（行政管理专业论文）中国城市形象建设中的政府职能研究.pdf

摘要 城市化已成为中国2 1 世纪社会发展的核心。城市形象建设是城 市化进程中的一个重要方面，其中的城市政府职能问题则发生在对政 府职能的范围界定及职能模式和履行职能的途径选择上。城市形象建 设中的政府职能研究就是要将政府职能纳入城市形象建设体系中，对 城市形象建设与发展中政府职能存在的问题和原因进行阐述和剖析， 从分解城市形象建设中的基本职能入手，进而探索影响政府基本职能 发挥的职能模式选择问题，及现存问题的解决途径，对促进城市政府 职能的完善与推动城市的发展具有理论和实践意义。 对城市形象建设中的政府职能研究，首先明确了城市形象、政府 职能的内涵和模式类型等问题，以系统分析和规范分析为方法，阐述 并分析城市政府职能模式的制约因素及政府职能的现存问题和原因， 在此基础上有针对性地提出建设有中国特色的引导型政府职能模式， 从观念、角色、取向、方式四方面实现政府职能转变，并以为民行政、 依法行政、高效行政等作为政府履行职能的观念、制度、组织保障。 关键词：城市形象；政府职能；职能模式；职能转变；保障 a b s t r a c t u r b a n i z a t i o nw i l lb et h ec o r eo fs o c i a l d e v e l o p m e n to f c h i n ai nt h e 2 1 “c e n t u r y c i t yi m a g ee s t a b l i s h m e n th a sb e e n p l a y i n ga ni m p o r t a n tr o l ei nt h eu r b a n i z a t i o n t h ec o n f i n eo f t h e g o v e r n m e n t f u n c t i o n sa n dt h ec h o i c eo ft h e g o v e r n m e n t f u n c t i o n sm o d e sa n da p p r o a c h e sa r ea l lt h ec i t yg o v e r n m e n t s p r o b l e m s t h er e s e a r c ho ft h ec i t yg o v e r n m e n tf u n c t i o n si s g o i n gt od e a lw i t ht h ep r o b l e m so fc i t yi m a g e i te x p o u n d st h e b a s i cg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，t h e nc h o o s et h ef u n c t i o n s m o d e s a n dt h ew a yo fs o l v i n gp r o b l e m s i ti ss oi m p o r t a n tf o rc i t y i m a g en o to n l yi nt h e o r e t i c sb u ta l s o i np r a c t i c e a tf i r s t ，t h er e s e a r c he x p o u n d st h em e a n i n go fc i t yi m a g e ， g o v e r n m e n t f u n c t i o n sa n dt h e m o d e s ，t h e n f i n do u tt h e c o n d i t i o n so ft h em o d e sc h o i c ea n dt h er e a s o n so ft h ep r o b l e m s b ys y s t e m sa n dn o r m a t i v ea n a l y s i s b a s eo nt h e m ，t h er e s e a r c h a d v i s e st h a tt h e g u i d i n gm o d e o ft h e g o v e r n m e n t f u n c t i o n s s h o u l db eu s e di nc h i n aa n db ed i f f e r e n tf r o mo t h e rc o u n t i e s t h e nt h eg o v e r n m e n ts h o u l dc h a n g et h ec o n c e p t ，t h er o l e ，t h e o r i e n t a ti o na n dm e t h o d s ，a n dt a k et h es e r v i c ea n d l e g a l ， e f f e c t i v ea d m i n i s t r a t i o na st h e g u a r a n t e e o f p e r f o r m i n g f l l n c tjo n s k e y _ m r d s ：c i t yi m a g e ：g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ：m o d e s o f g o v e r n m e n tf u n c ti o n s ：c h a n g eg o v e r n m e n tf u n c ti o n s e n s u r ec o n d i t i o n s 中国城市形象建设中的政府职能研究 0 导论 o 1 选题依据和选题意义 2 0 世纪9 0 年代以来，中国开始步入城市化发展的茯车道。