（工商管理专业论文）朝阳国税税收征管效率问题研究.pdf

州m 田税税收= i | ：管教半问题刖f 究 摘要 税收征管效率是税收征管收益与对征管的直接投入之削的数量比，是税收征 管质量与数量的综合反映，是评价税收征管工作效能的重要指标。税收成本是一个 蚓家、个地区在定时期内开展税收工作所耗费的资源，具体包括征税成本、 纳税成本、机会成本等。一股而育，征收成本低，说明征收的效率高，二者的关 系是密不可分的。 由于经济税源总量和结构、征管模式与征管环境、人员素质、征管手段、社 会纳税意识与环境等因素的限制，我国的税收征管效率长期以来处于较低的水平， 税收征收成本和纳税成本都较高。特别是对于朝阳这样的经济欠发达地区来说， 摊管效率低下、税收成本偏商，不仅影响到财政收入的实现和地方政府行政职能 的充分发挥，而且直接影, i j j n 税收职能的实现和地方经济的发展。因此，提高税 收征管效率、降低税收征纳成本已经成为朝阳国税机关当前面i 晦的紧迫任务，研 5 c e l - i 何提高税收征管效率、降低税收成本具有重要的现实意义。 本文拟从税收征管效率的评价指标出发，通过分析朝阳市国税系统税收征管 效率与税收成本的现状和影响因素，借鉴我国经济发达地区及西方国家税收征管 的成功经验，以期能够更全面、更系统地认识征收成本与效率问题，提出提高征 管效率、降低征收成本的现实途径，对朝阳国税的税收征管实践起到一定的引导 作用。 本文共分四个部分。第一部分绪论，概述税收征管效率与税收征收成本的意 义和实质，国内外的研究现状以及本文的研究思路与方法。第二部分，税收征管效 率的指标和评价体系。提出t i l 3 t 2 i i t 管效率的评价应该主要考虑人均征税额、征税成 外率、成本收入变动系数、年度边际征收成本率等四个评价指标。同时分析了影响 税收征管效率的主要因素，包括税源因素、税收的社会环境因素、税收机构设黄及 钲管模式的影n 向因素以及征税人员的素质、税收征管技术手段因素等。第三部分， 棚阳国税的征管效率现状及影响因索。通过实际数据与对比，分析朝阳国税税收征 管效率问题的现状与存在的主要问题及原因。指出朝阳国税f i 前存在征收成本普遍 偏高、征收效率偏低、税收局之问的差异较大等问题。其主要原因是经济发展水平 制约税源总量与分布、税收征管模式和计划管理不够科学、税务人员素质偏低以及 税j 艘执浊环境不卿想。笫i j q 部分，税收征锊的改进措施。从一i 个方而提f 了降低税 l i t 洲税税收钔：管效率u j 题小究 收管理成本、提高税收钲收效率的主要征管措施。第，要强化税收征管效率考核 与管理，包括要建立税收成本效率考核机制和合理舍弃部分低效税收收入。第二， 要强化税源管理，具体包括发挥税收对地方经济发展的职能作用、改革完善纳税申 报、科学实施纳税评估和加强税务经费管理等。第三，深化税收征管改革，提高征 管工作水平。包括改革完善税收计划管理体制、积极推进征管业务流程再造、建立 钮：管责任区制度实行属地管理、实现税收征管资源的优化酉己置、加快税收管理信息 化和i 而| l 络化矬设步伐、强化税务稽j 杏i 工作和提高税务人员索质等具体措施。 关键词：税收征管效率研究 i , gj t i f i 同税税收征替效率问题州宄 a b s tr a c t e f f i c i e n c yo f t a xc o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o ni st h eq u a n t i t a t i v er a t i oo ft h er e s u l t o ft a xc o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o nt oi n p u t ，a n da l s oi sac o m p r e h e n s i v er e f l e c t i o no n t h eq u a l i t ya n dq u a n t i t yo ft a xc o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n a n di ti st h ei m p o r t a n t i n d e xt oa p p r a i s ee f f i c i e n c yo ft a xc o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n a su s u a l ，t a xc o s ti s t h er e s o u r c et h a tac o u n t r yo rad i s t r i c tc o s ti nap r i o df o rt a xc o l l e c t i o n ，i t si n c l u d i n gt a x c o l l e c t i o n c o s t ，t a x p a y i n gc o s t ，o p p o r t u n i t yc o s t w h e nt h e c o l l e c t i o nl o w ，s h o wt h e e f f