（政治经济学专业论文）经济欠发达地区县乡政府债务的形成原因分析与对策.pdf

经济欠发达地区县乡政府债务 的形成原因分析与对策 政治经济学专业硕士研究生梁武 指导教师祝志勇教授 摘要 随着财政分权改革的深化，在基层政府事权、财权分配不规范、基层政府举债约束弱化 的背景下，基层政府债务呈明显的增长态势。我国许多基层政府负债，特别是县乡政府负债 是我国社会经济转型期出现的一种特殊现象，也是三农问题的重要组成部分。面对我国县乡 政府财政大面积负债的严峻现实，如果不采取切实有效的措施来加以遏制，不仅严重影响我 国农村经济体制改革的深入和农村经济的可持续发展，不利于基层政权的正常运行和社会的 稳定，而且也会直接影响整个国民经济持续、健康和快速发展。县乡政府负债不仅是一个经 济问题，更是一个事关全局、影响发展和稳定的重大政治问题和社会问题。县乡政府负债是 极为普遍的经济现象，其背后有着复杂且深刻的制度原因，县乡政府负债就是当前三农问题 的重要缩影，县乡政府负债的最终化解还将取决于对三农问题的认识和解决能否取得突破。 以经济欠发达地区县乡政府负债作为研究的切入点，以中央和地方政府财事权关系为主线 分析了经济欠发达地区县乡政府负债的的现状和规模，从造成县乡政府负债的机制、体制等 方面分析了经济欠发达地区县乡政府负债形成的机理，以公共财政理论为依据，以农村市场 化改革、完善分税制和健全县乡财政管理体制为1 ；t 标以转变县乡政府职能、减少政府级次 为导向，探讨了化解县乡政府负债的相关对策。 关键词：县乡政府债务经济欠发达地区原因对策 r e a s o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e st ot h ei n d e b t e d n e s so fc o u n t y a n dt o w ng o v e r n m e n t si nu n d e r d e v e l o p e dd i s t r i c t s m a s t e ro fm a j o ro fp o l i t i c a le c o n o m y ：l i a n gw u s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rz h uz h i y o n g a b s t r a c t w i t ht h ep r o m o t i o no ft h ef i n a n c i a lf r a c t i o nr e f o r m ，t h ed e b to fg o v e r n m e n ta tt h eb a s i cl e v e l ， w h o s eo w n e r s h i po fr e s p o n s i b i l i t i e sa n dp r o p e r t yi sd i s t r i b u t e du n s t a n d a r d l ya n dr e s t r a i n i n go fd e b t i sw e a k e n e d ，i st h eo b v i o u sg r o w t hs i t u a t i o n al o to fg o v e r n m e n t sa tt h eb a s i cl e v e lo fo u rc o u n t r y a r ei nd e b t ，e s p e c i a l l yt h et o w n s h i pg o v e r n m e n t si nt h ec o u n t y , i ss o m ek i n do fs p e c i a lp h e n o m e n a d u r i n gs o c i a le c o n o m yt r a n s f o r m a t i o np e r i o do fo u rc o u n t r ya n dt h ei m p o r t a n tc o m p o n e n t so ft h e t h r e er u r a l i s s u e st o o s o m ee f f e c t i v em e a s u r e sm u s tb et a k e nt oc o n t a i nt h es e v e r er e a l i t yo f t o w n s h i pg o v e r n m e n tf i n a n c ed e b t si nl a 唱ea c a o t h e r w i s e ，i tw i l lm e r e l yi n f l u e n c en o to n l yo nt h e d e e p e n i n go ft h em r a le c o n o m i cs y s t e mr e f o r mo fo u rc o u n t r y ，t