国现阶段公共政策分析存在的问题与对策.doc

现阶段公共政策分析存在的问题与对策摘要：本文以公共政策的基本特征为基础, 着重分析现阶段公共政策分析中存在的问题, 并对此提出了完善和改进的对策建议。关键词：公共政策分析；问题；对策现代意义上的公共政策分析是二战后首先在西方国家兴起的一门跨学科、综合性应用学科, 它的出现为人类解决现实和潜在的社会问题提供了一个新的视野, 它能够增加有关政府行动的知识, 帮助政策制定者“改进公共政策的质量”, 提高政府的公共管理能力等。而中国公共政策分析的兴起则始于上世纪70 年代末80 年代初的改革开放时期, 经过二十多年的探索与实践, 其在社会实践中的地位和作用逐渐为人们所重视。尽管如此, 由于种种原因,现阶段我国公共政策分析仍然存在着一些问题, 面临着许多挑战。因此, 对我国现阶段公共政策分析的基本特征进行深入分析, 找出问题, 并在此基础上加以总结, 探索完善我国公共政策分析的思路, 对于充分发挥公共政策在政府管理及促进社会经济发展等方面的作用都具有相当重要的意义。一、我国现阶段公共政策分析的基本特征我国的公共政策分析是公共政策分析的一般原理与我国的具体实践相结合的产物, 具有与西方国家不一样的内涵和特征。就公共政策分析的功能及特性而言, 主要表现在以下方面。1. 公共政策分析的重心在于为经济建设服务。发展是“硬道理”这一论断早已深入人心, 在我国, 发展的关键就是促进经济的发展, 就是群策群力促进生产力的提高。因此, 坚持以经济建设为中心, 是我们解决所有问题的根本。为此,改革开放以来, 各级人民政府围绕着“一切以经济建设为中心”制定了一系列促进经济发展、提高人民生活水平的公共政策。这些政策对于提高社会生产力水平, 提高人民生活水平以及我国综合国力都起着积极的作用。对于公共政策分析而言, 一方面, 经济的发展和生产力水平的提高, 为科学地进行公共政策分析奠定了坚实的物质基础和技术支持; 另一方面, 由于经济建设在我国现代化建设中的中心地位, 决定了我国现阶段的公共政策分析同样必须坚持以经济建设为中心, 为经济建设服务。分析和评价我国现行公共政策时, 必须采取科学、客观的态度, 坚持“三个有利于”的评判标准, 充分考虑公共政策对社会经济发展的推动作用, 服从于经济发展的大局。2. 公共政策分析以实事求是的马克思主义哲学为理论基础。马克思主义理论反映的是不以人们的意志为转移的客观规律, 是人们认识世界和改造世界的锐利思想武器, 而实事求是是马克思主义在中国的具体运用, 是一条具有中国特色的马克思主义思想路线, 它要求从客观实际出发, 研究、寻找其中的规律性, 来指导我们的工作。公共政策分析同样必须坚持一切从实际出发, 理论联系实际, 将马克思主义的普遍真理与中国建设的具体实践相结合, 研究各种切实可行的方案, 把客观存在的实际情况作为公共政策分析的基本依据, 才能制定出符合中国国情的公共政策。尤其是在社会急剧变革的今天, 要进行科学、客观的公共政策分析, 就必须掌握和自觉运用马克思主义哲学的基本理论观点,坚持实事求是的思想路线, 唯有如此, 才能制定出符合我国建设实践的大政方针和政策。3. 公共政策分析强调实证调查研究。公共政策分析要求摆事实, 讲道理, 实证数据和逻辑分析相结合, 不能以感觉代替事实, 用直觉判断代替逻辑推理, 而事实往往来源于实践, 来源于实地调查。进行调查研究一直以来都是我们党在领导全国人民进行革命斗争和现代化建设的过程中形成的优良传统。毛泽东同志曾经强调指出: “各级党委,不许不作调查研究工作。绝对禁止党委少数人不作调查, 不同群众商量, 关在房子里, 作出害死人的主观主义的所谓政策”。可见, 实地调查是公共政策分析成功与否的关键。公共政策分析是对公共政策整个过程的分析, 其中包括政策制定、政策实施以及政策终结等各个环节, 唯有坚持实地调查研究, 才能正确评价与制定出符合实际的公共政策,才能避免公共政策的实施过程或过后, 发生政策变通或“走样”等不符合客观实际的情况, 才能确保整个公共政策方案的可行性和有效性。4. 公共政策分析的目的具有明显的辅助性和解释性。公共政策是行使社会公共权力的国家政权机关在一定历史时期为实现特定的社会管理目标进而调节社会公共利益的分配所制定的行为准则规范。