（区域经济学专业论文）城市化进程中的城市土地利用研究.pdf

中文摘要 f 城市化是人类社会生产力发展的必然结果。随 着城市化的加速，城市规模的扩大必将带来经济活 动扩大，带来对产业用地的进一步需求，带来对城 市住房供给的巨大压力。) 本文通过分析城市化给城市自身带来的土地利( 周多面的问题，提出了几点合理化建议。本文第一 部分对我国城市化进程作了简要回顾，探讨了城市 化与城市土地的关系。第二部分阐述了我国城市土 地利用的现状。第三部分从微观层面上探讨了城市 化进程中城市土地利用的问题及其原因分析。第四 部分，提出了解决城市化进程申城市土地利用问题 的基本对策。 关键词：城市化城市土地建成区。 城乡边缘带 a b s t r a c t u r b a r i z a t i o ni st h en e c e s s a r yr e s u l to f t h ep r o d u c t i v i t y d e v e l o p m e n t o fh a m a ns o c i e t y a c c o m p a n i e db yt h e a c c e l e r a t i o no fu r b a n i z a t i o n ，t h ee x p a n s i o no fu r b a n s c a l el e a d st ot h eg r e a tp r e s s u r et ot h el e a da n de c o n o m y o fu r b a n ，a sw e l la st h ee x t e n t i o no fe c o n o m i ca c t i v i t y a n dt h ef u r t h e rd e m a n do fi n d u s t r i a l l a n d b a s e do nt h e a n a l y s i s o ft h ev a r i o u sc o n t r a d i c t i o n a m o n gu t i l i z a t i o no fl a n dc a u s e db yu r b a n i z a t i o n ，t h i s t h e s i so f f e r ss e v e r a lr e a s o n a b l e s u g g e s t i o n s a n d i t c o m p r i s e so ff o l l o w i n gf o u rs e c t i o n s 1 r e v i e wt h ec o u r s eo fu r b a n i z a t i o ni n c h i n a ，a n d a n a l y s es u p p l y - - d e m a n dr e l a t i o n s h i po f u r b a nl a n d 2 e x p o u n d t h ep r e s e n ts i t u a t i o no f t h eu t i l i z a t i o no f u r b a n i n c l l i n a 3 a n a l y s e t h e i m p a c t t ot h eu t i l i z a t i o no fu r b a nl a n d c a u s e db yu r b a n i z a t i o n 4 o f f e rt h eb a s i cc o u n t e r m e a s u r et ot h e u t i l i z a t i o n g o f u r b a nl a n d d u r i n g t h e d e v e l o p m e n t o fu r b a n i z a t i o n k e y w o r d ：u r b a n i z a t i o nu r b a nl a n du r b a n e d g e t h ec i t yp r o p e r 城7 t r 化进程中的城市土地利用研究 前言 城市化是人类社会生产力发展的必然结果，是一切国家或区域社会经 济发展的必经之路。随着社会的发展，城市化水平成为衡量一个国家或区 域社会经济发展状况的重要标志。改革开放以来，伴随着农村剩余劳动力 的释放和国民经济的持续高速增长，我国的城市化己进入快速发展时期。 城市化在空间上表现为非农产业区域的扩大及农田转变为城市建设用地。 城市化过程中城镇的数量增加以及城市规模的扩大都直接影响着城市用地 的扩展。由于我国人多地少，可利用的土地资源有限，城市化进程中人口 过密、环境污染、交通拥挤等城市问题的产生直接缘于城市土地的供给不 足和土地资源的配置不合理。在城市用地扩展过程中，城乡边缘带的土地 利用问题尤为突出。本文通过分析城市化给城市自身带来的土地利用方面 的种种矛盾，提出了解决城市土地利用中的这些矛盾的关键，有赖于建立 一个完善的国家干预下的市场经济体系，为了实现这个完善的经济体系， 必须以市场经济条件下的“效率”和“公平”为标准，构建合理的实施标 准。 