h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fr u r a l e c o n o m ys e r i o u s l y , t h en o r m a lm n n i n go ft h eg r a s s - r o o t sp o l i t i c a la u t h o r i t ya n ds t a b i l i t yo fs o c i e t y , b u ta l s oo nt h ew h o l en a t i o n a le c o n o m yt od e v e l o pp e r s i s t e n t l y , h e a l t h i l ya n df l e e t l y i naw o r d ，t h e d e b t o ft o w n s h i pg o v e r n m e n ti nt h ec o u n t yi sn o to n l ya l le c o n o m i cq u e s t i o n ，b u ta l s oag r e a t p o l i t i c a li s s u ea n ds o c i a lc o n c e r n i n gt h eo v e r a l ls i t u a t i o n ，d e v e l o p m e n ta n ds t e a d y t h ei n d e b t e d n e s s o ft h ec o u n t ya n dt o w ng o v e r n m e n t si sap e r v a s i v ee c o n o m i cp h e n o m e n o n ，b e h i n dw h i c ht h e r ea r e c o m p l e xa n dp r o f o u n ds y s t e mr e a s o n s t h i sp h e n o m e n o ni s a ni m p o r t a n te p i t o m eo ft h et h r e e a g r i c u l t u r a lp r o b l e m si nm o d e mc h i n e s e ( i s s u e sc o n c e r n i n ga g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n df a r m e r s ) , a n di t ss e t t l i n gd e p e n d s0 1 1t h eu n d e r s t a n d i n ga n dr e s o l v i n gt ot h et h r e ea g r i c u l t u r a lp r o b l e m s t h i s p a p e r , w i t ht h ef i n a n c i a la n dp e r s o n n e lr e l a t i o nb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n ta s t h eb a s i s ，a n a l y z e st h es t a t u si nq u oa n ds c a l e so ft h ei n d e b t e d n e s so fc o u n t ya n dt o w ng o v e r n m e n t s i nu n d e r d e v e l o p e dd i s t r i c t s ，p o i n t i n go u tt h ef o u n d a t i o nr e a s o n s ，s o c i a lr e a s o n s ，s y s t e mr e a s o n sa n d p o l i t i c a l r e a s o n sw h i c hc a u s et h ei n d e b t e d n e s s b a s e do nt h ep u b l i cf i n a n c et h e o r y , t h ep a p e r d i s c u s s e st h ec o u n t e r m e a s u r e st ot h ei n d e b t e d n e s so fc o u n t ya n dt o w ng o v e r n m e n t si n u n d e r d e v e l o p e dd i s t r i c t s ，w i t ht h eg o a l st or e f o r mt h ec o u n t r ym a r k e t ，t op e r f e c tt h et a xr e f o r ma n d t oi m p r o v