（教育经济与管理专业论文）大学治理结构的缘起及构建.pdf

中文摘要 当今时代，国际竞争日益激烈，知识经济初见端倪，科学技术迅 猛发展，人文教育呼声高涨，大学发展面临极其复杂的社会环境和 广泛多样的社会需求。由于大学在社会中的地位越来越重要，各种 社会力量正渗入大学，加紧对大学的控制，以使大学成为自己利益 的“代言人”。大学内部各利益主体的利益矛盾日渐突出，充斥着 各种权利之间的斗争。控制与反控制成为大学与各利益群体之间的 主题。相对于传统大学，现代大学的组织结构异常复杂，大学的社会 功能正在发生前所未有的变化。正是在这种情况下，各国都在研究如 何建立或完善现代大学治理结构，平衡各种社会力量，体现各种社会 利益，充分发挥大学在未来社会中的作用问题。可以说，如何管理好 组织结构日益复杂的现代大学，处理好千百年来形成的大学传统和 急剧变革的社会环境之间的关系，是各国高等学校管理共同面i 隘的 重大课题。 第一部分是引言。介绍了本文的研究目的与意义在于有利于政 府职能转变和公立大学主体地位的建立和巩固，有利于加强各种民 间组织和教育中介组织的管理职能，有利于公立大学内部的管理决 策的民主化和科学化。并且综述了国内外已有的对于大学治理结构 的研究，认为国外对大学治理结构的研究对国内的大学治理结构研 究具有一定的借鉴作用。第二部分分析了分析大学治理结构的理论 基础一委托代理理论、利益相关者理论和人力资本产权理论。委托 代理理论可以用来解释大学内部的激励不足的问题，利益相关者理 论是一种全新的视角来分析大学治理结构中存在的问题，而人力资 本产权理论则有利支持了在大学中教师必须获得主体地位的观点。 第三部分阐述了大学治理的缘起及特征。大学治理缘起于大学使命 和传统的要求、大学教师人力资本产权特性与工作特征的要求、对 大学内部存在问题的回应和对利益相关者利益及参与治理要求的 反映。大学治理具有三个特点。第一，多元主体参与，以及治理主 体之间关系的平等性；在治理过程中体现成员之间的合作互动行 为。第二，开放性和大学教育提供主体多元化。第三，非行政化和 学术自由。第四部分分析了我国现有的内外部治理结构现状并且从 现实的角度指出了问题。外部问题主要是同政府的关系，内部阿题 主要是权力结构上的矛盾。第五部分最后根据治理理论的原则和要 求对如何解决大学内外部治理结构的问题进行了构建。外部结构主 要是大学、政府和社会三者关系的处理，而内部结构主要是处理学 校内部的各种利益主体的关系，平衡他们之问的权力。本文提出了 大学、政府和社会三者的角色定位和一个一般化的方案处理内部治 理结构。 关键词：大学治理结构委托代理利益相关者 人力资本产权 a b s t r a c t a st h ec o m p e t i t i o nb e c o m e sf i e r c e ra i l d s i c t e c h n o l o g yd e v e l o p s r 印i d i y av o i c eo fh u m a n i s me d u c a t i o nm 】 1 n i n gu p ，u n i v e r s i t i e sf a c e w o n d r o u s l yc o m p l e xs o c i e t ys 蛐r o u l l d i n ga i l da b r o a ds o c i e t yd e m a n d s i n c et h er o l eo fu n i v e r s i t i e sb e c o m e sm o r ea i l dm o r ei m p o r t a n t ，a l ls o r t s o fs o c i e t yp o w e rf i l t e r s u n i v e r s i t i e s ， p r e s s i n g o nw i t h c o n t r o l l i n g u n i v e r s i t i e ss oa st om a l ( eu n i v e r s i t i e st h el e a d i n gv o i c eo fa u t o g e n o u s l y i n t e r e s t s c o n 仃a d i c t i o n a m o n gp r i n c i p a l i n t e r e s t p a n s i ni n t e m a l u n i v e r s i t i e se x t n i d e s u n i v e r s i t i e sa r ef i l l i n gw i t h s t r u g g l e so fr i g h t s ， c o n t r o l l i n ga n da n t i - c o n t r o l l i n ga m o n gt h ei n t e r e s t sp a r t s c o m p a r i n g w i t ht r a d i t i o n a lu n i v e r s i t y t h es o c i a l 如n c t i o no fm o d e mu n i v e r s i t i e si s c h a n g i n g