i c i e n c yo f t a xc o l l e c t i o ni sh i g ht h er e l a t i o n s h i po ft h et w os i d e si si m p a r t i b i l i t y a b l e d u et ot h ee c o n o m ya n dt a xf o u n t a i ng r o s sa n ds t r u c t u r e ，t a xc o l l e c t i o np a t t e r na n d c o n d i t i o n ，p e r s o n n e l d i a t h e s i s ，t a x c o l l e c t i o n m e a s u r e ，s o c i e t yr a t e p a y i n g c o n s c i o u s n e s sa n de n v i r o n m e n t ，t h et a xc o l l e c t i o nc o s ta n dr a t ep a y i n gc o s to fo u rc o u r t t r y i s v e r yh i g h ，a n de f f i c i e n c yo ft a x c o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o na tal o wl e v e l e s p e c i a l l yt oc h a o y a n g ，au n d e r d e v e l o p e da r e a ，t h et a xc o l l e c t i o nc o s to nt h eh i g h s i d e ，t h ee f f i c i e n c yo ft a xc o l l e c t i o nl o w l i h e a d ，n o to n l yi n f l u e n c et h ea c t u a l i z e ，o f f i n a n c e r e v e n u e ，b u ta l s oi n f l u e n c et h ea c h i e v eo ft h er e v e n u ef u n c t i o na n dl o c a l e c o n o m yd e v e l o p i n gd i r e c t l y t h e r e f o r e ，r e d u c et h et a xc o l l e c t i o nc o s t ，e l e v a t i o n t h e e f f i c i e n c y o ft a xc o l l e c t i o n a n da d m i n i s t r a t i o ni st h e p r e e s u r e t a s kf a c e dt o c h a o y a n g s t a t et a xa d m i n i s t r a t i o n d e p a r t m e n t r e s e a r c h h o wt or e d u c et h et a x c o l l e c t i o nc o s t ，e l e v a t i o nt h e e f f i c i e n c yo f t a xc o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o nh a sa i m p o r t a n tr e a l i s mm e a n i n g t h et h e s i si st o b e g i nw i t h t h ee v a l u a t i o ni n d i c a t o r so ft h e e f f i c i e n c y o ft a x c o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n ，b ya n a l y z i n gt h ec u r r e n ts t a t ea n da f f e c t i n gf a c t o r so ft h e e f f i c i e n c yo f t a xc o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o ni nc h a o y a n gs t a t et a xa d m i n i s t r a t i o n d e p a r t m e n t ，u s i n gt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ft a x c o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o ni n d e v e l o p e da r e a so fo u rc o u