et h e f i n a n c i a ls y s t e mo fc o u n t i e sa n dt o w n s ，a i m i n gt ot r a n s f o r mt h ef u n c t i o n so ft h e c o u n t ya n dt o w ng o v e m m e n t sa n d t or e d u c et h eg o v e r n m e n tr a n k s k e yw o r d s ：i n d e b t e d n e s so fc o u r t t ya n dt o w ng o v e r n m e n t ；u n d e r d e v e l o p e d d i s t r i c t s ；r e a s o n s ；c o u n t e r m e a s u r e s 独创性声明 y9 0 2 0 3 0 学位论文题目：经进筮筮达地匡县鱼亟应鱼釜的显盛厦园筮逝墨盟筮 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西南大 学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者：签字日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：口不保密， 口保密期限至年月止) 。 学位论文作者签名： 肇贫 签字日期：砒年叩月雌日 学位论文作者毕业后去向： 导师签名： 签字日期：年月 日 工作单位：耍直太堂堂生矬 通讯地址：重迭立j 壁匡丞生整! 量 电话：() 邮编： 引言 自1 9 8 4 年建立乡镇财政，我国就形成了中央、省、市、县、乡镇五级财政。 县乡财政位于县域范围，属于基层财政，是整个国家财政体系的重要组成部分， 是地方财政运行状况的晴雨表。随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推 行，地方自主权有所扩大，县乡政府开始有了相对独立的经济利益，在自身内在 的权利和利益扩张冲动下，积极发展本地经济，为了招商引资、引进技术和人才 和其他资源开展了不同领域的竞争与改革，不断完善了政府的运作体制，提高了 县乡政府的公共服务和公共产品质量，经济结构得到不断优化和调整，经济增长 质量和效益也进一步提高，促进了县域经济的快速发展，在国家政治稳定和经济 繁荣以及社会管理等方面发挥了无可替代的作用。 1 9 9 4 年建立的以“分税制”为基础的分级财政管理体制，带有强烈的制度创新 性质，初步理顺了中央与地方之间( 主要是中央与省级之问) 的财力分配关系， 又在政府与企业的关系方面大大淡化了条块分割的行政隶属关系控制，为政府适 应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会发展的作用创造了条件，但由于条件 限制，分税制改革过渡性色彩浓重，收入分配方式不规范，合理化程度和规范性 都不高，导致财政运行中出现了新的问题，突出表现就是在全国财政收入迅速增 长的同时，基层财政困难却日益加剧，而处于财政收入最初段和财政支出最末段 的县乡财政则首当其冲，分税制引发的财政收支矛盾、转移支付制度的缺陷、农 村义务教育和公共产品投资不足等问题都集中反映于县乡政府，随着财政分权改 革的不断深化，在县乡政府事权、财权分配不规范、县乡政府举债约束弱化的背 景下，县乡政府债务呈明显的增长态势。目前，在我国全面实行的农村税费改革 是增加农民收入、减轻农民负担的一项重大举措，但随着税费改革的深入和农业 税的全面取消，县乡负债的面积也逐步扩大，问题越来越明显并引起各方关注。 面对我国县乡政府财政大面积负债的严峻现实，如果不采取切实有效的措施来加 以遏制，不仅严重影响我国农村经济体制改革的深入和农村经济的可持续发展， 不利于基层政权的正常运行和社会的稳定，而且也会直接影响整个国民经济持 续、健康和快速发展。财政部长金人庆在2 0 0 4 年全国财政工作会议上曾指出， 解决县乡财政困难问题不仅要作为经济工作来抓，更要作为政治工作来抓。2 0 0 5 年中央财政拿出1 5 0 亿用于县乡财政解困，但对于县乡财政庞大的债务这点补贴 1 显然是杯水车薪。为此，要找到县乡政府负债的问题症结所在，调整和规范中央 与地方、地方各级政府间的收支关系，明确界定各级政府的财政支出责任，合理 调整政府间财政收入划分，建立健全与事权相匹配的财税体制“1 ，实施有效的改 革，使我国县乡经济发展走上良性运转轨道。 本文内容安排如下。首先从县乡政府负债研究中对相关文献进行综述；其次 重点分析经济欠发达地区县乡政府负债的现状及带来的影响；再次从经济、社会等 方面分析经济欠发达地区县乡政府债务的形成原因；最后从采取大力发展农村经 济，加快农村市场化改革、实行统筹城乡经济社会的协调发展、加快县乡财政体制 的改革和加快行政管理体制的改革等措施，探讨化解县乡政府负债的相关对策。 