（世界经济专业论文）金融监管理论及美国金融监管体制的变迁.pdf

论文摘要 本文旨在系统地探讨金融监管理论和美国金融监管体制的变迁。指出：金融 监管理论从产生阶段的注重金融安全，经过金融安全目标与金融效率目标的交替 而逐步发展成熟，形成当代的安全目标与效率目标并重的金融监管理论。安全目 标与效率目标并重，已经成为普遍接受的原则。美国的金融监管制度经历了三个 时期的变迁，走过了无监管一监管一完善严格监管一放松监管一再管制的反复的过 程，也进行了分业还是混业的探索。美国的监管原则是尽量减少对发展金融业务 的限制，但金融监管一定要细化。混业经营已经成为大势所趋，一定程度的统一 监管是各国普遍采用的一种方式。伞型监管模式彻底结束了银行、证券、保险的 分业经营与分业监管的局面。所有这些，都可为我国金融监管的建设提供有益的 借鉴。 本文从结构上来看，主要包括以下四个部分： 第一章主要介绍本文的选题意义和选题范围，并对本文出现的重要概念进行 了解释。 第二章对金融监管的理论框架进行了阐述。包括金融监管的理论基础及其演 变发展，为后面的研究打下理论基础。 第三章详细介绍美国金融监管体制的改革历程，着重阐述每个阶段改革的背 景、内容及影响，总结出美国金融监管体制的特点。 第四章阐述美国监管体制变迁的特点对我国的启示。 一定程度的统一监管是世界各国监管体制改革总的趋势。分业监管面l 临许多 潜在弊端：监管重复和监管缺位，缺乏有效沟通与协调机制等，但统一监管的程 度与具体方式，必须根据各国国情与金融市场发展的程度、历史以及文化氛围的 不同，设计出适合本国市场发展的最优方案。在现行分业监管体制下，我国已出 现综合经营的金融控股公司，如何对金融控股公司进行监管，美国的伞性监管模 式可以借鉴。 关键词：金融监管理论金融监管体制伞型监管模式 t h i sp a p e rl o o k si n t ot h eh i s t o r ya n dd e v e l o p m e n to ft h et h e o r yo ft h ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o na n dt h es y s t e mo ft h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni nt h eu s a i ts h o w st h a tt h e m o d e mt h e o r yo ft h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n , b e g i n n i n gw i t he m p h a s i so nt h ef i n a n c i a l s a f e t yf o l l o w e db yo ne f f i c i e n c y , h a sd e v e l o p e dt h et h o u g h tt h a ts a f e t ya n de f f i c i e n c y a r eo ft h es a m ei m p o r t a n c e ，w h i c hi sn o w u n i v e r s a l l ya c c e p t e di nt h ew o r l d i nt h r e e p e r i o d so fd e v e l o p m e n tt h es y s t e mo ft h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni nt h eu s a h a s e x p e r i e n c e dt h ew a yo fn os u p e r v i s i o n - - s u p e r v i s i o n - - - s t r i c ts u p e r v i s i o n - - - l o o s e s u p e r v i s i o n - - p e r f e c ts u p e r v i s i o n e i t h e rs e p a r a t e do ru n i f o r mw a yo ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o nh a sb e e np r a c t i c e d n o w , l e s si n t e r f e r e n c ea sw e l la sp e r f e - ts u p e r v i s i o n h a sb e e ne s t a b l i s h e da st h ep r i n c i p l eo fs u p e r v i s i o n m i x e db u s i n e s s e so ff i n a n c ea n d u n i f o r mf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni n8 0 m ed e g r e eh a sb e c o m et h et e n d e n c ya l lo ft h e