（城市规划与设计专业论文）杭州市城市总体规划实施评价研究.pdf

摘要 摘要：城市规划实施评价是规划系统中不可缺少的环节，也是城市规划编制 办法和中华人民共和国城乡规划法的法定性要求。由于种种原因，我国 针对既定规划实施的评价难以全面、有效开展。本文对大城市总体规划实施评 价理论框架、评价方法、评价内容指标体系构建进行探讨，并进行杭州城市总 体规划实施评价及分析。 文章首先综合借鉴了国内外城市规划实施评价的相关理论研究和实践经 验，对城市规划实施评价做了理论和实践层面的认知。指出现阶段我国规划实 施评价存在的难题，并搭建了规划实施评价理论框架。文章提出，以规划的合 法性和科学性为前体，以规划的公共政策属性实现和物质空间落实为重点，以 近期建设内容为主要评价对象，围绕规划目标实施、空间发展与落实、公众参 与及影响和措施落实保障四个领域构建杭州城市总体规划实施评价内容体系， 在评价组织与方法中强调规划实施评价应从自我评价向第三方评价转变，采用 定性与定量分析相结合方法，强调目标评价与过程检测并重。 根据评价内容指标体系，并结合市民问卷调查，文章定性、定量地分析杭 州城市总体规划实施，认为规划实施情况总体良好，但在一定程度上出现规划 失效。最后文章对规划实施过程及影响因素作出简单分析探讨。 关键词：城市总体规划规划实施评价杭州理论框架内容指标体系 a b s t r a c t a b s t r a c t ：u r b a np l a n n i n g si m p l e m e n t a t i o ne v a l u a t i o ni sn o to n l ya ni n d i s p e n s a b l e p a r to fp l a n n i n gs y s t e m ，b u ta l s or e q u i r e db yl a w f o rm a n yr e a s o n s ，t h ee x i s t i n g p l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o ne v a l u a t i o n sa r ed i f f i c u l tt of u l l ya n de f f e c t i v e l yc a r r yo u t t h i sr e s e a r c hd i s c u s s e st h e o r e t i c a lf r a m e w o r k ，e v a l u a t i o nm e t h o d sa n dc o n t e n t s y s t e mo fi m p l e m e n t a t i o ne v a l u a t i o no fh a n g z h o uc i t ym a s t e rp l a n a f t e rr e f e r e n c i n gt h er e l e v a n tt h e o r ya n dp r a c t i c a le x p e r i e n c ea th o m ea n da b r o a d ， t h ea r t i c l ep o i n t so u tp r o b l e m se x i s t i n ga tt h ep r e s e n ts t a g e a c c o r d i n gt ot h e r e s e a r c h ，t ot h ep r e m i s e so fp l a n sl e g i t i m a c ya n dr a t i o n a l i t y , s h o r t - t e r mc o n s t r u c t i o n a st h eo b j e c t , i m p l e m e n t a t i o ne v a l u a t i o ns h o u l df o c u s e so np l a n sp u b l i cp o l i c e p r o p e r t i e sa n di m p l e m e n t a t i o no fs p a c e ，i n c l u d i n gf o u ra s p e c t s ：t a r g e t s i m p l e m e n t a t i o n ，s p a c ed e v e l o p m e n t ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dm e a s u r e s t h i r d p a r t ys h o u l dl e a dt h ee v a l u a t i o na n de n c o u r a g ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n c o m b i n i n g q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v em e t h o d st o g e t h e r , e v a l u a t