u n d e rt h i sc o n d i t i o n ，a l lt h ec o u l l t r i e sa r es t u d y i n gh o wt os e t u pt h ec o n s 们j c t i o no fu n i v e r s i t i e sp e r f e c u yi no r d e rt ob a j a n c et h e p o w e r so fs o c i e t ya n de x e r tt h e 劬c t i o no fu n i v e r s i t i e si nt h ef u t u r e i t c a i lb es a i dt h a th o wt om a n a g et h ec o m p l e xo r g a n i z a t i o ns t r u c t u r e u n i v e r s i t ya n dd e a lw i t ht h er e l a t i o n s h i pa m o n gt h e 仃a d i t i o n ，u n i v e r s i t y a i l d s o c i e t yh a v eb e c o m eac o l l e c t i v et a s kf o rh i g h e re d u c a t i o ni nt h e w o r l d t h et e x ti sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ：t h ef i r s tp a r t ：p r e f a c e 1 1 1 仃o d u c i n g r e s e a r c hp u 巾o s e ，印p r o a c h e sb a s i ct 1 1 i n k i n g ，a n di n t e m a t i o n a l r e s e a r c h a b o u tg o v e m a n c es t m c t u r e i ti sp r o p i t i o u st ot h ec h a n g eo fg o v e m m e n t 如n c t i o na n d n o n g o v e m m e n t a lo r g a i l i z a t i o n ， d e m o c r a t i z a t i o na n d s c i e n t i f i c d e c i s i o n _ m a l ( i n g i ni n t e m a l u n i v e r s i t y t h es e c o n d p a r t ： a n a l y z i n g t h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no f g o v e m a n c e s n l l c t u r e p r i n c i p a l - a g e n tt h e o r yc a ne x p l a i nt h ep r o b l e mo fm o t i v a t i o ns c a r c i t y t h es t a l ( e h o l d e r s t h e o qa n a l y z e s t l l e p r o b l e m s i n u n i v e r s i t y s g o v e m a n c es t r u c t u r ef r o man e wv i e w t h ep r o p e r t yo fh u m a nc a p i t a i t h e o 哆s u s t a i n st h ev i e wo ft h ei m p o r t a n c eo ft e a c h e r s t h em i r dp a r t ：m e g e n e s i so fu n i v e r s i t y sg o v e m a n c ea n dc o n s t r u c t i o n t h eg e n e s i so f u n i v e r s i t y sg o v e m a n c el i e si nt h et r a d i t i o na n dm i s s i o no fu n i v e r s i t y ；t h e p r o p e r t yo 仆u m a nc a p i t a la n dr e s p o n d i n gt ot h ec o 印o r a t eg o v e m a n c e i t h a st l l r e ec h a r a c t e r s t h ef o u n hp a n ：a n a l y z i n gt h eg o v e m a n c es t l l j c t u r e o f h n i v 嘶a n dp 西n t | e d 也ep r 6 b l e m s t h ee 娃锄蛆p r o b l e mi sm