一、文献综述 有关政府债务问题的研究，目前理论界和实际部门对基层政府财政问题的研 究主要集中在对分税制的缺陷、政府层级过多、财事权划分不明、建立与完善地 方公共财政体制及政府财政收支管理体制改革等方面，进行了卓有成效的探讨( 贾 康、白景明2 0 0 2 ：我国农村财政制度创新与政策选择课题组2 0 0 2 ，周业安2 0 0 0 ， 等) 。近年来，随着县域经济的快速发展，基层政府特别是县乡两级政府债务规 模同样不断扩大，随之而来的由于债务引发的财政风险也日益受到各级部门和理 论界的关注。 李秉龙( 2 0 0 2 ) 对1 9 9 9 年5 9 2 个国家贫困县财政运行情况的分析，有4 8 6 个 县不同程度地存在赤字，8 2 的赤字率远远高于同期全国4 7 的平均水平。国务 院发展研究中心课题组( 2 0 0 2 ) 的调查也表明，乡镇政府不同程度地存在财政危 机，县乡财政依然是典型的“吃饭财政”( 有的甚至连“吃饭财政”都不够) 。目 前我国县乡政府债务最保守估计已有4 0 0 0 亿元，县乡债务覆盖面最广的是中西 部经济欠发达地区，6 0 以上的乡镇负债，以农业为主的县乡几乎全部欠债( 张 秀英，2 0 0 3 ) 。 尽管分税制的改革给予了县乡政府一定的自主权和财力支配权，但1 9 9 4 年 实行的分税制财政体制改革，存在最大的问题是省以下体制尚未完善，造成地方 政府的事权与财权划分不清，我国现有的财力和有限的税源在五级政府问进行划 分，上级政府凭借权力，按照收入比例、递增比例、两税返还和直属征管等方式 集中财力，造成县乡政府无财可取，无税可分，县乡财政运行困难。贾康( 2 0 0 4 ) t 1 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 2 认为，省级财政缺乏主体税种和税收收入规模不足的状况直接阻碍了省以下分税 制制度的建立，也是省以下转移支付不足的原因所在，进而形成了县乡政府财政 收入缺乏合理充沛收入来源的结果；黄佩华( 1 9 9 9 ) 认为，分税制只涉及到收入 划分，县乡财政承担着过高的无法维持的支出任务，地方政府问的公共产品供给 不平衡且差距非常大，分税制和与其配套的专项转移支付没起到平衡财力的作 用。由于财权与事权不一致，因此，先界定清楚县乡政府的职能显得尤为重要( 谭 成秋，2 0 0 2 ) 。刘家凯( 2 0 0 5 ) 认为，财政转移支付制度不健全，事权与财权不 统一，造成转移支付责任模糊，县乡政府负债沉重。 关于乡财县管的问题，张道刚( 2 0 0 4 ) 认为乡财县管在缓解县乡政府财政运 转困难，遏制新债务产生方面起到了积极作用；但管容开( 2 0 0 4 ) 则认为乡财县 管的推进与宏观财政体制中的科学理财、依法理财方面的合理要求均背道而驰。 对此，王秀英( 2 0 0 4 ) 提出将乡财县管制度化，精简县乡机构和人员，加强财政 财务监督等。 上述论点从分税制制度改革、转移支付制度及乡财县管等方面对县乡政府债 务作了明确的分析和探究，对县乡政府负债提出了积极的建议。本文试图通过县 乡政府负债的形成及原因分析，注重制度建设和制度创新，消除体制障碍，深入 探讨防范与化解经济欠发达地区县乡政府负债问题，建立防范和化解经济欠发达 地区县乡政府负债的长效机制。 二、当前经济欠发达地区县乡政府负债概况 1 9 9 4 年的分税制改革和1 9 9 7 年的转移支付制度的改革极大地促进了我国地 方政府财政收入的增长，但是在这样的背景下，我国许多地方政府特别是县乡两 级政府财政困难日益严重。随着党中央、国务院决定在2 0 0 6 年全国各省市全部 取消农业税的实施，对已处在困境中的县乡政府来说，无疑又造成了巨大的影响， 尤其是以农业为主的经济欠发达地区的县乡政府则面临前所未有的困境。 ( 一) 县乡政府负债的现状分析 据财政部认可的我国县乡政府负债总额已经达到4 0 0 0 亿元，而且以每年2 0 0 多亿元的速度递增。而国内有专家估计县乡债务规模不少于1 万亿，按2 8 0 0 个县 平均负债高达4 亿元。在经济发展相对滞后的中西部地区，县乡政府负债的问题 更为突出。不管是在经济发达的东部地区还是在经济相对滞后的中西部地区，县 乡负债也是大量的存在，尤其是在经济欠发达的中西部地区更为严重，不仅拥有 的县多，而且财政收入水平低，县乡财力不足，赤字严重，赤字县比重最高，依 靠财政补贴过日子的县乡最多最严重，与东部的县乡差距也逐渐加大，地区间财 力极不均衡，经济欠发达地区县乡财政困难比较突出。( 参见表一) 表一全国各地区县级财政情况统计表 县数所财政收占财政收入财政收入占财政收入 财政补占财政补 地区占比重入过亿过亿县数的 赤字县数赤字县数的贴县数贴县数的 县数 价) ( ) 县数( 个) 比重( )( 个)比重( )( 个)比重( ) 东部 8 8 93 1 13 0 34 7 19 71 3 71 8 5 2 0 2 中部8 9 5 3 1 3 1 9 83 0 8 1 5 62 2 11 3 61 4 9 西部 1 0 7 637 61 4 22 2 1 4 5 36 4 25 9 36 4 9 资料来源：姜华、王宇东、邓鸿志改革和完善县乡财政体制的研讨) ，财政部财政科学研究所网站 2 0 0 5 年0 9 月0 5 日 由表二可以看出，由于经济区域发展水平不同，各地县乡财政收入结构也存 在很大的差异，经济发达的东部地区县乡财政收入以增值税、营业税和所得税为 主，而经济欠发达的西部地区县乡财政仍以农业税为主，属于农业依赖性财政， 财政收入水平不高，财政仍是入不敷出，随着农业税的取消，县乡负债有加剧的 趋势。 