i o ns h o u l df o c u so nn o to n l y g o a l se v a l u a t i o n ，b u ta l s ot h ep r o c e s so fi m p l e m e n t a t i o n a f t e rt h er e a s e r c h ，i ts h o w st h a tt h ei m p l e m e n t a t i o no fh a n g z h o um a s t e rp l a ni s w e l lw h e nt h ep l a n n i n go c c u r sf a i l u r ei nac e r t a i ne x t e n t f i n a l l y , t h er e s e a r c hm a k e s as i m p l ea n a l y s i so fi m p l e m e n t a t i o np r o c e s sa n di n f l u e n c i n gf a c t o r s k e yw o r d s ：c i t ym a s t e rp l a n ，i m p l e m e n t a t i o ne v a l u a t i o no fu r b a np l a n n i n g ， h a n g z h o u ，t h e o r e t i c a lf r a m e w o r k ，c o n t e n ts y s t e m i 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得逝姿盘堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学雠文储躲豇耀叠签铀期搠。年参即日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解迸姿盘堂有权保留并向国家有关部门或机构送交本 论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝姿盘堂可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位做储虢f 碌融 翮潞 签字日期：沁。年弓月f b 日 签字日期：a 口f 一年弓月d 。日 致谢 值此论文完成之际，谨向导师李王鸣教授致以衷心的感谢和诚挚的敬意。 自入学以来，导师一直给予我细心的指导和无微不至的关怀。她认真严谨的态 度和作为规划师的责任感成为我的榜样，她渊博的知识和丰富的经验给予我许 多启迪。我不仅在理论学习上有了长足的进步，更是积累了许多宝责的实践经 验，提升了自身的专业水平。 另外，真诚感谢曹康老师在研究过程中的帮助与指点，感谢杨建军，韦亚 平、王纪武、戴企成、陈秋晓等老师在学习和研究过程中的帮助与鼓励 我还要感谢周宁宁、杨泽霖、柳上晓、钱颖、孙昌盛，彭琼等师兄师姐在 学习中给予我的建议和鼓励；感谢同学江佳遥在学习和生活中时时处处的关怀， 并且在困难的时候给予无私的帮助；感谢师妹刘吉平和楼铱在论文完成过程中 毫无保留的帮助。 最后要感谢我的父母和家人，无论何时何地都给予我最坚定的支持和最无 私的帮助，是你们的爱鼓励我克服困难，一直向前。 最后，谨向每一个关心过、鼓励过、支持过、帮助过我的人，表达最衷心 的感谢。 谢谢你们! 沈颖溢 2 0 lo 年2 月 第1 章绪论 1 1 规划发展与课题研究背景 1 1 1 国内城市规划发展背景 我国城市发展进入新阶段后，面临着一系列转型：政府职能的转变、发展 观念的转变、规划方式的转变、法治建设的完善转型与发展并进的社会背 景提供给城市规划一个全新的发展舞台。 ( 1 ) 政府职能向公共服务型转变 为适应经济全球化和社会主义市场经济体制建设要求，我国政府职能由“经 济建设型”向“公共服务型”转变。随着政府职能的结构性调整与地方政府制 度创新的进一步深化，可以预见，城市规划必将成为各级政府履行职能最重要 的载体之一。规划部门应成为政府实施宏观调控、参与资源配置、提供公共产 品的重要公共部门；城市规划则是政府提供公共政策与服务的重要依据与手段。 ( 2 ) 城市发展向高效、和谐、可持续转变 城市社会经济发展由追求规模逐步向追求效率进行转变。体现在城市规划 中，规模目标和社会经济总量增长不再是价值判断的唯一标准。规划从编制管 理到实施更多地侧重于城市功能完善和运行效率提高，追求高效、和谐、可持 续的城市发展。 ( 3 ) 规划参与主体向多元化转变 城市规划参与主体不仅仅局限于主管部门、职能部门等少数主体，而是向 多方主体转变。不仅仅包括代表、专家，更是鼓励公众的广泛参与。从“依法 行政、民主政治”的角度出发，强调社会各阶层多渠道、多层次参与规划工作 的全过程。 1 1 2 规划实施评价发展背景 ( 1 ) 规划实施评价成为法定性要求 自2 0 0 6 年4 月1 日起施行的城市规划编制办法和2 0 0 8 年1 月1 日起 施行的中华人民共和国城 规划法对城市规划宴施评价作出明确规定规 划实施评价过程成为法律规定的省城城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规 划修编茹要环节。