（行政管理专业论文）中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革.pdf

内容摘要 城乡社会保障的统筹发展，是当前我国的一个热门话题，具有重要的理论 价值和实践意义。一方面，统筹城乡社会保障能够调节社会财富的分配，保护 弱者的利益，缩小居民收入差距和社会贫富分化，保障公民基本生活需要，维 护社会稳定，促进经济发展，实现社会公平公正的最高价值。另一方面，统筹 城乡社会保障能够打破我国的城乡二元结构，实现“工业反哺农业，城市带动 农村”，提高农民生活水平，实现社会长治久安，确保城乡统筹发展，落实科 学发展观，构建和谐社会。 论文首先指出了研究城乡社会保障的意义，对相关基本概念进行了界定， 概述了当前理论研究的成果和现状，指出了当前研究的不足和我国城乡社会保 障统筹改革的重点难点问题。其次，深入研究了中国社会保障城乡差异的具体 表现：保障项目差异大、保障水平差距大、覆盖面相差较大、财政供给不公平 和管理体制有差别。再次，深刻分析了中国社会保障城乡差异产生的原因：城 乡二元体制、政府不重视、漠视农民权利、传统社会保障意识和农民经济能力 弱，指出社会保障城乡差异所带来的负面影响：城乡差距进一步拉大、阻碍城 乡统筹发展、危害社会稳定、不利于体制改革进一步深化。最后，提出“制度 统一、标准有别、省级统筹、区域合作 的中国社会保障城乡统筹之路，并分 别从政府、市场和社会三个角度提出了社会保障城乡统筹改革的具体措施，包 括：价值基础、立法保障、管理体制、筹资机制和机构能力；商业保险、社保 民营和服务外包；家庭、社区和公民社会的互动。希望这些思考和对策能对当 前我国的社会保障城乡统筹发展实践提供一些思路，为统筹城乡发展、构建和 谐社会贡献力量。 关键词：社会保障；城乡差异；统筹改革 a b s t r a c t t h eo v e r a l ld e v e l o p m e n to ft h eu r b a na n dr u r a ls o c i a ls e c u r i t yi sah o tt o p i co f c h i n a t h e r eb ei m p o r t a n tt h e o r e t i c a lv a l u ea n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e o nt h eo n e h a n d ，t h ec o o r d i n a t i o no fu r b a na n dr u r a ls o c i a ls e c u r i t yc a nr e g u l a t et h ed i s t r i b u t i o n o fs o c i a lw e a l t h , p r o t e c tt h ei n t e r e s t so ft h ew e a k ，n a r r o wt h ei n c o m eg a pb e t w e e n r e s i d e n t sa n ds o c i a ld i v i d eb e t w e e nr i c ha n dp o o r , p r o t e c tt h eb a s i cn e e d so fc i t i z e n s ， s a f e g u a r d i n gs o c i a ls t a b i l i t y , p r o m o t i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，a c h i e v et h eh i g h e s t v a l u eo ff a i ra n dj u s t i c e o nt h eo t h e rh a n d , t h ec o o r d i n a t i o no fu r b a na n dr u r a l s o c i a l s e c u r i t yc a nb r e a kt h eu r b a n r u r a l d u a ls t r u c t u r e ，a c c o m p l i s h i n d u s t r y r e c i p r o c a t i n gt h ea g r i c u l t u r e ，t h ec i t yd r i v er u r a la r e a ，i m p r o v et h ep e a s a n tl i v i n g s t a n d a r d ，r e a l i z es o c i e t yal a s t i n gg o o do r d e r , e n s u r ec i t ya n dc o u n t r y s i d et om a k ea n o v e r a l ld e v e l o p ，i m p l e m e n tt