o s t l y m er e l a t i o n s h i po fg o v e m m e n t ；t h ei n t e m a lp r o b l e mi st h ec o n t r a d i c t i o n o fr i 曲t s t h ef i 劬p a n ：a c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l e so fg o v e m a n c e ， d i s c u s s i n ga b o u tt h ef o u n d a t i o no fu n i v e r s 时sg o v e m a n c es t m c t u r e t h e e x t e m a ls 蚋】d 1 】r ei sh o wt od e a lw i t ht h er e l a t i o n s h i pa m o n gu n i v e r s i t y g o v e m m e n ta n ds o c i e t ya n db a l a n c et h e 打g h t t h i s 耐i c l ep r o p o s e sm e r o l e so ft h e ma n dac o m m o np l a n i 晒，w o r d s ：g o v e m a n c es t m c t u r e蹦n c i p a l - a g e n tt h e o 叫 t h es t 出eh o l d e r sm e o w p r o p e r t yo 仆u m a i lc a p i t a l i v 大学治理结构的缘起及构建 1 引言 1 1 研究背景、目的与意义 治理( g o v e 粼e ) 一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导 和操纵。它始终都是与统治( g o v e m m e n t ) 一词交叉使用，并主要用于与 国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。2 0 世纪9 0 年代以后， 西方政治学家和经济学家赋予“治理”新的内涵。近年来，治理理 论拓展到各种公共的或私人的机构，用于管理其公共事务，在我国大 学中引进治理理论是一项意义深远的事情，也是一项新的课题。在治 理的视野下，必须对大学同其外围的关系、大学自身内部的关系进行 调整才能适应社会发展的要求，因此，良好的治理结构成为解决大学 生存与发展的关键问题。在企业理论中，它是等同于内部治理结构的， 当我们将其运用于现代大学的研究当中时，其范围已从大学内部扩展 到外部。治理结构是大学治理的一个重要部分，它把大学当成一个独 立的主体来分析与之相关系的各个社会组织、团体和个人。 在世界高等教育大众化浪潮和全球经济快速发展的时代背景下， 高等教育领域对治理理论讨论越来越热烈。随着高等教育的迅速发 展，传统的管理方式日益暴露出其弊端和不足，世界各国都在寻求高 等教育管理的新模式，而在高等教育领域实行治理，已成为世界各国 高等教育改革的共识和目标。大学必须面对社会经济环境的巨大变化 所带来的挑战，这就需要重新审视自我，重构治理模式，在坚持大学 本身使命的前提下以适应社会发展的需要。由于各国高等教育的具体 情况不同，改革的具体措施也不一样，原先以市场力量为主的国家逐 渐重视起政府的角色和职能，而政府集权管理的国家开始扩大学校自 主权，并积极促进学校和企业、社会力量的合作关系。就我国的现实 情况来看，大学是高等教育的主要提供者，对其治理结构进行研究， 确立政府、大学、社会结构和相关团体在高校治理中的地位和作用， 意义更加重大： 首先，有利于政府职能转变和大学地位的建立和巩固。随着我国 鲍勃杰索普治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述【j 】国际社会科学( 中 文版) ，1 9 9 8 ，( 3 ) 硕士学位论文 高等教育大众化、市场化、国际化进程的加快，高等教育发展所面临 ，的环境和问题日益复杂化，政府必须由过去对高等教育的“单边治理” 走向“多边治理? 。政府应该向社会放权，在政府、学校、社会之间建 立合作关系，促进高等教育管理的民主化；引入市场机制，形成学校提 供者的多元化，优化资源配置；向大学放权，鼓励大学成为真正意义上 的办学主体和独立法人。 其次，有利于加强各种民间组织和教育中介组织的管理职能。民 间组织在现代社会中的管理作用日益重要，它们或是独自承担起社会 的某些管理职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些管理职能。 由民间组织参与的管理就不是统治而是治理。除了民间组织外，各种 中介组织的作用也非常重要。西方国家的教育中介组织比较成熟，它 们的功能主要集中在质量评估、财政拨款等方面，如美国的中学后教 育鉴定委员会、高等教育质量委员会；英国的大学基金委员会( 原大学 拨款委员会) 等。这些中介组织在为高等教育提供相对公正而准确的 评估、测量标准方面具有很大的优势，并进而可以成为影响政府决策 的重要因素：财政中介则调停了高等学校和政府、社会之问的利益冲 突，对学校来说，既能使大学获得政府的财政援助，同时又竭力避免政 府直接干预大学事务而造成损害。 