（政治经济学专业论文）我国农村土地使用权流转问题研究(1).pdf

内容提要 随着社会主义新农村建设的全面展开。消除农村土地使用权流转的体制性 障碍，加强其流动性已成为当前农村改革的重要任务 本文首先在导论部分阐述选题意义、该领域已有研究成果、研究对象和研 究方法等等文章主要采用调查分析、历史分析、矛盾分析方法，剖析现有农 村土地使用权流转的效率损失在结合农村现实的基础上，提出加速我国农村 土地使用权流转的政策建议按照。平等协商、依法、自愿、有偿”的原则规 范农村土地使用权流转，有利于遏止发包方的非法干预、充分保护经营权人的 合法权益，有利于实现农村土地效益的最大化，有利于土地所有者与承包权人 双重利益的兼顾和平衡，从而大力促进农业和农村经济的持续发展，维护农村 社会的长期稳定 第一部分阐述马恩关于农村土地使用权的相关理论，从土地的使用与生产 劳动，土地的使用与土地肥力的提高、土地使用权与所有权相分离、土地国有 化下的土地使用权四个方面作理论梳理。 第二、三、四部分主要论述农村土地使用权制度的历史变迁、农村土地使用 权流转的考察评价，以及对农村土地使用权流转的个案调查历史的回顾分别 追溯了十一届三中全会以前和以后农村土地制度的起止、特征、绩效、局限性， 重点在十一届三中全会以后的两次土地承包制改革对使用权流转的考察评价， 包括土地使用权流转的概貌、必要性、突出特点以及土地使用权流转与规模经 营的关系等当前农村土地使用权流转制度的个案调查是在江苏省常熟市开展 的，整理了调查中掌握的基本情况，以及暴露的问题、深层矛盾和主要障碍等 第五部分提出推进农村土地使用权有效流转的基本原则、条件及政策建议 提出三个基本原则、四项外部条件、七条政策建议 概而述之，本文以农村土地使用权流转问题作为研究对象，提出在稳定家 庭承包经营制度的前提下，按照。平等协商、依法、自愿、有偿”的原则规范 农村土地使用权流转，大力促进农业和农村经济的持续发展，维护农村社会的 长期稳定 关键词：农村土地使用权流转 。a b s t r a c t w i t ht h eb 词m n go fa 蜊s o c i a l i s tc o u n t r y s i d e ，r e f o r m a t i o no f c i r c u l a t i o no f t h e u s eo f f a r m l a n di so f g r e a ti m p o r t a n c et ot h ew h o l er u r a le c o n o m y i nt h ef i r s tp l a c e ，t h i sd i s s e r t a t i o np o i n t so u tt h es i g n i f i c a n c eo f ar e s e a r c hi n t ot h e s u b j e c to f c i r c u l a t i o no f t h eu s eo f f a r m l a n d , e x i s t e dr e s e a r c h i n gp r o g e n y , r e s e a r c h i n g o b j e c ta n dm e t h o d sw e u s ei nt h ep a p e r s e c o n d l y , i tr e v i e w sa n da n a l y s e s r e l a t i v et h e o r i e sc o n c e r n i n gt h eu s eo f f a r m l a n da d v a n c e di nw o k sw r i t t e nb yk a r lm a r xa n df r i e d r i c he n g e l s t h i r d l y , i tl 孽v i e w st h ed e v e l o p m e n th i s t o r yo ft h ec i r c u l a t i o no ft h e u s eo f f a r m l a n df r o mb e f o r ea n da f t e rt h e3 r ds e s s i o no f8 t hn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s so f p e o p i c sr e p u b l i co f c h i n a w i t hak e yp o i n tp u ti nt h el a t 眦 f o u r t h l y , i ta n a l y s e st h ep r o b l e m so fo u rc u r r e n ts y s t e m , n o to n l yf r o mt h e e c o n o m i ca s p e c t , b u ta l s of r o mt h el e g a la s p c a t h e n , i ti n t r o d u c e sm a i nv i e w p o i n t , w h i c hi s a l le q u a l ，n e g o t i a t e d , l e g a l ，t m c o n s 位a i n ta n dp a i dc i r c u l a t i o n f u r t h e r m o r e ， t h i sd i s s a t u t i o ne x p o u n d st h ef e a s i b i l i t ya n dt h en e c e s s i t yo ft h i ss c h a n ea n dp o i n t s o u tc l e a r l yw h a tw i l lb eb r o u g h to u ti f t h i ss c h e m ei sc a r r i e do u t i nt h ew h o l e ，t h i sd i s s e r t a t i o ns u g g e s t st h ed i r e c t i o l la n dp r i n c i p l eo fr e f o r m a t i o n o f c i r c u l a t i o no f t h e 雠o f f a r m l a n d i th o l d st h a tt h ef i n a lv a l u ec r i t 盯i o ns h o u l db e t h a tw h e t h e ri tc a nb e t t e rp e o p l e sl i f ea n dr e a l i z e sp e o p l e sf l 急e d o ma n de q u a l i t y 饼 n o t ih o p et h a tm yd i s s 蒯o n nd os o h l eg o o dt od e e p e nt h er e s e a r c ha b o u tt h e r e f o r m a t i o no f e t t r r c n ts y s t e m k e y w o r d s r u r a ld i s t r i c t s 1 r t 地u s eo f f a r m l a n d c i r c u l a t i o no f t h eu s eo f f a r m l a n d 2 导言 ( 一) 选题意义 农民是农业经营活动的主体，土地是农业经营活动的基本生产资料，农民 以土为本在中国这样一个人口众多、底子又薄的大国里，农业问题、粮食问 题。始终是关系国计民生的大问题发展农业、生产粮食离不开土地。农村土 地是农业生产的基本要素，是农民的基本生产资料，也是农民最主要、最可靠 的生活保障保护农民的土地权利，是对农民权益最直接、最具体、最实在的 保护稳定农村土地承包关系，健全和完善农村土地使用权制度，关系到社会 主义新农村建设，关系到改革、发展、稳定的大局 十一届三中全会以前，中国的农民几乎是被强制性地束缚于土地之上，既 不拥有土地的所有权，实际上连真正意义上的使用权也没有被赋予生产什么、 生产多少、怎么生产，是由公社而非农民决定，其结果是严重压抑了农民生产经 营的积极性，导致生产力发展缓慢和共同贫穷 在这样的背景下，经济体制改革率先从家庭联产承包责任制起步农民通过 承包农村土地，有了一定的使用权和经营自主权1 9 9 8 年第二轮土地承包制实 施以来，围绕稳定土地承包关系、促进土地使用权合理流转等问题，国家相继 出台了一系列稳定农村土地承包关系的法律、法规、政策，农民对土地的承包 经营权长期而有保障，允许农民转让土地承包经营权，且不允许以集体名义随 意收回农民承包的土地，是一个历史性的突破 然而，围绕着农村土地承包经营权相关的各种纠纷、矛盾和问题并未在第 二轮土地承包制改革中得到彻底解决处于弱势、边缘和无权地位的农民，无 力保护土地承包经营权的合法流转；承包期限太短导致农民无法安心经营或 经营行为短期化；承包土地流转的收益被任意截留；在土地承包合同中，被强 加以不公平条件，等等 通过对农村土地承包经营制度变迁的简单回顾。可以看到，我国农村土地 使用权制度改革是围绕土地承包经营权的长期化和有效流转两个方面展开的 i j 为了保持农村土地承包关系的稳定，党中央1 9 9 3 年决定把农民的土地承包 期由原来的1 5 年延长到3 0 年不变，1 9 9 7 年要求把农村土地承包期延长到3 0 年 政策切实落实。解决了承包期过短的问题1 9 9 8 年党的十五届三中全会作出决 定，“要坚定不移地贯彻土地承包延期再延长3 0 年的政策，同时要抓紧制定确 保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用 权”农村土地承包关系基本得到长期化和稳定化。 改革至今，束缚农村生产力迸一步解放、农业增长和农民增收的桎梏，更 多地存在于农村土地使用权流转上的权责不明确、保护不严格、流转不顺畅。 因此我们认为。今后一段时期农村土地使用权制度改革的重点，是在稳定家庭 承包经营制度的前提下，按照。平等协商、依法、自愿、有偿”的原则规范土 地使用权流转，大力促进农业和农村经济的持续发展，维护农村社会的长期稳 定 i 、实现。