二：文扎j ：超自o ； 一、导言 ( 一) 城市化的概念 对于城市化可以从不同角度加以研究和表述，不同的学科大都根据自己专业 的特点对城市化作出不同的解释。 经济学界比较多的学者认为，农业人口向非农业人口转化并在城市集中的过 程就是城市化，表现在城市人口的自然增加，农村人口大量涌入城市，农业工业 化，农村日益接受城市的生活方式。 城市地理学家认为，地球表面某一地域内，城市性状逐渐扩大和发展的过 程，就是城市化，注重地域空间组织的变化。 社会学对城市化的定义是：农村社区向城市杜区集聚和转化的过程，包括城 市数量的增加，规模的扩大：城市人口在总人口中的比重的增长；公用设施，生 活方式，组织体系，价值观念等方面城市特征的形成、发展以及对周围农村地区 传播和影响。般以城市人口占总人口的比重衡量城市化水平。受社会经济发展 水平的制约，与工业化关系密切。 城市规划学科对之的一种代表性的定义是：城市化是由第一产业为主的农业 人口向第二产业，第三产业为主的城市人口转化，由分散的乡村居住地向城市或 城镇集中，以及随之而来的居民生活方式的不断变化的客观过程。 上述种种对城市化概念的理解和概括，都反映了城市化进程中的现实，只是 侧重点有所不同，但都共同地认为，城市化是一个历史的进程。城市化作为人类 经济社会发展的历史过程，可以分为性质迥然不同的“城市乡村化”和“乡村城 市化”两阶段。在现代条件下，城市化的本质是乡村城市化。其中包括同时发生 的两个过程：一是农业人口向非农产业转移，向城镇集中；二是农村生产，生活 方式和生活质量逐步城市化。也就是说，城市化不仅是农业人1 ：3 转移为非农业人 口，并向城镇集中的过程，而且是城镇在空间数量上的增多，规模的扩大职能 和设施完善以及城市的经济关系和生活方式广泛渗透到农村的过程。 ( 二) 对我国城市化进程的简要回顾 建国以后，我国的城市化过程大致经历了三个发展阶段。 2 第一阶段：城市化起步时期( j 9 4 9 - - 1 9 6 0 ) 1 9 4 9 3 f ，我固设市城市只有6 9 鹰，具级及建制镇人约为2 0 0 0 个，城市人口 5 7 6 5 j a ，1 个m 总人1 1 的1 0 6 ，我i q 城m 化起j _ 较低。随符f 日民经济的恢 复，特别是第一个五年计划的实行，社会蕾义建l 鼓今面展开，吸收大批农民到市 镇和【：矿企业劳动就业，城市人c 1 增长较快。到1 9 5 7 年，全国城市增加到1 8 3 个，城市人口增加到9 9 4 9 万人，占全国人u 比霞l y l 到1 54 。1 9 5 8 年的“大跃 进和“人民公社化”运动，农业人人f ；l ：涌入城i l i 人办钢铁e _ , l k ，城市发展明 屁超过同民经济特别是农业的承受能力。城市人f i 处于失控状态。1 9 5 8 年至1 9 6 0 年叶1 ，城市人l i 耀l 加了3 0 0 0 多万，其q ，9 0 是农村迁入的人口”。 第二阶段：城市化停滞时期( 1 9 6 1 - 1 9 7 8 ) 1 9 6 0 年以后城乡分割体制逐步固定化，城乡擘垒措施制度化，农村人口迁 移过程停止。1 9 6 1 年到1 9 6 5 年期间，全网动员2 0 0 0 多万人返回农村参加农业生 产，国家对市镇的建制标准也进行了调整1 9 6 6 蛩 1 9 7 6 年期间全国再次出现返迁 高峰，以知识青年和下放干部劳动的形式，又有3 0 0 0 多万城市人口迁入农村。一般 柬说，：j = 业化是城市化的主要动力，而从5 0 年代到7 0 年代末，中国采取的是将占总 人口绝大多数的农民排斥在工业化大门之外的孤立封闭的工业化模式，这种模式 始终未能带动农业劳动生产率的提高，工农业两部门问的正常的市场联系始终未 能建i z 起来，大量的农业剩余劳动力被滞留在土地上、城市化进程滞后于工业化。 第三阶段：城市化调整增长，快速发展时期( 1 9 7 8 至今) 改革开放以来我国经济的持续稳定地增长和改革的不断深入，极大地推动 了我国城f 仃化进程，据统计建国5 0 年以来，我国城市数景已由1 3 2 个增加到6 6 s 个，全部城镇人口占总人口的比重由1 25 上升到3 0 ，城市人口不断增长，从 1 9 4 9 年到1 9 9 7 年我国城市市区非农业人门从2 7 4 06 万人增加到21 4 亿人增长 了7 ，8 倍。5 0 年来，我国城市市区区域迅速扩张，1 9 8 4 p 全国2 9 5 个城市市区土地 面积，与全因而积的7 6 。到1 9 9 6 年，城市市区l ：地而积已，j 一全周丽积的1 8 “。 近二十年北京，上海等特大城市周围的若下县、区，已建设成为城市新区。如 金t ! n 国城直丕但在虫国的社会发屋生直羞举足轻重的地位，就其城市用地的绝 1 孙林析t论巾围农村城巾化 同济大学出版社，1 9 9 6 第3 1 页 3 - 埘教额而寺也i 二 夺成为巾f 讨同f 资源歼发汗i j 川的茕璎细成 i | j 分n ( 三) 我国城市化的特点 找闷f | lj 一l ：业化起步较晚，新q 成0 ：膈，城1 1 j 发键又走r “段曲折的道 路城n i 化水甲比较低。