简言之, 在我国, 公共政策实质是“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南”1 。中国共产党是执政党, 是社会主义建设事业的领导核心。党和其领导下的政府是中国最广大人民群众利益的忠实代表。所以, 党和政府作为公共政策制定和实施最重要的主体, 不仅在公共政策各环节发挥着主导作用, 而且在政治与经济改革和社会发展等重大决策和方案设计等方面也起着主导作用。事实上, 我们国家很多大政方针和政策都是在党的领导下, 按照民主集中的原则制定的, 体现出中国绝大多数人的根本利益。因此, 我国公共政策分析应以党和政府如何指导和规范社会行为为目的, 注重政策如何更好地体现党和政府的既定目标。另一方面, 从我国现阶段的公共政策分析人员的工作方式而言, 他们在很大程度上仍局限于传统的“士人进言”、“辅佐明君”的议政模式2 。他们的政策分析和研究取向在一定程度上围绕所依附的行政机关或者所属部门的利益需要而进行, 注重于为政府提供政策建议和对现有政策的解释。这无疑影响到公共政策分析的初衷及其结论的客观性,也限制了公共政策分析在政策制定等各环节的作用。二、我国现阶段公共政策分析存在的问题公共政策分析在我国兴起和发展以来, 经过理论界与实践领域的共同推动, 无论是在方法论上,还是分析技术上都取得了巨大的进步, 逐渐与西方发达国家趋同。但是, 由于目前我国正处于经济社会的转轨时期, 面对日益深化和复杂的社会政治与经济体制改革, 公共政策分析的发展仍存在不少的问题。1. 公共政策分析主体缺乏相对独立性。公共政策分析主体的相对独立性, 是公共政策分析的科学性与客观性的重要保证。然而, 目前我国大多数的政策分析主体都依附于一定的政府部门, 受行政的干扰大, 致使公共政策分析的客观性受到极大的限制。主要表现在: 其一, 公共政策分析主体缺乏组织和活动上的独立性, 承担了大量职能部门的日常行政性工作和秘书工作, 忙于写材料、总结, 应付上级检查, 几乎没有时间搞调查研究工作。其二, 公共政策分析主体的思维方式、论述问题的角度、立场等都受到扭曲。有些政策分析人员面对应用性研究和决策咨询研究, 习惯于将自己放在与政策制定者不平等的地位, 片面地认为决策者的喜恶决定了分析成果的价值, 有时为了使某些问题得以研究, 不得不帮助政策制定者重新理解该问题。据调查, 在我国地县级政策分析主体中“文秘型”、“智囊型”、“兼顾型”分别占20 %、30 %和50 % ,其中“文秘型”和“兼顾型”难以客观发挥其作用3 。2. 公共政策分析的理论基础较为薄弱。我国目前公共政策分析仍处于初级阶段, 基本上还处在对西方发达国家政策分析学科理论的引进、借鉴水平上, 没有形成一套适合中国现实状况的政策分析基础理论体系。造成这一现象的原因在于, 对公共政策分析的重要价值认识不到位。如有人认为, 公共政策分析只不过是一种为提高公共政策质量和政策管理效率服务的理论工具, 从而将公共政策分析局限在公共行政的范畴来进行研究, 这就缩窄了公共政策分析的理论视角, 致使公共政策分析的理论基础显得苍白无力。3. 公共政策分析方法单一和落后。发达国家公共政策分析的成功实践表明, 先进的分析方法和工具的运用, 是公共政策分析科学性的重要保障。然而, 由于我国公共政策分析起步较晚, 加之重视不够, 致使在公共政策分析方法和工具方面表现滞后。具体表现在: 对公共政策的定性分析多、定量分析少, 而且没有充分利用计算机、统计学、运筹学、计量经济学等方法和手段进行定量分析; 总结分析多、预测研究少, 主要是对公共政策执行效果的总结和现状分析, 对公共政策制定前的预测做得不够, 因此常常出现政策决策失误事故; 公共政策分析跨学科、综合性的研究少, 往往局限于本部门、本领域,“头痛医头, 脚痛医脚”, 或只注重考虑经济、技术因素, 少考虑政治、社会因素; 公共政策分析往往局限于某个领域和某些具体政策的分析技术和方法, 缺乏整个公共政策分析领域系统统一的方法论基础。4. 公共政策分析的主体之间缺乏必要的整合。可以说, 目前我国从中央到地方均已基本建立了各种类型的政策分析机构, 如各级政府机构和部门的政策研究室, 另外不少高校或其他科研机构, 汇集了大量从事政策分析的人员。但从总体上看, 我国政策分析人员队伍总量还是偏少, 人员构成素质也有待进一步提高, 很难适应日益复杂的政治、经济和社会事务的需要。