（工商管理专业论文）改革期的我国邮政储蓄内部控制研究.pdf

改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 中文摘要 我国邮政储蓄自1 9 8 6 年恢复开办以来，业务发展迅猛，现阶段存款余额仅次 于工、农、中、建4 家商业银行，排名第5 ，而且即将改制成商业银行。但由于其 内部控制体系的不健全，导致近年来大案、要案频繁发生，给企业的经营和信誉带 来了无法挽回的损失。本文以巴塞尔银行监管委员会颁布的银行机构的内部控制 制度框架、中国人民银行颁布的商业银行内部控制指引及中国银行业监督管 理委员会颁布的商业银行内部控制评价试行办法为依据，结合系统论、控制论 和信息论等理论，通过对邮政储蓄内部控制的研究，提出了现阶段邮政储蓄应具备 的内部控制体系框架，并对邮政企业如何利用现有条件改进和完善该体系提出了建 议。 关键词：邮政储蓄、内部控制、体系框架、改进措施 s t u d y o ni n t e r n a lc o n t r o lo fc h i n ap o s t a ls a v i n g s a tr e f o r ms t a g e a b s t r a c t s i n c ec h i n ap o s t a ls a v i n g sr e s u m e di t sw o r ki n19 8 6 ，i t sb u s i n e s sh a sb e e n d e v e l o p i n gr a p i d l y t h ed e p o s i tb a l a n c eo fc h i n ap o s t a ls a v i n g si so n l yl e s st h a nt h a t o ff o u rc o m m e r c i a lb a n k si n c l u d i n gi n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a lb a n ko fc h i n a ， a g r i c u l t u r eb a n ko fc h i n a ，b a n ko fc h i n aa n dc o n s t r u c t i o nb a n ko fc h i n a ，w i t hb e i n g t h ef i f t hr a n k ，a n di tw i l lb ec o n v e r t e dt oac o m m e r c i a lb a n k h o w e v e r ，a sar e s u l to fi t s i n c o m p l e t e i n t e r n a lc o n t r o l s y s t e m ，s o m el a r g ea n di m p o r t a n tc a s e sf r e q u e n t l y h a p p e n e di nr e c e n ty e a r s ，r e s u l t i n gi ni r r e p a r a b l el o s so fi n d u s t r i a lm a n a g e m e n ta n d c r e d i t o nt h eb a s i so f “f r a m eo fi n t e r n a lc o n t r o ls y s t e ma tb a n k s i s s u e db yb a s e l c o m m i t t e eo nb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，“g u i d et oi n t e r n a lc o n t r o la tc o m m e r c i a lb a n k s i s s u e db yp e o p l e sb a n ko fc h i n aa n d “t r y o u tw a yo fi n t e r n a lc o n t r o la n de v a l u a t i o na t c o m m e r c i a lb a n k s ”i s s u e db yc h i n ab a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n ，u s i n gt h e s e t h e o r i e so fs y s t e mt h e o r y , c y b e r n e t i c s ，i n f o r m a t i o nt h e o r y , w ec o n d u c tt h es t u d yo n i n t e r n a lc o n t r o lo fc h i n ap o s t a ls a v i n g s ，a n dp u tf o r w a r di n t e r n a lc o n t r o ls y s t e mf l a m e w i t hw h i c hc h i n ap o s t a lsa v i n g ss h o u l db