但仍遵循蓿历史的轨道发展蓿。棚对而言，中国相当数 疑的城i l i 还很年轻，因此，它与两厅发迭l 司家所走过的路不完全相同t 有着自己 的特点： i 城市化水，f 比较低，城i l j 人il 绝对数人 城市化水；f ，般足用城市人ii - i 总人fl 的比噼来衡帚r 1 同的城市化是在总人 i j 高速_ i f i 长的条仲f 推进的一万丽农村人il 不断向城市转移，另一方丽农村人口 的f 1 然l l i 长较快，而1 1 增长的绝对数最人_ r 转移啭，必然造成城市化的速度缓慢 2 城市化进程是渐进式的发展态势 建网以来，巾网经历t ) l 度经济上的冒进年政治因素的冲击，使城市化出现过几 次人起大落，在一定程度l 也造成城市化进程的缓慢和波折但从总体上看，城市化 足渐进式推进的。城市人口基本1 ：是逐年有所增期j ，其中2 1 3 都是城市人口自然增 k ，机械增长约占l ，3 。 3 城市化的地区分布不甲楔j 于地理条什的限制。经济发展水i f 和历史史化等多种i h 素的影响，我国生产 力布局和城市分布不均衡，城市化在各个地区的发展极不s f 衡沿海，沿江，沿路点城 市棚对集中，特别是东部沿海地区肝发的历史悠久，城市密集，西部内陆地区。经济发 展相对缓慢，城市稀疏随着国家重视两部地k 的j f 发，地区不甲衡状态将有所改 变。 4 城i l 化以乡村经济发展和繁荣为肚础 改革开放以来，中国农村经济迅速发展，农村剩余劳动力从传统农业中转移出 来，从事非农产业。从而冲击着城市，促进城市发展。这种建立在农村经济繁荣基 础上的城市化是中国城市化的一大特点。 ( 四) 城市化与城市土地的关系 城市化作为产业结构向高度化转变和一l ：业化进程的结果它的一个主要标志 就是城市数最的增加和城市规模的扩人，城市规模的重要标志是人口规模和用地 4 。# 蕊m 。e 撼o 规模城市的数量增加以及规模扩大都商接影响着城市用地的扩展近几年来 一些大城市的外延发展未能获得有效的控制。据有关部门的专家利用卫星资料的 测算分析，1 9 8 6 - 1 9 9 6 年问，全国3 7 个特人城市的主城区用地规模平均增长5 0 ， 城市用地规模增长弹性系数( 城市用地增长率与人【j 增长率之比) 已达2 2 9 t 超 山合理限度1 1 2 的一倍以上。这些数据显示r 新增城市用地的粗放性“。 城市化的一个最要特征是城市人口占总人l l 的比蓐增加，在西方国家，人1 3 城i l i 化是伴随肴工业化的进展，是上业化e j 然发展的结果，人 - 1 城市化并不伴随 城乡差别的增大。由于发达囝家1 ：业化和城i h # l 二的影响，发展巾同家的城市化进 程皿i 快。我嘲的城市化与工业化发展不棚趴凋城市化进程中的许多现象不是因 为：【：业化的结果，而是因为城乡差别过大，收入悬殊，引起农村人口向城市转移。 九一卜年代以后出现的“民工潮”就是基于这种原因。这种流入与城市的就业，市 政设施对流入人口的吸纳能力是相脱节的。这种脱节造成两方面的困难：首先是 大鼹强壮劳力离开土地，使部分耕地荒废，或留下老弱妇孺从事农业生产，降低 了农业生产率另一方面，由于城市建设资金短缺，给城市发展带来用地、用 水、住房、交通、环境等等方面的问题。这有着历史的教训： “大跃进”时期，我国的工业盲同发展，工业用地剧增，大量征用农地占 用城市房产和绿地。城市人口过渡膨胀，1 9 5 8 年1 9 6 0 年三年问，城市人口增加 了31 2 4 万人。城市的各种公共设施超负荷运转。许多地方过早改造旧城，不计财 力与成本兴建楼堂馆所，造成城市二l 地的极大浪费。以“先生产，后生活”为原 则全国人均住房面积仅有3 i 平方米。到1 9 6 1 年调链，减少城镇人口，压缩城镇 粮食销量，缩小城市郊区，逐步减少城市数量( 】9 6 1 年建制市2 0 8 个，1 9 6 4 年减为 1 6 9 个) ，情况有所好转。 我国现行的城市化策略是”严格控制人城1 1 j 发腱，合理发展1 ，等城市，积极发展 小城市”，然而我国的这种乡村向城市的劳动力转移，其目标主要是大城市尤其是 特人城市。我国大城市持续稳定地增长着：1 9 7 8 , i j - - 1 9 9 4 年问，人口百万以上的特 大城市由1 3 个增至3 2 个其中l o 个超过2 0 0 万人口。这不仅对我国现行的城市化策 略产生厂冲击，而且如此快速增长的城市必须以j ：地为依托。 1 ，杨继璃t 论城市可持续用地战略城市开发，1 9 9 7 - 5 - 以极大的压力。但是普遍的看法认为，这期间我国城市化的基本特点是农村城市 化。现有农村的非农化和向城市的转变吸纳了上亿的农村剩余劳动力，但其所产 生的负面影响越来越明显：多数乡镇企业呈粗放、分散式的发展，技术层次低， 污染严重；而且由于分散，土地利用率低，污染难以治理，破坏和浪费了大量宝贵 的土地资源，环境代价相当高；大多数小城镇的物质设施和生活水平，特别是精 神生活，远不及城市完善，丰富，在现有情况下，难以肯定其现有居民不向大城市 或特大城市迁移：在经济比较发达的地区城市建设中重复建设，各自为阵，盲目 发展，环境恶化则成为突出矛盾。 