（政治经济学专业论文）论转轨时期我国政府经济职能的界定.pdf

摘要 摘要 转轨时期政府经济职能界定的合理与否，将决定着政府经济职能转换的 成与败，以及能否在尽可能较短的时期内全面建立起社会主义市场经济体制 并使之高效运行。界定转轨时期我国政府的经济职能，首先必须明确转轨时 期所特指的历史阶段，以及政府经济职能的基本含义。通过回顾西方市场经 济由初创到完善的整个历史过程中政府经济职能的历史演变，以及建国后我 国政府经济职能的历史演变，可以得出界定转轨时期我国政府经济职能应遵 循的一般原则：逻辑与历史统一的原则；立足本国国情，借鉴国外经验；政府经 济职能应是一个有机统一的系统。转轨时期我国政府应承担的经济职能主要 包括五个方面：塑造和培育真正的市场主体；发展、培育各类市场，制定和完善 市场规则；调控宏观经济总量；推动产业结构的优化与升级；加强对外经济交 - - - - - - - - - - - 一 流与合作。 关键词：转轨时期。政府经济职能社会主义市场经济体制 i a h t r a c l a b s t r a c t w h e t h e rt h ec o n v e r s i o no fg o v e r n m e n te c o n o m yf u n c t i o nw i l ls u c c e e do rf a i l a n dw h e t h e rw ec a no rn o tb u i l du pt h o r o u g h l ys o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m ys y s t e m a n dm a k ei tr u ne f f i c i e n t l ya r eb o t hd e c i d e db yw h e t h e rt h ed e f i n i t i o no fg o v e r l l 一 m e n te c o n o m yf u n c t i o ni nt r a n s i t i o np e r i o di sr e a s o n a b l eo rn o t w em u s td e t e r m i n eh i s t o r ys t a g er e p r e s e n t e db yt r a n s i t i o np e r i o da n dp r i m a r yi m p i c a t k _ l l g o v e r n m e n te c o n o m yf u n c t i o n w e c a r lf i n do u to r d i n a r yp r i n c i p l e st h a tw cd u s ： a b i d eb yw h e nd e f i n eg o v e r n m e n te c o n o m yf u n c t i o ni nt r a n s i t i o np e r i o db yr e v i e w i n ge v o l u t i o no fw e s tg o v e r n m e n te c o n o m yf u n c t i o ni n a l lh i s t o r yp r o c e s si n w h i c hm a r k e t e c o n o m yh a sd e v e l o p e df r o mi n i t i a t i o nt oc o n s u m m a t i o n + f h e s e r u l e sc o n t a i n ：t h eu n i t yo fl o g i ca n dh i s t o r y ，d r a wl e s s o n sf r o mf o r e i g ne x p e r i e n c 【 o nt h eb a s i s0 fn a t i v ec o n d i t i o n s ；g o v e r n m e n te c o n o m yf u n c t i o ni s a no r g a n i ca n d u n i t es y s t e m i nt r a n s i t i o np e r i o d ，e c o n o n l yf u n c t i o nt h a t o u rg o v e i i i i i l c h w i l l u n d e r t a k ec o n t a i n sf i v ep r i m a r ya s p e c t s ：m o u l da n db r e e dt r u e m a r k e ls u b j e fk 抄) 2 啊l o 年第6 删，第4 页。 - 1 3 论转轨时期我国政府经济职能的界定 重组予以退出。为实现上述两个目标，政府应在以下几方面进行统筹把握： ( 1 ) 国有经济布局战略性调整中涉及到的国有经济的“进”与“退”，需要由 政府从宏观上统筹把握。一方面，政府要大体把握“进”与“退”的行业和领域， 使国有经济布局的调整同产业结构的优化升级以及所有制结构的调整、完善 相结合；另一方面，“进”与“退”的程度、“进”与“退”的时机、以及“进”与“退”的 方式的选择，会影响国有资产的变现价值，政府要从国有经济整体的角度对各 种选择予以指导与监控，使国有资产获得尽可能大的市场价值。 ( 2 ) 国有经济战略性调整要涉及中央、地方、各主管部门以及企业等多方 利益主体之间利益关系的重新调整。可以说，国有经济战略性调整的过程，是 一个各方利益格局重新调整的过程，政府应通过制订国有经济战略性调整的 实施方案、基本的政策界限和监控执行过程等措施来协调各方的利益、 ( 3 ) 国有经济的战略性调整是一项复杂的系统工程，其成功运行有赖于 系列与之相关的配套问题的解决，如企业不良债务处理、社会保障体系的建立 和完善，下岗职工安置等问题。这些问题在企业微观层面是无法解决的，必须 由政府从宏观层面统筹规划和部署。 政府在国有经济战略性调整中应承担的上述三项经济职能到底由什么机 构行使，目前尚存争议。不少人认为，该机构不能是行政机构，只能是一个准 政府机构，并应具有公司化的某些特征，即实行准董事会制度。本文对此不 作过多探讨，只是认为即使它仅为一个准政府机构，它所行使的上述职能也可 在一定程度上视作政府经济职能的一部分。 再次，在对国有经济战略性调整的同时，要在一些坚持国有独资、控股、参 股的企业中建立现代企业制度。建立现代企业制度的基本前提是，政府只能 行使生产资料终极所有权和社会经济管理职能，不应直接管理经营企业，企业 则应具有法人财产权和经营权。因此，在建立现代企业制度的过程中，政府如 何将其自身的社会经济管理职能与生产资料经营职能分开，并按照社会主义 市场经济的要求分别地进行经营管理成为关键。在理沧与实践中，关 r 这 关键问题的解决也存争议，无论持哪种观点，政府作为国有企业的所响者代 表，其在建立现代企业制度中的作用虽不尽相同但都是必不可少的。 参见赵怀勇：国有经济战略性调整需要明确领导机构和撵作主体) ，( 国有资产管理) ，2 0 0 0 年第7 期，第2 页。 - 1 4 ! ! 一，! ! 翌i l 銮兰筌鲨兰堡圭堂焦笙苎 2 强化私营个体企业的市场主体地位 我国的私营个体企业( 以下简称私营企业) 是改革开放以来崛起的一支新 经济力量，目前它们主要集中于竞争性行业。转轨时期，随着国有资本在某些 领域和行业的退出，私营企业将进入一些过去未曾涉足的产业，相应地，私营 企业在整个国民经济中的地位和作用也将日益突出。私营企业本身就是蚶- m 主体，并且还具有追求自身利益最大化的动机和行为，因而我国的太部分私营 企业已基本扮演着市场主体的角色。但是，私营企业外部与内部依然存在着 一些问题，这些问题的解决，不是仅凭其自身的努力可以实现的，还有待于政 府从以下几方面人手，为其提供与其他企业公平竞争的机会，提高其自身素 质，以强化其市场主体地位。 ( 1 ) 逐步消除政策体制的不公平待遇 我国确立了社会主义市场经济体制的改革目标以后，在国家大政方针f = 基本消除了对私营企业的一些歧视性政策。但是，由于传统观念的长期影响， 按所有制性质区别对待经济主体的社会偏见在短期内仍无法根除，这就导致 私营企业在银行贷款、土地征用、税收和人才使用等具体的政策实施方面仍 然受到一些不公平的待遇。针对上述情况，政府应该在政策实施上真正视私 营企业为国民经济的重要组成部分，消除政策体制的不公平待遇，使其与其他 类型的企业一起公平地参与市场竞争。例如要建立并完善为私营企业服务的 金融机构，拓宽私营企业在资本市场筹集资金的渠道，从而加强对私营食、的 资金支持，缓解私营企业自身发展的资金约束。阿盘【要取消某些郎刈j 忆 营企业征地的限制与规定，要改变私营企业户口指标的限制等。这里需要强 调的是，一些经国企改革后加人到私营企业队伍中的企业，理应与其他私营企 业接受同样的政策待遇，切不可因其“前身”的特殊性而给予不合理的优惠政 策，否则，这些企业的市场主体地位依然难以真正确立。 ( 2 ) 健全管理体制 我国并不设立私营企业的主管机关，只是由各有关行政管理和执法机关 在各自的职责内对私营企业的生产经营活动进行行业指导、帮助和管删。 