更重要的是, 在我国无论是政府部门的政研室, 还是科研机构或是其他民间政策研究机构, 他们之间明显缺乏有效的信息沟通渠道, 民间政策分析力量没有得到应有的重视, 导致目前我国公共政策分析多处在“散兵游勇”、“老死不相往来”与“各自为战”的状态, 难以形成合力, 起不到互补的作用。这也是我国公共政策分析效率不高的重要原因所在。三、完善我国公共政策分析的对策针对我国现阶段公共政策分析中存在的问题以及社会经济及政治与行政体制改革对公共政策提出的更高要求, 我们必须采取各种对策, 促进公共政策分析在我国的发展。1. 加强公共政策分析的基础理论研究。公共政策分析的实践是建立在系统的政策分析基础理论之上的, 没有系统的政策分析基础理论, 或基础理论不扎实, 就不能规范性地发展政策科学和指导政策分析实践活动。目前, 我国公共政策分析才刚起步, 在大胆地、有选择性地引进、借鉴国外的相关理论及研究思路的同时, 要充分发掘和利用自身丰富的政策资源, 古为今用, 洋为中用, 并结合中国现实政策问题, 建立适合中国公共政策实践的基础理论体系。2. 构建符合中国国情的公共政策分析组织体系。目前, 我国公共政策分析的组织体系主要由政府部门、隶属政府管理的专门分析机构和部分高校构成, 其归属性质呈“官方”和“半官方”。这一组织构成与西方发达国家相比, 存在较大的缺陷,影响了公共政策分析的客观公正性。为此, 构建新的公共政策分析组织体系的过程中, 首先, 国家应当允许和支持民间政策分析和研究机构的建立, 允许“官方”、“半官方”和“民间”三大类别政策分析和研究机构的并存, 并建立必要的信息沟通渠道, 加强互助与合作, 充分发挥各类型政策研究及分析力量的整合效应。其次, 逐步推进和实施公共政策分析和研究系统的行业管理, 制定行业规范,合理界定政策分析主体与政策制定主体的关系, 规范分析结果的评价指标和评价方式。第三, 实施重大政策分析和研究项目的招标、投标制度, 使“官方”、“半官方”以及“民间”的政策分析机构之间存在合理的竞争, 促进公共政策分析过程的公开化、民主化与科学化。3. 进一步完善公共政策分析的方法体系。由于公共政策分析的主题相当广泛、公共政策环境发展变化又太快, 以及政策本身涉及的问题及利益主体趋于复杂化等原因, 迄今为止, “政策科学一直缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设。”4 因此, 改进公共政策分析的方法体系显得尤为重要。对此, 公共政策相关人员, 尤其是公共政策分析人员必须做到: (1) 理性地看待政策分析目标, 用“令人满意”的目标和方法, 替代“最优化”的目标和方法; (2) 加强政策分析人员与政策制定者之间的沟通和合作; (3) 规范和拓宽公共政策分析的范围; (4) 切实加强实证性的综合理论和应用理论研究, 以相互取长补短5 。4. 加强公共政策分析人员的队伍建设。精干的研究队伍、合理科学的知识结构是公共政策分析成功的基础。尽管我国目前有一定数量的人员从事着公共政策的分析工作, 但是从全国范围来讲, 尤其是地方上, 仍然缺乏专业人员。从目前来看, 应该通过我国政府机构改革与政府职能转变, 在政府管理实践中锻炼公共政策分析人员; 让从事政策分析专职人员前往政府机关任职, 让政府机关的工作人员前往高校或公共政策分析机构兼职, 加强公共政策分析专职人员与政府工作人员之间的交流, 一方面能够促使政策理论研究的专职人员在政策实践中增强应用性分析的能力, 另一方面也能够增强政府工作人员对公共政策分析的认识。此外, 在公共政策分析人员队伍建设方面, 还必须加强政策科学的学科建设, 在完善学科体系的同时, 加快培养政策分析的专门人才, 扩充公共政策分析人员队伍。5. 完善公共政策分析的资金保障机制。政策分析经费不足, 是造成我国公共政策分析滞后的重要原因之一。毋庸置疑, 公共政策分析并非易事,它也需要相当的人力、物力、财力和时间的支持,即花费一定的成本, 其中包括培养专职的政策分析人员, 以及用于添加和购置专业研究设备的投资等。然而, 在现实中由于政策分析工作及其价值尚未引起人们足够的重视和认同, 很难指望人们能从现行政策资源中拿出部分成本作为政策分析之用,政策分析成本往往没有来源, 开展政策分析工作便举步维艰。因此