这是规划实施评价走向法定性、必然性的第一步 实施评价是对过去的总结，具有“借鉴过去，指导未来”的实际意义，其 空问上不仅局限于宏观规划层级，而应该普及到多种规划；时间上不仅局限为 规划修编的前期工作，而应该动态地贯穿于规划垒过程只有当规划实施评价 在更广泛的“时”“空”范固内成为法定程序，闭合的规划回路系统才能更有效 地运转和进行自我修复 ( 2 ) 规划实施评价难咀有效开展 由于多方面原因，我国针对既定规划的实施评价难以全面开展，也尚未形 成稳定、有效的城乡规划实施评价机制规划实施评价工作的有效开展依赖干 不断深入提高的理论研究和不断积累的实践经验。就现阶段来看，不论是理论 研究还是实践经验，规划实施评价工作都远远落后于城乡规划编制管理等其 他环节除了起步较晚、规范性差外，还存在主观认知不足、方法论缺失的问 题因此不断进行规划实施评价理论与方法研究，充实实施评价实践经验具有 必要性与迫切性。 1 1 3 杭州城市总体规划实施评价研究背景 ( 1 ) 杭州城市基本概况 m 自然地理概况：杭州位于浙江省北 部，地处长江三角洲南翼、杭州湾西端、 钱塘江下游、京杭大运河南端，市区中心 地理位置北纬3 0 。1 6 ，东经12 0 。12 7 杭州拥有江、河湖山麦融的自 ；= ； 环境，属于亚热带季风气候，四季分明雨 量充沛。 0 社会经济概况一钱塘自古繁华1 市区( 包括萧山区、余杭区) 土地面积3 0 6 8 k m 。蒜 _ 警 口1 ln 州e 据杭州市统计局资料，2 0 0 7 年底 总人口4 l95 万市区g d p 3 2 57 9 亿元，三次产业结构24 ：477 ：4 0 9 ，居民人均可支配收入2 16 8 9 元。 航空、铁路、公路、水路的复合交通方式承载起抗州市主要对外交通。杭 州萧山国际机场是国内干线机场和国际定期航班机场，沪杭、杭宁杭甬、杭 徽、杭佥衙、杭新景等高速公路加强了杭州与上海、南京、宁渡、黄山、金华 等周边城市联系 o 城市特色概要一江南忆，最忆是杭州”：杭州是浙江省省会和经济， 文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一。杭州历史悠久，自秦时设县以来 已有2 2 0 0 多年历史，以西湖又化、运河文化钱塘江文化为代表的杭州文化在 历史潮流中不断融合发展。杭州拥有西湖风景名胜区和西溪国家湿地公园，还 拥有多个全国重点文物保护学位，是国家历史文化名城和重要风景旅游城市。 ( 2 ) 杭州城市总体规划简舟 杭州市城市总体规划( 20 0 t 一2 0 20 ) ) ) 于20 0 1 年1 月起编制，2 0 0 7 牟2 月经国务院批准。规划期限确定为：近期2 0 0 l - - 20 10 年，远期20 1 1 20 20 年， 远景展望到2 0 50 年左右。 o 城市规划区范 围：城市规划区范围总 面积为3 1 2 2 平方千 米。其中杭州市区( 舍 上城下城，拱墅，西 湖、江干滨江，萧山、 余杭荨八个城区) 面积 3 0 68 平方千米：涉及 富阳市范围的水源保 护区( 渔山、里山、灵 桥、富阳等镇的临江部 分) 面积54 平方千米 目12 “日城市e 体规自【目 。城市性质：杭州市是浙江省省会和经济，文化、科教中心 心城市之一，国家历史文化名城和重要的风景旅游城市。 o 城市格局：杭州甫城市布局形态为以钱塘江为轴线的跨江 长江三角洲中 措江，网络化 组团式布局。采用点轴结合的拓展方式，组团之间保留必要的绿色生态开敞空 间，形成“一主三副、双心双轴，六大组团、六条生态带”开放武空间结构。 杭州市城市人口规模：2 0 1o 年市区常住人口规模4 5 0 万人，城市人口规 模3 6 2 万人，其中中心城区3 3 6 万人；2 0 2 0 年市区常住人口规模6 5 0 万人，城 市人口规模4 4 5 万人，其中中心城区4 0 5 万人。 杭州城市用地规模：2 0 1 0 年中心城区城市建设用地规模为3 0 4 7 0 平方千 米，六大组团城市建设用地规模为2 2 9 8 平方千米；2 0 2 0 年中心城区城市建设 用地规模为3 6 9 9 2 平方千米，六大组团城市建设用地规模为3 0 9 8 平方千米 ( 3 ) 杭州城市总体规划实施评价研究背景 在城市总体规划从编制到实施的动态过程中，需要建立完整的反馈机制， 对规划实施中出现的偏差进行合理评价，及时反馈给规划决策与管理组织，使 其掌握城市变化趋势，并进行适时调整或优化具体操作措施。 杭州城市总体规划自审批通过后已经过一段时间实行，对于杭州城市建设 与发展方方面面起指导与约束作用。为具体了解规划实施效果与失效情况，同 时为规划修编提供反馈意见，进行杭州城市总体规划实施评价研究。 1 2 课题研究目的与意义 ( 1 ) 搭建针对大城市总体规划实施评价的理论框架 目前，国内对于城市规划的反思实践以规划实施情况的定性分析、回顾评 价为主，缺乏方法论构建和系统性分析。另外，城市总体规划实施评价研究 ( 李王鸣等，2 0 0 7 ) 则遵照一定原则，构建了较为完整的中小城市总体规划实 施评价体系与方法思路，并进行了实证研究。 本研究对于规划实施评价进行方法论的认知，以杭州市总体规划实施情况 为对象，系统性地搭建理论框架，研究大城市总体规划实施评价的理论与方法。 ( 2 ) 构建较为完整的大城市总体规划实施评价内容指标体系 本研究针对杭州城市情况，分析城市总体规划实施评价目标、内容与方法， 明确实施评价内容的立足点与重点，分解评价领域各项内容，确定评价指标权 重与分值计算方法，从而构建较完整的大城市总体规划实施评价内容指标体系。 ( 3 ) 方法论与实践示范的双重借鉴 本研究试图重新审视规划的价值取向，充实和完善城市规划理论和方法， 具有方法论层面的借鉴意义。同时本研究可实施性强，研究成果致力于解决实 际问题，研究建立的评价体系为同类大城市规划实施研究提供了典型范例，对 国内城市规划转型期的规划建设实践具有借鉴意义。 ( 4 ) 对杭州城市总体规划调整与修编作出反馈 本研究对杭州城市总体规划实施情况作出考量，明确规划实施效果与偏差， 了解规划的市民认同感与满意度，对规划作出反馈，对规划修编具有借鉴意义。 1 3 研究内容框架与技术路线 1 3 1 研究内容框架 本研究主要内容包括几个方面。在相关文献与资料搜集与研读后，对国内 外城市规划实施评价理论及实践经验进行总结与借鉴。在理论层面上，对规划 实施评价的内涵与现状发展进行思考，提出存在问题及可能的转变途径。在实 践层面上，针对杭州城市客观情况，构建城市总体规划实施评价内容指标体系 并进行评价实践，分析评价结果，并对实施机制与影响因素进行探讨。 评价内容指标评价指标体系构建、评价指标说明 - 体系构建与量化、公众参与研究 规划实施评价一萎：萎嘉霎署：嚣暮翼型裳茅析 1 3 2 主要研究方法 图1 3 研究内容框架 ( 1 ) 资料搜集与硼读：通过查阅国内外相关文献资料，整理总结城市规划评价 方法的理论、方法论与类似案例。为评价方法的建立提供参照与依据。 ( 2 ) 综合性评价：包括层次分析法、权重法、刚性指标与弹性指标相结合、定 量分析与定性分析方法、数理统计方法、空间量算等。并通过实践应用的反馈， 对方法进行调整。 ( 3 ) 专家咨询：在评判评价方法体系的合理性与可行性，确定评价指标体系的 权重系数时，都采取专家咨询法。 ( 4 ) 公众调查：在规划实施评价过程中，为了解规划的公众认知程度和影响情 况，采用座谈、问卷调查等方法进行公众调查。 1 3 3 研究技术路线 本次研究在前期准备与调查研究的基础上主要按照三个层次加以推进。第 一层次着重对国内外规划实施评价研究的理论方法和实践经验加以总结和研 究，思考和探索规划实施评价方法论，构建实施评价理论框架；第二层次在于 针对性研究杭州城市总体规划，采用综合性分析方法构建总体规划实施评价内 容指标体系。第三层次着重运用定量和定性分析相结合的方法对杭州城市总体 规划实施情况作全面和客观的评价，并分析规划实施偏差与影响因素。 思 路 主 要 过 程 主 要 方 法 指导实践 体系调整 综合性分析方法 层次分析法 空间量算 部门座谈 公众调查 专家咨询 定性与定量分析 图1 4 研究技术路线 6 逝迤厶堂亟堂垡迨塞筮2 童鱼内处担羞理迨：左洼塑塞堕堡述 第2 章国内外相关理论、方法和实践综述 2 1 城市规划实施评价内涵 城市规划属于公共政策，对城市规划的评价也属于公共政策评价范畴。 中国城市规划设计研究院深圳分院吕晓蓓与伍炜( 2 0 0 6 ) 认为城市规划实 施评价是在城市规划实施过程中，对城市规划实施效果以及规划实施环境的趋 势和变化进行持续的监测，并在固定的实施阶段利用事先约定的评价指标对规 划实施监测结果进行评价，以衡量规划实施效果。再通过比照规划实施实际效 果与规划原定目标偏差，对规划目标、策略和实施手段进行调整。 同济大学孙施文与周字( 2 0 0 3 ) 认为对规划实施结果的评价主要是对已付 诸实施的规划，在实施了一段时间之后所形成的结果与原规划编制成果中的内 容是否得到真正的实施进行评价。 2 2 城市规划实施评价理论与方法综述 2 2 1 效益成本分析及其发展 城市规划实施评价的研究，走了一条从单一的“结果评判”向多元的“过 程检测”转变、实现技术一道德一综合的评价价值观的演化路线( 孙施文，周 宇，2 0 0 3 ) 。最初的评价侧重于对规划方案及其影响的定量性技术分析，较少关 注价值观判断问题，这些方法都是以效益成本分析( b c a ，或称投入产出分析) 为基础发展起来的。 法国经济学家d u p u is 于1 8 4 4 年阐述了效益成本分析的基本原理，其目的 是为了确保公共投资在分配时能够达到最大的整体社会效益，它是私有领域的 “市场原则”在公共领域的对等物。美国新政时期，效益成本分析方法通过( ( 洪 水控制法( 1 9 3 6 ) 被应用在公共投资领域中的大型公共工程项目上，之后被广 泛应用于评价公共项目与计划上。但由于效益成本分析的理论基础是经典功利 主义和传统自由主义，功利主义忽略了社会效用( 或社会福利) 的分配问题， 无法回答项目与计划评价当中其他同等重要的问题，如谁出钱、谁受益，以及 目标在分配的公平方面的影响。 对效益成本分析的修正是规划平衡表，它是效益成本分析在规划领域的应 用，是l i c h f i e l d 在19 5 6 年提出的，后被称为规划平衡表分析( p b s a ) 。其设 计目的，即是为了克服上述缺陷。规划平衡表分析旨在分析那些无法以金钱方 式进行测度的要素，以及在效益与成本的各单元上的分配，所以它把公平问题 也纳入到考虑当中。