平等协商、依法、自愿、有偿”的农村土地使用权流转有利于遏 止发包方的非法干预，充分保护经营权人的合法权益目前，经营权人所面临 的威胁主要来自于发包方的越权干预，依法直接明确承包经营权人的权利范围， 将十分有助于提升承包权人的地位，充分实现其应得的承包经营收益 2 、实现“平等协商、依法、自愿、有偿”的农村土地使用权流转有利于实 现农村土地效益的最大化依法赋予农民对土地的占有、使用、收益、处分权， 不仅保证承包经营权人自身拥有使用土地获得收益的权利，还充分保障土地能 够朝着最佳的使用方向合理流转，确保作为物的土地在流动中发挥其最佳的效 益 3 、实现“平等协商，依法、自愿、有偿”的农村土地使用权流转有利于土 地所有者与承包权人双重利益的兼顾和平衡广大农民享有了对于土地的排除 所有者非法干预的支配权，这对于培育农村集体组织成员的平等意识、主体观 念、私法权利，实现土地所有者与承包权人利益的平衡都会产生深远的影响 因此，我选择我国农村土地使用权流转问题研究 作为我的毕业论文课 题 o 中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的冼定 2 ( 二) 该领域研究成果综述 农村土地使用权流转制度改革与农村经营体制改革相联系，目前的讨论主 要集中在农村土地使用权流转的成因、流转的作用与效果、流转不畅的原因等 方面。 关于农村土地使用权流转的成因第一种观点认为，农村土地使用权的自 发流转是现有农村土地制度固有的缺陷无法克服的结果。我国农村经济体制改 革不是土地所有制的根本改变，所以这一制度安排始终存在缺陷，如土地权属 关系混乱，所有权主体界定不清，内容界定不完整；农民使用土地普遍存在随 意性和不稳定性；农民承包的土地常被随意调整、征用，造成土地规模碎化、 土地使用短期行为严重、土地肥力下降第二种观点认为。土地使用权流转是 农村经济发展的客观要求理由包括，农村产业结构变动的要求、农户人口的 变动和劳动力增减的要求、规模经营的要求、农村城镇化进程的要求第三种 观点认为，农业外部环境变化和农业比较利益变化是推动土地使用权流转的主 要动因理由包括，农产品供求关系的重大变化、农产品价格持续走低、土地 经营效益下降，土地潜在的获利空间和机会促使公司式农业经营的发展、地方 政府的积极推动 关于农村土地使用权流转的作用与效果，理论界的观点比较一致，普遍认 为农村土地使用权流转的效果是积极的，理由主要有三个方面：一是有利于促 进农村土地资源在土地经营者之间合理流动，优化土地资源配置，加快农村土 地经营规模化和集约化的进程；二是有利于农村劳动力向第二、三产业转移和 农民增收，解除了土地对农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移，推 动了城市化和农业现代化的进程；三是促进了农民观念的更新和科技素质的提 高，农业生产要素的合理流动，增强了农民的市场意识、科学技术意识 关于目前农村土地使用权流转不畅的原因第一种观点从供给方面寻找原 因，认为现行土地承包制并未授予农户处置土地的权利，农户有地无权，而集 体有权无地，同时农民把土地使用权看作是就业、取得口粮和基本生活稳定的 保障，由此农户即使不能或不愿从事农业生产也不愿放弃其承包土地。第二种 观点从需求方面寻找原因，认为如果农地需求相当旺盛，且需求者愿意支付较 高的受让费用，抛荒土地的承包者就会出让其承包土地的使用权目前的症结 在于流转方面有支付能力的需求不足，现有需求水平决定的流转代价不足以调 动起外出务工等农户出让其承包土地使用权的意愿制约需求的关键原因在于 农业的比较利益低下 ( 三) 论文的基本框架 本文以农村土地使用权流转问题作为研究对象，提出在稳定家庭承包经营 制度的前提下，按照“平等协商、依法、自愿、有偿”的原则规范农村土地使 用权流转，大力促进农业和农村经济的持续发展，维护农村社会的长期稳定 本文主要运用马恩关于农村土地使用权的相关理论，采用调查分析、历史 分析、矛盾分析方法，剖析现有农村土地使用权流转的效率损失在结合农村 现实的基础上，提出推进农村土地使用权有效流转的制度重构 全文分为六个部分：第一部分是导论，阐述选题意义、该领域已有研究成 果、研究对象和研究方法等等第二部分阐述马恩关于农村土地使用权的相关 理论第三、四、五部分的主要任务是关于农村土地使用权制度的历史变迁、 农村土地使用权流转的考察评价，以及当前农村土地使用权流转制度的个案调 查第六部分提出推进农村土地使用权有效流转的基本原贝i j 、外部条件及政策 建议 ( 四) 研究方法 本文主要采用以下分析方法； i 、调查分析方法在江苏省常熟市开展了一次关于农村土地使用权流转情 况的较小规模调查包括方案设计、现场实地调查、信息搜集及事后简单的数 据处理，并获得简要的调查分析报告 2 、历史分析方法通过对建国以来农村土地使用权制度变迁的追溯回顾， 寻找当前农村土地使用权流转存在的问题、矛盾、变革障碍的历史原因。 3 、矛盾分析方法矛盾分析方法就是在对现存事物的肯定理解中同时包含 对现存事物的否定理解，其实质是对立统一观点。本文从分析农业生产的长期 性与土地使用权短期性的矛盾入手，揭示了现有土地使用权流转中一系列的效 率损失与制度矛盾。 一、马恩关于农村土地使用权的相关理论 ( 一) 地的使用与生产劳动 土地是人类劳动的一般对象和一般的劳动资料土地在经济学上也包括水， 它最初未经人的协助、以食物、现成的生活资料供给人类土地既是人类原始 的食物仓，也是人类原始的劳动资料库例如，原来人类用来投、磨、压、切 等等的石块就是土地供给的，。