目前，我国的城市化主要有两种途径：以农村为主体的主动性城市化和以城 市为主体的被动性城市化。前者是指农村通过自办或引进非农产业改革本地区经 济结构而走向城市化，后者是指农村被城市征用土地而被牵引走向城市化。城市 的发展，必然带来用地的向外扩展，城市周边农村地域的城市化一直以来是被动城 市化。特别是在经济发达地区和大城市的周边表现得更为突出。在这些区域，由 于疾风暴雨式的城市建设和快速城市化，导致城市用地的急剧膨胀，把以前围绕 城市周边的部分村落及其耕地纳入城市用地范围，大部分耕地的性质由劳动群众 集体所有制转化为全民所有制，而在征地过程中返还给乡村的用地和以前的村民 住宅用地、自留山、丘等则维持以前的集体所有制不变。在城市不断发展和建设 的过程中，上述地区与周边单位在用地，基础设施及公共设施的建设上往往不能 有效地进行协调和合作。破坏了城市土地利用的整体性，造成城市土地资源的严 重浪费，使城市在规模扩大时只能在外延空间寻找新的土地资源，而缺乏内涵型 发展空间。同时，随着城市的发展，这些昔日的农地变成区位条件优越的“非农 地”，给城市带来许多负面影响。 二、 我国城市土地利用现状 至1 9 9 6 年我国设市城市已达6 6 8 个，建制镇1 8 4 0 2 个。根据1 9 9 5 年统计资料， 全国城乡建设用地1 80 5 万平方公里，占全国国土面积l8 8 ，其中城市建设用地4 2 4 万平方公里( 内含建成区面积1 9 万平方公里) ，乡村建设用地1 3 8 l 万平方公里。在 - 6 城l i i 迎设1 1 l 地t h i 嫂i f f 城i l i 的迎醴川地ir i 5 2 ，建f l i i l f l ! 的建破i l l j l n i f 4 8 。从袭l i i r 以行1 1 1 1 9 9 7 q 令 寸城i f i 人均建设i t l t l 世为1 0 25 i ，1 7 ，j 米人，特人城d f s o 1 9 p 力 水人城i l i 9 5 6 9 p 办米，i ，等城f l 1 0 8 、1 ，厅水 ，j 、城i l j l 4 3 、| ，办米，建制镇2 3 9 f 方米。 这蝗统计一定稃度j 二反映了不同等级城镇j 1 | 地的曝张稃度与j h 地潜力。 城mt ：_ l k 足指城市经济圈 , j f lr m 农j l k l l 】途的，i ：地，足城市发展的基础，它 为城淞社会、经济、文化等子种活动提供f = ；：【和审问。而城市区位空间同任何空 间样，足城市内“一切乍产和切人类活动所需爱的要素”，它有着自己的特 巾i ：。 ( 一) 城市土地币用的特性 城市l ：地利用特性足t 1 1 j c f l ：农q ki ：j l 蚜t jj l l i n f 。j 的。 1 区位在城市土地利用l f i 有蓿特殊艰要r i ：。这是冈为城市土地的位鬣差 妤，会形成不同的级差收益，直接影响食业的经营效果。对j t ：业企业而言，交通 便利j 否会对制成品的生产成本与销售价格产生承要影响因而氲接影响其纯收 赫。对商业企业而言，是否接近人| j 密集区域，交通足甭便利，则会直接影响到 商品的销售额，从i l i i t # , 响到其商业利润。此外对r 居民住宅用地，其位置是否 合适则商接影响到居民工作生活的方便程度及其健康水甲，从而影响劳动力的生 产雨l i 耳q ：产。 2 城市二l 二地利用途径的多样性。干剥r 农村经济而占，城市经济是个更 复杂的t 庞大的经济体系，存在莆高度发达的分 和号业化协作，生产社会化程 度较尚，这就使得城i h j ：地利j l j 疗式业为复杂。 3 土地面积对城市土地利用具有较小的限制作用。在农业土地利用之中， 定技术条件下，- ：地面积是农q k 乍产舰模的尺然界限，努动和资会的利用集约 度，”格地受这一界限限制。但在城市土地利用技术水f 发展迅猛，劳动和资金的 ；利f l 集约度所受限制较小。 4 砬：城i l 了土地利用叶f 交通运输的艰塑性亚为裎蔫。就个城市而言，其内 部交通运输的畅通性，直接影响城市总体功能的发择。整个城市的社会经济文化 乍活，足个流动性极强的有机链体交通事业卜分发达的城市，人流、物流、 信息流畅通，就会出现勃勃生机。 - 7 5 城l 】土地很难改变用途。l ：地投j f 【 刚定神：l ：地f ：，j 具体的使用价值 得以体现，其利用方式便也就确定卜柬。i ：地投资弓使j i ) 价优般警正栩关，所 以上地投资量越犬，改变其利川方式的难性也就越人。 