n t r ya n dw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，a n dc o m eu pw i t ha p r a c t i c a lw a y o fe l e v a d o nt h ee f f i c i e n c y , e x p e c t i n gt ol e a dt om o r ec o m p r e h e n s i v ea n d m o r es y s t e m i ck n o w l e d g ea b o u tt h i sp r o b l e m ，m a dg i v es o m e g u i d ef o rt h ep r a c t i c eo f t a xc o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o no f c h a o y a n gs t a t et a xa d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t t h et h e s i si sc o m p o s e do ff o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n ，s u m m a r i z et h e m e a n i n ga n de s s e n t i a l o ft a xc o l l e c t i o n e f f i c i e n c y a n dc o s to ft a xc o l l e c t i o na n d a d m i n i s t r a t i o n ，r e s e a r c hs t a t u si n s i d ea n do u t s i d eo fo u rc o u n t r y t h es e c o n dp a r t ，t h e i n d e xa n de s t i m a t e s y s t e mo ft a x c o l l e c t i o na n d e f f i c i e n c y o ft a xc o l l e c t i o na n d a d m i n i s t r a t i o n p o i n t i n go u tt h a tt h e r a t i oo fl e v y i n gc o s t ，t a xc o l l e c t e dp e r c a p i t a ， v a r y i n gc o e f f i c i e n to fr e v e n u et oc o s ta n dt h er a t eo f t a xl o s ss h o u l db ec o n s i d e r e di n v 塑塑里丝塑些堡笪：望羔鲤些塑壅 e f f i c i e n c y e v a l u a t i o n ，a n d t h ef o u ri n d i c a t o rs h o u l d b e i n t e g r a t e d w i t ha n d s u p p l e m e n t a r y t oe a c ho t h e r a t t h es a m et i m e ，a n a l y s et h em a j o rf a c t o r st h a t i n f l u e n c e st a xa d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c y i n c l u d e t a xf o u n t a i nt a x s o c i e t y e n v i r o n m e n t ，t a xo r g a n i z a t i o n ，a n d t a xa d m i n i s t r a t i o np a t t e r n ，t a x a t i o np e r s o n n e l ，a n d t a xc o l l e c t i o nt e c h n o l o g y t h et h i r dp a r t ，t h ea c t u a l i t ys t a t u so fc h a o y a n g s t a t et a x a d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t v i ap r a c t i c ed a t aa n dc o n t r a s t ，a n a l y s et h ea c t u a l i t ys t a t u s o fc h a o y a n gs t a t e1 1 a xa d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t p o i n to u tt h a tt a xc o l