士地本身是劳动资料，但是它在农业上要起劳动 资料的作用，还要以一系列其他的劳动资料和劳动力的较高的发展为前提。”o 土 地作为劳动资料是从广义上说的“广义上说，除了那些把劳动的作用传达到劳 动对象，因而以这种或那种方式充当活动的传导体的物以外，劳动过程的进行 所需要的一切物质条件都算作劳动过程的资料，它们不直接加入劳动过程，但是 没有它们，劳动过程就不能进行，或者只能不完全地进行土地本身又是这类一 般的劳动资料，因为它给劳动者提供立足之地，给他的过程提供活动场所。”。 土地作为劳动过程的要素，究竟表现为劳动对象还是劳动资料，完全取决于 它在不同的劳动中所起的作用和所处的地位，随着地位的改变，其规定也跟着 改变对于开垦处女地来说，土地是天然的劳动对象；而对于种植业、养殖业、 狩猎、捕鱼等劳动来说，土地则作为一般的劳动资料而存在总之，土地是人 们从事物质变换的劳动过程所必需的，是形成物质财富的原始要素之一马克 。马克思思格斯全集 第眷，第2 0 3 - 2 0 4 页，人民出版社1 9 9 5 年版 马克思恩格斯全集 第眷第2 0 5 页。人民出版社1 9 9 5 年版 思指出：。劳动并不是它所生产的使用价值及物质财富的唯一源泉。正如威 廉配第所说，劳动是财富之父，土地是财富之母。”o 土地在农业生产中的作用和在工业生产中的作用是不同的。在工业生产中， 土地只是作为地基、作为场地、作为操作的场所发生作用，投在机器等生产工 具上的固定资本则不会因为使用而得到改良，相反，它还会因为使用而受到磨 损以至完全报废丽在农业生产中，。土地本身是作为生产工具起作用的。”o 投 入土地的资本只要运用得当，会使土地不断得到改良马克思说：“土地的优点 是，各个连续的投资能够带来利益，而不会使以前的投资丧失作用不过这个 优点同时也包含着这些连续投资在收益上产生差额的可能性。”o ( - - - ) 土地的使用与土地肥力的提高 土地作为自然界的产物，它的空间面积是有限的，不能增加，对土地的投资 是可以增加的。土地的空间特征还在于它的地理位置是固定不变的，特定的土 地位置总是同一定的自然环境条件( 土壤、地形、气候、植被等) 和社会经济 条件( 劳动状况、经济发展水平等) 相联系。土地肥力既是自然历史过程的产 物，又是人类社会经济发展的产物马克思根据土地肥力的形成和发展的特点， 把它区分为自然肥力和人工肥力自然肥力是由“自然产生并受自然因素制约 的肥力”。，土壤肥力表现为“人工的和自然的肥力在一定程度上融合在一起” - 土地的肥力固然受着自然因素的影响，但主要则取决于人工的活动马克思 指出：“肥力虽然是土地的客观属性，但从经济学方面说，总是同农业化学和农 业机械的现有发展水平有关系，因而也随着这种发展水平的变化而变化”o 例 如，或者用化学方法对硬粘土施加某种流质肥料，对重粘土进行熏烧；或者用 机械的方法对重土壤采用特殊的犁耕，或者只是改变耕作方法；最后由于进入 马克思恩格斯全集 第2 3 卷第5 7 页，人民出版社1 9 9 5 年舨 马克思恩格斯全集 第2 5 卷，第8 7 9 - 8 8 0 页，人民出版社1 9 9 5 年版 马克思思格斯全集 第2 5 卷，第8 8 0 页人民出版社i 辨5 年版 马克思思格斯全集 第拍卷，第1 5 2 页人民出版社i 螂年版 马克思思格斯全集 第拍卷，第1 6 2 页。人民出版社i 孵5 年版 马克思恩格斯全集 第2 5 卷。第7 3 3 页人民出版社1 9 9 5 年版 6 耕作范围的下层士壤的情况不同，也会使土地肥力发生变化“所有这些对不同 土地的不同肥力的影响，都归结为一点：从人工肥力的角度看，劳动生产力的 状态。这里指的是农业可以立即利用土地肥力的能力，这种能力在不同发 展阶段上是不同的和土地的化学结构和其他自然属性一样，是土地的所谓 自然肥力的要素”o 土地肥力和土地位置的差别是形成级差地租第一形态的两 个因素，但它们并非产生级差地租的源泉无论是级差地租还是绝对地租都只 能来自于农业工人的部分剩余劳动，而与土地本身的自然因素无关。 土地面积的有限性和土地肥力的不断提高的可能性，决定了土地的利用方 式由粗放经营转向集约经营。用粗放经营的方式发展农业生产，“并不是由于土 地的肥力高，从而每英亩的产量高，而是由于可以进行粗放耕作的土地面积很 大”，“这里起决定作用的，不是土地的质，而是土地的量这种粗放耕作的可 能性，自然会逐渐消失，新土地越肥沃，消失得越慢：它的产品出口得越多， 消失得越快”所谓集约经营，指资本集中在同一土地上，而不是分散在若干 毗连的土地上，也就是说，主要是对较好的同一土地连续进行投资较好的土 地之所以被当作投资的对象，是因为最有希望使投在它上面的资本生利。 由于大工业的发展和机器在农业中的使用，投在土地及其耕作上的资本有了 空前的积累，耕作更加集约化了，农业中最陈旧和最不合理的经营，被科学在 工艺上的自觉利用代替了其中包括修建巨大规模的排水工程，采用圈养牲畜 和人工种植饲料的新方法，应用施肥机，采用处理粘土的新方法，更多地使用 矿物质肥料，采用蒸汽机以及其他各种新式工作机等等机器在农业中的推广 应用，使耕地面积大大扩大，农产品获得空前未有的增长；另一方面也游离出 大量的过剩劳动者，使农村人口不仅相对地减少了，而且绝对地减少了马克 思指出：。