这实质上是一种影响分析，在规划平衡表分析中这些影响 被视为项目的外部性，在项目鉴定的过程中进行评估。后被l i c h f i e l d 称为社 区影响评价( c i e ) 。c i e 对规划平衡表分析的发展与改良在于：第一，明确区 分了分析与评估，并进行了深入阐述；第二，影响的问题也变得清晰，解决方 法更为复杂与透明；第三，一些规划平衡表分析隐藏的问题变得更为开放与可 理解；第四，整个程序更为灵活，可视具体情况做出调整。 h ill 于1 9 6 8 年提出的目标达成矩阵( g a m ) 对规划平衡表的影响评价进行 了细化与量化，产生了一个数字顺序索引( n u m e r i c a li n d e x ) ，反映备选目标 的相对效能( r e l a ti v eu ti 1it y ) 另一项改进是将目的式目标引入评价矩阵， 为绩效评估导出可衡量的标准目标达成矩阵作为多重标准评价( m c e ) 系列方 法中的一员，使这项改进成为这些方法的共同特征之一，如层次分析法。规划 平衡表和目标达成矩阵都很注重通过明确目标来使评估过程顺利化，两者也都 极大地拓宽了评估中分配效应的作用，不过各自的侧重点不同此外，规划平 衡表方法视规划师为咨询技术专家身份，并且不鼓励评价当中的公众参与；而 目标达成矩阵鼓励规划师在规划过程中承担更为倡导性的作用，同时也审慎的 考虑到了市民团体的加入( s h e f e ra n dk a e ss ，1 9 9 0 ) 。 效益成本分析的一大优点是以市场价格和金钱的方式来衡量计划中所有的 效益与成本，使其能够对某项公共事业的绝对社会价值以相对科学和大致准确 的定量方法来评估，这样就在判断是否投入公共资源到事业中来时就有一个可 靠的依据。但批评意见认为效益与成本分析常建立在站不住脚的假设上，所以 其科学有效性和准确性也遭到质疑，尤其是在评估具有大量不直接和难以确定 的效益与成本的复杂战略公共项目和计划时，例如城市清理或更新项目中难以 确定的人力成本、以及修建一条新公路减少的潜在事故所挽救的生命的价值。 对于这一点的修正，是成本一影响分析( c e a ) ，它关注计划与项目备选方案的 前期评价，成本的分析在效益成本分析和成本一影响分析中相同，但对效益的 分析在成本一影响分析中是效益指标( e f f e c ti v e n e s si n d i c a t o r ) ，主要反映 意图的目标达成情况。 而在1 9 7 0 至8 0 年代的美国，对于效益成本分析的不足的认识与欧洲不同， 美国认为效益成本分析关注项目的广泛社会影响，而无法反映其对地方政府和 其他公共服务机构的直接金融影响。对此的改进被称为金融影响分析( f i a ) 2 2 2 从“结果评判”到“过程检测” 上述评价方法大多关注的是对政策及规划方案的绩效和影响分析，但是方 案或政策本身的理性或合理，并不能保证其实施与目标的一致性。p r e ss m a n 与 w i l d a v s k y ( 1 9 73 ) 的评价方法建立在结果与方案的契合度上，即规划实施最终 结果与最初方案的一一对应性。他认为如果这种对应性存在，那么规划实施的 成功则意味着整个规划及规划程序都是成功的。但是，由于忽略了规划过程中 的不确定性，p r e s s m a n 与w il d a v s k y 的这种自上而下的、线性评估方法遭致批 判。t a l e n ( 19 9 6 a ) 通过对美国科罗拉多地区市的城市规划对公共设施实际布 局影响的案例研究，总结出了她的评价方法，可以看作是对w i l d a v s k y 方法的 巨大改进。她在分析中充分考虑了遇到的多种不确定的复杂因素，认为由于多 重因果关系的存在，规划方案与实施结果之间并不一定要有明确的正相关。她 进一步在同年另外一篇文章中阐述了以定性和定量方法对规划实施结果的评价 过程( t a l e n ，19 9 6 ) 不确定性的存在，导致对规划与政策实施的评价不仅要分析目标与实施效 果、编制成果与实施结果之间的关系，还应强调它们制订和实施的过程，即对 规划政策制定的环境和背景、规划实施过程的机制和程序、产生规划结果的要 素和条件的关注( 孙施文，周宇，2 0 0 3 ) a l e x a n d e r 和f a l u d i ( 1 9 8 9 ) 据此发 展出“政策一计划纲要一实施过程”( p o li c y - p l a n p r o g r a m m e - i m p l e m e n t a ti o n p r o c e s s ) 模型，即p p i p 评价模型。它是一个较为完整的评价框架体系，包含 了政策、规划，项目、程序、可操作性的决议、实施、实施的结果和实施的影 响等多项要素，通过设立“一致性”、“合理的操作过程”，“关于最佳性的事前 分析”、“关于最佳性的事后评价”以及“有用性”等五个评价标准，融合了“传 统性”、“主观式”以及“以决策为中心”三种不同的评价方法。 2 2 3 贯穿城市规划全过程的规划评价 吕晓蓓与伍炜( 2 0 0 6 ) 认为城市规划实施评价包含了“规划监测一规划评 价一规划调整”三项基本内容，他们的方法将评价纳入到规划编制、规划评审， 规划实施和规划修订四个阶段中，使之贯穿城市规划全程。其中，在规划实施 阶段，要持续地监测规划实施情况，并分阶段评价规划实施情况，据此编写规 划实施监测与评价报告，并进行公众咨询。 