再次，有利于大学内部的管理决策的民主化和科学化。联合国教 科文组织在1 9 9 8 年世界高等教育会议上发布的2 1 世纪的高等教育： 展望与行动中提到：高等学校应努力与家长、中小学、学生、社会 经济界和社区建立积极的合作伙伴关系：有关各方国家的和学校 的决策者、教学人员、研究人员和学生，及高等院校的行政与技术人 员、职业界和社会团体之间的合作伙伴关系与联盟是进行改革的一支 强大的力量。同时，非政府组织也是这一次改革的重要参与者。随着 社会的发展和教育体制的改革，我国的高等学校也应该转变管理理念， 也可以尝试通过设立一些由代表不同利益群体的社会成员组成的决 策机构或咨询机构，通过沟通和协商，充分听取各方面的利益和要求， 实现学校和社会各单元的平等合作。 1 2 国内外研究的动态综述 国外大学的历史非常悠久，像英国的剑桥大学( 成立于1 2 0 9 年) 、 大学治理结构的缘起及构建 牛津大学( 成立于1 1 6 8 年) 、法国的巴黎大学( 成立于1 1 7 0 年) 等都 历经了几百年的沧桑。我国的北京大学( 成立于1 8 9 8 年) 、复旦大学 ( 成立于1 9 0 5 年) 等大学也经历了岁月洗礼中焕发出新的生机。公立 大学的治理理论也是在公立大学的摸索和实践中发展起来的。近两个 世纪( 2 0 世纪和2 1 世纪) 以来，由于科技的进步、经济的发展，大学 面临的内外环境发生了显著的变化，这使得大学治理结构问题的重要 性日益突出。这段时间国内外学者对大学治理结构问题的研究也出现 了百花齐放、百家争鸣的局面。大学治理结构一个总的趋势是，大学 的治理主体由单边向多边发展，治理权限由内部向外部延伸，治理制 度不断完善，治理水平逐步提升。 1 2 1 国外研究概况 国外近些年关于大学治理的研究的文献数量比较多，研究的深度 和广度都有突破。大部分学者都认为，现代大学不在仅仅是社会精英 的聚集场所，它必须密切关注社会、经济和政治动向来运作。 m a r g i n s o n 和c o n s i d i n e ( 2 0 0 0 ) 指出，大学中至少存在两个相对的利益 主体，即政府和社会。c l 破( 1 9 9 3 ) 认为，大学中有外部人( o u t s i d e r s ) ， 和内部人( i n s i d e r s ) 之分。内部人即政府、工商界、科学界、自由职 业群体、寻求进步的年轻人政团以及他们的父母，还有其他带着各种 梦想来学校寻求发展的成年学生，他们组成了大学的主体的最核心部 分( a c a d e m i ch e 矾l a i l d ) 。内部人控制大学，但是仍然需要与外界保 持联系，并满足持股人( t h es t a l ( e h o l d e r s ) 的要求。有些学者开始研 究在大学治理中，谁掌控核心权利以及掌控者的目标。为此p a q u e t ( 1 9 9 8 ) 研究了大学治理的模式，他认为，大学治理的模式是在大学 的治理中，由于不同利益群体的权利斗争和磨合中慢慢形成的，而不 是被某些人可以创造加工出来的。还有学者研究大学从不同的维度 ( 如权威、信任感等) 对大学治理的影响因素进行研究。如在南非的 一份高等教育报告中甚至指出了大学治理的制度安排大学权威、职 责、义务等影响( d e p a r t m e n to f e d u c a t i o n ，1 9 9 7 ) 。叩u k u y a m a ( 1 9 9 6 ) ( dv e s n ak o v a c ，j a s m i n k cl e d i c ，b r a n k or a f a t a c a c a d e m i cs t a f fp a r t i c i p a t i o ni n u n i v e r sit yg o v e r n a n c e ：i n t e r n a lr e s p o n s e st oe x t e r n a lq u a lit yd e m a n d s 【j 】 t e r ti a r ye d u c a ti o na n dm a n a g e m e n t9 ： 2 1 5 2 3 2 ， 2 0 0 3 同上 3 硕士学位论文 和m n a m ( 2 0 0 1 ) 发现了社会信任对大学的治理的影响。因为治理过 程中难免会有冲突，所以信任感、职责等因素可以降低冲突的风险。 另外一些学者从治理老媳角度+ 来详细研究各个治理参与人的特点， 如j o s e p h i n ea b o l a n d ( 2 0 0 5 ) 研究了学生在大学治理中的地位和作 用，认为学生参与治理结构是大学治理民主的体现。 1 2 2 国内研究概况 大学治理结构研究的内容及指向应包含内部与外部治理两个方 面，大学要实现其目标必须有与之相匹配的大学治理结构，以给出各 利益相关者的关系框架，约束其行为，使之与大学目标相容。 1 2 2 1 有关大学治理结构定义的讨论 国内学者由于分析和强调问题的角度不同，加之大学治理结构这 一概念包含着丰富的内涵，因此对大学治理结构有着不同的表述。现 分述如下： 其一，把大学治理结构看成是一种制度安排。