大工业在农业领域内所起的最革命的作用，是消灭旧社会的堡垒 农民，并代之以雇佣工人因此，农村中的社会变革的需要和社会对立就 和城市相同了” 。马克思恩格新全集第2 5 眷第7 3 i 页。人民出版社l 螂年版 l 马克思恩格斯全集 第为眷，第7 鲐- 7 5 7 页，人民出版社1 9 年版 马克思恩格斯全集第眷第5 5 1 页。人民出版社1 9 9 5 年敝 ( 三) 土地使用权与所有权相分离 土地所有权关系的前提是，一些人占有或垄断一定量的土地，把它作为排 斥其他一切人的，只服从自己意志的领域。土地所有者可以是代表公社的个人， 如在亚洲、埃及等地那样；这种土地所有权也可以只是某些人对直接生产者人 格的所有权的附属品，如在奴隶制度或农奴制度下那样；它又可以是非生产者 对自然的单纯的所有权j 是单纯的土地所有权；最后，它还可以是这样一种对 土地的关系，这种关系，就像在殖民地移民和小农土地所有者场合那样，在劳 动孤立进行和劳动的社会性不发展的情况下，表现为直接生产者对一定土地的 产品的占有和生产”? 马克思在资本论中给自己提出的研究任务是，在土地所有者凭借土地 所有权瓜分一部分剩余价值的范围内研究土地所有权，也就是研究土地资本主 义私人占有情况下所有权和占有权的分离。 在所有权和使用权或经营权分离的情况下，土地出租者是土地所有者，拥 有土地所有权，但在租期中没有占有权租地农场主在租期内是土地的占有者， 拥有租期内的土地占有权，但没有土地所有权，他们以无偿占有的农业工人创 造的剩余价值的一部分向土地所有者支付地租 土地资本主义私人占有情况下，土地所有权和经营权或使用权的分离解决 了既要投资购买土地，又要投资经营土地的矛盾土地所有者无须投资经营土 地，土地经营者无须投资购买土地土地所有权和经营权的分离促进了租地农 场主改进农业技术和农场经营管理，从而促进农业生产力的提高。 但是，土地所有权和经营权的分离也产生了消极影响土地所有者不愿为 农田水利基本建设增加投资，土地经营者也不愿从事可以在长期中发挥效益的 基本建设投资，而且在承租期内进行掠夺式经营 在资本主义农业中，既存在由租地农场主经营的大土地所有制，又存在着 个体农民的小块土地所有制随着社会经济的发展，这两种土地私有制都将成 o 马克思恩格斯全集 第眷，第7 1 4 7 1 5 页，人民出版社l 螂年版 8 为合理农业的障碍，社会生产力发展的桎梏，它们势必为更高级的土地关系即 社会主义的土地公有制形式所替代 ( 四) 土地国有化下的地使用权 土地国有化指废除土地私有，把它变成归国家所有的土地公共占有马克 思的土地国有化主张是建立在科学的地租理论之上的，对于级差地租及其阻碍 社会升产的发展作了科学地说明马克思认为，农产品价值是由加入耕种的劣 等地所耗费的劳动量决定的，这就使农产品的市场价值始终超过农产品的总生 产价格，由此产生的“虚假的社会价值”是社会在农产品生产中必须支付的过 多的劳动量级差地租对社会生产的这种阻碍作用，会随着资本主义生产一起 消失，在土地私有制被否定之后，在农产品生产中被节省下来的劳动可以用来 改造较差的土地 因此，现在由土地所有者吞食的全部资本，那时将被用来使不同土地上的 劳动相等，并使农业上花费的总劳动量减少”o “如果不是私有土地的所有者， 而象在亚洲那样，国家既作为土地所有者，同时又作为主权者而同直接生产者 相对立。那末，地租和赋税就会合为一体，在这里，国家就是最高的地主 在这里，主权就是在全国范围内集中的土地所有权但因此那时也就没有私有 土地的所有权，虽然存在着对土地的私人的和共同的占有权和使用权”o 二、农村土地使用权制度的历史变迁 在中国这样一个有着深厚小农经济传统、对土地公平占有有着强烈追求的 国家，暂时撇开所有权问题而在土地使用权制度上寻求创新，其实是一种最优 的选择。十一届三中全会以来农村土地制度创新实际上是沿着这一逻辑展开的 o 马克思恩格新全集 第拍卷，第l i l 页人民出版社1 9 ”年版 马克思恩格新全集第邵眷第8 9 1 页，人民出版社1 9 9 5 年版 9 ( 一) 十一届三中全会以前的土地制度 l 、土地改革阶段 1 9 4 9 1 9 5 2 年，该时期最突出的阶段特征是把封建土地所有制改革为农民 私有的土地制度。中华人民共和国土地改革法明确规定了土地改革的目的是 “废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的地所有制”，规定了对 “所有没收和征收来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，” 均应“统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所 有” 2 、初级农业生产合作社阶段 1 9 5 3 - - - 1 9 5 7 年，该时期最突出的阶段特征是把土地农民私有制改为农民私 有、集体统一经营使用的土地制度大规模地发展农业生产合作社首先从初级 社开始，即在承认土地私有权的前提下，农民以土地、农具等生产资料入股， 集体劳动、民主管理，按劳分配和按股分红相结合初级社虽然不涉及土地私 有权，但使用权却由个人使用变为集体共同使用，这是土地制度的重大变革 3 、高级社和人民公社化阶段 1 9 5 8 - - - 1 9 6 1 年，该时期最突出的阶段特征是把农民土地私有、集体统一经 营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度农村土地集体 所有，农民私有的土地和牧畜，大型农具以及土地附属物如塘、井等水利设施 转为合作社集体所有，取消土地报酬，取消初级合作社的土地与大农具入社分 红制度 4 、纠正人民公社化运动错误基础上对土地制度调整的阶段 1 9 6 2 - - - 1 9 7 8 年，该时期最突出的阶段特征是。