w o r l d t h eu m b r e l l as u p e r v i s i o ni sd e v e l o p e di nt h eu s a , w h i c ht h o r o u g h l ye n d e du p s e p a r a t e ds u p e r v i s i o ni nr e l a t i o nt ot h es e p a r a t e db u s i n e s so fb a n k i n g , s e c u r i t i e sa n d i n s u r a n c e a l lt h e s e ，t h ea u t h o rb e l i e v e s ，c a nb eh e l p f u lt ot h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o no f o u rc o u n t r y t h i sp a p e ri sc o m p o s e do ff o u rc h a p t e r s ： c h a p t e r1i n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n da n dp u r p o s eo ft h i sr e s e a r c ha n de x p l a i n st h e i m p o r t a n td e f i n i t i o ni nt h i sp a p e r c h a p t e r2d r a w st h et h e o r e t i c a lo u t l i n eo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n , i n c l u d i n gt h e f u n d a m e n t a lb a s ea n dd e v e l o p m e n to ft h et h e o r yo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n c h a p t e r3i sm a i n l ya b o u tt h ed e v e l o p m e n to ft h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e mi n t h eu s a i te m p h a s i z e st h eb a c k g r o u n d , c o n t e n t sa n di n f l u e n c eo ft h ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e mi ne a c hs t a g eo fr e f o r m c h a p t e r4d i s c u s s e sw h a t w ec a nl e a r nf r o mt h e c h a n g e so ft h ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e mi nt h eu s a k e yw o r d s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nt h e o r y ；s u p e r v i s i o ns y s t e m ；u m b r e l l a s u p e r v i s i o n 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：丝盏日期：至竺2 ： 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阕有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 学位论文作者签名：彩钇 导师签名： 日期： 1 1 课题的意义 一、导论 本文旨在系统地探讨金融监管理论和美国金融监管制度的变迁。 2 0 世纪3 0 年代的世界经济大危机，充分地反映出市场机制的不完全性。而 金融市场更是具有很强的不完全性“。市场，这只“看不见的手”无所不包的能 力只是一种神话。这就为政府干预经济，以至开展金融监管提供了基本的依据， 并成为其逻辑起点。金融监管的理论和监管制度也就适时地应运而生，并日臻完 善。 改革开放以来，我国国民经济取得了长足的进展。与此相应，我国的金融业 出现了欣欣向荣的局面。但是，同世界各国一样，金融业越是发展，金融业出现 各种问题的机会也越多，并且事实上也确实出现了诸多的甚至很多的问题。显然， 在金融业迅猛发展的同时，我国的金融监管也必须切实有效地跟上。 从上世纪8 0 年代中期到9 0 年代初期，我国对金融业的监管由中国人民银 行负责，这就是最初的统一监管。随着改革开放的深入和金融业的快速发展，尤 其是巴塞尔有效银行监管核心原则“。的颁布，中国人民银行开始考虑如何对 银行业实施更加有效的监管。因为在原有的监管模式下，中央银行监管银行业面 l 临两难选择”。