袭11 9 9 7 年垒网设市城n i 建设j 1 3 地情况 大干1 0 0 万人小j 1 1 0 0 万大小f 5 f j 万大小于2 0 万人 全圈城市按非农业人口规模分类 总计 l l j 5 0 万人t - 2 0 n 人 u 城市数量( 个) 3 24 51 6 04 2 86 6 5 非农人口( 万人) 6 9 5 38 73 0 2 43 74 8 0 6 6 04 2 3 68 9 1 9 0 2 1 7 ， 建成区面积( 1 耐) 5 3 7 7 9 93 0 8 6 0 65 7 6 9 6 06 1 6 48 32 0 3 9 8 4 城市建设用地( k 寸) 5 5 7 6 1 02 8 9 40 85 2 9 5 2 85 7 3 4 2 91 9 4 9 9 7 5 工业用地( 1 a n 2 ) 1 3 8 587 5 5 6 61 2 6 0 6 51 1 0 83 34 5 1 0 4 4 其 占城市建设用地百分比 2 48 52 6l l2 38 l1 93 3 2 31 3 递路广场用地( h t l ) 4 1 48 81 9 50 43 9 63 04 9 8 6 51 5 0 4 8 7 占城市建设用地百分比 7 4 46 7 47 4 88 7 07 2 2 居住用地( 1 a n l ) 1 7 1 0 1 99 1 2 2 81 6 6 7 0 0 2 0 1 98 9 6 3 0 9 3 6 占城市建设用地百分比 3 0 6 73 15 23 l4 83 52 23 2 3 9 【l | 妻曩地( k 打) 4 1 59 92 2 0 4 55 0 【 ，2 84 8 3 1 41 6 1 9 8 6 占城市建设用地百分比 74 67 6 294 584 383 1 人均城市建设用地( m 人) 8 0 1 99 56 9l 1 0 1 71 3 53 41 0 25 1 附注：i 本表有关人口和城建用地部分，闪深圳，西安，无锡三市的数据异常故分类统计 按6 6 5 个城市统计，2 ，人均城建用地足以 ：农人f j 为堆效计弗的” ( - - ) 我国城市土地利用结构 我国城l j 规划中埘各类用地结构的要求如卜： 生产性用地( 工业、仓储、瓮通) 与生活性用也比例人致为1 ：1 。工业城市可 蚴赶鲨丑e 趔! 城市规划通讯1 9 9 9 2 2 r 各类生产性用地比例为：工业用地2 5 一3 0 ，仓库用地5 - 1 0 ，交通运输 用地5 0 o - 1 0 。 生活居住用地构成：一般居住用地2 0 左右；公建用地、绿化用地及道路广 场用地分别占城市总用地的1 0 左右一 从表1 、2 、3 可以看出，1 9 9 7 年我m l o o ) 5 - a 口以上的城市工业用地占城市建 设用地的百分比为2 4 8 5 ，武汉市的工业用地占城建用地的比例为2 36 ，与全国 水平相当，大大超过国际通用的1 5 的标准。香港的工业用地占已发展土地的比 例仅为6 3 ，在伦敦的中心区，工业用地的比例仅为l9 ，中心加外围为27 日 本三大都市圈( 东京、名古屋和大阪，包括市中心及郊外腹地) 1 9 8 1 年工业用地为 表21 9 9 7 年武汉市城区土地利用结构 对外交通用 合计城建用 类别 仓库用地 工业用地 居住用地 其他 地 地 用地面积 1 2 5 5 1 3 5 9 9 42 3 3 占城建用地 5 2 2 3 似 5 铂 2 53 4 03 1 0 0 百分比 政府团体空置发展 类别商业用地居住用地工业用地游憩用地交通用地合计 杜区设施区 用地面积 25 81 11 61 92 94 l1 7 6 占已发展 土地的百 ll 3 3 6 3 9 1 0 8 6s 2 33 1 0 0 分比 童挝蒸塑i ! 生垦缍盐至鳖! 笠! - 9 i l6 。i l i 蹄广场用地，1 9 9 7 年我目的i 。i 城建j l lj 1 1 5 7 , j 72 2 ，还不及同际通用标准 的卜限( 闸际通j f i 标准为8 * * - 1 5 ) ，如果j i 埘际i - 此人城市棚比，则劳距更 人。如东京中心区为2 3 5 9 ，纽约曼哈顿为3 76 ，2 f i 约淞区为3 0 ，伦敦市中 心i 爱为62 1 。国际标准规定的绿地比例为8 - 1 5 ，我国1 9 9 7 年全国水平仅为 8 3 i ，刚刚达其f 限。据统计，1 9 9 3 9 f ，我图主要旅游城市桂林和杭州的公共 绿地的比例仅为6 3 和4 9 。 ( 三) 我国城市土地利用中存在的问题 l j f i 肴我围城市化的不断发展城i 1 j 地而丰j i 也在不断扩大，但是，通过对我 闷城市二l ：地利用现状的分析发现，城市上地利用过程中存在着不容忽视的问题。 i 城市上地配置的结构和比例不合理 城巾土地配置的结构和比例的问题是计划经济体制下的遗留问题主要表现： ( i ) 城市用地不足和规模失控，f ：存 我国城市发展在总体上一直存在着城i 盯j 玎地不足的矛盾。特别表现在大城市 和特大城市，据统计，1 9 8 1 年、1 9 8 5 年和1 9 9 0 年令同城市人均城建用地均低于世 界备国城市1 9 8 0 年人均城市城建用：t 也8 33 3 、f 疗米，人的水平。据表l 可看出，1 9 9 7 年我国大于一百万人1 7 1 的城市人均建设用地仅为8 01 9 平方米。城市土地供给总 最不足，必然会制约城市社会经济的发展，同时带来人口过密、环境污染、交通 拥挤、住房困难等等城市问题的产生。 从农ii | j 我们可以看i i i 祚，t ：同舰模等级的城i j 呲城i l r 土兕模等级愈高则人均建 设刚地愈少。大城市尤其是特大城市用地的严蕈1 i 足，导致其人口十分密集，人 口密度很高。