表二“五税”在全国县乡财政收入中的比重( ) 、地区 项目 东部中部 西部 增值税 2 2 4 0 1 2 9 91 4 9 9 营业税 2 4 1 82 0 0 6 2 6 1 4 所得税 1 6 9 89 4 89 2 2 城建税 5 1 9 4 5 35 5 5 农业税 1 2 0 72 4 71 8 4 7 五税合计 8 0 8 24 9 5 37 4 - 3 7 资料来源：姜华、王宇东、邓鸿志，改革和完善县乡财政体制的研讨财政部财政科学研究所网站 2 0 0 5 年0 9 月0 5 日 2 0 0 3 年财力存在缺口的县乡中部占4 5 ，西部占3 9 ，中西部地区6 0 以 上的乡镇负债，以农业为主的县乡基本上是全部负债，而且许多县乡的财政状况 呈现继续恶化加剧的趋势，县乡负债已成为一个非常严峻的问题，严重制约了经 济欠发达地区农村经济社会的健康发展和社会主义新农村建设步伐。有人形容“中 央过的是甜日子，省里过的是美日子，县里过的是苦日子，乡镇没法过日子。” 4 意思是越到基层，财政状况就越来越困难，债务的包袱就越来越重。主要表现在： 1 收支矛盾突出，县乡机构运转困难。由于1 9 9 4 年分税制改革的主要目的 是使收入向中央政府转移，因而地方财力大幅下降，地方财政收入占全国财政收 入的比重从1 9 9 3 年的7 8 o 猛降到1 9 9 4 年的4 4 3 ，尽管之后财力有所回升，1 9 9 7 年达到5 1 1 ，但随着转移支付制度的改革，地方政府收入占全国财政收入的比 重又逐年下降，2 0 0 4 年时只有4 5 1 ，大大低于以往水平( 见表三) 。从支出看， 因为分税制基本没有触动支出划分，同期地方财政支出占全国财政支出中的比重 不降反升，上升的总趋势非常明显，1 9 9 7 年时达到7 2 6 。收支的反向变动造成 地方财政收支的巨大差距，导致地方财政自给率明显降低，仅为0 6 左右，使地 方财政在更大程度上依赖于中央转移支付制度( 见表四) 。近年来地方财政收入 增长比例虽然高于国家财政收入增长比例，但由于地方财政支出增长比例持续加 大，极大地超过了地方财政收入增长速度，预算内财政收入远远不能满足财政支 出的需要，导致地方财政收支矛盾突出( 见图一) 。 表三地方财政收入总量及其占国家财政收入总量的比重 绝对数( 亿元) 地方财政收入 g d p ( ) 地方财政地方财政 年份占国家财政收 收入( ) 收入弹性 全国财政收入地方财政收入 入的比重( )( 4 )( 5 ) ( 5 ) ，( 4 ) 1 9 9 0 2 9 3 7 1 0 1 9 4 4 6 8 6 2 3 8 1 9 9 13 1 4 9 4 82 2 1 1 2 37 0 29 ，2 1 3 71 4 9 1 9 9 23 4 8 3 3 72 5 0 3 8 67 1 91 4 2 1 3 20 9 3 1 9 9 34 3 4 8 9 53 3 9 1 4 47 81 3 5 3 5 42 6 2 1 9 9 45 2 1 8 12 3 1 1 64 4 31 2 6 - 3 1 92 5 1 9 9 56 2 4 2 22 9 8 5 5 84 7 81 0 5 2 9 - 22 8 1 9 9 67 4 0 7 9 93 7 4 6 9 25 0 69 6 2 5 52 7 1 9 9 78 6 5 1 1 44 4 2 4 2 25 1 18 8 1 8 12 1 1 9 9 89 8 7 5 9 54 9 8 3 9 55 0 57 ，8 1 2 71 6 1 9 9 91 1 4 4 4 0 85 5 9 4 8 74 8 97 1 1 2 31 7 2 0 0 01 3 3 9 5 2 36 4 0 6 0 64 7 88 2 1 4 51 5 4 2 0 0 11 6 3 8 6 0 47 8 0 3 3 0 4 7 6 7 8 2 1 82 7 9 2 0 0 21 8 9 0 3 6 48 5 1 54 5 08 9 1 21 1 4 2 0 0 3 2 1 7 1 5 2 5 9 8 4 9 9 8 4 5 4 9 1 1 5 71 7 3 2 0 0 42 6 3 5 5 8 81 1 8 7 9 7 64 5 19 5 2 0 62 1 7 资料来源：中国财政年鉴( 2 0 0 4 ) ) 【m 】，中国统计出版社，2 1 3 0 4 年版：2 0 0 4 年的数据来源于关于2 0 0 4 年中央和地方预算执行情况及2 0 0 5 年中央和地方预算草案的报告。 