：一方面，中央银行要负责货币政策的稳定；另一方面，又要保证 商业银行具有充足的流动性。由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政 策，以保证币值的稳定，因此，客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监 管银行金融业务的可能。尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目 标冲突时更是如此。 为此，国务院决定把对银行业的监管职能从央行分离出来，成立专门的监督 机构。根据授权，中国银行业监督管理委员会于2 0 0 3 年4 月2 8 日正式挂牌，统 一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其它存款类金融机构，与人 民银行各司其职、相互促进，确保金融机构安全、稳健、高效运行。由此，我国 形成了以“一行三会”为基本格局的分业监管体系。然而，实际情况表明， 我 国现行的分业监管模式从理论到实践都还有待于研究和改革。诸如监管手段落 后，缺乏量化指标，法律不健全，多头监管和信息不共享等等，造成监管效率不 高，监管成本太大，明显不适合会融业进一步发展的内在要求。 比较世界各国的金融监管制度可见，美国作为金融市场最发达的国家，其会 融监管经历了从无到有、从实践到理论、再指导实践的几个循环，金融业有一套 比较完善、规范、严密的监管体系。政府不参与企业的经营活动，银行高度自主 经营，按市场规律进行正常运作，但在立法上和执法上管制很严，监督很有力。 这其中，有经验，有教训。 回过头来看中国的银行体系、金融市场和国内金融环境，虽然有别于美国， 但在金融自由化、全球化的趋势下，中国和各国面临的各种金融风险是大致相同 的。外国行之有效的金融监管理论和制度措施值得中国借鉴。美国金融监管模 式中，尽管有不少具体措施中国目前不能使用，但是它的放松与强化并重，微 观和宏观配合，国内和国外协调的基本框架能为我国金融监管提供许多有益的 启示。 它山之石，可以攻玉；以史为鉴，明辨前程。作者相信，本文对金融监管理 论和美国金融监管制度的变迁的探讨，可以为我国金融监管的建设提供借鉴。这 也就是本研究的意义所在 1 2 选题范围和重要概念 限于本文篇幅，本文金融监管研究的范围并不涵盖金融业的所有子行业，而 局限于银行、证券和保险业，并且又侧重于银行业。 金融监管、金融管制和金融监管体制是本文的重要概念。 1 2 1 金融监管( f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n ) 金融监管是金融监督与金融管理的总称，指一个国家( 地区) 的中央银行或 其它金融监督管理当局依据本国法律法规的授权对金融业实施监督管理。这是国 家经济监督的重要组成部分。 金融监管又有广义和狭义之分。广义的金融监管既包括一国( 地区) 中央银 行或其它金融监管当局对金融体系的监督，也包括各金融机构的内部自律、同业 互律性组织的监管、社会中介组织的监管等。狭义的金融监管仅包括国( 地区) 中央银行或其它金融监管当局的监督。本文的讨论范围限于狭义的金融监管。 1 2 2 金融管制( f i n a n c i a lc o n t r 0 1 ) 金融管制是国家对某些重要的会融活动、会融业务或会融调控工具实行的强 2 制控制措施。主要包括利率管制、外汇管制或汇率管制、贷款规模控制等。金融 管制是在非市场经济条件或不完善的市场经济环境里，国家在特定的经济发展阶 段、为实现特定的宏观经济控制目标而采取的非市场化的货币政策措施。金融管 制的目标随着货币政策和宏观经济调控目标的变化而变化。金融管制实行严厉 的、“一刀切”式的直接控制，对金融机构是一种外在的强制约束。 金融管制重在控制和微观管理，金融监管重在监督和宏观调节。但过于严格 的金融监管与金融管制级别上没有太大的区别。 从国际范围和发展趋势来看，随着金融市场化和自由化，金融管制已逐渐减 少或放松。放松金融管制并加强金融监管已成为当前的世界性潮流”。 1 2 3 金融监管体制( t h es y s t e mo ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n a n d r e g u l a t i o n ) 金融监管体制是金融监管的职责划分和权力分配的方式和组织制度。现代金 融监管体制最基本的要素包括：监管的主体，监管的客体，监管的目标，监管的 方法和内容。 ( 1 ) 金融监管主体 金融监管主体是作为社会公共利益的代表，运用国家法律赋予的权力对金融 业实施监管的政府或准政府机构。从国际范围来看，作为金融监管当局的，有的 是中央银行，如美国的联邦储备体系；有的是财政部，如奥地利的联邦财政部； 有的是专门的监管机构，如德国的联邦银行监管署、英国的金融服务局等。中国 的金融监管主体是中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会。监管 主体是历史和国情的产物，既没有统一的模式也不是一成不变的。 世界各国金融监管主体主要有三种模式“。： 双线多头金融监管模式。即中央和地方两个政府层次的多个政府部门共同 负责监管。世界上实行这种监管模式的国家不多，以美国、巴西为主要代表。 