方面，在私营企业的发展未能纳入国家总体规划的情况下，导致私营经济的管 理政出多门，工商、税务、劳动、公安、环卫、交通、物价、城建等各个部门都分管 私营企业的一部分业务，缺乏统一管理与协调。另一方面，由于我国私营企业 1s 论转轨时期我国政府经济职能的界定 的法律法规不健全，在有关管理部门监督不得力的情况下，一些私营企业利朋 挂靠经营、租赁转借营业执照或产权转移等方法，以集体企业、校办工厂甚至 是全民企业的名义注册，从而获得政策上的优惠，得到贷款，减少各方摊派，获 得良好的社会信誉和少担政治风险等，结果导致私营企业的产权界定不清，企 业在经营中追求短期行为，对私营企业产权进一步流动和资产重组产生障碍 等不良后果的产生。因此，政府必须健全对私营企业的管理体制，健全相关的 法律法规，保护私营企业的合法权益，限制其不合理的行为，以强化其市场主 体地位。对于由国企改革而成的私营企业，更应加强监督，防止其后一种情况 的发生。 ( 3 ) 促进私营企业的制度创新和技术创新 我国的私营企业当中，有相当一部分实行的是家族管理制度。这种管理 体制事实上只适合经营内容单一、技术层次低的中小企业，一旦生产规模扩 大、经营领域拓宽、技术层次提高、市场竞争加剧，这种企业管理制度就很难适 应。政府应引导私营企业，特别是一些成长性看好的大中型私营企业，在产权 制度和企业管理制度上作出调整，把制度创新作为推动我国私营经济更好发 展的一项重大措施。此外，我国私营企业的技术创新能力较弱，政府应制订一 系列激励措施来促进私营企业的技术创新和产品的更新换代，例如可以给予 私营企业研究开发以资金和人才支持。通过制度创新和技术创新，私营企业 参与市场竞争的能力会增强，从而强化其市场主体地位。 3 规范外资企业的市场行为 近年来，外商投资企业已成为中国经济发展中发挥着重要作用的支经 济力量。转轨时期，随着国有经济的战略性调整以及中国与其他国家经济往 来的日益密切，外资企业所涉足的行业与领域也会日益增多。从外资企业自 身来看，在引进国外先进技术的同时，却在一定程度上损害了中方的利益、抑 制了国内其他企业的发展。为使国内其他企业能与之公平地参与市场竞争， 政府应通过完善外商投资的法律法规、加强对外资企业的管理，来规范外资企 业的市场行为。 ( 1 ) 逐步完善外商投资的法律法规 转轨时期，与市场经济体制相配套的法律法规尚不健全，结果会使外商钻 了空子，可能造成国有资产的巨大损失。比如，有的中外合资企业在进行国有 资产评估时，不能遵循公平、真实、科学、可行的原则，按照规定的程序进行定 - 1 6 词北大学经、挤学硕士学位论文 性和定量的评定和估量，结果过低地估算国有资产的价值，甚至对中方资产小 评估或少评估，尤其是无形资产常常被无价转让给外商，最终导致国有资产的 大量损失。一些在国有经济布局战略性调整时有外资介人的国有企业更易出 现上述情况。因此，必须逐步完善外商投资的法律法规，这既是对外商投资行 为的约束与保护，也是对中方资产的保护。 ( 2 ) 加强对外资企业的管理 为了吸引外资，我国对外资企业的管理实行了优惠的政策，还将引进外资 项目和金额的数量列入各级政府业绩考核的依据之中。但是，对于外资企业 的经营状况，政府主管部门则不需要负最终责任，政府部门中重引进、轻管删 的现象因而比较普遍。其结果是，一方面政府部门对外资企业的管理逐步失 控，一些外商由参股、合资转向了控股( 外商取得控制权的方式主要有：设立外 商独资企业、合资控股、收购控股、增资控殷等) ，并且其对股权的控制有逐步 扩大的趋势；另一方面，外商不仅在投资方向上选择市场前景广阔、利润率高 的产品，将成本高、利润率低的行业留给国内企业，造成利润向外资倾斜，还以 其品牌挤占国内品牌的市场份额，甚而将国内品牌挤出市场。不可否认，这埘 个方面与外资企业自身较强的竞争实力有着密切的关系，但政府对其政策n 勺 优惠与监督管理的不力的确直接导致丁上述两个结果并进而导致幽内企业的 发展受到威胁。因此，为使国内企业与外资企业拥有平等的竞争机会，从政府 角度而言，应加强对外资企业的管理，约束其市场行为，约束外商对外资企业 的股权控制。当然，政府的管理方式与约束程度必须把握好。 ( 二) 发展、培育各类市场，制定和完善市场规则 各类市场的建立健全是社会主义市场经济体制得以确立的基本前提。这 些专业性市场在转轨时期尚处于培育和发展阶段，在各类市场内部及相可2 之 间存在着各种问题。为使市场经济发育得更快更好，政府一方面要采取措施 进一步完善消费资料市场、扩大生产资料市场，并努力发展和开拓资本、技术、 信息、劳动力和房地产等市场，在保证各种功能的市场齐全的同时，实现各类 市场的功能建全；另一方面要建立各类市场之间的联系，使之构成一个相互联 系、相互影响、相互制约的有机整体。因此处涉及的内容多，不作深人阐述。 制定市场规则，界定各个市场主体的