l e c t i o nc o s to f c h a o y a n g s t a t et a xa d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t i s o nt h e h i g hs i d e ，c o l l e c t i o n e f f i c i e n c y i so nt h el o ws i d e t h ed i f f e r e n c eb e t w e e nr e v e n u eb u r e a ui sg r e a t t h e f o u r t h l yp a r t ，t a xa d m i n i s t r a t i o nb e t t e r m e n tm e a s u r e b r i n gf o r w a r dt a xa d m i n i s t r a t i o n b e t t e r m e n tm e a s u r ef r o mf o u ra s p e c t t h ef i r s t i st o s t r e n g t h e nt a xc o l l e c t i o n a n d a d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c y a s s e s sm a d s u p e r v i s e t h es e c o n di st o s t r e n g t h e n t a x f o u n t a i na d m i n i s t r a t i o nt h et h i r d i st o d e e p e n t a xc o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n r e f o r m ，i m p r o v e t a xc o l l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n1 e v e l k e yw o r d s ：t a xc 0 1 l e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n ：e f f i c i e n c y ： s t u d y 朝i 轴国税税收t f ：管效率问题研究 大连理工大学m b a 学位论文 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下开展 研究工作所取得的成果。除文中特别加以标注和致i 身! | 的地方外，论文中 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得大连理工大学或其他教育机构的学位或证书而产生的成果( 如 学位论文等) 。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体均已在文中以 明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果，并愿为此承担 切法律责任。 学位论文作者签名：黄春明 日期：2 0 0 5 年3 月1 8 日 1 1 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版 权使用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存和汇编学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密d 。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 作者签名：童：盖塑 指删币签名：盗苎 讪e 年土月烈日 剜m 田税税收征管效率问题砌究 1 引言 1 1 问题的提出 税收作为困家组织财政收入的重要来源和调控经济的重要手段，在我函建立 社会主义市场经济体制的进程c i ，发挥着越来越重要的作用。随着适应社会主义市 场经济要求的税制框架和科学严密的税收征管体系的建立，税务管理刀：始由“租 放型”向“集约型”转变。对此，国家税务总局提出了“法治、公平、文明、效 率”的新时期治税思想，从而把提高征管效率与降低税收成水列为深化征管改革 n 勺一项重要内容。税收既是一种执法行为，也是一种经济行为，因此，必须考虑 它的投入与产出之间的关系。 税收征管效率的高低，是税务机关工作效率的直接反映，也是衡量税务机关 r 作成果的重要尺度。