单线多头金融监管模式。“单线”是相对于美国、巴西的“双线”模式而 言的。金融监管权力集中于中央，但在中央一级又分别由两个或两个以上机构负 责金融业的监督管理。通常，这种模式是以财政部或中央银行为主体开展工作。 世界上实行这一监管模式的国家比较多，代表国家有法国和日本( 2 0 0 0 年以前) 。 前两种模式又称为分业监管模式，都是对不同会融机构按照所属行业划分， 由不同的监管部门分别监管。早期的会融市场多采用这一监管模式。 统一监管模式。指由单一的中央级机构如中央银行或专门的监管机构对 3 金融业进行监督和管理。可以由几家金融监管机构共同负责多种监管目标，如澳 大利亚的审慎监管局和证券投资委员会。也可以由一家金融监管机构全面负责多 种监管目标，如英国的金融服务局。后者是统一监管模式的极端形式，也被称为 超级监管模式。一般来说，世界上绝大多数国家实行统一的金融监管模式。 ( 2 ) 金融监管客体 金融监管的客体即金融监管标的，可分为机构性监管、功能性监管和目标性 监管。 机构性监管是一种传统的金融监管模式，即按金融机构种类分设相应的金融 监管当局进行监管。由于传统的金融业务分为银行业、证券业和保险业等，采取 机构性监管模式时，一般设有银行监管机构、证券监管机构和保险监管机构。 功能性监管是指各类金融机构的同一类型业务统一由一个监管机构监管，不 同类型业务由不同监管机构分别监管。 目标性监管模式则按照金融监管的不同目标分别设立监管部门，对各种类型 金融机构统一监管。 如果金融机构经营业务范围划分严格，加上金融监管的责任相对明确，那么 采取机构性监管的分业监管模式具有可行性。但机构性监管的主要潜在问题是不 同监管机构对于不同金融机构相类似的金融业务可能采取不同的监管体制和标 准，造成过度监管或监管缺位现象的产生，并导致监管套利的出现。同时，随着 混业经营的日益普遍，机构监管模式与金融市场和金融机构的发展趋势日益显出 明显差距，造成金融监管与金融市场发展的脱节，不利于金融市场的稳定发展。 功能性监管的优势在于：能更好适应金融业务综合化发展的需要，对综合化 金融业务进行有效监督，提高金融监管的专业化水平，以适应比较发达的金融体 系。它可能产生的主要问题包括混业经营的金融机构( 尤其是金融控股公司) 不 同类型的业务受到不同监管机构的监管，但公司作为整体缺少必要的监管。同时， 一个金融机构通常由一个监管部门作为主要监管机构牵头监管，不同牵头部门对 混业经营的金融机构可能采取的监管思路、监管侧重各不相同，造成不同的监管 成本。 目标性监管是按照不同监管目标( 如审慎监管、市场行为监管、市场竞争监 管等) 对金融机构从各个角度进行监管。与功能监管类似，目标监管造成一个金 融机构需要同时接受几个监管部门的监管，容易造成监管成本的上升和监管效率 的下降。 在金融发展初期，金融机构的功能差异性较小，而且主要是以商业银行提供 业务为主，因而一般采取统一的金融监管体制，甚至由中央银行承担金融监管的 职责。随着金融业务综合化的不断发展，不同类型的会融机构提供多样化的会融 4 服务品种，产生了设立不同金融监管主体的需要。之后，随着金融多样化的进一 步发展，金融监管体制也相应发生变化，出现了机构性监管向功能性监管转变， 并逐步过渡到目标性监管和统一监管体制。在统一的金融监管模式下，通过优化 内部机构设置，吸取机构监管和功能监管的优点，可以实习业务审批和市场监管 分离，充分发挥专业化监管和综合化监管优势互补的作用。 ( 3 ) 金融监管目标 金融监管目标是建立金融监管体制的前提。金融监管的具体目标具有多重 性，包括：确保金融体系的稳健性( 包括金融机构的安全性) ；保护金融消费者 权益；增进金融体系的效率；规范金融机构的行为，促进公平竞争等。各国由于 历史、经济、文化背景和发展情况不同，在金融监管目标上也存在一些差异，但 普遍地看，金融监管具有稳健性、效率性、公平性三大目标。最主要的目标有两 个：防范系统性风险和保护消费者权益，即实现金融监管的稳健性和公平性。 在金融业混业经营的新环境下，由于金融交易的规模急剧增大，金融交易方 式日趋复杂，各金融机构在金融市场之间相互依赖程度和相互感染的可能性都明 显增大。由此，金融体系的系统性风险水平在上升，金融危机发生频率和破坏程 度比以前增大。如何防止金融系统性危机或减少危机的破坏力，是当今金融监管 当局的首要任务之一。 同时，金融交易结构复杂化，使金融活动的透明度降低，不用说一般公众由 于缺乏专门金融知识和足够的精力来了解日趋复杂的金融活动，就是金融监管当 局也对如何及时获得金融机构经营活动的必要信息感到越来越力不从心。这也使 得如何保护知情较少者的利益不受到大型金融集团侵害的问题变得更加棘手。要 使金融监管实现上述两大目标，必须选择合理的金融监管结构，使之适应金融交 易结构的变化。 ( 4 ) 金融监管的主要方法 按照传统的金融理论，金融监管方法主要分为现场检查和非现场检查两种形 式。 所谓现场检查就是由金融监管当局派出人员组成专门的检查小组，到银行进 行实地检查。现场监管是在一家金融机构所在地对其进行深入、细致和全面检查。 它在时间上是滞后的，在形式上是不连续的、独立的，在监管的范围和程度上存 在一定的缺陷。 非现场监管是通过对被监管的金融机构报送的有关经营管理活动状况的资 料，按照一定的程序和标准进行整理分析，从而判断其是否遵循了国家的金融方 针政策，经营活动是否规范安全的一种监管形式。