ep r o v i d e da tp r e s e n ts t a g e ，a n dp r o p o s ea s u g g e s th o wp o s t a le n t e r p r i s es h o u l dm a k eu s eo fa v a i l a b l ef a c i l i t yt oi m p r o v ea n d p e r f e c tt h ep r e s e n ts y s t e m k e yw o r d s ：p o s t a ls a v i n g s ，i n t e r n a lc o n t r o l ，s y s t e mf r a m e ，i m p r o v e m e n t m e a s u r e j k j 独创性( 或创新性) 声明 本人声明所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京邮电大学或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 本人签名： 整日期： j 竺l 工哆口 关于论文使用授权的说明 学位论文作者完全了解北京邮电大学有关保留和使用学位论文的规定，即：研究 生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属北京邮电大学。学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许学位论文被查阅和借阅：学校可以 公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇 编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密在一年解密后适用本授权书。非保密论 文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 本人签名：至翌 日期： 导师签名：兰豁望兰鱼 日期： j 册6 ，j ，如 北京邮电大学硕士学位论文第l 页共2 8 页 论文研究背景 上j 一 刖罱 随着金融全球化、一体化、创新化的发展，金融风险急剧增长，由于内部管理 不善和内部控制不力造成商业银行危机的事件频繁发生，使得内部控制在商业银行 管理中的作用日益突出。我国由于已经加入了w t o ，面对更加复杂的外资银行的竞 争，国内商业银行只有不断完善内部控制建设，提高抗风险的能力，提高核心竞争 力，才能在市场经营中立于不败之地。 中国银行业监督管理委员会于2 0 0 4 年1 2 月颁布了商业银行内部控制评价试 行办法，该办法于2 0 0 5 年2 月1 日正式实施。该办法的实施督促我国各商业银行 应在全面梳理现行业务规章制度的基础上，结合自身实际，借鉴国际经验，查漏补 缺，尽快建立起一套责权分明、平衡制约、规章健全、运作有序的内部控制体系。 该办法第六十九条明确规定了邮政储蓄机构适用该办法。 我国邮政储蓄自1 9 8 6 年恢复开办以来，虽然业务品种单一，但发展迅猛，现 阶段存款余额仅次于工、农、中、建4 家商业银行，排名第5 ，而且即将改制成商 业银行。但由于邮政储蓄依托于邮政，网点众多且分散，给管理带来一定难度，又 由于其内部控制体系不健全，导致近年来大案、要案频繁发生( 具体情况见表1 - 1 ) ， 给企业的经营和信誉带来了无法挽回的损失。因此，邮政部门从防范金融风险、确 保稳健经营的角度出发，也应该尽快建立健全内部控制体系。 表1 - 12 0 0 4 年一2 0 0 5 年，由于内控不利引发的全国邮政储蓄资金案件情况 资料来源：国家邮政局 根据国务院关于邮政体制改革的决定，中国邮政将在今年组建邮政储蓄银行。新 成立的邮政储蓄银行，性质将与其他商业银行一样，是自主经营、自负盈亏的经济实 体，也要经营资产类业务，面临的风险将继续加大。因此，如果邮政储蓄机构不加紧 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第2 页共2 8 页 完善和建设其内部控制体系，改制后将无法适应新的市场环境及竞争的压力，内部控 制的缺失将成为制约其发展和提升竞争力的“瓶颈”。 本文正是基于上述背景，结合本人的工作实践选择处于改革期的我国邮政储蓄 内部控制进行研究。 二、论文研究目的与结构 本文通过对邮政储蓄内部控制的研究，提出了现阶段我国邮政储蓄应建立的内 部控制体系，并对邮政企业如何利用现有条件改进和完善该体系提出了建议。作者 期望自己提出的这些建议，能对改革时期我国邮政储蓄完善内部控制建设提供指导 作用。 本文由四部分组成。第一章阐述了我国邮政储蓄业务的发展情况和内部控制现 状，并指出了其现阶段内部控制存在的问题。第二章阐述了现阶段构建我国邮政 储蓄内部控制体系的理论和制度依据及内、外部影响因素。第三章依据巴塞尔银行 监管委员会于1 9 9 8 年9 月颁布的银行机构的内部控sj j 匍j 度框架、中国人民银行 于2 0 0 2 年9 月颁布的商业银行内部控制指引及中国银行业监督管理委员会于 2 0 0 4 年1 2 月颁布的商业银行内部控制评价试行办法，并结合系统论、控制论 和信息论等理论，提出了现阶段我国邮政储蓄应具备的内部控制体系框架。