中国农业大学的荣西武等人( 2 0 0 5 ) 认为小城镇规划评价可采用定性与定 量相结合的办法，从规划编制规划实施和综合评价三个方面对规划成果进行 考量。他们运用相关分析和层次分析法，以及咨询验证法，从规划实施措施的 有效性、规划实施过程的合理、规划实施的过程、规划实施对当地环境所造成 影响这四个方面出发，建立了小城镇规划实施评价指标体系。指标体系依据其 重要性分为核心指标和普通指标两种，并介绍了指标权重系数的确定方法，以 及相应的等级标准和评价结果输出的方式。 浙江大学的李王鸣等( 20 0 7 ) 遵照规划目标实施与空间调整考核以及可比 性、代表性和公众参与等原则，利用规划目标实施情况，空间组织与布局情况 和公众对规划的满意程度三个方面构筑总体规划实施评价体系。该评价方法将 公众参与引入评价，并在随后的实践中进行了运用。 2 2 4 评价方法分类 评价按其相对于计划或规划制定的时间，可将其分为事前、过程中和事后 三种( a l e x a n d e r ，2 0 0 6 ：7 - 8 ) ，城市规划实施评价属于第三种。事前评估通常 指在规划早期阶段，对各种可行方案进行比较，挑选最佳的一个进行深化。过 程中的评估与规划的实施同步，其目的在于监测规划的实施，衡量实施是否按 照既定目标来进行。评估方法有很多，大部分属于计划或项目管理类。事后评 估是对政策、计划、规划、项目等实施结果的影响或效果进行衡量和评定。 t a l e n ( 1 9 9 6 b ) 的分类方法与上述方法类似，基本上仍以时间先后为标准， 将各种评价分为两大类：规划实施前的评价，相当于事前评价，其中包括对备 1 0 选计划的评价和对规划文件的分析；规划实践的评价，相当于过程中和事后评 价的合并，其中包括对规划行为的分析、对规划和计划影响的描述、政策实施 分析和对规划实施的评价。 g u b a 与l i n c o l n ( 19 8 9 ) 把各种评价方法综合分为4 类：第一，实证类型 的，效益成本分析、金融影响分析、成本一影响分析等都属于这一类型；第二， 结合经验衡量与目标达成评价，例如目标达成矩阵和各种多重标准评价；第三， 评价的目标与价值均中立，如规划平衡表分析、社会影响评价等；第四，后实 证主体间相互作用，如社区影响分析 sd e r b a u m ( 1 9 9 8 ) 的分类方法主要看评价集聚的程度：第一，高度集聚， 如效益成本分析和金融影响评价，是把所有影响的评价放在一个单一目标功能 上的定量衡量；第二，中度集聚，亦使用单一量化指标，不过是不同维度的一 种混合反映，如成本一影响分析和所有的多重标准评价；第三，高度不集聚， 这是一种多维评价，评价旨在促进相互的对话与共识，这包括从环境影响评估 ( e i a ) 到社区影响分析的各种影响评估。 此外，还可依照评价的对象一一即不同等级的城市规划一一对规划评价方 法进行归类，例如对城市总体规划实施的评价，这是目前国内开展比较多的、 对城市控制性规划实施的评价，广州市有这方面的实践。而所规划的城市的大 小、规模方面的差异，也对城市规划评价方法体系的建构有所影响。 2 3 城市规划实施评价实践综述 2 3 1 国外实践 英国在它的区域规划体系中加入了监督与评价的环节。2 0 0 2 年由副首相办 公室发布的( ( 区域规划监督指南：目标与指标方面的良好实践指南m o n i t o t i n g r e g i o n a lp l a n n i n gg u i d a n c e ：g o o dp r a c t i c e g u i d a n c eo nt a r g e t sa n d i n d i c a t o r s ) 中对规划评价的目标、程序和方法，以及规划阶段实施目标和指 标选择都进行了全面阐述。2 0 0 3 年完成的大伦敦规划( l o n d o np l a n ) 中有专 门的章节规定规划监测和评价工作的主要内容。整个规划每年都要做一个年度 监测报告，分析伦敦的战略规划，并设定下一年的优先事宜。报告是公开编写， 还将与相关方商讨，并最终并入对大伦敦规划的回顾当中。市长将组建一个区 域规划监测小组，与所有处理规划数据的机构协作。市长将更新区域数据库和 信息系统，如伦敦发展数据库。规划发布一年之后的第一个完整报告，将由一 个年度报告监测小组来协作完成。小组成员来自官方机构、私人组织、志愿组 织和社区的代表。市长还会建立网络以获取伦敦市民的意见和反馈。 最近，波尔图大学的o l i r e i l a 与p i n h o 将他们提出的“规划一过程一结 果”( p l a n - p r o c e ss - r e s u l t s ，p p r ) 评价方法应用在葡萄牙最大的两座城市里 斯本和波尔图当前的城市规划评价上 2 3 2 国内实践 国内近年来也展开了一系列以城市总体规划实施为评价对象的实践及研究 工作。20 0 3 年1 1 月，广州市政府组织召开了“广州市城市总体发展战略规划 实施总结研讨会”，请与会专家对2 0 0 0 年9 月开始并花1 0 个月编制完成的总体 发展战略规划的实施提出意见。评价以定性分析为主，对战略规划的实施情况 与目标进行对比分析，重点考察城市空间布局、功能定位和社会经济发展等方 面。