它可以运用现代先进的电脑和 通讯技术，对金融机构进行全面、持续的监管，将监管的范围扩大到整个金融体 5 系。 非现场监管可以及时对金融机构的经营状况进行分析和评价，找出经营较 好、较差、面临风险较大或已发生损失的机构，找出最需要进行现场监管的机构， 最大限度地发挥现场监管的作用。 现场监管与非现场监管是不能互相替代的，应相互支持。当前普遍的监管方 式是现场稽核与非现场稽核相结合、定期检查与随机抽查相结合、全面监管与重 点监管相结合、外部监管与内部自律相结合。 ( 5 ) 金融监管的内容 金融监管的主要内容包括如下三个方面：事前的合规性监管、事中的风险监 管和事后的救助措施。 事前合规性监管。主要包括市场准入、金融机构的业务限制等，其中，市场 准入是一国中央银行对新设立的银行或分支机构进行限制性的管理。实行市场准 入管制是为了防止不合格的金融机构进入金融市场，以保持金融市场主体秩序的 合理性。对市场准入的控制是保证金融业安全稳定发展的有效的预防性措施。各 国对金融机构实行监管都是从市场准入开始的。市场准入监管最直接的表现方式 就是对金融机构开业登记、审批的管制。金融机构的业务限制，主要是指对商业 银行、证券、保险等金融机构能否跨行业经营的限制，这是判断一国金融业经营 格局的重要依据。 事中风险监管。金融机构开业后，监管当局还要对金融机构的运作过程进行 有效的监管，以便更好地实现监管目标的要求。根据金融机构的资产质量、资本 充足性、流动性、盈利性以及内部管理的评价，提高监管要求，及时有针对性地 提出监管措施，最大限度地减少银行风险带来的损失。主要监控内容包括：资本 充足率要求、准备金要求、资产质量标准、流动性标准、外汇风险管理、贷款期 限和结构的限制等。资本充足率包括基本资本比率，净资产与资本的比率、资本 与存款负债的比率、呆坏账准备金与贷款总额的比率以及综合资本充足条件。它 们从不同的角度反映了银行对金融风险的抵御能力。因此，一家银行资本是否充 足或适度是衡量其经营管理是否稳健的一个重要尺度。流动性是指金融机构以适 当的价格获取短期偿债资金的能力。为此，一般要求银行必须按规定的比率经常 保持一部分现金和随时可以在市场变现的金融资产。对贷款期限和结构的限制主 要通过以下几个指标来反映： 贷款集中度。在银行的经营过程中，为了分散贷款风险，各国都规定了银 行发放单笔巨额贷款的限制。 对“关系人”的贷款比例。关系人是指那些与银行有特殊密切关系的入。 银行在对这部分人发放贷款时，很可能在贯彻各种贷款业务规则方面，出现不严 6 格的情况，给安全经营留下隐患。西方各国金融监管当局对银行向关系人发放的 贷款一般都有严格的数量和比例限制。 利率管制。是指对银行存、贷款利率水平的限制，其目的是为了维持信贷 市场的价格稳定、防止银行之间以利率为手段进行过度竞争。此外还有币种限制 和国家限制等，其目的是为了防范和控制金融全球化带来的风险。 事后救助措施。金融机构市场退出，一般是金融机构由于不能偿还到期债 务，或者发生了法律法规和公司章程规定的必须退出的事由，不能继续经营，而 必须进行挽救或破产清算的过程。金融机构市场退出按原因和方式可以分为两 类：主动退出与被动退出。主动退出是指金融机构因分立、合并或者出现公司章 程规定的事由需要解散。被动退出则是指由于法定的理由，如法院宣布破产或因 严重违规、资不抵债等原因而遭关闭，取消其经营业务的资格，金融机构因此而 退出市场。为了维护存款人的利益和金融业的稳健经营，大多数发达国家( 或地 区) 的货币主管部门将存款保险机制引入金融机构的运营中。在存款保险制度下， 本国境内的金融机构被强制或自愿地按照吸收存款的一定比例向存款保险机构 投保，当投保的金融机构出现危机时，由存款保险机构向投保的金融机构提供资 金救援或直接向存款者支付部分或全部存款，以维护正常的金融秩序。 7 二、金融监管理论 2 1 金融监管理论的兴起 如前所说，2 0 世纪3 0 年代的世界经济大危机，充分地反映出市场机制的不 完全性，这就为政府干预经济，以至开展金融监管提供了基本的依据。并成为其 逻辑起点。金融监管的理论基础于此就适时应运而生。 新古典经济学认为，市场失灵主要由市场垄断、外部性、公共产品等原因产 生，政府管制可以消除这些问题，从而纠正市场失灵，实现资源配置的帕累托效 率( p a r e t oe f f i c i e n c y ) 。2 0 世纪7 0 年代以来，经济学界进一步认识到，不完 全及不对称信息是造成市场失灵的又一主要原因。一般认为，金融市场也因上述 原因而出现失灵，并且存在的外部性、脆弱性等比其它行业更加明显，从而使金 融市场的失灵比其它行业的失灵更加严重。这就是为什么几乎所有的国家都对银 行业实行了比其它任何行业更加严格的监管。当前推行金融监管的国家普遍认 为，政府实施金融监管就是向金融市场运行中引入一种制度安排，以克服由于信 息不对称性、垄断性、外部性、传染性、脆弱性等原因所引起的金融市场失灵“。 2 2 金融监管的理论基础 金融监管的理论基础就是“1 ：金融市场的不完全性，金融市场的失灵导致政 府有必要对金融机构和市场体系进行外部监管。现代经济学的发展，尤其是“市 场失灵理论”和“信息经济学”的发展为金融监管奠定了理论基础，其主要内容 为： 1 金融体系的负外部性效应 金融体系的负外部性效应是指：金融机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货 币信用紧缩破坏经济增长的基础。