以武汉市为例，1 9 9 8 年人e l 密度为8 5 5 人平方公里，在全国十大城市中 屑第二三。城区人r i 密度更商，汀汉为1 3 4 7 2 人，；p 疗公n ，矫i 夏为1 1 4 4 6 人，平 方公里。1 9 9 7 年，武汉市国家建设征用农地仪l f 方公里。“但是，另一方面， 中小城市土地浪费极其严重。从表l 可以看i i j 2 0 0 0 万人的城市人均建设用地为 1 1 01 7 平方米，：b - t - 2 0 万a 口的城市人均建设用地为1 3 5 ，3 4 s l z 7 k ，远远超过国 家规定的城市人均占地的岛限标准l o o 甲方米。1 9 8 6 ；f 以来，全国非农建设占地 超过7 5 0 0 万亩”这些主要是集中在中小城市及小城镇和大城市的开发区建设 1 武汉年鉴1 9 9 s ) 武汉年鉴杜1 9 9 9 2 - i p 牛人民捉和饵年生巾l l l 境t l l 胁n 1 9 9 8 - i o t 锄i 女。龇 上。 城市土地利用的规模失控还表现在大城市的城乡边缘区土地利用失控上。 ( 2 )城市土地利用结构和空间布局不合理 由于城市土地的长期无偿使用，我国缺乏促进城市用地空间结构调整的地租和 地价机制，城市土地的利用没有按经济效益，社会效益与环境效益的统一来选择 产业配置，各种功能的用地布局混乱，结构不合理。从以上对我国城市土地利 用的现况的描述可看出，我国城市的各类城建用地占城市建设用地的比例远远背 离国际标准，如果与国际上一些城市相比则差距更大。在许多城市的建成区，用 地布局的混乱状况至今还没有改变。旧城区往往集中大量的工厂企业，并与住 宅、办公、商业用地混杂交错。 ( 3 )城市土地利用率低 长期以来，我国城市城市土地利用效率低下，浪费严重。表现在以下三个方 面：一是城市中有大量的土地长期闲置不用，造成土地资源的浪费。由于我国长期 实行城市土地无偿使用、无限期使用、无流动性的使用政策，行政部门根据用地 单位的申请划拨城市的土地。同时，制定的一系列节约用地、合理用地的法令法 规执行不力，缺少有效的经济调控与用地约束手段，使占用和浪费城市土地的现 象十分普遍。据原国家土地管理局对全国非农业建设用地大清查的结果表明，全 国现有各类闲置土地1 7 4 万亩，有的已闲置了几年之久。二是城市工业用地指标 高于先进国家许多，从而造成土地浪费比如，我国8 0 年代新建的大型钢铁联合企业， 每万吨钢生产规模占地16 公顷，比日本高o 6 公顷。三是容积率过低。长期以来， 城市土地开发呈外延平面式扩展趋势，忽视了内涵立体的综合开发与利用，虽然 近几年来我国城市的高层建筑纷纷拔地而起，但是目前我国的城市土地利用率仍不 高这要求运用多种手段和措施适当提高土地的覆盖率，强化市地的立体利用。向空 中和地下要土地，以提高市地的容积率。 2 土地市场机制不健全，存在土地隐形市场 由于历史的原因，我国城市土地使用权的内涵极其丰富。有通过有偿出让获 得的内销土地使用权，有通过批租出让获得的外销土地使用权；还有通过行政划 拨获得的土地使用权等等，土地使用权因取得的方式及外销和内销的不同，其使 1 1 畿：，矗 用者所依法获得的权利亦有很大的不同。这种权利属性的不明确造成大量的土地 投机行为和国有资产的流失，这是土地市场机制尚不健全的问题。经济改革和城 市土地使用制度的改革显化了土地使用权益的市场价格，然而迄今为止的规范化 土地有偿使用只覆盖了很小一部分建设用地。土地使用权益流通所能产生的土地 收益必定导致“寻租”活动的出现，隐形土地市场的存在是必然的。 3 国家干预机制尚不完善 中国现行体制下土地的国家和集体所有，决定了政府不仅要进行土地市场的 宏观管理，还要参与土地市场的微观运作。自改革开放以来，地使用制度的变 化和土地市场的形成与发育，均是在政府的周密部署和严格导向下实施的，带有 相当浓厚的计划管理色彩。由于整个国家的改革已相当深入，涉及到了经济和社 会生活的方方面面，土地使用中利益主体的多元化及利益差异的存在已是不争的 事实，因而土地使用的各种方式，土地权益流转的各个环节都表现出了市场作用 力的机制。在由计划经济向市场经济转化的过程中，城市的土地规模严重失控， 交通问题，环境问题日益恶化，这是政府尚不能代表各种利益集团实现干预功能 所造成的。在土地市场方面，因为政府的行为缺乏规范性和科学性，导致其对土 地市场的过渡干涉及不公平竞争，或者政府功能在土地市场中的实质性缺失。 三、城市化进程中城市土地问题的微观分析 城市作为一个有机的生命体，从结构上来说，它包括建成区，城乡边缘 带，郊区三部分。城市化进程对这三部分地区的土地利用的冲击是不同的。本文 重点探讨建成区和城乡边缘带的问题。 ( 一)建成区 1 、问题 对于建成区，主要存在着存量土地的合理利用问题。如前所述，我国城市土 地利用率低，土地利用区位结构极不合理，在城市用地的空间布局中，优地没有 得到优用，行政办公和工业用地占用城市中区位优越的土地，使得土地的区位优 1 2 j j 激如“翔懿。亳“ 醵瘫， 势不能充分发挥作用。如在“一五“期间，规划建设的新工业城市，行政办公用 地占据着市中心区优越的地理位置其次是工业用地。