广州市将战略规划评价作为下一轮规划修编的依据，将规划的制定、实施 与修编连接为一个滚动式发展的整体，有力地推动我国城市规划制度创新。 深圳市和天津市也把对规划实施评估放入城市总体规划检讨与回顾当中 其中深圳1 9 9 6 年编制( ( 深圳市城市总体规划( 1 9 9 6 2 0 1 0 ) 后，即策划深 圳市城市总体规划的检讨与对策工作，对过去五年总体规划实施情况进行全 面客观的检讨与评价，并于2 0 0 0 年底正式展开。其具体内容包括：( 1 ) 对政府 决策的作用；( 2 ) 实施绩效及评价；( 3 ) 总规实施中偏差出现的原因；( 4 ) 在 下一个近期规划中需改进和加强的方面。 南京市城市规划设计研究院的蒋伶( 2 0 0 5 ) 阐述了南京开展总体规划实施 回顾评价的具体实践，说明城市社会经济发展与城市空间结构之间动态调整的 必然性，以及开展城市总体规划实施回顾评价的必要性，并建议逐步建立一套 科学、完整、实用的城市规划实施评价体系，提高城市规划实效性。 武汉大学的王宇在其2 0 0 5 年的硕士论文当中，回顾了武汉市总体规划 ( 1 9 9 6 - - 2 0 0 6 ) 的实施情况，以及规划近期社会经济目标实施情况，认为实际 建设与规划安排的差异主要体现在市域城镇体系、建设用地需求、中心城市功 能、区域及主城交通、绿化和人居环境、配套市政设施、环境保护等方面。然 后从城市空间发展、城市环境建设、城市交通分析和城市规划实施机制分析等 几个方面对武汉市城市规划的实施进行了评价。 李王鸣等人于2 0 0 6 年对余姚城市总体规划( 2 0 0 1 - - 2 0 2 0 ) 实施情况进行 了评价，通过实际案例检验了所建立的评价体系。在评价过程中，根据该市具 体情况对评价体系进行了修正根据评价结果，对规划实施动态机理和城市规 划实施机制进行了分析和反思，提出了近期建设规划思路的几点启示还进行 了城市现状建设用地发展水平评析，城市空间动态演变剖析，及市民出行、规 划理解及满意程度调查三个专题研究。2 0 0 8 年，李王鸣等人进行了杭州城市 总体规划( 2 0 0 1 2 0 2 0 ) 实施评价方法研究，对总体规划实施评价作出方法论 认知，并针对杭州城市特点建立起大城市总体规划实施评价内容指标体系。 2 0 0 8 年，田莉等人借鉴国外研究成果，建立了城市总体规划的实施评价框 架，主要包括建设实施评价、政策实施评价和影响实施的因素评价三方面内容， 并应用g i s 技术，以广州市总体规划( 2 0 0 1 2 0 1 0 ) 年为例，作出实证研究。 除总体规划外，今几年来更进行了多项城市群规划、土地利用总体规划、 控制性规划甚至城市设计实施评价研究与实践。这反映城市规划实施评价已从 总体规划逐渐扩展到其他规划层级，规划实施评价活动不断拓展和深化。 2 4 启示与借鉴 以上分析可知，城市规划评价理论与方法研究走过了一条从方案本身合理 性与影响评价分析，到贯穿城市规划全过程的规划评价这样一条道路，评价方 法在这一过程中不断得到补充和完善，而其评价对象也从规划方案( 项目) 逐 渐扩大到整个城市规划。国内外对于城市规划实施评价理论与实践研究的启示 与借鉴意义主要在于以下几点 ( 1 ) 实施评价主要考察实施结果与规划方案的一致性 规划实施评价作为公共决策评价，主要内容是对政策及规划方案的绩效和 影响分析，而其最终目的在于考察规划实施效果并作出价值判断。因此规划实 施评价过程是一个自上而下的过程，主要内容是考察实施结果与规划方案的一 致性。 ( 2 ) 规划实施评价应该强调对规划过程外部影响与实施机制的分析 规划过程诸多环节都存在不可避免的不确定性，因此规划实施评价应该对 各种不确定的外部因素作出考虑，在作出结果检测的同时，强调对于规划制定 和实施过程的分析，综合考虑政策制定环境和背景、规划实施机制和程序以及 规划结果产生的要素和条件。 ( 3 ) 规划实施评价应该包含规划调整建议。 规划实施评价不仅是对已有规划实施效果的检测，也是对规划过程的反馈， 并对下一轮规划修编提出建议与措施。 笔者认为，规划实施评价是一项公共政策评价，其主要目的是考察规划实 施结果与规划方案的一致性并作出价值判断，在结果检测的同时注重分析过程 不确定性因素影响，从而对规划过程作出反馈，并为规划修编提供建议与措施。 当前，对城市规划实施评价的硬性要求已写入中华人民共和国城乡规划 法。近年来陆续开展了一些有益的规划实施评价实践，对城市规划实施情况进 行总结，分析现状值与目标值之间的差异及原因。但由于我国仍处于城市化快 速发展阶段，政府与规划部门将更多的重心放在城市建设上，对城市规划实施 评价的重要性认识不够。因此实施评价的工作开展力度仍显不足，在评价方法 和手段上缺乏定量分析和有效的公众参与。 1 4 第3 章规划实施评价方法论认知 3 1 规划实施评价认知 3 1 1 规划实施评价理论定位 ( 1 ) 过程认知一一规划系统 城市规划是一个系统，包括规划编制和审批、规划实施、实施评价、反馈 四个环节要素，具有一般系统所具有的整体性、关联性等特点。 图3 1 规划系统 ( 2 ) 功能认知一一环节要素 城市规划系统包括规划编制和审批、规划实施、实施评价、反馈四个环节 要素。 依法编制和审批规划作为规划系统的首要环节，是系统运行的基础。规划 编制建立在实际调研的基础上，通过科学的分析与判断，做出合理预测和安排。 