三级所有、队为基础”的土 地制度的确立调整的重点是：( 1 ) 土地所有权归公社、大队和生产队三级所 有；( 2 ) 土地所有权主要归大队，土地使用权主要归生产队通过调整使土地 微观产权主体进一步缩小，对土地产权主体之间的差别给予了尊重，在一定程 度上提高了土地的使用效率 ( 二) 十一届三中全会以后的土地制度 l 、第一轮家庭联产承包经营的土地制度 1 9 7 8 - - 1 9 9 8 年，该时期土地制度最重要的特征是农村土地实现了。两权分 离”土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体。 家庭联产承包责任制虽然没有改变土地的所有权性质，但土地使用权或经营权 却发生了实质性的变化、从。一切土地权利归集体”的“单一产权”体制，转 变为集体拥有土地所有权，农户分享土地承包经营权，是农村土地集体所有制 关系内部权能的划分 ( 1 ) 第一轮土地承包制改革的绩效 第一轮家庭联产承包经营的土地制度使农民对土地有了强烈的归属感，激 起了农民长久、集约利用土地的积极性由于可以明确预知和享有自己承包土 地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现了“多 劳多得”的按劳分配原则；农户通过承包方式获得独立经营集体土地的权利， 虽然没有土地所有权，但拥有土地上产出的大部分劳动产品的所有权；在农业 生产领域中，农户成为独立的和完整的经济核算单位，获得了对自己劳动力的 支配权，农民在土地上从事生产的热情空前提高，农业产量迅速上升 ( 2 ) 第一轮土地承包制改革的局限性 在现实中，家庭联产承包责任制成了。大包干。承包制，农村基层组织涣 散，原来高度集中的土地经营变成了高度分散经营，表现出一定的局限性 家庭联产承包的土地制度和分散经营的生产方式，使耕地的科学配置， 有效流转、充分利用遇到困难。造成耕地细碎、分散。生产不成规模，农业生 产滞留于传统农业阶段。阻滞了农村生产力进一步解放和农村经济、社会发展 进步。 土地使用权的变动不利于农民对土地的投入农村中土地使用权是根据 人口或劳动力平均分配的，形成均包制使用权的变动是集体根据人口或劳动 力的变化而进行调整的，调整比较频繁。导致农民不愿对土地进行长期投入 由于农村土地收益低，随着第二、三产业的发展，大批农民进城务工， 农村的有效劳动力减少，而分产到户的农村土地资源配置被排斥于市场之外， 不能实现土地使用权的合理流转和配置，土地被粗放经营，利用效率低，甚至 出现撂荒现象，造成大量的耕地资源浪费 2 、第二轮土地承包制改革 1 9 9 8 年一至今，该时期土地制度的主要特征是在所有权和使用权。两权分 离”的基础上，农村土地经营采取农村集体经济组织内部以家庭为单位的承包 方式，国家依法保护土地承包关系的长期稳定 以家庭为基础的农业生产单位承包农村土地以后。所有权性质不变，承包 地不得任意买卖。但农民通过家庭承包方式取得的土地经营权，却又可依法采 取转包、出租、互换、转让或其他方式流转，任何组织和个人均不得强迫或阻 止承包方进行土地承包经营权的流转 这意味着以国家法律的形式稳定农村土地承包关系，把农民的土地承包经 营权法定为长期而有保障的具有“物权”属性的土地财产权利。该法不允许以 集体名义随意收回农民承包的土地，却允许农民转让他们的土地承包经营权， 是一个历史性的突破 ( 1 ) 第二轮土地承包制改革的绩效 以农村土地承包法) 的正式实施为标志的第二轮土地承包制改革，目的 是要继续坚持农村土地集体所有制和现存的农户承包经营制度，稳定和完善以 家庭承包为基础的现行经营体制赋予农民长期而有保障的土地使用权，切实 维护农村土地承包当事人的各项合法权益，促进农业和农村经济的持续发展， 维护农村社会的长期稳定在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用 权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策 ( 2 ) 第二轮土地承包制改革的局限性 当前农村出现的土地使用权流转，多数反映了生产要素的合理流动和优化 配置。总体上是健康的但是，一些乡村推行的土地流转，存在不少违背农民 意愿、损害农民利益的问题。需要引起足够的重视主要的问题有： 随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权；把土 地流转作为增加乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的利益；强行将农 户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活； 借土地流转之名，随意改变土地农业用途这些问题如不加以纠正，将引发许 多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。 