工业用地比重比重过大， 商业用地及交通设施用地比重过小。从表l 可以看出，1 9 9 7 年，我国城市工业用 地和道路广场用地分别占城市建设用地比例为2 31 3 和7 2 2 。同时，由于工业 区，居住区，商业区等混杂在一起，加上公共绿地所占比重少( 1 9 9 7 年，全国平 均占建设用地的8 3 1 ) 导致城市生态环境恶劣。 城市土地开发利用的强度不合理，表现在建筑的容积率和密度上。对多数城 市，存在着城市人口密度大，建筑容积率低的问题。以山东省为例，1 9 9 5 年，山 东省城市人口密度为9 1 4 2 人平方公里，而建筑容积率仅为03 1 。城市建筑物 仍以低层为主，高层建筑比例不大，城市土地空间的立体利用不充分。但是在有 些新开发的项目上表现出超强度开发的倾向，例如深圳的罗湖是1 9 8 0 年代建设起 来的新城，开发商不断进行高容积率高密度的开发，以获取超额利润，但因其过 渡开发造成基础设施不堪重负和严重的环境问题，同时导致大量建筑出现空置， 整个城市的土地利用效率下降。 城市在向外围平面迅猛扩张的同时，旧城改造却举步维艰。许多城市的旧城 区普遍存在建筑破旧、基础设施落后、产出率低的问题，土地长期处于低效利用 状态，土地潜在闲置和浪费现象十分严重。因为占用耕地成本与利用原有建设用 地拆迁改造相比，前者的成本压力偏小。 2 问题的成因分析 ( 1 ) 历史的原因 从我国的城市发展历程可看出，建国以后，在相当长的一段时间里，我国实 行以工业为主导和优先发展重工业的方针政策。在那个时期，国家以“先生产， 后生活”安排基本建设投资计划。一直以来，城市建设比例关系严重失调，城市 的功能是不健全的，商业、贸易、服务等行业的作用被忽视和削弱。在这种政策 和思想的指导下，城市的发展和建设一直以工业发展为主题，甚至那些旅游城 市也不例外。城市发展的畸形造成城市用地结构的不合理。 ( 2 ) 、土地的经济价值长期被忽视 1 9 5 4 年起，我国城市土地开始实行无偿使用制度，通过行政划拨和基本建设 1 3 和基本建设的安排进行土地资源的配置，土地使用者无偿无限期的使用土地，土 地使用权不能进入市场，这导致土地使用者对于土地多征少用，征而不用。优地 不能优用，用地布局不合理，土地利用效率低。 改革开放以来，我国进入体制转轨时期。城市土地使用制度也正处于从无偿 使用向有偿有限期使用的转变过程中。但是，这一改革措施，对于那些改革前由 行政划拨取得土地使用权的土地使用者来说，因其所支付的土地使用费并不足以 体现土地的经济价值，他们就容易安于现状。而那些改革后新的土地使用者，也 希望通过行政划拨而廉价取得土地的使用权。近十几年来，我国出让的土地绝大 部分都是协议出让的。 ( 3 ) 规划本身的缺陷 规划本身的缺陷影响了城市规划对城市土地利用的应有的宏观调控。对城市 的总体规划，我国要求面面俱到，编制和审批的周期过长，可操作的时效性差。 而控制性详细规划，由于受总体规划时效性差的影响，往往不能从全局上把握城 市土地开发利用的规模和强度。 i i 前正在执行的城市规划法形成于8 0 年代，它没有涉及城市国有土地有 偿出让和转让的问题。加之现在编制的城市总体规划和控制性详细规划的编制和 审批周期过长，实际的法律效力也有限，在操作中，它们对于开发商追求超额利 润的不正当行为起不到约束作用，对于开发商在开发活动中应该给与的补偿也没 有相应的法律和法规支持，而对于政府在管理中的违法行为也起不到约束作用。 这些都使建成区的旧城改造举步维艰。 ( 4 ) 管理方面的原因 长期以来，城市土地由城市规划和土地管理两个业务主管部门分工管理，但是 它们之间缺乏协调，而国务院所属的计委、科学技术部、旅游局、特区办公室等 部委各自都拥有批准包括用地规模在内的大型建设项目的权利，形成政出多门、 多头管理的状况。 城市总体规划、土地利用总体规划、建设用地计划的编制和实施，在管理上是 相互脱节的。现实的情况是，年度用地计划没有考虑城市规划在相应年限中规划 的用地规模增长。城市规划也就未根据每年的国家建设用地计划在城市用地增 1 4 长、用地结构调整方面作相应的安排。 在具体的建设项目管理上，虽然在项目报建时有规划部门的审批管理，但在项 目验收时就缺乏严格的配套系统管理，缺乏规划实施反馈机制。比如，在开发 居住区时，小区的绿地或体育场地被开发商挪作他用，由于居住区竣工验收时并 没有审批时的所有相关部门参加，使得许多开发商运用这种“偷梁换柱”的手段 谋求非法利润。 ( - - ) 城乡边缘带的土地利用 1 ，问题 城乡边缘带是由于城市的向外不断蔓延，在城市和乡村之间形成的一个交接 带。它紧紧围绕城市中心地区，是产业结构、人口结构和空间结构逐步从农村特 征向城市特征过渡的地带，同时具有城市和农村的部分地域特征，这一地带是任 何国家在城市化进程中都会出现的，变化最大，最敏感的地域实体。由于特殊的 地理区位，它的发展即受到城市中心辐射作用的影响，又受到远郊农村地区向城 市积聚作用的冲击，同时还具有自身的城市化的发展潜力，具有独特的发展优 势。与远郊农村地区比，城乡边缘带距离城市中心区最近，经济、社会发展基础 较好，并可充分利用市中心区的现有条件，节省建设投资：与市中心区相比，城 乡边缘带空间开敞，便于开发，而且土地价格明显较低。 