第四章 结合作者的工作实践，对我国邮政企业如何在改革过渡时期，利用现有条件，完善 内部控制建设，提出了建议。 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第3 页共2 8 页 第一章我国邮政储蓄内部控制现状 1 1 我国邮政储蓄的发展 我国邮政储蓄最早始办于1 9 1 9 年，民国末期陷于停顿。新中国成立后，中国 人民银行于1 9 5 1 年委托邮政部门代理储蓄业务，1 9 5 3 年再次停办。1 9 8 6 年，为支 持国家经济建设，国务院批准邮政部门恢复办理储蓄业务。2 0 年来，我国邮政储 蓄发展速度很快，网络能力、经营规模、业务领域、服务质量、管理水平都有了质 的飞跃，为支持国家经济建设、服务城乡居民生活、促进邮政事业的发展做出了重 大贡献。目前，我国邮政储蓄拥有营业网点3 5 万处、a t m 机6 8 2 7 台，已建成我 国覆盖城乡网点最广、拥有先进计算机系统的个人金融服务网络。我国邮政储蓄存 款余额现阶段已达1 4 8 万亿元，开立账户已有3 6 亿户，业务范围也逐步从传统的 存取款业务拓展到负债类业务、中间业务等领域，并正尝试涉足资产类业务。我国 邮政储蓄在2 0 年间已逐步成为邮政企业中规模最大、增长速度最快、贡献率最高 的高效支柱业务，其服务品牌已得到社会和百姓认可，其已成为我国金融市场的一 支重要力量。 2 0 0 5 年8 月国务院出台了对邮政体制改革的方案，我国邮政储蓄也将随着邮 政体制联动进行改革。按照国务院的改革精神，我国未来的邮政储蓄也将是一家自 主经营、自负盈亏的商业银行，它将依托邮政的国家信誉和百年品牌，更加专业、 敬业地为广大客户提供全面、周到和个性化的金融服务，全力打造成服务百姓的“社 区银行”。 1 2 现阶段我国邮政储蓄的内部控制 我国邮政储蓄白恢复开办2 0 年以来，邮政储蓄的内部控制建设随着其业务的 发展壮大逐步得到了邮政部门管理层的高度重视。这些年来，邮政部门根据自身的 条件、国家法律法规的要求和其他商业银行的经验逐步制定了一系列的内部控制制 度和内部控制措施，在一定程度上保证了邮政储蓄业务的稳步发展。这些内部控制 制度和内部控制措施主要表现在以下几个方面： 1 制定了对各级管理人员的责任追究制度 我国邮政储蓄近年来发生的一系列大案、要案使邮政部门逐步认识到内部控制 在邮政储蓄经营工作中的重要性，为不断提高管理层的风险防范意识，督促管理层 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文笫4 页共2 8 页 不断完善内部控制建设，国家邮政局制定了对各级邮政储蓄管理人员的责任追究制 度。责任追究制度明确了各级邮政储蓄管理人员的管理职责，并规定对管理人员的 失职行为将进行责任追究。责任追究制度还规定了各级邮政储蓄机构必须成立“邮 政金融内部控制委员会”，委员会要定期召开会议，分析、反馈本机构内部控制存 在的问题，并部署下一阶段的工作。责任追究制度的实施对不断完善我国邮政储蓄 内部控制，起到了积极的推动作用。 2 已建立起“三道防线”，对邮政储蓄的各项业务实施内部控制 我国邮政储蓄已逐步建立起了以业务操作层双人双责和部分岗位职责相分离 为基础的第一道防线、以各职能部门自律监管和相互制约为基础的第二道防线和以 稽查部门对各项业务全面实施再监督为基础的第三道防线。目前，在我国邮政储蓄 内部控制体系不健全的情况下，这“三道防线”在邮政储蓄内部控制中占着重要地 位，是现阶段我国邮政储蓄内部控制主要措施之一。 3 制定了非系统性的内部控制制度 我国邮政储蓄自恢复开办2 0 年来，随着业务的发展陆续出台了现金管理、金 库管理、柜台业务管理、授权业务管理、会计管理、人员轮岗及责任追究制等一系 列内部控制制度，这些制度基本上是随着新业务的开发或针对管理中出现的问题而 制定的，缺乏系统性和前瞻性，但其对我国邮政储蓄的稳定发展起到了一定的保障 作用。 4 建立了较先进的计算机处理系统，为完善内部控制提供了技术保障 我国邮政储蓄计算机全国统一版本系统于2 0 0 4 年1 2 月正式上线，该系统的上 线不仅统一了全国邮政储蓄业务和会计的操作流程、实现了数据的实时处理和大集 中，而且将授权管理引入了计算机系统，由计算机系统进行控制。2 0 0 6 年3 月在 全国邮政储蓄范围内上线的电子稽查系统，由于实现了与邮政储蓄业务和会计计算 机系统的对接及数据交换，为我国邮政储蓄的非现场稽查提供了可靠的技术保障。 5 提倡推行独立的稽查管理体制 国家邮政局于2 0 0 0 年起鼓励有条件的省市可借鉴商业银行的管理经验，依照 “垂直领导、统一管理、相对独立、下查一级”的稽查组织原则，成立独立的邮政 储蓄稽查管理机构，以便对邮政储蓄业务进行全面的、公正的检查和监督。但由于 条件限制，六年来，这- n 度还未在全国邮政储蓄范围内普及。 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第5 页共2 8 页 1 3 现阶段我国邮政储蓄内部控制存在的问题 我国邮政储蓄内部控制虽然在这些年得到了不断的完善，但在现阶段，仍存在 以下问题： 1 法人治理结构不健全，“内部人控制”现象严重 我国邮政部门属国有企业，由于缺乏科学的法人治理结构，对高级管理人员的 制约一般依赖于上级部门的要求而不是被科学的管理机制所支配。