预计在未来2 0 年的对 问里，中国将从2 0 0 3 年的近7 0 0 座城市发展到近1 5 0 0 座城市，大规模的城市建设已经 在中国展开。城市中的诸多问题，己不再单纯是一个学科或几个学科的研究对象，必须 应用多学科的理论和方法整体地、有序地进行研究，并随着矛盾的变化和发展来加以解 决。在城市的管理和建设中，认识、研究城市，制定、采取合理的政策、提出相应的法 规和措施尤为重要，而正确的管理和决策来自科学的研究和实践的检验。 城市是人创造的一种环境。这个环境是人所依存的，也是所改造的对象，或者说， 人创造的城市作为一种人文与物化的环境，在养育着入类，也在被人类改造着，因此城 市生活与城市形象的塑造就是在创造人类的积极向上的生产与生活方式。城市是由各种 相关要素组成的，是组织社会生产、生活最经济的形式。城市不同时期的发展会显示出 不同的矛盾，所以认识城市的阀题需要一个过程。城市系统中各要素互相制约，互相联 系，但是又会出现突发性的变化。从城市系统的角度研究城市形象建设，需要涉及的问 题很多。本文旨在通过城市形象建设，研究政府在城市系统中的职熊问题：第一，作为 城市形象建设系统组成部分的政府，如何发挥自身作用的阿题。第二，在城市形象建设 中，政府模式的选择适用闯题。第三，在城市形象系统建设过程中，政府如何依靠自身 职能有效管理该系统的运作。 第一，作为城市形象建设系统重要组成部分的政府，其作用的发挥关系着城市形象 建设工作的成败。在我国，由于市场经济体制的日趋成熟和政府职能的转换，除了在经 济方面政府需要实行宏观调控之外，提供公共产品和公共服务同样需要政府职能的发 挥，尤其有必要在城市公共事务方面加大管理力度。目前，“城市形象”问题愈来愈成 为摆在世界各国城市面前的一个庞大系统工程和义不容辞、任重道远的战略性课题。城 市政府如何发挥 乍用、怎样发挥作用，属于政府职能问题。城市形象建设中的政府职能 研究，是城市形象体系研究中迫切需要释答的阀题。 第二，在城市形象建设中，政府职能模式的选择适用问题。城市形象形成过程中就 包含着政府职能模式问题。因为在实践中，存在着越位型、缺位型、引导型随政府职能 模式，受政府职能模式的影响，城市形象体系中，城市主体机构发育不良、制度环境不 理想等情况时有出现，使得城市形象建设体系运行绩效低下，因此有必要对政府职能模 式的选择适用进行分析。 第三，在城市形象系统建设过程中，政府如何依靠自身职能有效管理该系统运作的 问题。城市作为人类政治、经济、文化中心，其协调、发展离不开政府的领导和管理， 城市形象的塑造自始至终都离不开政府的支持和领导。政府作为特殊的社会组织，在国 家授权的范围内，拥有无上的权威性和独立性，承担着规划指导、指挥协调，监督管理 等职能。因此，在城市形象建设研究中，就应对政府职能进行论述和说明。一方面，城 市形象规划已不再仅是考虑解决温饱问题的补欠账建设的需要，砸正在向落实可持续发 展、营造生态城市环境、重塑城市形象、适应知识经济、数字信息社会的城市建设迈进。 所以，城市规划必须从战略高度，针对现有的建设、管理格局，进行结构调蹩，从宏观 中国城市形象建设中的政府职能研究 层面上把握城仃发展的定性、定位、定向，进行战略性和结构性规划研究，这系列工 作都需要政府的积极领导与管理。另一方面，城市形象系统中各部门之间相互协调。使 之一致于城市形象系统的运作管理，需要城市政府的宏观调控。城市形象建设过程中， 当地的企业实俗、公共事j 啦单位、当地的法律、文化等因素都是影响城市形象建设的重 要变量，甚至市民个体也通过表述自己的意愿，而对城市形象建设产生影响。所以，政 府就成为处理城市系统中的相互关系、促进绩效提高和进行运作管理的l 办调者。此外， 城市形象建设的展开需要在制度、机制制约下进行。城市形象系统建设不可能孤立进行， 更不可能超越客观实际，而必须是在一定的、适宜的制度、机制f 发生和进行的。在城 市形象建设过程中，制度、机制的形成和作用，离不开对政府作用、政府职能的分析。 城市形象建设体系中的政府职能，涉及到以下几个问题：政府在城市形象建设体系 形成、运行中应该做些什么? 政府应该起什么作用? 政府应该在哪些方面起作用? 政府 应该在什么时间起作用? 政府应该通过什么手段方式起到应该起到的作用? 政府哪些 手段方式是不应该使用的? 如何保障政府充分发挥作用? 0 2 国内外研究现状 城市形象建设中的政府职能研究，是建立在以往城市形象建设与政府职能研究的诸 多理论和实践基础之上的，为了展开对城市形象建设体系中的政府职能的论述，首先有 必要对已有的一些观点、相关理论及发展脉络进行梳理。 