由于上述特点，在任何时期，城乡边缘带始终是城市化发展和城市土地开 发中最活跃的因素之一；但同时。这里又常常是土地规划和管理工作最薄弱的 地区，对各种城市建设和土地利用活动缺乏有效的控制，往往造成一系列的问 题和矛盾。特别是在8 0 年代以来，随着我国城市化的快速推进，我国大中城市 普遍存在中心区急剧膨胀，原有城市边缘带持续外推的现象，由此引发的一系 列矛盾日益严重。 ( 1 ) 土地利用混杂无序，土地资源严重浪费 在城乡边缘带，由于土地具有巨大的升值潜力，加之城市向外扩展寻求新生 存空间的需要，各类机关团体，企事业单位纷纷加入到瓜分这块“肥肉”的行 列，由此而来，导致土地利用的混杂无序。首先，表现在利用类型的复杂和多 样。各种利用类型的土地混杂在一起，有工业、科研、教学、公建、道路、绿 1 5 ； 姥 化、商业、屏住、军队、跌季i 。j 次，彩观拈i ：地印硒不余理， 1 1 + 1 二扰和影 响。在城乡边缘带，f i - l e l , ，| t i jj lj 类剐n 1i ：地泓加n ；起f i ： i ：教学科研用地j 污染 工厂昶 邻；军队 j 地与地方d - , m 川地，f 卅l 穿插。l i l l ：f i - i l t ：t 电一丫j i 证棚穿插。导致 备单位之间的用地矛盾十分突i l j 。柯择印 讧之间的，还订村与征地单位之间及村 与村之间的，土地权属纠纷突i l 。 城乡边缘带的土地资源j ：缺乏统的舰划，建设和锋理，造成土地的占有 率商利用牢低，产出率更低，形成小rj f 发的规模效益，破坏了城市土地利用 的整体性，造成城市土地资源的严重浪费使城市存规模扩大时只能在外延空间 寻找新的土地资源，而缺乏内i 桶型发展审问。改革”放膈，器城市政府依靠行政 划拨和协议i 让的方式划拨的1 二地绝火部分补：城乡边缘带，至今再地都有此类 土地闲置着例如广州市，1 9 9 2 年以肟划： j 的这类耕地，直到现在还有2 3 空闲， 有的是征而来用，一直抛荒：有的足t ，途停工，留下、卜截工程造成土地资源的 极大浪费 另外，乡镇企业发展和农民住房建设也占用了火最的耕地，土地浪费严重。 据国家统计，1 9 0 8 i p ，我国村镇居k i ! j t j ：t j 电已发展到2 4 2 亿卣，超过2 0 0 0 年规 划用地2 亿亩的控制标准。 由于城乡建设用地彼此之闸的不丰阱调，城1 的向外扩展遇到羲熏困难，征地 难，拆迁难等问题愈演愈烈，费用昂贵，附加条什多，城市土地扩展成本越来越 高。为节省资金。征地时，有意避，r 届民点，或向农民妥协，给农村自留用地， 形成了“城市里的乡村”，导致土地破碎，使农业j l j 地与非农业用地相互干扰。 破碎的土地利用不便，由此引起的土地资源浪费。同时“城市里的乡村”极易 成为外来人1 2 的棚户区，给城市傍理带来j ，许多问题。 ( 2 ) 污染大，环境差，外来人口聚居i 蔓大量出现 在城乡边缘带环境污染：e 要米f j 两个方面：是工业污染，这也是主要的 污染源随着越来越多的耕地被工厂一吁用，t 业污染j j ：神：加重。例如东部发达 地区的乡镇企业有许多是高能耗商污染，劳动密集型的“夕阳工业”，给环 境带来极大的负面影响。二足生活污染，止在城乡边缘带到处可见垃圾遍 地蚊蝇纷飞的景象，这与城市每天! e 广：的垃圾向该地区堆积彳彳荚，也与该地 1 6 _ ；一、o 。： 。 k 外来人f 1 大璜聚居有关。探统计，1 9 9 4 年，l 匕京外束人| _ i 接j 丘3 3 0 ) f ，务t 经商 并约。2 3 卡n 比较而言城市边缘带f f _ l _ ；干i l 盒低廉，交通也不闲难；而目对当 地农民来说，在不必担负土地使f j i h l l 的i j ；f 捉卜 ，通过向外来人u 出租自建房 尾可以得到相当可观的收入；因而使这里成为大多数外来人口集聚的场所促 成，外来人门聚居区在城乡边缘带的广+ 泛分布，弗逐步演变成一种特殊城市现 象。这加剧了该地区的环境污染增加了该地区，l ：地使用和市政管理的复杂性。 ( 3 ) 以集体。l ：地参与房地产开发 如i 二所述，城市边缘区的土地价格明轻低_ j i i i 1 心。据1 9 9 2 年北京市基准 地价调查市巾心区晟高地价接近每甲方米3 万元，而征用近郊农田每平方米仅 需j t j 5 0 0 - 0 0 0 元，二者之问形成5 0 - - 6 0 f 齐的级差地 | l 。t l 1 ：地非农使用的收益是直 接到村集体的：王二地的持有者村集体从土地的非农收益中得到暴利。目前，村集 体f - 1 主性的土地歼发在城市边缘区遍地开花。这种，r 发不但获得了土地非农使用 的超额利益，还获得了对该块地的管理权，总体收益岛于被城市征用所得。在着 两种收益差异的驱动下村集体热表r 自已搞【：地开发，迫不及待地把本村的土 地1 f 农化而排斥政府征用土地。造成方而士地非农化失控，相当多的土地流 入隐形市场，被各类违法建筑所占用，另一方面城市建设征地难。 2 问题的原因分析 ( i ) 土地划拨失控，规划控制不力 经济的快速增眭，极大地刺激了