因此，一些高级 管理人员常常滥用职权或“不作为”，导致其下属也不重视内部控制管理工作，“内 部人控制”现象严重，激励约束机制还远未形成。 2 尚未形成良好的内控文化 我国邮政部门的主营业务是邮政业务，因为邮政储蓄网点依托于邮政网点，所 以大部分邮政储蓄业务的管理人员由管理邮政业务的人员同时兼任，这种情况在基 层网点尤其普遍。由于缺乏金融、法律的专业知识和从业经验，这部分管理人员的 风险意识淡薄，“重经营、轻管理”的观念严重，而且直接影响到一线工作人员， 在整个组织中还尚未形成一个有效的、自觉的内控文化。 3 制度建设落后，内部控制尚未形成一个科学的、系统的制度体系 我国邮政储蓄虽然建立了一些内控制度，但制度零散，缺乏系统性和前瞻性， 不能覆盖所有的业务领域和产品，不能覆盖所有的风险点。有些制度的建设滞后于 新业务的开发，还有些制度没能随着业务的发展和客观环境的变化而及时进行修 订。总之，尚未形成一个科学的、系统的制度体系。 4 内控制度的执行力差，导致资金案件频繁发生 在一些邮政企业中，由于风险意识淡薄，内控文化的缺失，使得部分从事邮政 储蓄工作的员工执行制度的自觉性不高，再加上缺乏定期的监督检查机制，使一些 基本制度如柜台交叉复核，双人双责等流于形式，难以真正落实，代岗、替岗现象 时有发生，增大了金融风险。如：在全国发生的邮政储蓄资金案件中，由于内控制 度执行不利导致的资金案件，2 0 0 4 年涉案金额为4 0 4 8 万元，占涉案总金额的 8 3 2 9 ；2 0 0 5 年涉案金额为3 8 7 7 万元，占涉案总金额的9 3 6 2 。 5 邮政储蓄“三道防线”的作用难以充分发挥 现阶段邮政储蓄第一道防线中的一线营业人员由于整体素质不高，前台操作风 险较大，防控力量较薄弱。第二道防线中的事后监督人员由于还未建立起科学的监 督操作流程和量化的考核标准，在实际工作中，监督流于形式的现象时有发生。而 作为第三道防线中的稽查人员由于人员配备不足，稽查周期较长，防控力量也不是 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第6 页共2 8 页 很强。因此，作为现阶段邮政储蓄内部控制重要措施之一的“三道防线”，其作用 在实际工作中难以充分发挥。 6 对风险的识别、计量和评估的能力较低，技术手段还较落后 我国现阶段的邮政储蓄还未建立起科学的风险评估体系，对风险的识别、计量 和评估的能力较低，技术手段还较落后。比如，在新产品的开发工作中，对风险的 识别和评估方法多以定性分析为主，风险预测方法多用主观判断，难以衡量和反映 真实的风险水平。 7 监督反馈机制不健全，缺少对内控体系的“后评价”制度 我国邮政储蓄机构白2 0 0 0 年起推行“集中式”稽查管理制度，由主管储蓄业 务的地市级邮政储汇局设立稽查部门，统一负责本辖区的邮政储蓄稽查工作。此项 制度仅在条件好的大中城市得到了推行，而且由于人员配备不足，稽查工作开展得 并不顺利。边远城镇和广大的农村地区由于人员和资金有限，还沿用老的稽查方式， 由各级邮政储蓄机构设专人自查。由于稽查工作缺乏独立性，难以达到预期的效果。 内部控制要求的“后评价”制度也未形成。 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第7 页共2 8 页 第二章构建我国邮政储蓄内部控制体系的分析 2 1 构建我国邮政储蓄内部控制体系的理论和制度依据 构建我国邮政储蓄内部控制体系，首先需要分析其所依赖的理论和制度环境。 1 系统论、信息论、控制论在企业内部控制理论中的应用 以系统论、信息论、控制论“三论”为代表的科学方法论，是一门新兴的学科， 是从自然科学研究中总结出来的一种科学方法，它不是某一具体科学的方法论，而 是包括自然科学、社会科学和思维科学在内的共同的方法论，称为“横向科学”或“横 断科学”。这些方法将系统论、信息论、控制论相融合，具有严格的程序和精确的 形式，是更科学、更规范的方法。“三论”中的系统论是研究系统的模式、原则和 规律，并对其功能进行数学描述的一门学科。系统论的基本观点是：系统是由母系 统和子系统组成的，系统并非是各个子系统的简单相加，作为系统整体有别于其各 个组成部分或子系统。母系统和子系统间相互联系，系统无处不有，无处不在。系 统方法具有整体性、定量性和综合性三大特点，它从整体出发考察部分，从动态中 把握系统的发展变化，是一种整体与部分、综合与分析的辩证统一的方法。“三论” 中的信息论是研究信息本质及其度量方法，研究信息的获取、传输、存贮、加工处 理和交换的一般规律的科学。信息论的方法，就是运用信息观点，把系统的过程当 作信息传递和信息转换的过程，通过对信息流程的分析和处理，以达到对某个复杂 系统运动过程的规律性的认识。“三论”中的控制论是一门研究各种系统共同的控 制规律的科学。控制论所研究的课题之一，就是控制系统中信息运动的规律性，控 制的过程就是借助不同形式、不同载体的信息运动去指挥各种物质运动和能量转 换。现代企业内部控制理论是以“三论”为基础形成的。它以系统论为观念依托， 视企业为输入输出系统；以控制论为处理手段，通过设计很好的控制系统使控制对 象能自动侦测，控制行为能自动产生，使企业适应能力和管理效率得到极大提高； 以信息论的原理提高信息的采集和利用效能，以最低的信息成本使企业运作所产生 的各种有用信息在纵向和横向能流畅地传达，以达到实时控制的目的；同时计算机 自动化及计算机网络系统的运用，使企业真正实现了信息整合，使企业的信息触角 像生命神经系统一样灵敏和快捷，使企业能真正实现实时监控。 