0 2 1 围外关于城市形象的研究状况 城市形象研究初期阶段。国外关于城市形象的研究，最早可以追溯到古希腊罗马 时代。其时虽然没有明确使用“城市形象”这一专有名词，但在城市建设中人们已经注 意到城市形象的塑造。在当时，城墙是城市的主要象征符号，城市也是一种建筑形式， 建筑的物质表现集中于城市，城市的外在形象集中体现在建筑形式上。古罗马时代维特 鲁威( v i t r u v i u s ) 在建筑十书中提出：“建筑还应当造成能够保持坚固、适用、美观 的原则。”。从中可以看出，在城市规划与建筑建设中强调了美学意义和美的价值，并在 美学意义的价值上提出了城市景观价值体系、城市轮廓线所展现的城市空间特色、城市 空间美学符号、城市环境美学、城市传统与城市风格、建筑艺术与城市美和城市建筑形 象的展示模式等。 城市追美运动的兴起。城市造美运动又称为“城市美化运动”，可追溯到欧洲1 6 到1 9 世纪的巴洛克城市设计，重要的代表建筑是拿破仑三世对巴黎的改造与建设。这 种“造荧”运动具有双重意义，一是在一定程度上美化城市，一是过度“造美”，使城 市丧失j ，城市美的尺度和人本主义精神。但这一运动在美国曾有充分的发展a 1 9 世纪 9 0 年代马福罗宾逊( m u l f o r dr o b i n s o n ) 提出改变城市肮脏的状况，倡导城市美化运 动，称为“城市美化运动”，包括城市艺术、城市平等意义上的政治改革、城市更新与 改革三个层面。城市美化运动在创造城市环境、开发城市、改造城市方面取得了巨大的 成功，但其目的不仅在于“造美”，还用于“造美政治”，使“造美”成为政治的体现物r 忽视对人作为城市主体的思考。 维特鲁威：建筑i j 二辟中国建筑工业出版社1 9 8 6 年版，第1 4 页。 中国城市形象建设中的政府职能研究 城市建筑艺术理念的出现奥地利人卡米诺西特1 8 8 9 年出版的城市建设艺术 一书，是城市规划学界一本较有影响的学术著作，虽然大部分论及城市广场文化但是 就城市建设的艺术思想来说有重要价值。关于艺术对国民经济的重要性作了许多论述： “人们一般会同意，纯理想的艺术意义是艺术本身的目标，或许是人类活动和文化努力 的最高目标，但是，艺术有着固有的社会和经济价值激发地方的爱国之倩和对家乡 的热爱之情；吸引外国旅游者并增加与他们的经济来往。单单从这一点出发，最冷漠的 经济学家也会赞成为城市规划方面的良好趣味而花些钱。”。书中明确指出城市形象建 缦促进了人类最高目标的实现，是为了使城市更有价值。2 0 世纪二三十年代，前苏联 学者 b 布宁博士和t 萨瓦连斯卡亚所著的城市建设艺术史2 0 世纪资本主义国 家的城市建设中，就指出从完全意义上，应使城市建设特别是城市形象建设成为市民 的共同创造，并必须接受市民的整体考验。 。城市形象建设”概念的提出2 0 世纪5 0 年代以前，国外城市规划学还没有啊礁 以概念形式把“城市形象体系”作为独立的整体运作体系来研究和运用，直到2 0 世纪 6 0 年代西方出现了“环境的艺术意识”潮流，并提出“城市形象”的新概念，主要体 现在经济学界、城市文化学界、城市规划与设计学界和城市管理层形成共识，主要强调 城市形象在经济与社会发展中的作用。1 9 8 7 年日本政府公布酌第二次新神奈川计划 构想基本规划中，明确提出了“大都市中产业不再是主人，而应以阳光、绿地为主人” 的新概念，明确提出塑造城市形象的构想。 国外的城市建设与城市规划体系能够较多地体现设计者与规划者的意志和构想，较 好地展示了城市形象的个性，无论在城市形象理论方面，还是在城市整体形象的建造方 面，都值得我们借鉴。 0 2 2 当代中田城市形象理论的发展及其实践 中国对f 城市形象的思考，从美学意义上可以追溯到上吉时代。周礼考工记有 关“前堂后室，左祖右社”的记载就是城市结构的一种描述。2 0 世纪2 0 年代末，在南 京国民党政府建都后的第二年( 1 9 2 8 ) ，陈植在东方杂志上撰文，专门强调：“美 为都市之生命，其为首都者，尤须努力改进，以便追踪世界各国名城，若巴黎、伦敦、 华盛顿者，幸勿故步自封，以示弱与人也。”。在3 0 年代的大学教材都市计划学 中也专门设列“城市美观”一章，并论及：“城市计划家均公认，美为人生之一需求， 盖美学属于精神上卫生之一道也。”。这表明在2 0 世纪2 0 到3 0 年代，城市形象设计的 理论与实践都已在我国崭露头角。 2 0 世纪8 0 年代我国改革开放的局面展开，这使得我国的城市化步伐加快，这一时 期城市美学、城市景观建设理论蓬勃兴起，在这些理论的孕育推动下，国内终于在2 0 吐纪9 0 年代前期明确提出了城市形象建设的概念范畴和战略理念。其中较有影响的论 著有，王建国的现代城市设计理论和方法( 1 9 9 1 ) 、罗治英的花都市形象设计课题 报告( 1 9 9 3 ) 、陈俊鸿的城市形象设计、城市规划的新课题( 1 9 9 4 ) 、王家善的加 卡米诺西特著，仲德昆译：城市建设艺术，台北斯坦出版有限公司1 9 9 3 年版，第1 4 9 页。 陈植：南京都市美增进之必要，东方杂志第2 5 卷第1 3 号。 陈训炬：都市计划学，中山大学出版社1 9 3 7 年版。 