由于受长期计划经济体制的影响，我国税务部r s g d p 名次0 1 ) 1 ，名次g d p 名次 企省 4 6 6 9 0 6 丰木丰 5 0 3 3 0 8 丰丰木 5 d 5 8 2 0木木球 沈阳 1 1 1 9 1 4l1 2 3 6 4 7l 1 4 0 0 ，0 22 人连1 n o 7 721 2 3 5 6 421 4 0 6 1 0 l 鞍山5 8 12 236 4 1 5 i37 0 8 9 6 3 4 铷m 司税税收征管效率问题研究 机顺 2 3 2 2 152 5 7 9 252 8 0 1 8 5 本溪 1 5 8 3 2l l1 7 7 3 l1 11 9 3 5 01 l 丹尔 1 7 2 8 971 8 6 5 882 0 2 6 59 t r 州 1 9 5 8 56 2 1 6 4 762 4 2 8 76 营i 17 0 8 3 91 9 2 3 472 1 7 6 37 1 0 新6 5 0 51 4 7 0 3 31 48 5 2 11 4 辽 1 7 2 0 781 8 0 6 21 02 0 1 9 51 0 铁岭1 2 6 5 l 1 213 7 8 9】2l5 1 8 11 2 一加刚 8 2 0 21 39 2 8 41 31 0 2 6 21 3 鼎：锦 2 9 9 0 643 0 0 8 643 0 2 0 14 _ j 芦甑 1 6 0 3 41 01 8 4 0 5g2 0 6 0 88 其次，朝阳市的总体税收负担率偏商，：l 二业企业特别是重点税源企业的整体税 负则始终处于全省较高水平。从宏观税负看，朝阳因税的宏观税负水平一直居于 全省中游水平。2 0 0 0 年至2 0 0 2 年，朝阳市的宏观税负分列全省的第4 位、第7 位和第6 位。 表34辽宁省分地区宏观税负情况表单位： t a b l e3 4l i a o n i n gp r o v i n c er e g i o n a lm a c r or e v e n u eb u r d e nr a t et a b l e 硼 2 0 0 0 芷2 0 0 1 年2 0 0 2 拒 地区 、 宏观税负名次宏观税负名次宏观税负名次 仝省 6 9 3 木术半 7 6 5 球术木 7 5 3 半半半 沈阳 5 5 01 25 7 41 06 1 4l l 大连 6 8 288 1 657 2 99 微山 5 2 11 35 4 71 45 6 21 3 扰顺 9 3 921 0 3 029 5 82 本溪 8 5 058 0 668 5 33 丹东 5 1 41 45 5 l1 35 4 81 3 锦州 8 0 569 0 647 9 45 营口5 8 6 1 16 0 6l l7 3 38 阜新 7 2 176 3 885 8 31 2 辽j 几 6 2 796 1 396 3 91 0 嘲m 网税税收征管效率问题研究 f 铁岭 6 0 11 05 6 01 25 5 7 1 4 朝阳 8 7 l47 3 777 6 26 l 盘锦 1 3 9 7l1 5 8 3 l1 3 9 6l j 蛸芦岛 8 9 239 6 738 1 54 2 0 0 3 年国民经济三大产业之比，辽宁省为1 0 3 ：4 8 3 ：4 1 q ，而朝阳市则为 2 6 6 ：3 6 0 ：3 7 3 ，第一产业所占比重为2 6 6 ，高于全省平均水平1 6 3 个百分 点。根据相关资料显示，“两税”( 增值税、消费税) 总量与增速较高的省，第：二 产业的比重般都在5 0 以上，而朝阳市第二产业的比重只有3 6 ，与全国、全省 和发达省份相比差距较大。山于朝阳市工业在经济总量中所占的比重较低，而国 税收入的主体又是工业增值税，因此朝阳市工业企业税负偏高。 表3 52 0 0 2 年全省1 4 市工业企业总体税负一览表 ( 工业增值税与工业增加值的比值) t a b l e3 5l i a o n i n gp r o v i n c e1 4c i t i e si n d u s t r ye n t e r p r i s eg e n e r a lr e v e n u eb u r d e nr a t e s c h e d u 】e i地区 税负 地区 税负 i沈阳 8 3 6 营口1 4 4 9 大连 2 0 5 3 阜新1 3 3 9 鞍山 8 1 8 辽阳1 1 0 2 扰顺 1 0 2 4 铁岭1 4 7 3 本溪 16 13 朝阳 2 0 8 2 -月东 1 3 7 2 盘锦1 4 9 5 l锦州 1 9 3 2 葫芦岛1 2 0 4 全省工业企业的平均税负为1 4 0 3 ，而朝阳市工业g d p 的税负为2 0 8 2 ， 居全省第l 位，比全省平均水平高出8 7 9 个百分点。经济总量排位靠后，税收总 最居中，宏观税负靠前是朝阳市经济税收情况的基本特征。在目前我国的现行税 收计划管理体制和财政体制下，“经济发达地区往往是有税不收、放水养鱼，而象 朝阳市这样的经济欠发达地区则只能收过头税，竭泽而渔。”1 从而相对税收负扭 率较高，导致税收征收的难度加大，征收成本偏高、效率低下。 第i ，税源分布不够合理。增值税和消费税是国税部门征收的主体税种。2 0 0 3 利冈税税收征管效半问题f f 】究 年朝阳市国税部门共组织入库增值税与消费税合计占工商税收总额的9 1 3 9 ，因 此，增值税与消费税的税源分布状况直接影响到税收征收成本与效率的高低。 从税收收入的企业类型分布情况看，近年来，随着经济改革进程的不断发展， 驯阳市的增值税税收收入结构发生了很大的变化。国有企、i p 增值税收入的比重逐 年下降，而个体私营税收收入的比匝逐年提高。从1 9 9 9 年到2 0 0 2 年，朝阳市国 有企业增值税在税收收入总额中的比重从6 1 9 6 下降到3 2 9 ，下降了将近一半。 