2 国际通行规则和监管当局规定 巴塞尔银行监督管理委员会作为世界银行监管领域最重要的国际组织，在 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第8 页共2 8 页 19 9 8 年9 月颁布的银行机构的内部控制制度框架，已经在世界范围内被普遍认 同和接受，对许多国家商业银行内部控制体系的构建起到了指导性的作用。我国监 管当局为督促我国各金融机构尽快建立起完善的内部控制体系，近几年来出台了一 系列的制度和办法，如：中国人民银行于2 0 0 2 年9 月颁布的商业银行内部控制 指引、中国银行业监督管理委员会于2 0 0 4 年1 2 月颁布的商业银行内部控制评 价试行办法等，这些制度和办法具有强制性的特点，是我国各商业银行构建内部 控制体系时都必须遵循的，邮政储蓄也不例外。 2 2 我国邮政储蓄业务特点及其对构建邮政储蓄内部控制体系 的影响 1 现阶段我国邮政储蓄业务的特点 我们可以从以下几方面，来认识现阶段我国邮政储蓄业务的特点： ( 1 ) 邮政储蓄负债类业务和中间业务的特点 我国邮政储蓄自19 8 6 年恢复开办以来，监管部门只允许其对居民开展以下业 务：人民币的存取款业务、代收付类中间业务及代售、代兑国债业务。2 0 0 5 年增 加了外币的存取款业务。监管部门还明确规定我国邮政储蓄机构不能从事对公存款 业务。 ( 2 ) 邮政储蓄资产类业务特点 我国邮政储蓄吸收的存款在2 0 0 3 年8 月1 日以前一直转存在人民银行，由人 民银行按约定的转存款利率支付利息，这部分利息形成邮政储蓄的收入来源。由于 国家政策的调整，自2 0 0 3 年8 月1 日起邮政储蓄吸收的存款不能再转存到人民银 行，而改为由邮政自主经营。原转存在人民银行的存款也要分阶段转出，改为由邮 政自主经营。根据国家规定，邮政储蓄自主运营资金现阶段只能投资于协议存款和 债券买卖业务，并统一由国家邮政局下设的资金管理委员会和资金管理中心运作。 现阶段全国邮政储蓄网点每日吸收的资金除备用金外，要层层上划至国家邮政局资 金管理中心，由其进行自主运作。因此，现阶段邮政储蓄经营的资产类业务主要是 指由国家邮政局下设的资金管理委员会和资金管理中心运作的协议存款和债券买 卖业务。 ( 3 ) 邮政储蓄的盈利特点 虽然邮政储蓄业务种类较单一，但由于其在2 0 0 3 年8 月1 日前一直将吸收的 存款转存人民银行，获取收益，经营风险很小，几乎未形成一笔坏帐。这一获取收 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第9 页共2 8 页 益的方式导致邮政部门以大力发展储蓄余额为企业经营目标，余额增长得越多，转 存人民银行的存款也就越多，获取的收益也就越多；如果能吸收低成本的储蓄存款， 如活期存款，获取的收益将更多。这种经营观念，也促使邮政部门这些年来一直在 不断开发能促进余额增长的业务，如：代发工资业务，代发养老金业务，异地通存 通取业务、转帐业务等，这些业务资金流动性很大，存取频繁，服务对象多为低端 客户，因而加大了操作风险。截止2 0 0 6 年3 月，我国邮政储蓄存款余额己达1 4 8 万亿元，规模仅次于工、农、中、建4 家商业银行，市场占有率达到9 7 。在邮 政储蓄开立的账户已达3 6 亿户，其中活期账户为2 8 亿户。2 0 0 5 年全国异地通存 通取和转帐交易量达4 1 3 亿笔，交易金额达1 6 6 万亿元。 ( 4 ) 邮政储蓄资金的管理 我国邮政储蓄现阶段还未建立自己的金库，其吸收的资金要通过商业银行上划 到国家邮政局资金管理中心。因其网点众多，且农村网点占有很大比例，在资金转 存过程中，存在网点任意加大备用金留存量、资金在途时间长、资金周转速度慢、 运钞设备安全性能差等隐患。 ( 5 ) 邮政储蓄网点依存于邮政网点 现阶段我国邮政部门属国有企业，科学的法人治理结构还未形成。邮政储蓄网 点是依托于邮政网点建立的，所以大部分邮政储蓄业务的管理人员由管理邮政业务 的人员同时兼任。由于缺乏金融、法律的专业知识和从业经验，这部分管理人员的 风险意识淡薄，“重经营、轻管理”的观念严重，组织中内控文化缺失。 2 邮政储蓄业务的特点对构建我国邮政储蓄内部控制体系的影响 现阶段邮政储蓄业务的特点，对构建我国邮政储蓄内部控制体系将产生各种影 响，具体而言： ( 1 ) 由于邮政储蓄业务种类与其他商业银行相比，较单一，因此在设计其内部 控制体系时，可根据其自身特点，针对现有业务进行设计，并在今后的发展中，不 断进行补充和调整，力争将内部控制的成本控制在合理水平。 ( 2 ) 由于邮政储蓄服务对象多为低端客户，资金流动性大，存取频繁，在设计 其内部控制体系时，应侧重对控制活动中授权制度、不相容职务相分离制度、双人 双责制度的设计，加大对操作风险的防范力度。 ( 3 ) 针对邮政储蓄资金划转过程中存在的隐患，在设计其内部控制体系时，应 侧重对会计管理、安全保卫管理的设计，督促其尽快优化资金划转流程，改善安全 保卫条件。 ( 4 ) 邮政储蓄要建立真正意义上的科学的法人治理结构，还需要很长一段时间。 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第1 0 页共2 8 页 为弥补这一缺陷，在设计其内部控制体系时，应侧重其内控文化建设的设计。