中国城市形象建设中的政府职能研究 强街面管理，树立城市形象( 1 9 9 4 ) 、朱铁臻的建立现代城市形象( 1 9 9 4 ) 、张鸿雁 的城市建设的“c i 方略”( 1 9 9 5 ) 、仇宝兴的优化城市形象的十大方略( 1 9 9 5 ) 、 卢继传的持续发展观与城市形象设计( 1 9 9 7 ) 等等回。 与此同时，城市形象设计建设在许多城市相应开展。1 9 9 2 年7 月，广东花都市在 全匡障先进行了形象设计。1 9 9 5 年1 2 月1 5e ，广州成立r 地区形象研究所。1 9 9 7 年 5 月，广东兴宁市在厂1 州举行“兴宁市形象设计论证会暨地区形象理论研讨会”。1 9 9 7 年8 月，“全国城市形象设计研讨会”在浙江金华市举行，与会者探讨和交流城市形象 设计的理论和经验，日本专家介绍，r 日本及世界一些国家城市形象设计理论研究和实际 操作的概况。一些大都市开始率先导入城市“c i ”，北京作为极富魅力的城市，为了申 办奥运，围绕着城市形象设计与运作已经作了大量的工作。硬件方面，建筑与布局基本 上从视觉上产生了识别效果，体现了与众不同的古都气派和首都风范；软件方面，制定 r 北京2 l 世纪城市建设发展规划、萏都市民文明公约等，并开展了一系列卓有 成效的精神文明建设活动。广东珠海于1 9 9 7 年导入城市“c i ”；广西玉柴新城、深圳 宝安区也随之组织专家导入城市“c i ”；西安、延安、昆明等一批城市，均纷纷着手开 展了形象设计；辽宁省沈阳、大连等市进行了城市形象设计，其中大连城市形象与城市 整体市政建设融为一体，提出了“建设大大连”、“塑造大连新形象”的构想。 把“城市形象”的概念引入城市建设之中，说明中国的城市己由过去的外延式的发 展转向内涵式的发展，也是城市文明程度的一种体现。可以预见，在不久的将来，那些 较早意识并率先导入“c i ”的城市，必将在实际运作上先行一步。 0 2 3 中国城市形象建设中的政府行为实践 政府作为城市经济与社会生活的组织者和管理者，承担着规划、协调、监督等基 本职能。在城市形象建设中，政府还起着传播、沟通作用。2 0 世纪9 0 代以来，我国 开始进行城市形象建设，政府的具体作用体现在以下几个方面。 首先，政府通过对城市恰当定位，宏观指导城市形象建设。任何一个城市，都有 其特殊的基本经济结构、地理位置、地貌特征和历史文化渊源及风俗民情等。因此，城 市政府对城市各种特点和未来发展方向的把握，就成为城市形象定位的一个决定性因 素。例如延安，虽然贫困落后，但是它曾是革命圣地，延安市政府将它定位为中国圣城， 这就构成了它的独特性和优势，成为这个城市的无形资产，为该市的发展带来了新的活 力。大连芷在向一个设施先进、功能完善、环境优美的生态型城市发展。同是拥有文化 资源优势的北京、西安，为了寻求独特个性，避免混淆，西安以历史文化名城自居，而 北京则以全国文化中心定位。 其次，政府通过一系列公关活动塑造城市形象。为了塑造城市形象，我i 亘的一些城 市就结合当地文化特色，创造性地开展了以经济和文化交流为目的的、形式多样的政府 公关活动。例如：大连市政府连续举办了“大连国际服装节”、“赏槐会”、“大连市国际 马拉松赛”、“大连东北三省商品交易会”等大型活动，这一系列政府公关活动大大提高 叶南客、李芸：战略与目标城市管理系统与操作新论，东南大学出版社2 0 0 0 年版，第3 6 1 张国庆：行政管理学概论，北京大学出版社2 0 0 0 年版，第3 2 1 6 3 页。 4 中国城市形象建设中的政府职能研究 了大连市品牌在海内外的知名度，使大连在沿海1 4 个开放城市中创造效益最多，成为 最具活力的城市之。张家港市政府策划若实旌的一系列公关活动，如“秋季商品交易 会”、“出口商品与投资洽谈会”、“名牌战略研讨会”等等政府公关活动的开展，有力地 促进了全r 盯的大开发、大发展，同时树立了张家港市政府的良好形象，提高了政府的知 名度、美誉度。此外，还有山东维坊的国际风筝节，哈尔滨的啤酒节等等。政府的这些 公关活动大大提高了该城市在国内外的影响，为城市形象塑造起着积极的作用。 再次，政府利用各种传播媒介及手段，传播城市形象。政府的传播条件具有其它社 会组织无可比拟的优越性，一旦城市形象塑造方案得到专家及政府首脑的通过，政府就 能利用各种渠道对市民和国内外的相关公众进行宣传，以扩大城市形象在市民和国内外 公众中的知名度和影响力，调动市民的热切关注和积极参与。政府官员的素质、市民的 行为是城市形象的重要组成部分。政府公关借助于有力的传播媒介和手段，对政府官员 和市民进行宣传、教育，增强全市人民的城市形象塑造意识，最大限度地激发市民的积 极性和创造性，为树立文明政府官员形象、文明市民形象、文明行业形象等创造良好的 大环境。 最后，政府为城市形象建设提供物质保障和制度保障。塑造城市形象必须依靠一定 的经济基础和物质保障。不仪日常的精神文明创建活动需要经费保证，而且重点标志性 工程需要加大投入。政府可以借助于自身优势，通过一系列公关工作，吸引外资投入。 政府公关工作的开展，也促进了本市经济的繁荣，为城市形象塑造提供了坚实的物质基 础。同时城市形象是一项复杂的系统工程，必须建立和完善组织和政府保障机制。政府 部门应通过制订一些有利于本城市形象塑造的规章制度加以保障。例如，武汉市政府 1 9 9 8 年推出的市民“十不”行为规范也在强化市民的公德意识、重塑武汉城市形象方 面也起到了较大作用。 