表四地方财政支出占国家财政支出比重 绝对数( 亿元) 地方财政支出占 地方财政自地方财政支 年份全国财政支出 地方财政支出国家财政支出的 ( 1 )( 2 ) 比重( ) 给率 出( ) 1 9 9 03 0 8 3 5 92 0 7 9 1 2 6 7 40 9 4 1 9 9 13 3 8 6 6 2 2 2 9 5 8 l6 7 80 9 61 0 4 2 1 9 9 23 7 4 2 22 5 7 1 1 66 8 7 0 9 71 2 1 9 9 34 6 4 2 3 3 3 3 0 2 47 1 71 0 22 9 5 1 9 9 45 7 9 2 6 24 0 3 8 1 9 6 9 70 5 72 1 3 1 9 9 56 8 2 3 7 2 4 8 2 8 3 37 0 80 6 21 9 6 1 9 9 67 9 3 7 5 55 7 8 6 2 87 2 9 0 6 51 9 8 1 9 9 79 2 3 3 5 6 6 7 0 1 0 67 2 60 6 61 5 8 1 9 9 81 0 7 9 8 1 87 6 7 2 5 87 1 1 0 6 4 91 4 5 1 9 9 91 3 1 8 7 6 79 0 3 5 3 4 6 8 50 6 1 71 7 8 2 0 0 01 5 8 8 6 5 01 0 3 6 6 6 56 5 3 0 6 1 71 4 7 2 0 0 11 8 9 0 2 5 8 1 3 1 3 4 5 66 9 50 5 9 52 6 7 2 0 0 22 2 0 5 3 1 51 5 2 8 1 4 5 6 9 30 5 5 91 6 1 5 2 0 0 32 4 6 4 9 9 5 1 7 2 2 9 8 56 9 90 5 7 21 2 7 5 2 0 0 42 8 3 6 0 7 92 0 4 6 5 1 77 2 2 0 5 81 8 7 8 资料来源：中国财政年鉴( 2 0 0 4 ) 【m j 。中国统计出版社2 0 0 4 年版；2 0 0 4 年的数据来源于( y ；- y - 2 0 0 4 年中央和地方预算执行情况及2 0 0 5 年中央和地方预算草案的报告。 图一国家财政收支总量和地方财政收支总量曲线图 资料来源：中国财政年鉴( 2 0 0 4 ) 【m ，中国统计出版社，2 0 0 4 年版；2 0 0 4 年的数据来源于关于2 0 0 4 年中央和地方预算执行情况及2 0 0 5 年中央和地方预算草案的报告。 当前，经济欠发达地区县乡财政都普遍存在财政收支缺口大，赤字不断增加 的问题。2 0 0 3 年我国县乡财政收入总额为2 8 3 6 亿元，而县乡财政支出总额为4 7 8 9 亿元，县乡财政收支缺口为1 9 5 3 亿元，占县乡财政支出的4 0 7 ，财政收支严重 6 失衡。 表五 四川省平昌县财政般预算收入支出情况历元) 年份 一般预算收入一般预算支出 收支缺口 2 0 0 1 年4 9 0 82 3 9 0 41 8 9 9 6 2 0 0 2 芷5 4 4 92 9 8 6 5_ 2 4 4 1 6 2 0 0 3 年5 5 2 03 6 4 8 1_ 3 0 9 6 1 2 0 0 4 年5 3 1 44 5 5 9 3 一加2 7 9 数据来源：四川省平昌县财政局 从表五看出，四川省平昌县从2 0 0 1 年到2 0 0 4 年，财政一般预算收入虽然有 一定的增长，但财政支出比例明显高出财政收入增长比例，支出增长比例提高后 使得财政收支缺口逐年加大。2 0 0 1 年该县一般预算收入为4 9 0 8 万元，而全年的 预算支出达到2 3 9 0 4 万元，资金缺口为1 8 9 9 6 万元，到2 0 0 4 年收支缺口也达到4 0 2 7 9 万元，以这种财政收支状况维持机构的正常运转也是很困难，再加上历年来的欠 款、银行贷款、扶贫贷款等，县乡政府负债形势严峻。按照目前该县现有的财政 收入情况，难以维持县乡政府机构的正常运转。在经济欠发达地区由于县乡财政 长年入不敷出，有些政权机构正常运转的经费、水电费和差旅费等无法得到保证， 有些地方的公共机构处于瘫痪状态，致使部分正常的工作难以完成。 2 债务负担沉重，财政风险不断累积。从相关统计资料显示，经济欠发达 地区从县市到乡镇，每一级财政都有债务，县乡政府现在不是有债无债的问题， 而是债多债少的问题。全国现在3 8 2 9 0 个乡镇中，大约三分之二的乡镇财政债务 负担沉重，平均每个乡镇财政的负债4 0 0 万元左右。有的乡镇债务负担已经相当 本年财政收入的7 0 左右。【1 】 江苏省是农村经济较为发达的地区之一，但在该省经济相对欠发达的苏北地 区，基层政府债务问题也是很严重。该省的盐城市2 0 0 0 年年底各级政府债务总 额高达8 7 亿元，其中直接债务达4 3 亿元，有7 5 个乡镇预算内及预算外赤字达6 2 0 2 万元。同处苏北的淮安市在2 0 0 1 年底，全市1 1 7 个乡镇全部负债，负债面为1 0 0 ； 负债总额为3 6 8 5 亿元。负债最多的高达5 0 5 6 万元，平均负债7 7 8 万元。 2 1 重庆市2 0 0 5 年乡村两级政府债务余额6 4 7 8 亿元，其中直接显性债务5 2 5 亿 元，占债务总额8 1 ，或有债务1 2 2 7 亿元，占债务总额的1 9 。