力争 通过一种软约束的管理方式，来调动从业人员的积极性、主动性和创造性，规范从 业人员的行为，以达到内部控制的目的。 2 3 外部因素对构建我国邮政储蓄内部控制体系的影响 构建我国邮政储蓄内部控制体系，不仅需要考虑邮政储蓄自身的业务特点，还 需要考虑一些外部因素的影响，外部带有强制性和非强制性的环境氛围，能迫使和 促使邮政储蓄内部控制体系更加完善和成熟。构建我国邮政储蓄内部控制体系需要 考虑的外部因素主要有以下几方面： 1 国内、国际行业规则对构建我国邮政储蓄内部控制体系的影响 随着金融全球化、一体化的发展，国内外金融业务日趋融合，金融行业的国内 制度也逐渐与国际规则接轨。因此，在构建邮政储蓄内部控制体系时，应遵循国际、 国内行业规则，这在一定意义上至少可以获得以下几方面的收益：一是吸取国际、 国内先进银行的管理经验，提高邮政储蓄的风险防范水平。二是避免邮政储蓄在国 际、国内市场竞争中受到歧视性待遇。三是在邮政储蓄遇到重大金融危机时，可获 得国际、国内同行的支持和援助。巴塞尔银行监督管理委员会是由十国集团中央银 行行长们于1 9 7 4 年底建立的，是世界银行监管领域最重要的国际组织。自其成立 以来，先后颁布了许多包含商业银行内部控制思想的重要文件，如1 9 9 8 年9 月颁 布的银行机构的内部控制制度框架，该框架是内部控制理论在金融、银行领域 的延伸和发展，它所提出的核心内容已经在世晃范围内被普遍认同和接受，对许多 国家商业银行内部控制体系的构建都起到了指导性的作用。中国人民银行于2 0 0 2 年9 月颁布的商业银行内部控制指引及中国银行业监督管理委员会于2 0 0 4 年 1 2 月颁布的商业银行内部控制评价试行办法，也是依照巴塞尔银行监督管理委 员会关于内部控制的有关指导原则，并结合我国监管要求和实际情况制定的。因此， 在构建我国邮政储蓄内部控制体系时，应遵循以上国际、国内行业规定，以顺应发 展趋势。 2 政府监管部门的约束对构建我国邮政储蓄内部控制体系的影响 近年来我国政府监管部门越来越意识到商业银行内部控制的完善与否直接影 响到其监管的效率与效果，如果商业银行不具备完善的内部控制体系，将给监管工 作带来很大难度，也难以达到预期的监管目标。因此，中国银行业监督管理委员会 自2 0 0 3 年成立以来，颁布了一系列关于加强商业银行内部控制建设的制度和办法， 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第1 1 页共2 8 页 督促各商业银行尽快建立起完善的内部控制体系，以适应其监管的要求。 我国邮 政储蓄构建内部控制体系也应遵循政府监管部门颁布的这些制度和办法，以达到企 业发展与政府监管的协调统一。 3 行业自律要求对构建我国邮政储蓄内部控制体系的影响 随着金融行业竞争的加剧，不少商业银行在“趋利”和“避害“的两难选择中， 往往倾向于趋利，从而留下隐患。商业银行间的不正当竞争，也对国家金融秩序的 稳定构成了威胁，加大了政府的监管难度。因此，商业银行在构建其内部控制体系 时，应将不断提高自律水平这一要求，体现在内部控制体系的建设中。邮政储蓄在 构建内部控制体系时也应充分考虑这一因素。 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第1 2 页共2 8 页 第三章我国邮政储蓄内部控制框架 我国邮政储蓄内部控制是邮政储蓄机构为实现其经营目标，通过制定和实施一 系列的制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动 态过程和机制。它是运用现代管理手段对邮政储蓄风险进行管理和控制的过程，是 为实现邮政储蓄经营管理目标而建立的控制系统。 3 1 我国邮政储蓄内部控制的目标 我国邮政储蓄内部控制的目标是防范邮政储蓄金融风险，保障邮政储蓄稳健经 营，最终确保邮政储蓄经营管理总目标的实现。具体表现在以下几方面： 1 确保国家法律规定、金融监管规章和邮政储蓄各项规章制度得到贯彻执行。 国家法律规定和金融监管规章都是为了保障我国金融业稳健运行而制定的，邮政储 蓄执行了这些法律规章，不仅使自身的业务经营有了法律保障，而且还能保证自身 业务运营的审慎性。 2 确保邮政储蓄风险管理体系的有效性。风险无处不在，无时不有，控制风 险既是邮政储蓄经营的具体目标，也是内部控制的核心目标。把风险控制在适当范 围之内，既能够保障邮政储蓄的资金安全，减少和避免损失，增j h 禾| j 润，也能够增 强邮政储蓄的资金实力，为稳健经营打下坚实的基础。 3 确保邮政储蓄的发展战略和经营目标得以全面实施和充分实现。这是邮政 储蓄内部控制的宏观目标。邮政储蓄自身的发展战略和经营目标，是邮政储蓄根据 自身的实际和现实经济状况而制定的，它必须切实可行，有针对性，内部控制则是 实现这一目标的基础，是为这一目标服务的。 4 确保邮政储蓄业务记录、财务信息和其他管理信息的及时、真实和完整。 这是邮政储蓄内部控制的微观目标。查错防避，堵塞漏洞，消除隐患，是邮政储蓄 内部各部门和各岗位在具体操作过程中要实现的目标。达到这一目标，可以有效地 防止差错，减少错误和失误，从而为实现总目标提供保障。 