0 3 本文的研究方法和主要内容 0 3 1 本文的研究方法 ( 1 ) 系统分析法，特点是将城市形象系统视为一个有机整体，着重研究各个耦关 部分的交互影响和彼此关系，寻求对城市形象建设中政府职能问题全面、科学的定位和 论述。系统分析法不对研究对象进行分解、割裂，不认为最小分析单元的总和、个体原 因加总就等于整体，强调要重视要素之间的关联，重视要素之间复杂的交互作用，因而 特别适应于对城市形象体系的剖析要求。 ( 2 ) 比较分析法，主要通过对不同区域( 国家) 的制度、模式，不同地方的政府 政策、政府营造韵环境作用等问题的对比分析，研究不同地方政府行为，在城市形象体 系形成运行方面的不同影响，寻求实现科学有效的城市形象体系建设的途径和方法a ( 3 ) 规范分析法，根据城市形象体系形成运行中，政府职能设置实施中的一定原 则或规范，对“是非”、对走向脉络做出一定的评价。规范分析方法主要回答“应该怎 么样”的问题，较适用于对政府职能的分析，“应然性”是其特征。由于不同区域在许 多方面存在着广泛的差异和分歧，相应形成了多样化的运行方式，直接或间接地作用于 政府职能问题，因此，会存在城市形象建设中的政府职能的不同观点，因而规范分祈法 要求人们必须由表及里，概括、总结出政府职能的一般理论。 中国城市形象建设中的政府职能研究 0 3 z 本文的主要内容 本文首先引出城市形象建设体系中的政府职能，将城市形象中的政府职能进行分 解，同时论述与城市形象建设密切相关的政府职能模式，并在此基础上分析现存问题及 政府职能得以有效履行的途径和保障。 本文共有四章。 图1 1 本文框架结构和研究思路 f i g u r e l 1t h et h e s i sf r a m ea n dr e s e a r c hc o n t e n t 第一章，提出城市形象体系中的政府职能问题，总结国外城市形象建设的研究状况 及其发展趋势，和国内城市形象基本理论及其实践，评述中国城市政府在城市形象建设 中的行为实践，介绍全文主要研究问题和内容，指出政府是城市形象建设体系中的一个 构成部分、政府职能的发挥问题、政府职能模式的选择适用等，都要求必须明确在城市 形象体系建设中政府应该做什么的问题。为此，本文将围绕“城市形象建殴体系中的政 府职能是什么”和“政府在城市形象建设体系中怎么发挥应有的职能作用”两个问题， 主要研究城市形象建设中的政府职能分解，政府职能模式设置的制约因素及类型，分析 及提出有效履行职能的途径和保障。 第二章，在明确城市形象、城市形象体系的构成要素及政府职能范畴的基础上，具 体分析政府存城市形象建设中的规划职能、协调、监控三大职能，使得政府职能直接作 用于对城市形象体系诸要素的组织调控及整合。 第三章，归纳出政府职能模式设置的制约因素，总结出城市形象建设体系中的政府 职能三种模式：越位型、缺位型、引导型模式，分别用包容、并行、交叉图形形象地表 示。在此基础上，探讨适应城市形象建设的有中国特色的政府职能模式，指出政府在城 市形象建设中存在的职能问题。 第四章，在分解政府职能、选择政府职能模式的基础之上，分析引起政府职能现存 问题的原因，探讨政府职能得以有效履行的途径，以为民行政、依法行政、商效行政、 创新行政为保障，使政府职能在城市形象建设中切实起到应有的积极作用。 本文的第一章介绍研究的目的、内容和方法，引领全文，第二章和第三章具体探讨 6 中国城市形象建设中的政府职能研究 和解决城市形象建设中的政府职能闯题。其中，第二章明确政府职能的内涵并对各具体 职能进行分解，第三章探讨政府职能模式的选择问题。最后一章在二、三章明确政府职 能的操作策略的基础上，提出政府现存问题的解决对策及有效履行职能的保障条件，进 丽总结全文。 0 4 本文的基本创新点 第一，从城市形象建设的角度，解析城市政府职能，形成一个较新的研究视角。形 象系统理论( 即c i ) ，主要是为了适应企业参与激烈的市场竞争而创建的，目前也主要 应用于企业界。虽然该理论在国内外不少知名大企业的实践中取得了成功，但尚未普及。 尤其是如何结合我国的国情，合理借鉴和应用到各个城市的建设中，则更是缺乏系统的 理论研究和具有可操作性的实践经验。在现有的研究理论成果中，国p 9 1 , 对于城市形象 的概念界定、构成要素、内涵层次的理论探讨已日趋成熟。随着改革开放和政治体制改 革的深化，城市政府职能转变和西方政府职能模式的理论探讨已基本形成体系，但在城 市形象建设中明确政府在其中的职能发挥，以及将政府职能纳入城市形象体系中进行研 究，还是一个比较新颖的角度。同时，这样的研究方式，使政府职能有了更切合实际的 内容和评价标准。 第：，在解析城市政府职能的基础匕，提出_ 城市政府管理创新的主要对策a 研究 政府在城市形象中的具体职能，将政府职能展开分解，是对城市形象建设体系和政府职 能的整合，力求使政府职能在城市形象建设中最大限度地发挥自身作用，并以城市形象 建设推动城市政府职能的完善，对政府职能细化分析，提出了政府为城市形象建设筹划、 制定法规政策、指挥协调各项工作的具体落实、全程监控城市形象建设相关要素运作的 种种措施，以便理论直接应用于实践，真正实现理论对实践的指导性作用。 