而同期个体私营税收从占1 0 0 6 增长到2 0 4 3 ，增长了将近一倍。从纳税人的经 济类型来看，朝阳市国税系统2 0 0 3 年末管辖纳税人的总户数为2 9 3 9 2 户，其中个 体经营户数为2 3 8 0 8 户，比例为8 1 ，企业户数仅占1 9 ，个体户占绝大多数。而 个体经营者的i 怅务核算普遍不健全、纳税意识较差，相对来说，个体私营税收的 征收难度远远高于国有企业税收的征收难度，在一定程度上造成征收成本提高、 效率降低。 从税源的集中程度上来看，1 9 9 5 年朝阳市全年缴纳“两税”1 0 0 0 万元以上企 业7 户，提供的“两税”收入为2 7 7 6 2 万元，占当年“两税”收入的4 8 8 ：而到 了2 0 0 3 年，全年缴纳“两税”1 0 0 0 万元以上企业9 户，提供的“两税”收入为 5 l4 2 8 万元，占当年“两税”收入的5 8 5 3 ，“两税”税源集中度在逐步提高。从 另外一个角度来考虑，比例占9 9 以上的其他2 9 3 8 3 户纳税人仅仅完成了不到4 2 的税收收入，但却耗费绝大多数的征收成本与资源，导致征收成本偏高、效率低 下。这也是税源大户分布较多的两个直属分局征收效率高，而个体业户较多的双 塔、龙城分局征收效率低下的一个重要原因。 从地域分布情况来看，2 0 0 3 年来，朝阳市国税系统管辖的纳税人中，有1 1 2 3 8 户分布在农村，占纳税人总户数的3 8 4 ，而农村税收收入仅完成1 2 5 6 5 万元，占 当年全市国税收入总额的1 2 7 5 。农村地域广大，而且税源分散，纳税人素质普 遍较低，给税收的征收管理也造成了很大困难，必须投入比城市税收更多的人力 和物力，征收成本因此升高，效率降低。 3 3 2 税收征管模式和计划管理不够科学 在税收征管方面，首先是征收组织机构设置不利学。税务机构的设置足保证 税收钲管工作正常运转的前提条件，其合理与否将直接影响税务支出总量，进而 影i i i m 征收成本和效率。朝阳市国税局的征管机构的牲本模式是，按收入级次设置 朝冈税税收机管敏半问题研究 两个直属分局，按行政区划设置5 个县局( 县级市局) 、3 个区分局。各县局分别 按乡镇行政区划设胃乡镇税务所；同时，市局设立稽查局，各分局分别设立稽查 局，共有征管机构7 1 个。这利t 征管机构模式造成的不利影响有以下几点：一是这 样按一级预算一级征收的格局设置征管机构，造成管理层次过多，管理幅度过小， 机构重叠，职能交叉重复、税权监督不力、税收成本居高不下，进而导致信息沟 通的时间过长、失真率偏高、系统效率低下，运行成本偏高。二是机构、发置条块 分割，重叠交叉，成本过高，效能低下。朝阳国税的征管机构基本上是按企业级 次和经济类型实行税收管辖，己不适应经济发展需要。一方面，各种经济成分的 重新组合，各种所有制形式的频繁变动，各行、i k 的相互交融，使得企业的经济性 质、经营方式、隶属关系呈现明显的多极性和升i 稳定性。反映到税收征管上，最 突出的问题就是征管范圈无法划清。另一方面，随着企业主管部门的合并、撤销、 粕筒、改变职能，原有的行业格局、所有制格局重新排列，直属机构失去存在必 要，城市税务直属分局和区局并存，给税收成本的控制、机关精简、管理效能的 捉高带来一定负效应，也给纳税人办理税收事宦带来诸多不便；征收局与稽查局 在任务承担与职能行使上棚脱离；交叉管理，税负不公，争抢税源，漏征漏管严 重。三是征管查各瑚：节职责不清，力量l ! | i 己备不当，片面强调集中征收和重点稽查， 剥企业的纳税管理有失偏颇。四是大量的征管机构和人员配置在农村，到2 0 0 3 年， 朝阳国税系统共有农村税务所6 2 个，征管人员3 9 6 人，占干部职工总数的3 4 4 3 ， 但仅仅组织收入1 3 7 4 9 万元，占全市收入总额的1 7 0 1 。 表3 - 6 朝阳国税系统税务所人员收入情况一览表单位：万元 t a b l e3 - 6 c h a o y a n g s l a t et a xb u r e a ut a xa f a i r so f f i c ep e r s o n n e la n dr e v e n u es t a l e s c h e d u l e 局别税务所人数占本局人收入总额占本局收 个数员比重入比重 双塔分局 43 03 3 79 9 03 0 9 7 龙城分局 43 65 2 g8 8 24 0 7 5 剃阳县局 1 17 2咀6 7 52 3 2 84 0 6 6 北票市局 l l6 54 5 1 32 9 2 03 1 0 6 l 凌源市局 1 l7 23 7 1 l1 5 0 82 0 7 8 l | f j m 阳税税收征管效牢 日题研究 建平县局 1 36 9 4 2 0 72 8 0 03 4 5 略左县局 85 23 9 6 94 7 7 l o 6 8 l 合计 6 23 9 64 1 9 5 1 1 9 0 52 9 5 2 农村税务所的税务干部大多居住在县城或市区，每天需要往返于家庭和税务 所之问，所以税务所都有自己的公务用车，配备司机。同时，税务所大多有独立 的办公场所，每年的运行维护费用较高。还要雇用f 临时助征人员，这样，耗费大 量的人力和物力，却与组织入库的税收收入不成比例，也造成征收成木偏高、效 率低下。 