h es c i e n t i f i c d e v e l o p m e n tc o n c e p t ，s t r u c t u r et h e h a r m o n i o u ss o c i e t y f i r s t l y , t h ea r t i c l ep o i n to u tt h es i g n i f i c a n c eo fr e s e a r c h , d e f i n et h eb a s i c c o n c e p t s ，a n dd e s c r i b et h es t a t u sq u oo ft h et h e o r e t i c a lr e s e a r c h ；i n d i c a t et h e s h o r t c o m i n g so fc u r r e n tr e s e a r c ha n dt h ef o c u sp r o b l e m so fu r b a na n dr u r a ls o c i a l s e c u r i t y s e c o n d l y , i n - d e p t hs t u d yo ft h ed i f f e r e n c eb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a so f c h i n a ss o c i a ls e c u r i t y ：d i f f e r e n c ei nt h ep r o t e c t i o no ft h ep r o j e c t ，t h eg a pb e t w e e n t h el e v e lo fp r o t e c t i o n ，t h ed i f f e r e n c eb e t w e e nt h ec o v e r a g e ，t h eu n f a i rf i n a n c i a l s u p p l ya n dt h ed i f f e r e n c eo ft h em a n a g e m e n ts y s t e m t h i r d l y , a n a l y z et h er e a s o n so f t h ed i f f e r e n c eb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a so fc h i n a ss o c i a ls e c u r i t y , a n dp o i n to u t t h en e g a t i v ee f f e c t s f i n a l l y , w eb r i n gu pap l a n n i n go ft h ec o o r d i n a t i o no fu r b a na n d r u r a ls o c i a l s e c u r i t ym o d e lw h i c hi s u n i f i e ds y s t e m ，d i f f e r e n ts t a n d a r d s ，t h e p r o v i n c i a lc o - o r d i n a t i o n , r e g i o n a lc o o p e r a t i o n m o r e o v e r , w ep u tf o r w a r ds o m e s p e c i f i cc o u n tm e a s u r e ss e p a r a t e l yf r o mt h eg o v e r n m e n t ，m a r k e ta n dc i v i ls o c i e t yt o t h ec o o r d i n a t i o no ft h eu r b a na n dr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m w eh o p et h a tt h e r e s e a r c hc a np l a ya na c t i v e r o l ei nt h ec o n s t r u c t i o no ft h eu r b a na n dr u r a ls o c i a l s e c u r i t ys y s t e mi nc h i n a k e y w o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y ；t h eg a p b e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a s ； 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人( 签名) ：啦交坤 矗- 砷年3 月丁日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦f 3 v 学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ： 叩年 一、城乡社会保障制度研究意义与研究概况 一、城乡社会保障制度研究意义与研究概况 ( 一) 问题的提出与研究意义 1 问题的提出 自1 9 7 8 年实行改革开放以来，我国的经济实力得到了大幅度提升，经济建 设成效显著，政治体制逐步完善，社会改革稳步推进，取得了巨大成绩。