经济学家张维迎 ( 2 0 0 4 ) 认为大学的目标和理念一定要通过一整套的制度安排来实现， 这些制度安排就是治理结构。张智，宗明华( 2 0 0 3 ) 认为大学治理结构 是现代大学制度的一个重要组成部分，不仅仅指其教育行政管理与教 学质量管理，而是指通过大学的权力决策机构、资金产权机构、运 行管理机构、督导评估机构等，形成政府社会大学各自独立、相互 制约、权责明确、协调运转的关系框架，为形成有效的内部运行机制 提供制度保障，达到既保证国家利益、体现投资者意志，又赋予管理 者充分自主权、调动办学者积极性的目的。尹群等( 2 0 0 5 ) 认为所谓大 学治理结构是指大学的组织方式、控制机制和处理相关利益的所有法 律、机构、制度和文化的安排。 其二，权力结构说。周光礼( 2 0 0 5 ) 从平衡学术权利与行政权利的 角度出发，提出大学的权利结构即治理结构的观点。 其三，利益相关者说。尹群等( 2 0 0 5 ) 从本质上说，大学治理结构 就是大学的各个相关利益群体，为实现各自的利益和价值而追求一种 共同的目标，并因此结成的一种合作博弈关系。 ( dk e r r yj k e n n e d y h i g h e re d u c a ti o ng o v e r n a n c ea s ak e yp o li c yi ss u ei nt h e2 1 s t c e n t u r y 【j 】e d u c a ti o n a lr e s e a r c hf o r p 0 1i c ya n dp r a c ti c e2 ：5 5 7 0 ， 2 0 0 3 4 大学治理结构的缘起及构建 其四，从大学内外部关系出发进行研究。赵成，陈通( 2 0 0 5 ) 认为 大学治理结构研究的内容及指向应包含内部与外部治理两个方面，大 学要实现其目标必须有与之相匹配的大学治理结构，以给出各利益相 关者的关系框架，约束其行为，使之与大学目标相容。张德祥( 2 0 0 4 ) 认为建立科学的治理结构和明晰的职责框架是建立现代大学制度的 一个重要方面。所谓“科学的治理结构，包括“大学外部的治理结 构”和“大学内部的治理结构 。外部治理结构，实质上就是“政府、 市场、大学之间的关系结构，它包括“政府、市场、大学 之间新 的权力结构，包括“政府、市场、大学之间的良性互动机制，也包括 “独立法人制度”和“产权制度”，两个制度横跨大学外部和内部治 理结构，是两个治理结构中都不可缺少的内涵。在确立科学的外部治 理结构的前提下，明晰举办者、管理者、办学者三者的职责，是建立现 代大学制度的一个关键。大学内部治理结构由大学内部领导体制、执 行系统、民主参与( 学术参与) 及民主监督等机构与职责权限所组成。 大学的内部领导体制是“党委领导下的校长负责制”；行政领导及其 职权在大学校长：学术机构是学术委员会；民主参与机构为教职工代 表大会等组织。 其五，零散的研究。覃壮才( 2 0 0 5 ) 提出了我国公立高等学校法人 治理结构基本模型包括：确立高校法人的公共利益目标：配置好法人内 部治理结构的权利机制，即举办者权利和经营者权利之间的权利机制； 完善法人外部治理结构的权利机制，即政府管理权、公众监督权、投 资者权利和利益相关者权利；强化对高校法人内部权利主体的权利制 衡。郎益夫等( 2 0 0 2 ) 通过对美、德、英、法、日等发达国家高等学校 治理结构和我国高等学校的管理组织机构进行分析比较，得出结论： 我国高等学校只有摆脱政府附属地位，引入与市场经济相适应的治理 机制，形成独立的经济实体和法人实体，才能适应社会主义市场经济 体制和激烈的国际市场竞争，促进高等教育发展。裴战存( 2 0 0 5 ) 等认 为我国大学的治理结构可以从产权形式、法人地位、领导制度、师生 管理制度等四个方面进行分析。 由以上观点可以看出，从大学的内外部关系来定义大学治理结构 是比较全面的。因此本文将以第四种定义为基础对大学治理结构的缘 硕士学位论文 起及构建进行论述。 1 2 2 2 有关大学外部治理结构的讨论 大学的外部治理结构主要包括大学同政府、市场的关系。 有学者对现在的政府与大学的关系及构建提出了观点，典型的文 章有：赵婷婷( 2 0 0 1 ) 分析了政府与大学关系的演进历程自治、 控制与合作。冯向东( 2 0 0 5 ) 认为中国现实的高等教育结构，是在政府与 高校的博弈中形成和发展的。以对资源的分配和占有为纽带，政府与 高校之间形成主与从、一与多的博弈关系。胡建华( 2 0 0 4 ) 认为构建 现代大学与政府关系的基本原则是必要的张力。孙欣，杨化仁( 2 0 0 5 ) 认为新形势下必须转变政府与高校的关系，由单一的直接领导与被领 导关系转变为多元的间接宏观指导与调控的关系，形成政府宏观管 理、社会积极参与、学校面向社会自主办学的运行机制。石福荣( 2 0 0 4 ) 在政府与高校关系的调整和重构中，政府必须树立宏观调控和服务的 观念，实现由直接管理到间接管理：由具体管理到整体管理：由刚性管 理到弹性管理，而高校也应当明确其独立法人主体的权力和义务，如此 才能为高等教育管理体制改革奠定基础和建立制度依据。王洪斌，王 丽( 2 0 0 5 ) 在对比了美、英、德等国政府与高校之间的关系之后得出结 论两者之间关系的最佳维度选择是服务、伙伴、责任。