7 中国城市形象建设中的政府职能研究 1 城市形象建设中的政府职能分解 1 1 城市形象与政府职能概述 1 1 1 城市形象溉述 ( 1 ) 城市形象的内涵 日前，对于“城市形象”的内涵有多家见解，具有代表性的几种分别足从城市形象 的构成是精神的还是物质的。，或从城市形象包含内容的层次。，或从美学角度k 来定义 城市形象。 从城市形象的构成来看，城市形象就是指城市内部包括各物质、精神成分的综合的 一种外在表现形态，并且在这个概念之中也包括由此产生的城市内、外部的人对这种形 态的现状与发展做出的评价，主要是对诸如城市规模的大小、城市环境的优劣、市民素 质的商低以及城市建筑的特色、城市发展的前景如何等问题的看法，既有外在表现，又 有内在含义，而且这种评价可能会影响城市的生存与发震。主要包括八方面内容：城市 功能形象、城市环境形象、城市市民形象、城市窗口形象、城市市政形象、城市政府形 象、城市经济形象、城市发展形象，另外还包括城市文化形象。 从城市形象包含的内容来看，有两种代表性的定义：一种为城市形象是城市( 或特 定的区域) 给人的印象和感受，建筑物、道路、交通、店面、旅游景点、生活设施都是 构成这种印象的基本要素，而市民行为、公仆作风、文化氛围、风土人情又都是富裕特 色的城市形象最关键的内容。主要包括六个方面：城市的精神形象、行为形象、视觉形 象、消费形象、风情形象、经济形象。另一种为城市形象是指城市的整体形状和特征， 由于城市是一个复杂的综合系统，为了能完i 整准确理解城市形象的内容，可理解为三方 面：城市理念形象、城市行为形象、城市景观( 视觉) 形象。 从美学的意义一k 看，有学者认为“城市形象是作为审美主体的人的审美客体丽存在 的对象物，它主要是从形的方面反映了城市的审美属性。它是人们审美意识的对应 物，离开了入，离开了审美意识，就无所谓城市形象。城市形象即不是离开人丽独立存 在的城市本身所具有的一种纯客观的形态特征，也不是可以离开具体的城市而存在的纯 主观意识，它是人们通过审美感官，在对城市形式结构系统获褥感知的基础上，实现对 邓克敏：城市现代化管理与城市形象河南科技出版社1 9 9 9 年版。 刘军平、戴景珠：浅议城市形象建设的若干问题兼谈怀柔的形象建设，城市问题1 9 9 7 年第2 期。 彭靖里、安华轩：论中国城市形象建设中的若干问题，昆明理工大学学报) ) 1 9 9 7 年版第1 0 期。 邢文样：论现代城市形象及其塑造，社会科学辑刊1 9 9 8 年版第5 期。 杨嘉镕、陈洁行、沈悦林、陈玮、李子松、潘跃龙等：杭州城市形象研究报告，杭州科技_ j 双 月刊1 9 9 9 年第2 期。 马定武：城市美学，规怒广角2 0 年第5 裁。 中国城市形象建设中的政府职能研究 表1 1 地区形象要素指标体系 g r a p hl t1e s s e n t i a le l e m e n ts y s t e mo fr e g i o o a i m a g e 地区发展战略类型 综合 遗区发展水平类型 分析 地区规划定位与形象定位 地区发展态势与发展前景 判断 地区形象个性类型 地区形象优劣类型 地 城乡规划与设计 城乡管理与效率、城乡、乡镇功能的发挥 区 建设形象橱窗的效应 与 基础设施建设及其完备程度 形 管理 城市风貌、风格与个性 自然美与人工美的协调、统一 象 经济综合实力 经人均国内生产总值 要 济 经济活力与经济效益 发 产业结构、增长方式 素 展 经济发展中的科技贡献率 市场前景综合 评 经济活动对生态与环境的影响 社会居民生活水平与生活质量 一 价 进步社会秩序与社会治安 与社会风气与地区信誉 指 社会文化科技与教育 总体 社会服务体系与社会保障体系 标 社区的开放性与封闭性 体 公仆形象 政决策与管理 系 府改革与开放力度 形 为公与廉洁 象 抓精神文明建设 市基础文明、形象意识 民市民意识、现代化意识 形社会环境与社会氛围、 象生态平衡与环境保护 【资料束i 盯罗治荚：地区影象论，中央编译出版社1 9 9 7 年版。 9 中国城市形象建设中的政府职能研究 城市进行审美的判断获得美感的中介环节。” 上述这些观点从不同的科学意义和不同的科学属性上，对城市形象提出了自己的解 释，笔者认为，城市形象的内涵指的是：一个城市的内部公众和外部公众对该地区的内 在综合实力、外显前进活力和未来发展前景的总体感知、总体看法和综合评价。城市形 象包括经济、社会、政治、教育、文化、市容市貌、社会风尚、公仆为政、居民素质、 社会秩序、服务效能、生活质量、历史文明诸方面涉及发展规模、水平、质量、速度、 模式、增长方式等内容。城市形象可以概括为三方砸：城市理念形象、城市行为形象、 城市视觉形象。 城市形象构成要素：城市功能彤象、城市环境形象、城市市民形象、城市窗口形象、 城市市政形象、城市政府形象、城市经济形象、城市发展形象，另外还包括城市文化形 象。 我国地区形象设计理论的开拓者罗治英教授曾从定量和定性分析的结台上揭示了 地区形象的评价指标因子，对我们总结归纳城市形象要素具有较直接的借鉴参考意义 ( 表1 1 ) 。 ( 2 ) 城市形象与企业形象 形象战略最早出现在企业营销领域。企业c i ( c o r p o r a t i o ni m a g eo rc o r p o r a t i o n i d e n t i t y ) ，也可译为企业形象，意思是企业识别系统或企业形象设计系统。