国内 生产总值从1 9 7 8 年的3 6 4 5 2 亿元到2 0 0 8 年的3 0 0 6 7 0 亿元 ，2 0 0 8 年的国内 生产总值是1 9 7 8 年的8 2 4 8 倍。农业得到了发展，农民从土地中解放出来，从 事多元化的职业，农民人均收入大幅度增长，农产品供给充足，农民基本上步 入小康社会。但是，我们也必须注意到，在我国经济快速发展、改革稳步推进 的同时，近几年农村社会的发展步伐又缓慢下来，农民增收困难，农村的社会 事业发展远远落后于城市，农民返贫现象出现，城乡发展不协调，农村问题日 益严重，城乡差距进一步扩大。陈振明教授就曾指出“我国居民收入差距目前 已经进入绝对不平均区间，主要表现在城乡居民收入差距呈扩大趋势，贫富收 入差距、地区收入差距以及行业收入差距进一步扩大 。城乡之间的巨大差距 损害了农民的合法权益，引发了广大农民的不满，带来了严重的社会问题，社 会矛盾凸显，不稳定因素出现，危害着社会的稳定和进步。 探究城乡差距扩大的深层原因，我国社会保障制度的城乡二元差异便是重 要原因之一。这一社会保障制度以户籍为基础，按照城镇居民和农村居民的不 同对象实行不同的社会保障制度，至今已有五十多年历史。这一制度是适应我 国当时的计划经济体制和优先发展重工业的政策导向的，对我国快速推动工业 化、发展国民经济起到了一定的作用。但是自改革开放以来，计划经济体制逐 步被打破，市场经济开始在国民经济中占据主导地位，随之要求能适应时代发 展的城乡统筹发展的社会保障体制。虽然我国的社会保障体制自改革开放以来 回国家统计局：中华人民共和国2 0 0 8 年国民经济和社会发展统计公报，h t t p ：l l w w w s t a t s g o v c n t j g b n d t j g b q g n d t j g b t 2 0 0 9 0 2 2 6 _ 4 0 2 5 4 0 7 1 0 h t m ，2 0 0 9 年2 月2 6 日。 o 陈振明等：我国政府社会管理的现状及问题分析一“政府社会管理”课题的研究报告之三，东南 学术，2 0 0 5 年第4 期。 中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革 经过多次改革，取得了很大进步，但是其作为计划经济时代的产物，其城乡二 元结构的本质没有变、“重工轻农 的思想没有变，弊端日益显露，目前这种 社会保障体制已经不适应时代的要求。消除社会保障的城乡二元结构，实现城 乡社会保障的统筹改革与协调发展已经迫在眉睫。 2 研究的意义 党的十六届三中全会从科学发展观的角度出发，提出了“五个统筹 的重 大决策，“统筹城乡发展”位列首位。可见，城乡统筹发展已经成为推进我国 社会发展的一个重要的时代课题。党的十六届五中全会通过的中共中央关于 制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，就明确指出要推进城乡 体制综合改革，从体制上逐步拆除城乡之间流动的各种障碍，建立有利于逐步 改变城乡二元经济结构的体制，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体 系。胡锦涛总书记在党的十七大报告中也指出，要“加快建立覆盖城乡居民的 社会保障体系，保障人民基本生活 。 从经济社会发展的现状来看，当前我国总体上已经进入工业反哺农业、城 市支持农村的发展阶段，而农村社会保障体系的建立和城乡社会保障的统筹发 展是其中的重要内容。因此，研究当前我国的城乡社会保障制度，探究社会保 障城乡差异的现象，分析其形成的原因和带来的负面效应，探索实现城乡社会 保障统筹发展的具体对策对我国当前的经济建设和社会改革具有重大意义，对 贯彻落实科学发展观、实现城乡协调发展、构建社会主义和谐社会具有重要作 用，是时代的呼唤与要求，是发展有中国特色社会主义事业的基本内容，具有 十分重要的理论价值和实践意义。 ( 1 ) 是统筹城乡发展的重大任务 2 0 0 3 年党的十六届三中全会决定提出了“五个统筹”的新要求，其中 首先就提出要“统筹城乡发展 。当前我国农业基础比较脆弱，农民收入水平 较低，农村社会事业发展滞后，城乡差距仍在扩大。“三农”问题不解决，会 影响到社会的稳定，阻碍我国当前经济改革和社会发展，不利于维护广大人民 群众的根本利益。因此，必须统筹城乡发展，发展农村经济，提高农民生活水 平，让广大农民共同富裕起来。