三、关乇农村土地使用权流转的考察评价 ( 一) 农村土地使用权流转的概貌 全国各地区农村土地使用权流转是从1 9 8 5 年开始的1 9 9 2 年以后，农村土 地使用权流转更加迅猛，已经形成客观存在的土地市场。 1 、农村土地使用权的流转方向 农村土地使用权的流转方向从总体上看，包括向农业用地流转和向非农业 用地流转两大类其中，向农业用地流转的总体特征，可以从四个方面加以描 述： ( 1 ) 从退出承包土地的对象来说，主要是农业比较利益低的农户，年龄大 的、无劳动力的农户，从事农业二、三产业的农户，外出务工经商收入稳定的 农户 ( 2 ) 从接受承包土地的对象来说，主要是有一定农业科学技术特长，从事 种植业、养殖业的农户，有一定农业生产经营资金实力的农户，有一定农业产 品加工销售渠道的城镇工商企业和城镇下岗职工等。 ( 3 ) 从原平分承包地之后出现的情况来说，主要是一部分从事非农业的农 户粗放经营土地，而另一部分从事农业的农户要扩大生产经营规模却缺少土地； 无论是从事非农业的农户，还是从事农业的农户，其收入的增长都受到了制约 ( 4 ) 从农户分散零星生产经营土地之后出现的情况来说，主要是制约了农 业结构调整优化，影响了农业产业化经营，束缚了农业增产增效、农民增收致 富多年来，随着农业和农村经济发展，不可避免地产生了农村土地使用权流 转的客观需求，出现了提高土地利用率和土地产出率的趋势 向非农业用地流转，具体包括如下六大类型： ( 1 ) 以“农迁农”的名义买卖宅基地 ( 2 ) 农户用承包土地入股联合建立农业产加销一条龙企业；乡镇、村屯以 农村集体土地作价入股，与合作方联营建立农工贸一体化企业集团公司 ( 3 ) 乡镇企业使用农村集体土地进行公司制民营化改制，将厂房、设备连 同土地作价卖给个人。、 ( 4 ) 伴随债权债务关系转移，主要是一次性拍卖乡镇企业占有的农村集体 土地、拍卖个人房屋和设备等，引起土地使用权转移。 ( 5 ) 变相商品房开发。少数乡镇企业以建农民公寓或集资建职工宿舍楼为 名，在本企业使用的农村集体土地上开发商品房，造成土地使用权转移。 ( 6 ) 农村集体土地出租，有单位出租，也有个人出租。 ( 7 ) 乡镇企业进行非农土地使用权抵押。 2 、农村土地使用权流转的形式 本文将研究集中于农村土地使用权向农业用地流转，实践中产生的流转形 式主要包括如下八种类型 ( 1 ) 转包，指农民将承包的部分或全部土地的使用权，在一定期限内转包 给第三者，原土地承包关系不变，接包方向转包方交付一定的转包金或承租双 方商定其他条款 ( 2 ) 转让，指农户将承包的部分或全部土地的使用权连同承包权一起转让 给第三者，终止原土地承包关系，由新承包方履行土地承包的权利和义务 ( 3 ) 退包，指农户自愿放弃土地，又没有第三者承接，而将土地退还给集 体，由集体重新发包，终止原土地承包关系，重新发包，收入归集体所有。 ( 4 ) 互换，指农户之间互相协议，将承包的部分或全部土地进行位置调换， 原土地承包关系不变，互换双方继续履行原土地承包合同的权利和义务 ( 5 ) 委托代种，指农户将承包的部分或全部土地委托他人代耕代种，代种 金双方协商，不改变原土地承包关系 “ ( 6 ) 返租倒包，指集体经济组织在征得农户同意的前提下，将农户的部分 或全部承包地再承租过来，重新发包给第三者经营，原土地承包关系不变，接 包方只交纳土地承包费，不履行原土地承包合同的权利和义务 ( 7 ) 股份经营，指农户将承包地的使用权折成股份作为投资参加经营，原 土地承包关系不变 ( 8 ) 拍卖，指将土地的使用权依法公开拍卖，由购买者买断一定期间的经 营权 o 3 、农村土地使用权流转的成绩 我国农村土地使用权流转是在社会主义市场经济条件下进行的，农村土地 使用权流转市场的逐步成形是特定的背景下历史发展的必然趋势首先，土地 既是资源，又是资产；既是自然物体，又具有商品属性。作为重要的生产要素， 其资源配置市场化趋势是内生的其次，我国实行土地的社会主义公有制，即 城市土地国家所有和农村土地农民群众集体所有两种公有制，土地作为关键生 产要素进入市场，就必然包括农村集体土地市场再次，新土地管理法 强 化农村集体土地保护的政策措施之后，农业产业化经营发展，城乡一体化经济 建设速度加快。 ( 二) 农村土地使用权流转的必要性 农村土地使用权流转的必要性概括来讲，主要有以下四个方面： l 、农村土地使用权流转是农业结构调整优化的客观要求 随着国内市场对农业优质化、多样化、多变化的需求，必然导致农业产品 品种、品质的调整优化，这种调整优化的任务和要求是多方面的。