3 2 我国邮政储蓄内部控制的原则 按照中国人民银行颁布的商业银行内部控制指引中的规定，构建我国邮政 储蓄内部控制体系时应遵循以下几项原则： 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第l3 页共2 8 页 1 全面性原则。我国邮政储蓄内部控制应当渗透到各项业务过程和各个操作 环节，覆盖所有的部门和岗位，应由全体人员参加，任何决策或操作均应当有案可 查。 2 审慎性原则。我国邮政储蓄内部控制应当以防范风险、审慎经营为出发点， 在经营管理中，尤其是设立新的机构或开办新的业务，均应体现“内控优先”的要 求。 3 有效性原则。我国邮政储蓄内部控制应当具有高度的权威性，邮政储蓄机 构内部任何人不得拥有不受内部控制约束的权力，内部控制存在的问题应当能够得 到及时反馈和纠正。 4 独立性原则。我国邮政储蓄内部控制的监督、评价部门应当独立于内部控 制制度的建立、执行部门，并具有向邮政部门高级管理层报告的渠道。 5 成本效益原则。我国邮政储蓄内部控制应与邮政储蓄机构的经营规模、业 务范围和风险特点相适应，以合理的成本实现内部控制目标。 3 3 我国邮政储蓄内部控制的体系 我国邮政储蓄内部控制体系由内部控制环境、风险识别与评估、内部控制措施、 监督评价与纠正、信息交流与反馈五个要素构成，其中：内部控制环境是基础，营 造良好的内部控制环境是邮政储蓄内部控制的关键；风险识别与评估是邮政储蓄进 行有效内控的前提，只有识别风险和科学评价风险才能有效地控制风险；内部控制 措施是邮政储蓄内部控制的核心，它贯穿于内部控制的全过程：监督评价与纠正是 邮政储蓄内部控制的重要组成部分，是对邮政储蓄内部控制的再控制；信息交流与 反馈是邮政储蓄内部控制的中介，没有信息就无法进行风险评估，也无法开展控制 活动，控制的过程就是一个信息交换的过程，控制系统就是一个信息系统。因此， 尽管各个要素有不同的功能，不同的分工，但它们彼此联系，相互作用，共同构成 了一个有机整体。 1 内部控制环境 是邮政储蓄内部控制的基础，包括组织结构、责任划分、授权控制、人力资源 控制、企业文化等。建立良好的内部控制环境是邮政储蓄内部控制的关键。 ( 1 ) 组织结构 是指邮政储蓄各部门的功能、机构设置以及相互关系的形式和性质。合理的组 织结构，有助于建立良好的内部控制环境。邮政储蓄机构应依据不相容职责相分离 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第1 4 页共2 8 页 并且相互制衡的原则，构建分工合理、职责明确、报告关系清晰的组织结构，保证 邮政储蓄的经营管理按照既定方针运行、提高经营效率、保护资产安全和增强会计 数据的可靠性。 我国邮政储蓄的组织结构应包括： 设置国家局、省局、地市局、区县局、支局五级行政管理体制。 国家局、省局、地市局、区县局设置市场、财务、业务、保卫部门。 国家局、省局、地市局设置稽查部门，按照“垂直管理、下查一级”的原则， 负责下属机构的稽查工作。 国家局设资金管理委员会和资金管理中心，负责全国邮政储蓄资金的运作。 国家局设内部控制委员会，负责全国邮政储蓄内部控制体系的建立和持续改 进，国家局各专业部门负责相应的内部控制建设和执行，包括设计职责范围内的内 部控制体系，制定相应的规章制度，并组织、督促执行。各省局、地市局、区县局 和支局也须分别建立内部控制委员会，负责本辖区的内部控制管理工作。 在邮政储蓄组织结构设置中，应考虑设计自动检查和平衡的功能，其要求是： 重要交易的完成，必须经过不同的岗位，以保证各岗位对该笔交易的合法性进行自 动检查和核对；在每笔交易审核循环中，所涉及的各方不应当从属于另一方，以保 证检查出的问题能引起重视，及时得到纠正或制止。 ( 2 ) 责任划分 是指各级邮政储蓄管理机构应确定每一部门及每一岗位应承担的责任和工作 范围。划分岗位职责是设计内部控制系统最基本的手段，它决定业务授权的范围和 级别，以及恰当的责任人。具体应做到： 根据不同的工作岗位和性质，赋予其相应的职责和权限，并在岗位之间建立 横向相互监督制约的机制； 根据组织结构的层次，确定各岗位的报告关系，并在上下级之间建立纵向的 监督制约机制； 涉及资产、负债、财务和人员等重要事项变动均不得由一个人独自决定； 建立和健全关键岗位定期和不定期的人员轮换和强制休假制度； 各岗位均应有正式、成文的岗位职责说明书和清晰的报告关系图。 ( 3 ) 授权控制 是指邮政储蓄机构在处理经济业务时，有关交易必须经过恰当的授权和批准才 能进行。未经授权和批准，相关人员不得接触和处理这些业务。在授权控制时应明 确以下几个问题：哪些业务需要授权、批准授权遵循的程序及授权的数额限制。邮 改革期的我国邮政储蓄内部控钳i 研究 北京邮电大学硕士学位论文第l5 页共2 8 页 政储蓄应实行分级授权控制体系。授权须适当、明确，并采用书面形式。 ( 4 ) 人力资源控制 是指通过实施一系列对人员素质的控制，使邮政储蓄各级人员能有效率地工 作、人员的业务水平能不断地提高、能掌握适用的技能并建立良好的工作氛围。具 体应做到： 应建立健全人事制度和程序，确保与风险和内部控制有关的人员具备相应的 能力和风险意识。 应规定所有岗位的职责、权限和人员聘用条件，明确关键岗位、特殊岗位、 不相容岗位及其控制要求。 应制定培训计划，以确保各级员工能够定期接受培训。 应实行以下几项制度：干部交流制度、人员准入准出审查制度、持证上岗制 度、人员轮岗制度、人员排查制度、亲属回避制度。 ( 5 ) 企业文化 是指通过教育、继承和修养而形成于企业群体的思想、观念、意识、精神及其 行为方式，它能给企业带来极具影响力的、无形的、自身的和社会的效益，是加强 内部控制的有利手段。邮政储蓄机构应培育健康的企业文化，向员工传达遵守法律 法规和实施内部控制的重要性，引导员工树立良好的法律意识、合规意识和风险意 识，促进员工职业道德水平的提高。邮政储蓄机构还应不断规范员工的行为，让所 有员工都了解自己在内部控制中的作用，全面参与内部控制体系的建设。 2 风险的识别与评估 是邮政储蓄进行有效内部控制活动的前提，只有正确地识别风险和评价风险， 才能有针对性地开展内部控制活动。邮政储蓄应逐步建立健全风险评估体系，控制 金融风险。具体应做到： ( 1 ) 赋予各级专业管理部门相应的风险管理职责，制定并实施识别、计量、监 测和管理风险的制度、程序和方法，以确保风险能够及时识别、准确计量、持续监 测、有效控制。 ( 2 ) 依据业务的范围、性质和时限主动进行风险的识别和评估。对可接受的风 险应监测并定期评审，以保持其持续可接受；对不可接受的风险，应制定控制措施。 环境变化时，应及时对风险进行再识别和评估，以确保任何新的和以前未曾予以控 制的风险得到识别和控制。 ( 3 ) 逐步建立和健全涵盖各项业务的风险预警和风险管理系统，开发和运用风 险预测评估模型，对各类风险进行识别、评估和持续监控。 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第1 6 页共2 8 页 3 内部控制措施 是邮政储蓄为达到内部控制目标而建立的程序、制度和方法。具体控制要点包 括： ( 1 ) 对各项业务制定全面、系统、成文的政策、制度和程序，在全国邮政储蓄 范围内保持统一的业务标准和操作要求，并编辑成业务操作手册和业务流程图，作 为办理业务和监督检查的依据。 ( 2 ) 对于可能导致偏离的内部控制政策、目标的运行情况，应建立并保持书面 程序和要求，并在程序中规定操作和控制标准。 ( 3 ) 对于重要活动应实施连续记录和监督检查。 ( 4 ) 设立新机构或开办新业务，应事先制定有关政策、制度和程序，对潜在的 风险进行计量和评估，并提出风险防范措施。 ( 5 ) 运用新的信息技术、优化业务流程，实现各项业务操作和管理的电子化、 网络化，促进各项业务数据处理由分散到集中。 ( 6 ) 在可能的情况下，应考虑运用计算机系统进行控制。如：利用计算机程序 监控等手段，进行授权、授信管理。 ( 7 ) 建立有效的核对、监控制度。对各种帐证、帐表进行定期核对，对现金、 有价单证、重要空白凭证、固定资产等有形资产定期盘点，对柜台业务实行复核和 监督，对重要业务实行双签有效制度，对授权、授信的执行情况进行监控等。 ( 8 ) 按照规定进行会计核算和业务记录，建立完整的会计、统计和业务档案， 妥善保管，并确保原始记录、合同契约和各种报表资料的真实、完整。 ( 9 ) 对新业务的推出进行法律论证，确保每笔业务的合法和有效。 ( 1 0 ) 对于采购或外包的设施、设备、系统和服务中已识别的风险，应建立并保 持控制程序，并将有关程序和要求通报供方，确保其遵守邮政储蓄的相关控制要求。 ( 1 1 ) 邮政储蓄应考虑计算机系统环境下的业务运行特征，建立信息安全管理体 系。对硬件、操作系统、操作环境、应用程序及数据，以及设计、采购、安全和使 用实施控制，确保信息的完整性、安全性和可用性。明确计算机信息系统开发部门、 管理部门与应用部门的职责，建立健全计算机信息系统风险防范制度，确保计算机 信息系统的安全。 ( 1 2 ) 邮政储蓄应建立健全各类紧急情况应急预案，在发生紧急情况时，应及时 做出应急响应，以预防和减少可能造成的损失。 4 监督评价与纠正 是指邮政储蓄稽查部门定期对内部控制的执行情况进行监督检查和评价，并对 改革期的我国邮政储蓄内部控制研究 北京邮电大学硕士学位论文第1 7 页共2 8 页 发现的缺陷及时纠正和修订。它是保证内部控制有效性的根本措施，是对内部控制 的再控制。具体包括： ( 1 ) 内部控制绩效的监测。邮政储蓄应建立并保持书面程序，通过适宜的监测 活动，对内部控制绩效进行持续监测。内容包括：内部控制目标实现程度的监测； 法律、法规及监管要求的遵循程度；适用的法律法规、监管要求及其他要求的符合 情况；损失、险情和其他不良的内部控制绩效的历史情况。 ( 2 ) 违规、险情、事故处置、纠正与预防措施。邮政储蓄应建立有效的内部控 制报告机制、纠正机制和责任追究机制，对违规、险情、事故处置、纠正与预防措 施做出规定，包括： 发现违规、险情、事故应及时报告，必要时，可越级报告： 及时处置违规、险情、事故； 制定纠正与预防措施，防止违规、险情、事故的发生和再发生； 纠正与预防措施在实施之前应进行评估； 实施并跟踪、验证纠正与预防措施； 险情和事故的责任追究。 ( 3 ) 内部控制体系评价。邮政储蓄应建立内部控制评价体系，按策划的方案对 内部控制体系实施评价，确保内部控制体系的符合性和有效性。评价由稽查部门负 责实施。 ( 4 ) 持续改进。邮政储蓄应利用内部控制政策、内部控制目标、评价结果、绩 效监测、数据分析、纠正与预防措施等手段，持续提高内部控制体系的有效性。 5 信息交流与反馈 完善的信息交流机制是确保邮政储蓄内部控制质量和效率的必要条件，邮政储 蓄应有计划、有步骤地加强内控信息交流机制