它是用统 一的形象，把企业标识、广告文案、商标造型以及经营服务特色等通过企业自身或各种 媒体推广，给社会大众，特别是消费者以统、深刻、系统的印象，以产生一致的认同 感和价值观，创造一种最佳经营环境的管理艺术。由于消费者对企业的印象直接左右着 他的购买决策，企业要想在性能接近但品种繁杂的商品世界中独霸一方，就必须使自己 的企业具有鲜明、独特的个性，这就要树立产品品牌和企业形象。可见，企业c i 战略 的要旨不在于求同，而在于立异。企业c i 的导入，应该使企业通过自觉的努力，为自 己创造一种独特的、适应外部环境的经济行为模式、适应系统和管理机制。 城市形象建设借助于企业c l 的一些重要思想，但不能简单地认为城市形象建设就 是企业c i 战略在城市中的应用，或是企业c i 在城市规划或建筑设计上的延展，这是对 城市彤象理解的偏误。从形象策划的意义卜讲城市形象建设的确是企业c i 战略的应用。 但是二：者有着本质上的区别：首先，城市形象建设属于城市管理行为，强调行政性；企 业形象设计属于企业经营行为，强调经济性。其次，城市形象建设注重系统性，是方方 而面努力而产生的长期综合效应；食业形象设计当然也要应用系统原理，但相对较为单 一。再次，城市形象建设中政府的引导作用突出：而企业形象设计必须围绕产品展开， 往往渗透着名牌效应。此外，城市形象要比企业形象复杂得多。企业形象强调以产品为 中心，而影响城市形象的因素则包括环境、历史、经济、政治、文化诸多方面，既有物 质因素，又有精神因素：既有客观因素，又有主删因素；就社会公众的评价而言，在城 市形象显示过程中，城市公众既是城市形象的接受者，又是城市形象的建设者，较之企 业形象的单一主客体雨言，是一个客体与两个主体的关系。 罗治英：地区形象论，中央编译出版社1 9 9 7 版。 l o 中国城市形象建设中的政府职能研究 1 1 2 政府职能橱e 述 政府职能是指政府在管理国家事务和社会公共事务( 整个政治、经济、文化、社 会事务) 中所负有的职责和应发挥韵作用，是关于在整个社会中的作用及其限度的滔题， 涉及的是政府应该做什么，不应该做什么的问题p 。 关于政府职能，美国学者斯密、布坎南已有一些论述。按照斯密的理论，政府的最 佳作用只在于这样三大职能：“君主的义务，首在保护本国的社会安全，使之不受其他 独立社会的暴行与侵略，君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人 的欺侮和压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构君主或国家的第三种义 务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。”。 按照布坎南的理论，政府的职能可以分为三个层次：“第一，执行现行法律的那些 活动。这一类行动包括君主的合法行动，即包括在我称之为保护性国家，诺齐克称 之为最低限度国家和1 9 世纪哲学家称之为守夜人国家的那些行动。第二， 包括现行法律规范内的集体行动的那些活动。用经济学家熟悉的话来说，这一套活 动包括提供资金、供给和提供公众所需的商品和服务。第三，包括改变的法律本身 和现行成套法律规定的那些活动。甩体育比赛作比喻，这里斩说的活动是指改变过 去利现在实行的比赛规则的那些活动。”。 就政府在一般的社会发展中的职能来说，有以下三个方面：第一，提供一种宏观经 济和微观经济环境，这种环境为有效的经济活动设定争取额的刺激机制；第二，提供能 表1 2 政府的职能 中型职能 积极职能 6 r a p h 1 2 g o v e r n m e n t f u n cti o n s 提供纯粹的公共物品：保护穷人： 国家法律- 5 秩序反贫穷计划 财产所有权消除疾病 宏观经济管理 解决外部效规范垄断企业：克服信息不完整提供社会保险： 应：基础教育公用事业法规问题：保险( 医疗再分配型养老保险、家 环境保护反垄断政策卫生、寿命、养老庭漳贴、失业保险 金) 、金融法规、 消费者保护 协调私人活动：促进市场发展再分配： 集中各种举措资产再分配 【资料来薄1 约瑟夫斯蒂洛格利茨：变革世界中的政府世界银行1 9 9 7 年世界发展报 告) ，中国财政经济出版社19 9 7 年版。 张国庆：行政管理学概论，北京大学出版社2 0 0 0 版，第3 2 1 6 3 页。 亚当斯密著，郭大力、王亚南译：国民财富的性质和原因的研究，商务印书馆1 9 9 4 年版， 第2 5 4 2 9 4 页。 詹姆斯布坎南著，千新乔、莫扶民译：臼南、市场和国家8 0 年代的政治经济学，上海三 联店1 9 8 9 年版，第2 4 4 页。 一 ! 里塑塑兰墨鍪丝! 堕堡堕坚箜堑茎 促进长期投资的机构性基础设施财产权、和平、法律与秩序以及规则；第三，确保 提供基础教育、医疗保障以及经济活动所必须的物质基础设施、保护自然环境( 表1 2 ) 。 或梭斯蒂洛格利茨的观点，政府的一般经济职能包括五个主要方面；是市场运转秩序 的司法保护者，二是宏观经济的调节控制者，三是公共物品的生产者和消费者，四是国 民收入再分配的转移支付者，五是提供社会福利与社会救济等社会安全网，发展科技教 萨。 