1 3 1 同时2 0 0 5 年 重庆市有2 1 个区县伯治县、市) 的乡镇出现新增债务，其中新增债务最多的一个 i t l 1 5 0 亿预算支出：县乡债务。定时炸弹4 有望解除? ，中国财经报报道，2 0 0 5 - 0 3 1 5 1 2 】乡镇财政赤字与债务研究) 课题组，2 0 0 2 年 3 1 新华网2 0 0 5 年0 7 月0 7 日 区县达2 7 亿元，全市乡镇财政新增的债务达8 9 亿元。目前重庆市区县债务与其 财政收入的比例为1 6 ：1 ，乡镇债务和其财政收入的比例则高达2 ：1 。按照国际 惯例，政府负债占其财政收入的6 0 以下是比较合理的，重庆市乡镇的负债率， 超过了这个标准的3 倍。【1 l 夏杰长对安徽省c 镇和x 镇的调查显示，许多县乡政府为了达到并超额完成 上级政府下达的经济增长目标，政府往往介入竞争性生产领域，为了在短时期内 使城镇建设等各项公共事业取得实质性进展，县乡政府往往不顾实际情况和财力 条件，修广场，建市场，大搞“面子工程”、“形象工程”，用有限的财力办最大最 多的事情，必然导致县乡政府财政负债累累，利息负担沉重，这一点从债务用途 ( 参见表六) 可以看出。乡镇隐性债务的来源是借贷和挤占公用经费及因无资金 来源采取挂职帐欠付的办法。债务资金主要用于基础设施和基础教育，硬赤字主 要用于人员工资及补贴、机构运转等方面；隐性赤字主要反映在拖欠职工的医疗 费、差旅费等方面。 表六c 镇和x 镇债务统计表( 单位：万元) c 镇x 镇 按用途划分 本金利息本金利息 第一类：直接债务 1 5 6 7 42 4 4 42 4 4 2 41 1 0 3 4 一用于工资发放 3 4 0 13 4 29 2 7 11 3 1 7 二用于项目建设 3 2 0 11 4 2 23 5 1 5 其中：1 计生投入 8 4 0 2 双基达标4 5 7 3 公共设施建设 8 31 8 7 4 4 购置办公设施 2 3 29 92 4 _ 3 5 道路修建 5 04 3 2 6 其它3 01 0 0 三弥补日常支出 7 2 5 5 6 四垫付税款 4 2 五，农村基金会兑付 9 0 06 81 7 3 2 六兴办企业投资 6 8 6 08 3 1 7 七其它4 4 81 3 1 第二类：隐性债务 5 7 92 8 1 0 一欠个人未报发票款 4 7 11 6 8 3 二未结算工程款 9 5 8 三占地补偿 1 0 81 6 9 合计 1 6 2 5 f 32 4 4 4 2 7 2 3 41 1 0 3 4 资料来源：夏杰长，陈雷，r 乡财县管”改革的社会学分析：中国研究服务中心网站，2 0 0 6 年0 3 月0 2 日 湖南省2 0 0 2 年全省2 0 0 0 多个乡镇中的负债率达到8 8 2 ，负债达到8 5 4 0 1 中国广播网2 0 0 5 年0 6 月1 8 日 亿元，负债乡镇有大半是入不敷出，有的乡镇寅吃卯粮，已成为名副其实的“空 壳”财政，乡镇财政困难直接累及县财政，一些县级财政的行政事业管理缺乏资 金保证。截止到2 0 0 2 年底，该省茶陵县债务规模达2 1 6 6 亿元，占可支配财力的 1 2 6 ，相当于两年多的财政收入。其中县级债务1 7 7 5 2 亿元，占债务规模的 8 1 9 6 ；乡级债务为3 9 0 8 万元，占债务规模的1 8 0 4 。而公共财政支出借款占 1 3 5 2 ，清理农村合作基金会形成的债务占1 2 7 1 ，为单位和个人借款担保形成 的债务占4 6 3 ，粮食企业亏损挂账占5 0 6 9 ，拖欠企业养老金占6 4 6 等。【1 】 经济欠发达地区的各级县乡政府面对日益增加的债务，表现出了无能为力的 状况，即使积极采取了办法也无能为力化解，由于经济发展水平相对滞后，成效 不明显，由此形成了许多潜在的不稳定因素，这使得县乡政府累积的财政风险逐 步加大。 3 财政收入能力弱化，财政负债趋向加剧。经济欠发达地区以农业为主的 经济结构决定了县乡财政收入机构中来自农业的比重大，来自工业及第三产业的 比重小，来自企业的税收过低，财政收入质量不高，加上经济效益低，增长速度 慢，导致县乡财政收入增长空间狭窄。 表七各级财政主要税种构成比较( 2 0 0 3 年)单位：亿元 、 政府级次 省本级 地市级县本级 乡镇级 项目 1 0 0 1 0 0 1 0 0 1 0 0 营业税 3 1 4 5 2 9 3 3 2 5 7 1 2 2 8 9 增值税 l7 6 0 1 8 8 7 17 9 5 1 9 4 1 企业所得税1 7 8 8 9 7 4 6 9 6 5 9 6 个人所得税 9 2 2 4 9 3 4 1 2 4 5 6 前四税合计 7 6 1 5 6 2 8 7 5 4 7 4 5 2 8 2 资源来源：中国财政年鉴( 2 0 0 4 年) ) 【h q ，中国统计出版社2 0 0 4 年服 从表七看出，县乡级财政主要以营业税和增值税为主，收入结构单一，财政 自给能力弱，大部分需要依靠上级财政的转移支付，随着近几年国家陆续出台一 些减免税政策，对县乡财政产生了很大的影响，主要有2 0 0 4 年起省财政对体制 下划的省级收入以2 0 0 3 年为基数全额上解，同时对工商税中的主要税种营业税、 企业所得税、个人所得税三税按照超收部分的2 0 划为省级收入：提高国税起征 点：取消降低烟叶特产税外的农业特产税：推进农村税费改革等，使县级财政直 i u 姜华、王宇东、邓鸿志，改革和完善县乡财政体制的研讨) ，财政部财政科学研究所网站，2 0 0 5 年0 9 月 0 5 日 9 接、间接获取的财政收入和财政性资金大为减少。