吴坚( 2 0 0 1 ) 认为实行政府主导型的市场化运行模式，政府与高校之间的关系，从简 单的上下级行政隶属关系转变为产权和职能明晰的举办者与经营者 的关系，从以计划为约束的直接联系转变为以市场为导向的间接联系， 从单一的行政约束关系转变为双元的法律与行政并存的约束关系。董 立均( 2 0 0 4 ) 认为在法治环境下解决大学与政府的关系政府与大学之 间关系的两难问题，不在于政府简单的权力收缩或下放的问题，而是 政府与大学之间关系的合理界定权与责的重新界定。 大学与市场关系密切。许月明( 2 0 0 4 ) 分析了高校与市场之间的紧 密关系，对市场经济条件下，高校发展与学生、与社会、与国家之间 的三种市场交换关系进行分析。市场能够提高资源配置的效率。张金 福( 2 0 0 1 ) 认为市场化使大学勇于革新、不断进取、充满活力，有利 于提高大学行政管理的效率和管理水平等。大学市场化将是新世纪高 等教育的发展方向。马金虎，李景春( 2 0 0 5 ) 认为提高高等教育资源配 大学治理结构的缘起及构建 置的科学性与合理性，关键在于充分发挥市场在高等教育运行中的基 础性调节作用，大力发展民办高等教育，加强政府的服务职能，合理 配置高校内部资源，形成市场竞争优势，构建具有中国特色的新型的 资源配置方式。何三保( 2 0 0 5 ) 认为引入市场机制，发挥市场调节在 高等教育资源配置中的基础性作用，提高资源配置的效益，扩大高等教 育资源的有效供给，克服高等教育发展的瓶颈，是我国高等教育改革和 发展的现实选择。但市场的作用也有负面效应。王洪才( 2 0 0 1 ) 分析 了大学市场化行为中的失范现象。因此大学在市场化的现实变革和发 展中保持其主体性，以避免大学主体性失落或本体危机发生的可能性 ( 韩延伦，2 0 0 5 ) 。大学必须向企业一样获得其独立或相对独立的权利， 成为具有自身利益的独立实体，才能在市场经济中站稳脚跟( 高凤清 等，2 0 0 0 ) 。 在大学治理的三个主要主体的关系上，李凌汉，周建民( 2 0 0 5 ) 在新 的高等教育市场化管理模式下，政府、社会和高校各自的权责将需要 进行一系列调整，调整后它们各自的职责权限将更加明确。 1 2 2 3 有关大学内部治理结构的讨论 对大学内部治理结构的文章的讨论主要集中在以下几个方面。其 一，对内部治理结构的范围、地位和作用等方面作用的论述。孙天华 ( 2 0 0 4 ) 认为我国大学的内部治理结构与其他国家高校的二元权力结 构不同，表现为政治、行政、学术三元权力结构，此结构中因学术权 力弱化，凸显政治与行政的双子权力系统。牟海松等( 2 0 0 4 ) 分析了现 代大学制度建立过程中政府、市场、大学管理者、大学教师群体以及 学生群体等各种力量相互作用的动力机制之后认为建立起能实现大 学精神和效能并行的大学内部治理结构是我国建立现代大学制度的 基本准则。徐志勇( 2 0 0 4 ) 认为学校内部治理结构是学校管理的一种十 分重要的资源，完善的内部治理结构可以较好地解决对管理者、师生 员工行为的激励、约束和规范问题，降低组织管理的交易成本。胡仁 东( 2 0 0 5 ) 认为在影响力的视角下，现代大学内部治理结构体现为高等 学校内部各个不同利益群体间、高校与社会之间的影响力配置，以及 它们相互间的作用关系。其二，对大学内部权力结构与权力主体思考 的文章有以下几个方面的。论述学术权力、行政权力之间的关系，典 硕士学位论文 型的有：肖应红( 2 0 0 4 ) 认为高校的学术权力从学术管理中得以体现， 高校的行政权力从行政管理中得以体现。谭志合( 2 0 0 2 ) 在分析了高 。筱掣术权力和行政权力存在的矛盾设当前我国嵩校普遍存在行政权 力泛化倾向、而学术权力的生存空间受到挤压的基础上，提出了提高 我国高校权力结构效能的对策。谢安邦，阎光才( 1 9 9 8 ) 分析了我国 高校权力结构的现状及存在的问题，并提出调整的基本原则：行政权力 和学术权力适当分离：权力中心适当下移：权力适当分散。其三，从管 理体制方面阐述。 从目前的研究现状来看，国内对大学治理结构的研究已涉及到了 大学同外部一企业和社会的关系，还有大学的内部，但在大学外部治 理结构与内部治理结构的关系上还少有论述，对于教师、学生等在大 学治理结构中的地位与作用研究得比较少。国外在对教师、学生和家 长等各个大学利益相关者在大学治理结构中的作用的研究要领先一 步，具有一定的借鉴作用。 1 3 本论文的内容和框架 本论文就大学治理结构的缘起和构建进行了分析，全文分为五个 部分。第一部分是引言。介绍了本文的研究目的与意义在于有利于政 府职能转变和大学主体地位的建立和巩固，有利于加强各种民间组织 和教育中介组织的管理职能，有利于大学内部的管理决策的民主化和 科学化。并且综述了国内外已有的对于大学治理结构的研究，认为国 外对大学治理结构的研究对国内的大学治理结构研究具有一定的借 鉴作用。第二部分分析了大学治理结构的理论基础委托代理理 论、利益相关者理论和人力资本产权理论。委托代理理论可以用来解 释大学内部的激励不足的问题，利益相关者理论是一种全新的视角来 分析大学治理结构中存在的问题，而人力资本产权理论则有利支持了 在大学中教师必须获得主体地位的观点。第三部分阐述了大学治理结 构的缘起及特征。大学缘起于大学使命和传统的要求、大学教师人力 资本产权特性与工作特征的要求、对大学内部存在问题的回应和对利 益相关者利益及参与治理要求的反映。大学治理结构具有三个特点。 