这几位学者都是从政府职能内容的角度研究政府职能，而在城市形象建设体系中， 城市政府的作用更直接地体现在规划、协调、监控三项基本职能上。因为，这三项基本 职能指明了政府的基本活动方向，概括了市政职能的基本构成，贯穿在一切市政运行过 程的始终，因而，有必要在明确一般职能的基础上，着重研究城市政府的基本职能。 1 1 3 城市形象建设中的政府职能概述 城市形象建设体系中的政府职能，体现在政府的行为上，是指政府应城市形象建设 的要求，要在管理社会公共事务( 在整个政治、经济、文化、社会事务) 中，所负有的 ( 在建设和发疆城市形象方面) 职责和应发挥的作用。它涉及的是政府在保证城市形象 表1 ，3 城市规划方法分析表 g r a p h1 3 t h ea u a l y s i so fu r b a nt i e s i g f lm e t h o d s 方法首要侧重的城市参考专业范围主要决策 类型目标城市方面要素标准方式 城市空闻 战略结构经济中心时阃生产效率工程师经济学家专家政治 规划改造 城市布城市新街建设现场荚学、文建筑师一城市设计独裁 局规划区空间化标准师、城市整治员 l 可参与居民日常社会关系空间占有社会学家、社会活 的城市生活的政的空词人习惯标准动家民主 l 规划善 管理的提高现有服务业网适合成本 城市的服务状系统的服务效率比的管理人员管理 规划质量集中要求 通讯的吸引象征性建筑师 城市规企业整体概貌外貌知名度通讯专家 个人化 划 【资料来孽】( 法) 让- 保罗拉卡兹- 城市规划办法，商务印书馆1 9 9 6 年版。 建设体系形成与运行中应该做什么、不该做什么的问题，即政府在整个社会中这方面的 作用及限度。城市政府在城市形象建设中的基本职能体现在规划、协调、监控三个方面。 城市政府的规划职能，城市规划就是指城市管理者根据城市的地理位置、发展历 约瑟夫- 斯蒂洛格利茨：变革世界中的政府( 世界银行1 9 9 7 年世界发展报告) ，中国财政经济出 版社1 9 9 7 年版。 中国城市形象建设中的政府职能研究 史、区域功能、自身特点和在国家未来经济社会发展中的地位与作用，对城市发展所进 行的科学设计a 它是指导城市建设管理工作的基本依据。从整体来看，城市规划实质卜 是一种社会发展规划，它的对象是城市及其社区：它的手段是对城市物质环境的布局和 设计；它的目的是满足全社会( 包括乡村社区) 的现实需要和促进全社会的发展进步。 法国著名的城市规划学家让保罗拉卡兹曾列表归纳了数种重要的规划方法及其 内在各要素的差异特征( 表1 3 ) 。 由上可见，不同的规划类型和方式，也决定了不同的管理目标和决策方式。目前， 城市规划在全世界已经形成了两个基本的趋势，其一是日益与地区规划融为一体：其二 是有意识地指导“城市群”结构的形成与发展。前者是后者的先决条件，而后者则是前 者的一个积极成果。 城市政府的协调职能，是对城市政治、经济、社会、文化进行有效的调控和管理， 协调各行业、部门及其它相关要素之间的关系，促进城市形象建设按照科学规划取得实 质性成就。城市政府具有这样的职能，在于政府作为特殊的社会组织，在国家授权的范 围内，拥有至高无上的权威性和独立性。 城市政府的监控职能，是指政府的宏观调控与管理，有政策的、法律的、经济的、 行政的等等。但从城市形象的角度看，重要的是民主基础上政府调控与监督管理的权威 性和高效性，特别是在城市形象建设计划、规划、战略制定之后，是否落实，任务是否 完成，效益是否实现，是否及时果断高效的处事行为。 l2 政府在城市肜象建设中的规划职能 再开发城市的规划与布局。所谓城市再开发是指在原来城市基础上进行改造、扩 大规模以及功能扩充，以提高原有城市的社会经济地位。但城市规模并不是越大越好， 这就需要对城市进行再开发的过程中进行规模控制。以大连市为例，在大连市委办公厅 制定建设“大大连”规划纲要2 0 0 3 2 0 0 5 任务中提出，按照“西拓北进”的思路， 把大连城区西拓至旅顺、北扩至金州，构筑“两城三星”组团式城市空间布局。城市用 地由制定规划时的2 0 0 平方公里扩大到3 0 0 平方公里左右。三个卫星城面向城乡，通过 “双向吸纳”，接受城市产业辐射、转移和农村人口转移，城市用地由7 5 6 平方公里拓 展到2 0 0 平方公里。此外新兴城市的规模与布局，也要在对城市在地区经济发展中的地 位和作用做出科学估计的基础上把现实性与超前性结合起来，进行总体的规划设计，以 做到科学合理。 功能规划。城市功能的本质定位是发挥区域中心的集散功能，是指现代城市对特 定区域内经济社会等要素或资源的积聚和辐射，它是中心城市对周边地区在能量交换上 的吸引和扩散。这就需要对该城市原有功能定位和发展政策进行回顾总结，对当前和今 后一段时问的城市发展条件、环境和内需进行科学预测，提出相应的城市发展目标、指 标，最后根据新的功能定位，提出有针对性的可操作的战略对策建议，它体现了城市的 发展方向和形象定势。比如，上海定位为中国著名城市国际金融贸易中心；深圳是 中国开放城市经济政策的试验区等等。以国际性城市为例，其功能定位应该是国内 外大公司和金融机构的聚集地，具有较强的经济实力和经济中心的功能；是连接国内外 经济的结合点：也应是国外资本在园内的投资热点，具有较发达的第三产业和较强的服 1 3 中国城市形象建设中的政府职