按照福利经济学的观点，外部性可以通过征收 “庇古税”( p i g o v i a nt a x ) ”。来进行补偿。但是金融活动巨大的杠杆效应个 别金融机构的利益与整个社会的利益之间严重的不对称性显然使这种办法显得 苍白无力。另外，科斯定理( c o a s et h e o r e m ) 9 1 从交易成本的角度说明，外部 性也无法通过市场机制的自由交换得以消除。因此，需要一种市场以外的力量介 入来限制会融体系的负外部性影响。 8 2 金融体系的公共产品特性 一个稳定、公平和有效的金融体系带来的利益为社会公众所共同享受，无法 排斥某一部分人享受此利益，而且增加一个人享用这种利益也并不影响生产成 本。因此，金融体系对整个社会经济具有明显的公共产品特性。在西方市场经济 条件下，私人部门构成金融体系的主体，政府主要通过外部监管来保持金融体系 的健康稳定。 3 金融机构自由竞争的悖论 金融机构是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和服务的特性，决定其不 完全适用于一般工商业的自由竞争原则。一方面，金融机构规模经济的特点使金 融机构的自由竞争很容易发展成为高度的集中垄断，而金融业的高度集中垄断不 仅在效率和消费者福利方面会带来损失，而且也将产生其它经济和政治上的不利 影响。另一方面，自由竞争的结果是优胜劣汰，而金融机构激烈的同业竞争将导 致整个金融体系的不稳定，进而危及整个经济体系的稳定。因此，自从自由银行 制度崩溃之后，金融监管的一个主要使命就是如何在维持金融体系的效率的同 时，保证整个体系的相对稳定和安全。 4 不确定性、信息不完备和信息不对称 在不确定性研究基础上发展起来的信息经济学表明，信息的不完备和不对称 是市场经济不能像古典和新古典经济学所描述的那样完美运转的重要原因之一。 金融体系中更加突出的信息不完备和不对称现象，导致即使主观上愿意稳健经营 的金融机构也有可能随时因信息问题而陷入困境。然而，搜集和处理信息的高昂 成本，往往又是金融机构难以承受的。，因此，政府及金融监管当局就有责任采 取必要的措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称。 2 3 金融监管理论的演变 政府干预还是自由放任问题历来是各经济学派争论的焦点所在。尽管金融监 管本身并不等同于政府干预，但是金融监管理论却受着政府干预理论的强力支 持，因而也随着争论双方的此消彼长而发生变化。同时，金融监管活动又具有很 强的实践性和历史性，因此，我们在对金融监管理论的发展脉络进行回顾分析的 时候，既要考虑到当时主流经济学思想和理论的影响，还必须考虑到当时金融领 域的实践活动和监管理念。 9 2 3 1 金融监管理论的自然形成( 2 0 世纪3 0 年代以前) 早期的金融监管并没有固定的制度安排可循。政府对金融活动实施监管的法 规依据最初可以追溯到1 8 世纪初英国颁布的旨在防止证券过度投机的泡沫 法。但真正意义上的金融监管，是与中央银行制度的产生和发展直接相联系的。 中央银行制度的普遍确立是现代金融监管的起点，有关的金融监管理论也由 此初步形成。众所周知，古典经济学和新古典经济学历来是反对政府干预的。“看 不见的手”的信条在理论上与中央银行的金融监管职能相悖。根据亚斯密的“真 实票据”理论，只要银行主要投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会引发 通货膨胀或紧缩，“看不见的手”仍然能够发挥作用，并不需要中央银行专门来 管理货币。对此，亨桑顿在1 7 9 7 1 8 2 5 年的。金块论战( b u l l i o n s t c o n t r o v e r s y ) ”中指出4 ，真实票据的不断贴现过程，将会导致信用链条的延 长和信用规模的成倍扩张，故而真实票据原则并不能保证银行有足够的流动性或 货币供给弹性，从而避免银行遭到挤提以及引发通货膨胀或紧缩。因此，以真实 票据原则发行银行券存在发行过度的危险，应该受到集中的监管。在随后半个多 世纪的争论中，桑顿的观点得到实践的支持，统一货币发行的中央银行纷纷建立。 因此，中央银行制度最初建立的目的在于统一管理发行货币，而不是监管整个金 融体系，更不涉及金融机构的微观行为。 另外，在古典和新古典经济学里，货币是“中性的”，对经济没有实质性的 影响，因此中央银行统一货币发行与统一度量衡一样，只是便利于经济活动，其 行为仍然是“守夜人”意义上的，而不是政府干预。中央银行的另一项职能 建立全国统一的票据清算系统、协调票据清算，在性质上也是如此。 统一货币发行和统一票据清算之后，货币信用的不稳定问题仍然没有消失。 许多金融机构常常由于不谨慎的信用扩张而引发金融体系连锁反应式的波动，进 而引起货币紧缩并制约经济发展。这就与古典经济学和新古典经济学的“货币中 性”主张明显相悖。因此，作为货币管理者，中央银行逐渐开始承担起信用“保 险”的责任，作为众多金融机构的最后贷款人为其提供必要的资金支持和信用保 证，其目的是防止因公众挤提而造成银行连锁倒闭和整个经济活动的剧烈波动。 这样，中央银行就从以统一货币发行和提供弹性货币供给为特征的货币管理职 能，又逐渐衍生出最后贷款人的职能，承担稳定整个金融和经济体系的责任。 “最后贷款人”( l l d ) 制度仍然算不上金融监管，但是它却为中央银行后来 进步自然演变为更加广泛的会融活动的监管者奠定了基础。因为中央银行的最 后贷款可以成为迫使金融机构遵从其指示的一个重要砝码，由此，中央银行就有 可能而且也有必要进一步对会融机构的经营行为进行检查。这种对经营行为的检 1 0 查活动一直发展到现代央行对所有金融机构，主要是商业银行进行的各种现场检 查和非现场检查。但这种检查主要是基于贷款协议的安排，类似于商业银行对借 贷企业所进行的财务及信用检查，而不是行政上或法律上的行为。所以，真正现 代意义上的金融监管是在2 0 世纪3 0 年代大危机后。 总之，2 0 世纪3 0 年代以前的金融监管理论主要集中在实施货币管理和防 止银行挤提政策层面，对于金融机构经营行为的规制、监管和干预都很少论及。 这种状况与当时自由市场经济正处于鼎盛时期有关。然而，3 0 年代的大危机最 终扭转了金融监管理论关注的方向和重点。 2 3 2 严格监管、安全优先( 2 0 世纪3 0 年代一7 0 年代) 美国在2 0 世纪3 0 年代大危机爆发以后不久，便通过国会立法赋予中央银 行( 以及后来设立的证券监管机构) 以真正的监管职能，并由此开始了对金融体 系的行政监管和法律监督。 3 0 年代的大危机表明金融市场具有很强的不完全性，“看不见的手”无所不 至的能力只是一种神话。在金融市场上，由于市场信息的不完全和金融体系本身 的特点，市场的运作有时也会失灵。大危机中，大批银行及其它金融机构的倒闭， 给西方市场经济国家的金融和经济体系带来了极大的冲击，甚至影响到了资本主 义的基础。 大危机后，立足于市场不完全、主张国家干预政策和重视财政政策的凯恩斯 主义取得了经济学的主流地位。这也是当时金融监管理论快速发展的大的历史背 景。在这一时期，金融监管理论主要以维护金融体系安全，弥补金融市场的不完 全，为研究的出发点和主要内容。主张政府干预，弥补市场缺陷的宏观政策理论， 以及市场失灵理论和信息经济学的发展进一步推动了强化金融监管的理论主张。 这段时期的金融监管理论研究成果认为，自由的银行制度和全能的金融机构具有 较强的脆弱性和不稳定性，认为银行过度参与投资银行业务，并最终引发连锁倒 闭是经济危机的导火索。 这一时期金融监管理论主要是顺应了凯思斯主义经济学对“看不见的手”的 自动调节机制的质疑，为3 0 年代开始的严格而广泛的政府金融监管提供了有力 的注解，并成为第二次世界大战后西方主要发达国家对金融领域进一步加强管制 的主要论据。在凯恩斯主义宏观经济理论的影响下，传统上中央银行的货币管理 职能已经转化为制定和执行货币政策并服务于宏观经济政策目标，金融监管更加 倾向于政府的直接管制，并放弃自由银行制度，从法律法规和监管重点上，对金 融机构的具体经营范围和方式进行规制和干预逐渐成为这一时期会融监管的主 要内容。 2 3 3 金融自由化，效率优先( 2 0 世纪7 0 年代8 0 年代末) 2 0 世纪7 0 年代，困扰发达国家长达十年之久的“滞胀”宣告了凯恩斯主 义宏观经济政策的破产，以新古典宏观经济学和货币主义，供给学派为代表的自 由主义理论和思想开始复兴。在金融监管理论方面，金融自由化理论逐渐发展起 来并在学术理论界和实际金融部门不断扩大其影响。 金融自由化理论主要从两个方面对3 0 年代以后的金融监管理论提出了挑 战。一方面，金融自由化理论认为政府实施的严格而广泛的金融监管，使得金融 机构和金融体系的效率下降，压制了金融业的发展，从而最终导致了金融监管的 效果与促进经济发展的目标不相符合；另一方面，金融监管作为一种政府行为， 其实际效果也受到政府在解决金融领域市场不完全性问题上的能力限制，市场机 制中存在的信息不完备和不对称现象，在政府金融监管过程中同样会遇到，而且 可能更加严重，即政府也会失灵。 “金融压抑”和“金融深化”理论是金融自由化理论的主要部分，其核心主 张是放松对金融机构的过度严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务 范围和经营的地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的 活力和效率。如果说3 0 - 7 0 年代金融监管理论的核心是金融体系的安全优先的 话，那么，金融自由化理论则尊崇效率优先的原则。3 0 年代以前基本不受管制 的自由金融体系在3 0 年代的大危机中崩溃，导致金融体系的安全性成为人们优 先考虑的目标，3 0 年代到7 0 年代日益广泛、深入的金融监管，特别是那些直 接的价格管制和对具体经营行为的行政管制，严重束缚了金融机构自主经营和自 我发展的手脚，而在存款保险制度已充分发挥其稳定作用、银行挤提现象已经大 为减少的情况下，金融机构的效率、效益要求就日益凸显出来，并超越了安全性 目标的重要性。所以，金融自由化理论并不是对政府金融监管的全面否认和摒弃， 而是要求政府金融监管做出适合于效率要求的必要调整。 2 3 4 安全与效率并重的金融监管理论( 2 0 世纪9 0 年代以来) 自由主义经济理论的“复兴”，并没有否定市场固有的缺陷，它们与“政府 干预论”的差异主要体现在“干预”的范围、手段和方式等方面。因此，无论是 在发达国家还是在发展中国家，会融自由化的步伐一直没有停止。