第一，多元主体参与，以及治理主体之间关系的平等性；在治理过程 中体现成员之间的合作互动行为。第二，开放性和大学教育提供主体 大学治理结构的缘起及构建 多元化。第三，非行政化和学术自由。第四部分分析了我国现有的内 外部治理结构现状并且从现实的角度指出了问题。外部问题主要是同 政府的关系，内部问题主要是权力结构上的矛盾。第五部分最后根据 治理理论的原则和要求对如何解决大学内外部治理结构的问题进行 了构建。外部结构主要是大学、政府和社会三者关系的处理，而内部 结构主要是处理学校内部的各种利益主体的关系，平衡他们之间的权 力。本文提出了大学、政府和社会三者的角色定位和一个模型。 硕士学位论文 2 大学治理结构的理论基础 治理理论的兴起源于市场和国家在社会资源配置中的失效问题； 市场的失效是指市场在限制垄断、克服生产的无政府状态、提供公共 产品等方面存在着内在的局限。2 0 世纪3 0 年代，西方世界爆发了大规 模的经济危机，为了解决市场经济所造成的弊端，二战后，政府开始对 社会实行全面控制，政府被视为“超级保姆”，对经济和公共事务无所 不管，结果导致机构臃肿、效率低下、财政危机遍布各国，越来越失去 人们的信任。人们逐渐认识到，无论是以市场为中心的模式还是以政 府为中心的模式都不能根本解决市场失灵和政府失灵的问题，于是开 始试图寻求“第三条道路”，而治理理论的提出，为人们提供了一个新 的视角，使人们得以从政府、市场、公民、社会多维度、多层面上来 思考解决问题，这也是越来越多的人热衷于以治理来解决政府和市场 失效的原因。 在对治理的定义中，全球治理委员会的对治理的定义具有很大的 代表性和权威性：全球治理委员会于1 9 9 5 年发表的我们的全球伙 伴关系研究报告把“治理”界定为：治理是各种公共的或私人的个 人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不 同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫 使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利 益的非正式的制度安排。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理 其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调 和并且采取联合行动的持续的过程。治理的最终目的是增进公共利 益。治理理论的特征是：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一 个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，又包括 私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动( 俞可平，2 0 0 0 ) 。 随着治理理论的兴起，在西方国家人们开始重新思考高等教育的管理 问题，并尝试着在学校与政府、社会之间以及学校内部建立多方合作 的关系。在高等教育领域实现治理，要求重新界定政府的管理权限和 管理方式，要有成熟的民问组织和教育中介组织承担起某些职能，高 等院校层次的管理也要从封闭走向开放。 我们从治理理论的内涵及特征中可以看到，治理是为实现资源优 大学治理结构的缘起及构建 化配置而实行的一种管理机制。它以一种新的方式把相互作用的各要 素联系起来，改变了原有的资源配置方式、组织形式及调节功能。它 带给我们的是一种新的管理理念，它回应了大学使命和传统的要求， 能够体现大学职员人力资本产权特性与工作特征的要求以及反映了 利益相关者参与治理的要求。 2 1 委托代理理论 委托一代理理论m l ep r i n c i p a l a g e n tt h e o 眄) 兴起于7 0 年代初，这 一理论最初是由产权经济学家杰森和麦克林( c j e n s e n & w h m e c i n g ) 于1 9 7 6 年提出来的。该理论回答的中心问题是代理问题， 即代理人有可能偏离委托人的目标函数而委托人又难以观察并监督 他，这样便会出现代理人损害委托人利益的现象。代理问题的提出主 要是因为存在着信息的非对称性。这里有两种情况：一是在订立契约 前，代理人就事先掌握了委托人所不知道的私人信息，代理人可利用 这一信息优势签订对自己有利的契约，这种行为叫做逆向选择 ( a d v e r s es e l e c t i o n ) ：二是在实施契约中，由于代理人行为具有不可观 察性和不可证实性，因此，代理人会采取机会主义，最大限度地增加 自身效益而忽视或损害委托人的利益，这种行为叫做道德风险( m o r a l 删) 。在这两种情况下，委托人的利益都会受到损失。为了最大限 度地克服代理人可能做出的逆向选择和道德风险，委托人就必须建立 和健全各项监督机制和激励机制，科学地管理和实施委托契约。因此 代理问题的产生源于交易过程中委托人和代理人之间的目标函数不 一致而导致代理人利用自己的信息优势为自己谋取私利。 委托代理理论在大学中也有适用性。随着科学技术和市场经济不 断的发展，大学的规模的增大，由国家完全独立控制大学的经营活动 越来越受到时问、精力等的限制。当国家不能亲自经营企业或亲自经 营大学的效益不能达到理想预期，而将大学交给他人代为控制和经营 时，这就产生了委托代理关系。