既要对农、 林、牧、副、渔各业比例关系进行调整优化，又要对种植业，养殖业的各种产 品品种、品质进行调整优化为此，促使一些有科技、经济实力的农户和企业， 将各家农户零星分散土地集中起来，重新承包经营集中连片的土地，形成生产 经营土地规模在家庭承包经营土地的基础上，统一规划承包土地，调整优化 农业结构，建立高产、优质、高效的农业产品生产基地，将农民零星分散的土 地流转成为集中连片的规模化、区域化的承包土地，有利于提高土地的产出率 通过农业结构调整优化，农村土地流转得到的收益，比农户自已直接经营承包 地的收益要高，而且省时、省力，没有风险，吸引了不少农户主动地把土地转 出 2 、农村土地使用权流转是农业产业化规模经营的客观要求 近几年，全国绝大多数地区推进了农业产业化规模经营，形成了农业产加 销一条龙产业链，结成了农工贸一体化产业集团、企业公司，特别是工商企业、 外资企业介入农业产业化经营，要求有相应的原料生产基地与之配套，进而要 求土地面积集中连片部分农村地区通过建立农业产品的生产、加工、销售一 条龙产业链的龙头企业，带动了农产品生产基地建设。这些基地集中连片，形 成规模，提高了单位面积产量，增加了农民收入，形成了农民与公司“风险共 担、利益共享”的机制，促进了农业与农村经济发展。 3 、农村土地使用权流转是城乡一体化发展的客观要求 随着城镇二、三产业带动郊区农村经济发展，导致农村剩余劳动力向城镇 转移，推动了非农产业的发展，加快了农村剩余劳动力的转移目前我国大中 城市郊区全部农村就业劳动力中，非农份额已占到4 8 ，特别是一些边远山区农 业生产效益低，使农村剩余劳动力成群结队地外出打工，因而为农村土地使用 权连片集中高效流转提供了条件，也对提高农业经济效益、进行适度规模经营 提出了内在要求，为农业增产增效、农民增收创造了条件可见，坚持土地集 中连片、规模经营是一条低成本、见效快、易操作的可行之路同时，通过农 村小城镇建设和乡镇行政区划调整、乡村合并，涉及到农村土地使用权流转， 农户要在规划区建房，但在规划区内没有承包地，必须通过土地使用权流转的 方式才能取得 4 、农村土地使用权流转是农村富余劳动力从事非农产业的客观要求 近几年来，全国各地区富余劳动力从事非农产业逐年增多，一些农民需要 通过农地使用权流转，来解决承包期内土地不愿种、种不了、不够种等问题 当前农地使用权流转发生主体中，富余劳动力到城镇务工经商的土地流转户占 1 6 重要比例此外，一些老年人到城镇子女家养老，从而发生老年人土地流转户 这说明，通过农村土地使用权流转，及时解决了农村富余劳动力从事城镇二、 三产业及外出务工经商放弃承包土地问题，排除了年老体弱、劳力减少等原因 无力继续承包土地问题，从而提高了承包土地的利用率和产出率。 ( 三) 农村土地使用权流转的突出特点 如上所述，全国各地区农村土地使用权流转的空间和潜力很大，流转形式灵 活，市场特征明显具体说，在农村土地使用权流转中，具有如下五个显著特 点： l ，农村土地使用权流转主体多样化 农村土地使用权流转的参与者以农户为主，农村集体为辅，也有与农业有 关的企业与事业单位、农业科研院所、农业产业化龙头企业、外埠农户、城镇 下岗职工等近几年来，农业种养加、产加销一条龙企业、农业科教联营科技 示范园、农业股份制合作农场日益活跃，在农村土地使用权流转中发挥了重要 的拉动作用目前，农村土地使用权流转对象已基本由本县( 区) 、乡镇、村屯 成员向外县( 区) 、乡镇、村屯，甚至更大范围的外埠承包经营发展跨区域流 转的农村土地大都是低产地、低效地、低洼地，或是干早的沙地，坡地、山地， 新来承包户大都有土地治理、种植、养殖、生产、加工等方面的科技专长，有 投资能力，有市场销售渠道，对新承包经营的土地投入了大量的财力、人力， 物力 2 、农村土地使用权流转趋向合理化 绝大多数农村地区发生土地使用权流转的目的归结起来大致有以下几种： 调整优化农业生产结构、推进农业产业化经营，提高农村土地利用率和产出率， 促使农户的土地承包经营权益得到落实将一系列目标依照意愿强烈程度排序， 顺次为扩大种植业生产经营规模、发展水产养殖业生产经营、形成农业产加销 一条龙产业链、结成农工贸一体化产业集团公司，解决农村剩余劳动力再就业 的矛盾农村土地使用权流转取得了显著的经济效益和社会效益 3 、农村土地使用权流转实现区域化 经济发达地区由于农业结构调整优化力度大，农业二、三产业经营发展快， 促使土地承包农户大批在非农就业。非农收入比重较高且稳定( 2 3 的劳动力从 事非农产业，农户收入中有3 4 来自非农产业) ，为农村土地使用权流转提供了 较好的供给条件一些经济欠发达地区。近几年由于农业结构调整优化力度较 大、农村土地使用权流转面积也较大，主要是建设大棚蔬菜、花卉、瓜果生产 基地、水产养殖基地。o 4 、农村土地使用权流转供需市场化 一些农村地区的土地使用权流转开始出现供需市场，促进了农村集体土地 承包经营权的流转，搞活了农村集体土地存量资产，开辟了农民对土地承包权 益的新途径，对增加农民收入、保持农村稳定发挥了重要作用。 ( 四) 土地使用权流转与规模经营的关系 我们认为，农村土地流转和规模经营是农业生产力发展和农村人口流动的客 观要求规模经营必须依托土地市场，建立“平等协商、依法、自愿、有偿” 的土地流转制度，决不能通过行政手段搞强迫命令；反过来，土地流转的目的， 绝不仅仅是实现规模经营那些以规模经营为借口，采取行政手段强迫农民进 行所谓土地流转；以规模经营为幌子，改变农民土地承包关系和农地用途；以 规模经营为招牌，通过土地流转以权谋私等做法，与中央和国家的农村土地政 策是背道而弛的 土地使用权流转是有条件的，只有那些第二、三产业发达，大多数农民实 现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的 土地使用权流转，发展适度规模经营因此，那些违背民意，用收走农民承包 地的