在8 0 年代后 半期和9 0 年代初，金融自由化达到了高潮，很多国家纷纷放松了对金融市场、 金融商品价格等方面的管制，一个全球化、开放式的统一金融市场初现雏形。然 而从2 0 世纪9 0 年代初开始，一系列区域性金融危机的相继爆发，迫使人们又 重新开始关注金融体系的安全性及其系统性风险，金融危机的传染与反传染一度 成为金融监管理论的研究重点。在1 9 9 7 年亚洲金融危机以前，面对各国金融开 放的热潮，一批有识之士，如赫尔曼和斯蒂格利茨( t h e l l - m a n n j s t i g l i t z ) 和日本的青木昌彦曾经提出过的金融约束论“，成为金融监管理论进一步发 展的标志性文献。对于金融危机爆发的原因，理论界研究甚多，一般倾向于认为， 金融自由化和金融管制的放松并不是最主要的。事实证明，很多高度开放的经济 体，同时拥有较高的金融自由度和市场稳定性，并且为经济发展提供了效率保证。 一些专家认为，问题的关键可能在于，那些实行金融自由化的国家，其政府管理 金融活动的能力，以及经济发展和开放策略的顺序可能存在差异。 2 0 世纪9 0 年代的金融危机浪潮推动了金融监管理论逐步转向如何协调安全 稳定与效率的方面。与以往的金融监管理论有较大不同的是，现在的金融监管理 论除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注 重金融业自身的独特性对金融监管的要求和影响。这些理论的出现和发展，不断 推动金融监管理论向着管理金融活动和防范金融体系中的风险方向转变。鉴于风 险和效益之间存在着替代性效应，金融监管理论这种演变的结果，既不同于效率 优先的金融自由化理论，也不同于3 0 到7 0 年代安全稳定优先的金融监管理论， 而是二者之间的新的融合与均衡。 另外，面对经济一体化、金融全球化的发展，对跨国金融活动的风险防范和 跨国协调监管也已成为当前金融监管理论的研究重点。以国际清算银行、国际货 币基金组织等为代表的国际金融组织对国际金融监管理论的发展做了新的贡献。 1 3 美国金融监管体制的变迁 3 1 金融监管体制的初步形成 美国自独立到1 9 世纪上半期，既无中央银行，也很少有在联邦注册的银行， 只有在各州注册的银行，称之为州立银行。州立银行按照各州法律登记注册并由 州政府颁发执照，各州不允许银行跨州开立分支行，实行单一银行制。在此期间， 美国第一银行和第二银行的建立，都曾开了在联邦政府注册，在全国各州建立分 支行处的先例，但都未能站住脚跟。1 8 3 6 年美国第二银行营业期满停业后，美 国进入了自由银行制度时期。一些州相继颁布自由银行法，该法规定任何人只要 满足一定的标准即可开办银行和发行银行券，这就掀起了大办银行之风。州政府 把银行业看成是刺激工商业发展的一支兴奋剂，在州政府的鼓励下，州立银行的 数量从1 8 2 9 年的3 2 9 家增长到1 8 3 4 年的6 2 6 家。这段时期金融监管的主体为各 州政府，联邦政府对金融业不承担监管职能，基本上采取放任自流的态度。而在 州政府一级，除颁发开业许可证及登记注册外，对银行也极少实施管理，因而管 理松散，没有统一的管理口径。 3 1 1 联邦金融监管的开始阶段 由于缺乏统一的调节和管理，州立银行经营管理的弊端开始暴露，如银行资 本不足，发放有风险的和流动性低的贷款，银行券种类繁杂，以及银行信用极不 稳定等问题，约一半的银行经营期限未满即倒闭，引起经济剧烈振荡。再加上美 国南北战争的财政需要，统一货币流通和金融管理的必要性日益显著，要求日趋 迫切。1 8 6 3 年2 月，国会通过了国民银行法“，这是世界上最早以法律形 式确定的金融监管制度。( 从1 8 6 4 年到1 8 7 4 年，国民银行法被认为是国民 货币法，为了简便起见，都将其称之为国民银行法) 。其宗旨是确立联邦政 府对银行业干预和监督的权威，建立一个私人所有和经营的、由联邦发给执照的 国民银行体系，来取代分散经营的，不可靠的卅i 银行体系，建立对州银行发行银 行券的征税制度，并发行安全而统一的通货来协调货币流通，保证金融稳定。 依照该法，财政部于1 8 6 3 年设立了货币监理署( t h eo f f i c eo fc u r r e n c y c o m p t r o l l e r ，o c c ) ，这是美国历史上第一个政府金融监管部门，用于负责国民 银行的注册( 国民银行指按照联邦法律等级注册的银行，由货币监理署颁发执 照) 、检查和监督。新注册的国民银行须具有与其负债成比例的准备金，并向货 1 4 币监理署缴存一笔相当大数量的以联邦公债券为形式的存款，才可凭持有的公债 券发行货币，一旦国民银行倒闭，由货币监理署出售这些公债来代偿银行券持有 人，从而增加了银行券的安全性。货币监理署隶属于财政部，但对财政部保持相 当大的独立性，直接对国会报告。货币监理署总监由总统任命，参议院批准，任 期5 年。总部设在华盛顿特区，在全国设有6 个办事处。货币监理署经费来源不 靠财政拨款，直接向国民银行收取管理费解决。 货币监理署的主要职责是：审批国民银行注册和分支行的设置，审核银行合 并，宣布国民银行的清理；制定相应的管理条例和法规，并组织贯彻，加强银行 条例的执行；检查国民银行的资本营运、贷款结构和数量，以及存款安全、存贷 利率水平等经营风险管理政策情况；对经营管理混乱或违反金融法规要求的，有 权命令其停业进行整顿，直至吊销营业执照；有权接管国民银行的资产或指派专 人代理经营，或者将国民银行