规划审批则是将规划合法化的过程通过审批的规划具有法律效力，具体指导 后续的规划实施环节。 城市规划的实施主要依赖于城市各项建设的发展，是城市规划行政主管部 门依据经法定程序审批的城市规划和相关法律规范，通过行政的、法制的、经 济的和社会的管理手段，对城市土地的使用和各项建设活动进行控制、引导、 调节和监督，使之纳入城市规划的轨道。 城市规划在实施过程中，在城市发展的过程中究竟发挥了什么作用，这种 作用的效果如何，直接影响并决定了城市规划在社会建制中的作用与地位，也 决定了社会对城市规划的认识。就城市规划自身来说，通过实施评价可以全面 考量规划实施的结果和过程，有效地检测，监督既定规划的实施过程和实施效 果，并在此基础上形成相关的信息反馈。 规划实施评价的结果将反馈到规划实施和规划修编阶段，为规划的内容和 政策设计以及规划运作制度的架构提出修正，调整的建议。反馈环节的存在使 得规划系统成为闭合的回路系统，具有不断修正与调整的能力，从而使得城市 规划的运作过程进入良性循环。 3 1 2 规划实施评价实践认知 ( 1 ) 现实状态一一重编制轻评价 在规划实施过程中，由于缺乏必要的反馈环节和反馈机制。城市规划实施 的对象由于利益主体多元化而呈现复杂的社会属性，这些属性量化困难，又带 有不确定性，非技术性、模糊性等特点，因此在决策初期评价其成功得失就显 得较为困难。在理想情况下，进入实施阶段后可以有一系列行动和一系列更具 体的，更有针对性的方法加以表达和说明，并逐步落实到物质环境建设上，最 终反映出规划制定对城市建设和城市发展的影响效果。如果将这些实施效果加 以分析，就可以对最初的规划制定决策过程进行调整，或为下一次的规划制定 实施提供反馈意见，作出更科学合理的决策。 然而，目前城市规划制定实施是：“从政府到规划部门都在编制各种各样的 规划，但是真正严谨、可靠的实际评价却极少去做无论旧的规划实施效果如 何，新的规划总是源源不断地推出”( 雷翔，2 0 0 3 ) 。缺少反馈使规划制定实施 失去了即时调整、总结，不断充实，完善的机会。 ( 2 ) 城市规划编制办法和中华人民共和国城乡规划法明确了对规划实 施评价的规定 自2 0 0 6 年4 月1 日起施行的城市规划编制办法，第二十条明确规定城 市人民政府提出编制城市总体规划前，应当对现行城市规划以及各专项规划的 实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件做出评价；针对存在的 问题和出现的新情况，从土地，水，能源和环境等城市的长期保障出发，依据 全国城镇体系规划和省域城镇体系规划，着眼区域统筹和城乡统筹，对城市的 定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究，作为城市 总体规划编制的工作基础。 自2 0 0 8 年1 月1 日起施行的中华人民共和国城乡规划法第四十六条， 明确规定省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应 当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会 或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员 会，镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。第四 十七条规定，修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编 制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城 市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告， 经同意后，方可编制修改方案。 法规明确规定了对现行城市总体规划实施情况的总结、评估和论证是城市 总体规划编制与修改必不可少的环节 3 2 难题与过程自省 3 2 1 规划实施评价有效开展面临的难题 目前城乡规划实施评价却一直难以有效开展。其原因是多方面的。比如规 划师自身追求终极理想并对设计思想的执着而产生对此问题的轻视，也有认识 上的误解一一认为评价将影响规划权威的发挥从而进行人为的回避，或者由于 信息系统不完善、缺少经费等因素使得规划实施评价被搁置。因此人们看到， 从政府到规划师都在不断地编制规划，其中不少是在重复或推翻，对规划与实 施脱离的现象充分认知但无力改变。 ( ( 中华人民共和国城乡规划法和城市规划编制办法对城乡规划实施 评价做了明确规定。法律的保障可以有效地减少上述实施评价由于主观轻视， 经费欠缺等原因被搁置的问题。但是规划实施评价仍然面临另一些更复杂的难 题与困惑。 ( 1 ) 价值判断的多重标准 城乡规划解决的核心问题之一是空间利益协调问题，城乡规划在某种意义 上是一种价值选择，规划实施评价亦然。 任何评价都需要建立在一定的价值观基础上。规划过程中的行为通常都涉 及城市整体，不同的机构、阶层、团体和个体间都有各自的价值取向，且价值 观也影响规划实施问题的分析态度，制约公众对规划政策的接受及合作程度。 这使得规划实施评价首先就面临多重价值判断标准的问题。政府官员以政绩为