其次，税收征管模式与流程的局限性制约了征收效率的提高。现行税收征管 模式的局限性，一是办税服务厅窗口服务功能的局限性。目前朝阳国税系统的基 层税务机关普遍设立了办税服务厅，但在窗口的设置上，现有窗口分工过细，强 调按照功能划分，造成一方面各窗口之刚工作衔接不畅、缺乏有效的相互监督、 工作量不均衡，即使同一窗口在不同时间的工作也是忙闲不均：另一方面纳税人 办理多项涉税事宜要在办税服务厅多个窗口i 刈来回跑，费时费力。如纳税人来办 理申报和购买发票两项事情，就要分别在申报窗口、发票交验窗口和发票发售窗 i 二l 排三次队。更明显的例子就是代，l ：发票，纳税人需要先到发票代丌窗口领取代 丌发票申请表，填写后先交代丌窗口审核通过，到申报征收窗口丌具税收缴款书， 到银行缴款后，再到发票代”窗r ：= 吲：具发票，没有半天h , tr 自j 办不完。第二，现有 涉税行政审批流程的局限性。一是各项审批事项过多，造成纳税人事事都要到税 务机关审批，加大了税务机关的工作量，造成“以批代管，疏于监管”的情况。 二是各项审批牵涉税务机关内部部门过多，完成审批时间过长，每一项业务涉及 的部门、环节、人员很多，不管哪。个环节出现问题，都会影响整体工作效率。 甚至存在机关内各科室之间相互扯皮、推诿，让纳税人无所适从的现象，影响了 审批效率。三是现有各项审批的受理和调查工作都是出征管人员来完成，这就对 相关的监督和考核造成了难度。有些征管人员在收到企业申请后迟迟不进行调查， 致使征管流程出现梗阻，影响工作效率。第三，目前的申报方式下，纳税人需要 手工填报各种申报表，而实际上许多企业都在使用会计和财务电算化软件，每月 软件能够自动生成企业所需的财务报表和数据信息，但是因为税务端没有和电算 化软件的接口，所以无法自动生成和传递申报表，企业每月需要手工填报，存在 训m 周税税收征管效牢问题究 重复性劳动的问题。为办理纳税申报，纳税人需要每月数次往返税务局，各利，税 收的申报、发票的认证和证件的办理以及审批都需要纳税人到税务部门填写审批 单、申报表单，递交申报表、认证发票，增加了纳税人的负担。同时，税务机关 也只能通过手工录入数据，手工录入各种申报表、扫描发票和报税，速度很慢， 经常造成纳税人大量排队等候的状况。传统的纳税申报方式已经不能适应当今信 息时代的要求，很多企业特别是信息化程度高的企业非常支持并且迫切希望税务 系统尽快实行电子申报方式。 箔三，税收讣划管列! 也不够科学。税收计划是国家预算的重要组成部分。完 成上级下达的税收计划，是税务机关的头等大事。因此，税收计划的科学、客观 与否，也将对税收征收成本与效率产生重要影响。我国目前的税收计划管理模式 是伴随着计划经济体制的建立和发展而逐步形成的。一般有上级税务部门分配的 税收计划和当地政府下达的税收计划两种年度税收计划。不论是采取自上而下由 上级税务机关逐级分配的计划还是当地政府下达的计划，都体现为较强的主观性。 这种不考虑税收来源结构而根据“基数比例法”和财政支出的需要制定的税收计 划显然是脱离实际和缺乏科学依据f 向。从税收计划的执行过程看，具有很强的刚 性。1 9 9 3 年税务机构分设和实行分税制改革，受全国范围的争基数和地方政府的 人为影响，朝阳市的税收收入比上年增长了9 0 以上，远远超出了讵常的经济税源 增长幅度。这种人为的税收基数超常舰增氏，对于经济发展较快的地区来说，税 渊补位较快，地方财政有实力消化，获得利益上的实惠：而对于朝阳这样的经济 欠发达地区来说，由于高基数缺乏后续税源的支撑，从而背上沉重的包袱。与此 唰时，上级考核和财政盘子的双重制约，税收收入计划只能上不能下，又使得税 收任务在高位上继续人为攀升，超越了税源的承载能力。此后几年，连年一而再、 再而三地调增税收计划，使税收收入形势一年比一年f “峻。为了完成任务，地方 政府和财税部门一方面通过严格执法，最大限度地挖掘税源潜力，往往采取违背 经济规律的非正常手段，不计成本，造成税收成本始终处于高位。 税收征管信息化应用水平较低也是制约税收征管效率的重要因素。主要体现 在应用软件的水平低、技术落后且互不兼容。目前朝阳市固税系统征管： 作中使 用的软件有四种以上，其中主体的征管软件使用的是f o x p r o 的d o s 版软件，金税 删络版认证报税系统是三层体系结构b s s 的软件，交叉稽核系统是两层结构c s 2 0 j ： l j l ；ni 1 税税收缸管效半州题研究 的软件，以及w i n d o w s 环境下运行的山i - j 退税系统软件。这几种软件的玎发单位 彳i 同、应用平台和版本不同，各自运行，互j 、f l 之间数据无法兼容，很难适应征管 和信息化的要求。由于现有征管软件技术落后，给目前正在实施的“一窗式”的一 窗人机业务模式的操作、应用都带来了很大困难。同时，税收征管的计算机 系统缺乏统筹规划，难以实现信息共享。纳税人的征管档案资料分别在征管系统、 防伪税控企业发行系统、交叉稽核系统和出口退税系统中同时独立存在，而且有 螋档案的内容并不完全一致，有些内容又存在重复，并且各系统无法兼容，造成 信息杏洵统计难以进行或数据出现偏差。增值税一般纳税人进行申报纳税时，需 要在征管系统中申报一次，还要在防伪税控报税系统中进行一次抄报税，抄报税 的信息无法自动与征管系统比对。