委托代理理论的代表性人物迈克尔詹 森和威廉梅克林( c j e n s e n & w h m e c l ( 1 i n g ) 把委托代理关系定 义为一种契约关系，在这种契约下，一个人或更多的人( 即委托人) 聘用另一人( 即代理入) 代表他们来履行某些服务，包括把若干决策 权托付给代理人。在大学中，政府是大学的所有者，行使委托人的权 硕士学位论文 力，而大学的管理者则是代理人，由于监督和约束机制的缺乏以及委 托一代理人和信息不对称，从而产生代理问题( 楚红丽，2 0 0 4 ) 。大 学的内部委托代理关系不是一般性的委托代理问题，委托人与代理人 之间难以签订完整的契约，现有的委托代理关系复杂而没有效用。通 过委托代理理论我们可以将大学所涉及的委托代理关系分为四级。第 一级委托代理关系存在于个人与政府之间由于政府手中的资源权力 属于公有资产，归公众所有，因此，个人将其接受教育的权力及所需资 源委托给政府经营，从而构成第一层的委托代理关系。其中个人被称 为“初始委托人，政府为公众与公众所需要的教育服务的“中间代 理人”。第二级委托代理关系存在于政府与学校管理者之间。国家政 府给公众提供的教育服务，是通过学校经营管理层直接提供的，因此政 府与公立学校经营管理者之间构成契约关系。政府成为“中间委托人”， 扮演中介的角色，学校构成政府与教育服务的“中间代理人”。学校的 内部运作则形成第三级委托代理关系，如校长与教职员工之间，校管理 层与院系管理层之间，院系管理层与各教研室之间，各科室管理层与各 科员之间等。第四级就是学校教育服务消费者与学校教育服务提供者 之间的委托代理关系，如学生与教师之间，学生与学校之问，这可归为 “最终委托人”与“最终代理人”的关系( 楚红丽，2 0 0 4 ) 。大学委 托代理链条中存在着以下几个方面的问题：其一，各级代理人由于激 励约束机制的缺乏，导致代理者行动动机弱化。政府作为全民所委托 的第一级代理者，在现实中扮演的是传达上级意愿的角色，并没有成 为公共教育事务的主体。政府所任命的第二级代理一学校管理者，基 于政府对个人的信任而拥有操控学校的实际权力。由于缺乏一个充分 竞争的代理人市场，造成代理人相对缺乏风险感和约束感。第三、四 级代理者一教职员工被认为是校长的代理人或学生的代理人。形式上 的全员聘任制，一方面使委托人难以对代理人的真实业绩做出客观评 价，另一方面行为效率低下的代理人也能在组织中存留下去。其二， 委托人实质所有权的残缺。第一级委托代理关系中的委托人一全民， 它与政府之间的契约是基于信任与默契的基础之上，全民虽然在名义 上是委托人，但实际上难以实现委托的效果，全民难以对政府的行为 进行监督，从而使全民所需的教育服务同政府为全民所提供的高等教 大学治理结构的缘起及构建 育服务存在差异。第二级委托代理关系中的委托人一政府，追求效用 最大化。作为委托人与代理人，学校之间的关系完全取决于委托人对 自身的监督。第三级委托代理关系中的委托人一校长，代表政府管理 学校同时也是学校的代表，是大学的名义委托人，因而有可能对代理 人监督管理的积极性不高。第四级委托代理关系中的委托人学生， 其委托人身份是不被认同的，只是被管理者和受教育者。其三，没有 反映其他利益相关者的利益。在大学中，除了校长和其领导的行政人 员以外，教师群体在大学中扮演着极其重要的作用。大学的科研和育 人活动无不是教师的努力形成的，教师的人力资本作用是不可否认 的。在大学中，最重要的资本莫过于人力资本。原因有两个，首先这 与当今时代人力资本产权地位提升的大背景有着密切的关系。当市场 机制逐渐渗透到学校领域，并且在某种程度上决定着学校生存质量和 发展潜力的时候，学校的人力资本的价值就更加突显。其次是学校教 育服务员活动本身就是以人力资本为核心构建起来的一种活动教育 服务活动是依赖人力资本的价值输出生成的劳动。 2 2 利益相关者理论 利益相关者论向委托一代理理论提出挑战。其核心就是公司的目 的不能局限于股东利润最大化，而应同时考虑其他利益相关者一一职 工、债权人、供应商、用户所在社区及经营者的利益，股东利润最大 化并不等于企业创造社会财富的最大化，企业各利益相关者利益的最 大化才应是现代公司的经营目的，这不仅公平而且具有社会效率。利 益相关者论认为，企业与各利益相关者在真诚合作方面赢得的荣誉在 长期内可以使合作的结果取代背叛的结果，在鼓励专用投资、互惠交 易、吸收新的交易伙伴和投资者等方面获得优势。利益相关者论对股 东是现代大公司的所有者这一传统观念提出挑战，认为职工、经营者、 供应商、用户与股东一样，都对企业进行专用资产投资，都承担着一 定的投资风险，他们是平等的产权主体，必然要求参与企业所有权的 分配。而且在现实经济活动中，绝大多数资本所有者只不过是资本市 场上的寻利者，难以对现代大公司承担起所有者的责任。相反，其他 利益相关者特别是经营者和职工由于向企业投入大量人力资本，与企 业有更为密切的利害关系。因此，公司治理不能只局限于股东与经理 硕士学位论文 的关系，董事会也不应由清一色的股东组成，而应有其他利益相关者 的代表。有效的公司治理结构应使利益相关者具有所有者那样的激 励、责任和权力，特别是在那些强调技能和无形资产的知识型企业， 应使人力资本所有者拥有股份，成为所有者。利益相关者论的主张会 促进各利益相关者对公司人力和物质资本的投人，确保社会