特别是农业税的取消对经济欠 发达地区的县乡政府来说日子将越来越难过，财政收入能力将进一步弱化，县乡 负债趋势加剧。 四川省平昌县财政收入中营业税、增值税、企业所得税和个人所得税四税加 起来仅占税收总收入的4 0 ，余下的全是由农业税提供，虽然农业税的比例在逐 年下降，但仍在该县的财政收入中占到很大的比重( 参见表八) 。随着农业税的 取消，而相应的没有形成其它产业收入，该县的财政收入能力将大大减弱，县乡 政府将面临艰难的局面。 表八四川省平昌县“四税”占税收总收入的比重情况( ) 竽份( 年) 2 0 0 4 项目 2 0 0 l2 0 0 22 0 0 3 营业税 1 2 7 11 0 1 91 1 5 51 9 3 8 增值税 6 9 77 3 31 0 1 61 4 5 0 企业所得税 6 2 9 2 0 91 5 8 1 6 4 个人所得税 4 2 5 4 0 62 7 43 7 6 前四税合计3 旺2 22 3 6 72 6 0 3 3 9 2 8 资料来源：四川i 省严昌县财政局 如重庆市永川市在农村税费逐步推进中，财政收入能力面临弱化，收入剧减。 2 0 0 1 年农村税费改革取消屠宰税一项就减少乡镇收入1 0 3 5 万元，2 0 0 3 年全市的 农业税是2 7 8 7 万元，随着农业税的取消，虽然上级财政有一定的补助，但从发 展趋势看，补助额与实际收入之间存在很大的缺口需要县乡财政自身去消化，使 当地政府负债有加剧的趋势。 全国最早开始税费改革试点的安徽省太和县，全县3 1 个乡镇的7 8 的财政 收入都来自于农业税，税改后的2 0 0 0 年，农业税及附加总共只有0 8 7 亿元，尽 管中央每年要给太和县下拨3 0 0 0 多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口 依然高达6 0 0 0 多万元，占到了当年财政收入的5 1 3 ，县乡财政变得越来越困 难。 陕西省周至县属于典型的农业型财政，长期以来农业税、农业特产税、耕地 占用税和契税收入占财政收入的比重一直很高，分税制改革后的1 9 9 5 年达到了 3 1 6 ，2 0 0 1 年时虽然有所下降但仍维持在2 0 左右。2 0 0 3 年光农业税收入就有 陈永正：论中国乡级财政，财金园地，2 0 0 5 年1 期 1 0 1 6 0 4 万元，比当年的增值税收入高出6 0 0 万元。但该县乡财政仍是连年赤字，财 政极其困难。2 0 0 2 年中央开始推行农村税费改革，逐步取消“三提五统”、农业 税和农业特产税，周至县四年间共减少财政收入3 8 9 6 万元，2 0 0 4 年一般预算赤 字达2 7 8 4 万元，加上历年累计赤字2 7 5 9 万元，当年赤字高达5 5 4 3 万元。该县各 乡镇当年全部为赤字，收入不足1 0 0 万元的占3 6 。【1 】随着农业税的取消，县乡 财政收入将进一步减少，负债进一步加剧。 4 。财政支出刚性增强，财政平衡难度增大。中央强力推行税费改革之后， 县乡镇政府的财政普遍陷入了困境。虽然上级财政为了改善县乡财政状况，加大 了转移支付额度，并改革了原有的税收分享办法，加大对县乡财政财政的支持力 度，中央每年投入税费改革的资金总额也在上升( 参见表九) 。 表九 中央财政预算的农村税费改革专项资金( 2 0 0 1 - 2 0 0 5 ) 单位( 亿元) 年份改革专项( 预算)改革专项( 实际)执行省份( 预算) 执行省份( 实际) 2 0 0 1 2 0 0 3 3 全国1 省、另1 0 6 县 2 0 0 2 1 5 02 4 5 约1 3 省2 0 个省 2 0 0 3 3 0 5 3 0 5 全国全国 2 呻43 9 63 1 3 全国全国 2 0 0 55 3 66 6 2 全国全国 资料来源：各年中央和地方预算执行情况及各年中央和地方预算草案的报告 虽然上级有大量的资金援助，但由于在支出机构上，我国相关法律规定财政 对农业、科技、教育、计生以及公共卫生事业等的投入和支出必须高于经常性财 政收入增长的比例。粮食流通体制改革、社会保障体系建设、生态环境建设、医 疗保险制度改革等都需要安排一定的支出，这些支出是能上不能下，刚化了支出 结构。加上近几年中央为了解决一些突出矛盾和问题，不断出台硬性政策，都要 求县乡安排一定的配套资金，加大了县乡财政负担，使地方财政支持发展的能力 不断下降，发展乏力。 国务院参事任玉岭的数据显示，从改革开放初期的1 9 7 8 年至2 0 0 3 年的2 5 年 问，我国行政管理费用已增长8 7 倍。行政管理费占财政总支出的比重，在1 9 7 8 年仅为4 7 1 ，到2 0 0 3 年上升到1 9 0 3 ，这个