最重要的是，目前全系统应用的主体征管软件 仍为d o s 版软件，其它软件为w i n d o w s 版软件，两种平台的软件混合使用并且频 繁进行页面切换操作，经常造成“死机”问题，极大地影响工作效率。同时，对 纳税人和税收业务流程的监督监控不够，严重的制约了信息化建设，无法有效提 高征管质量。 3 3 3 税务人员素质偏低 由于历史的原因，目前朝阳尉税系统的人员素质普遍偏低。据统计，全市国 税系统中大学本科以j i 学历的仪占2 3 ，而大专以下学历的将近2 0 。在占全系统 绝大多数的二 二部中，主要是参加工作以后在职攻读的大专学历或二孥业证书。构成 全系统干部队伍的主体是2 0 世纪8 0 年代初期招录的高中毕业生和军队转业干部， 只是从2 0 世纪9 0 年代以后才陆续引进了财经院校的专业毕业生。这种人员结构 存在的问题，一是人员素质总体偏低。税务工作专业性很强，特别是近年来税收 工作不断进行改革，传统的征收管理工作方式和手段已经逐渐被现代化的征管系 统所取代，因此税务人员不仅需要具备法律、税收、会计等专业知识，而且需要 ：学握现代化信息技术，需要相应的、l e 务能力和执法水平。而目前朝阳囤税系统中 眦懂税收业务又精通计算机技术的人爿十分缺乏，已成为制约朝阳国税工作提高 效率的瓶颈。二是人员的配置结构。在人员配备上，机关人员偏多，征管人员不 足，在征管人员的配备上，重税务稽查，轻征收管理，造成人力利用和工作上的 低效率。因此，整体的素质和专业水平偏低，难以适应闩新月异的税收工作发展 变化的要求，造成新的税制和征管法律法规不能完全准确地执行到位，现代化的 谢憎f 图税税收缸管效牢问题研究 征管手段不能充分发挥作用，从而使税收一r 作效率低下。 图3 - 3 朝阳国税职工学历情况示意图 f i g u r e 3 3c h a o y a n gs t a t et a xb u r e a ue m p l o y e e se d u c a t i o n a lb a c k g r o u n ds k e t c hm a p 3 3 4 税收执法环境不理想 由于历史因素的影响，我国的税收执法环境和人民群众的依法纳税意识普遍 不强。人们传统的思想上对税收有一种抵制心理，依法纳税的意识仍然比较淡薄， 纳税人税收意识和法制观念淡薄，有法不依，执法不严，违法不究的问题一直严 重困扰各级税收执法部门，进而导致税收大量流失。在这样一个社会大环境下， 税收执法始终处在各利，矛盾的焦点上，行政f 预、人情干预、部门配合不力、司 法腐败等一系列问题严重制约严格执法。 目前从朝阳国税的工作实践来看，比较突出的问题，一是税收保全和强制执 行难。税收征管法赋予税务机关税收保全和强制执行的权力，这是最能体现 税务机关执法力度的两项执法手段。然而这两权的行使却十分无奈。原因主要是 商业银行出于稳定储户、吸纳存款和扣贷收息方面的考虑，往往以多利具体操作 上的理由拒绝暂停支4 , 新r j 扣缴税款。同时，金融部门为防范风险，实行贷款抵押， 企业的资产往往大部分甚至全部抵押给银行，税务部门扣押、查封企业财产，有 时没有标的物。有些企业虽有标的物，却长期没有销路。二是法人案件处理难。 一般蜕来，对纳税个人的税务违章案件比较容易处理，而对法人涉税案件的处理 往往会遇到来自地方和社会的行政干预和社会的压力。一方f ，政企没有真j f 分 开，政府领导片面认为公有制企业是政府的“鸡”，税收是“鸡”生的“蛋”， 企业的税收问题被查实后，政府一般要予以庇护，税务部门一般也要作出让步。 朝m 用税税收彳i ：管效率问题研究 另一方面，朝阳的地方经济缺乏活力，地方企业普遍困难，税务部门在案件处理 ，k ，不得不考虑社会稳定和税源延续问题，因而手下留情甚至不了了之。三是违 法刑事处罚难。由于税收执法专业性较强，司法立案需要重新取证，一些涉税违 法案件查处迟缓，久拖不决，处铡不及时、定案不准确、执法不到位的问题比较 突h 。而司法部门特别是负责涉税案件查处的税侦部门，出于经费和部门收入等 因素的考虑，往往要求涉税的纳税人缴纳罚款或保证金，使许多税案重刑轻判， 轻刑免判，置严格执法的税务机关于尴尬境地。税收执法中的一系列问题，很大 程度上抵消了税收法制的刚性和震慑力，客观上助长了一些企业和个人的投机意 识和侥幸心理，为增强公民税收意识，优化税收执法环境，建立法制、公平的税 收秩序带来很难估量的负面影n 向o 刺川闽税税收征管效率问题硎究 4 税收征管的改进措施 朝阳国税系统在税收征管工作中存在的问题，既有客观经济环境影响的因素， 也有自身征管工作水平、人员素质等影响的原因。改进税收征管、提高征管效率， 可以从强化税收征管效率的考核与管理、加强税源管理、提高税收征管工作水平 j 个方面着手，采取有针对性的措施。 吐1 强化税收征管效率考核与管理 4 1 1 建立税收成本效率考核机制 建立经常性的税收成本效率统计、核算、分析考核机制，围绕影响税收征管 效率的主要因索，形成以征收成本率、人均征税额为核心，包括成本收入变动系 数、申报率、征收率、入库率、税收流失率等指标在内的税收成本效率考核体系。 是强化标准控制。制定税收征管成本效率作业考核标准，对征收成本率、人均 征税额、年度边际征收成本率、成本收入变动系数等需要对各基层征收