农村社会保障是维持农民基本生活和发展的重 o 学习中共十六届五中全会精神导读，中央党校出版社2 0 0 5 年，第1 2 、6 3 页。 2 一、城乡社会保障制度研究意义与研究概况 要基础，是确保农民能摆脱束缚、大胆致富的重要保证，是促进农村经济发展、 实现城乡统筹发展的重要前提。建立健全农村社会保障体系，统筹城乡社会保 障制度，为发展农村经济、解决“三农问题、统筹城乡发展奠定了良好的基 础。 ( 2 ) 是建设社会主义新农村的迫切要求 党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大任务，并将社会主 义新农村定义为：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。而 当前城乡差距的现状不容忽视，农村的各方面条件仍然远远落后于城市。例如： 目前全国有一半的行政村没有通自来水，6 0 以上的农户还没有用上卫生的厕 所，有近7 0 0 0 万户农民的住房需要改善，1 5 亿农户需要解决燃料问题，6 的 行政村还没有通公路，2 的村庄还没有通电，6 的村子还没有电话等等。必须 建立健全城乡统筹的社会保障制度，消除制约城乡协调发展的各种体制性障碍， 促进资源要素在城乡间合理流动和优化配置，促进农民增收，提高农民生活水 平，才能早日建设好“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 的社会主义新农村。 ( 3 ) 是贯彻落实科学发展观的基本要求 党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的 发展观，促进经济社会和人的全面发展 的科学发展观，党的十七大更把科学 发展观写入了党章。由此可见，科学发展观对我国发展有中国特色的社会主义 事业具有重要意义。目前我国城乡发展不协调，城乡二元结构特征明显，社会 矛盾激化，这些都与科学发展观的以人为本的核心、全面协调可持续发展的基 本要求相矛盾。建设好农村社会保障制度，实现城乡社会保障统筹发展，才真 正体现了科学发展观的以人为本的核心，促进人的全面发展，做到发展为了人 民、发展依靠人民、发展成果由人民共享；真正实现科学发展观的全面、协调、 可持续发展的基本要求，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资 源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会的可持续发 展。 ( 4 ) 是构建社会主义和谐社会的重要内容 张冬青： 让农民有尊严地微笑，法治与社会，2 0 0 6 年第l 期。 3 中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革 社会主义和谐社会是人类孜孜以求的一种美好社会，是马克思主义政党不 懈追求的一种社会理想。所谓社会主义和谐社会，就是民主法治、公平正义、 诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。建设社会主义和 谐社会是我国的一项重要历史使命，党的十六大和十六届三中、四中全会都明 确提出构建社会主义和谐社会的战略任务。但是当前社会中还存在许多“不和 谐因素，如城乡收入分配差距过大，农民生活贫困，城乡二元结构显著等。 建设好农村社会保障制度，实现城乡社会保障的统筹发展，可以消除城乡二元 结构，实现社会公平，保障农民基本生活，防止因各种意外事故导致的农民返 贫，为农民提供一张“安全网 ，让他们能“老有所养、少有所教、病有所医、 贫有所保”，实现有序的社会流动，增强社会的活力，为他们的继续发展创造 条件，从而实现构建社会主义和谐社会的目标。 3 基本概念界定 “社会保障”一词是由英语s o c i a ls e c u r i t y 翻译而来。社会保障概念最早 出现在1 9 3 5 年美国的社会保障法案( s o c i a ls e c u r i t ya c t ) 中，此前虽有相 关的社会保障政策及具体实践，但缺乏一个较为公认的相对统一的名称。1 9 3 8 年，这一概念被新西兰通过的一项法案运用。1 9 4 2 年，英国经济学家贝弗里奇 在著名的贝弗里奇报告社会保险和相关服务中又一次使用了这一概念。 1 9 4 4 年第2 6 届国际劳工大会发表了费城宣言，宣言中正式采纳了“社会 保障”的概念。自此，这一概念被世界各国接受并广泛应用。但是，由于各国 的经济发展水平、社会制度、文化背景以及民族传统不尽相同，所依据的理论 体系也存在一定差异，各国都根据自己的国情来制定符合本国实际情况的社会 和经济政策，并逐步建立起本国的社会保障制度。因此，目前世界各国对于社 会保障内涵的理解和解释各不相同。 我国在1 9 8 6 年六届人大四次会议通过的国民经济和社会发展第七个五年 计划中首次提出“逐步建立具有中国特色的社会保障制度雏形 ，“社会保 障”一词在我国开始广泛使用，被当作国家和社会对社会成员的社会生活提供 基本保障的统称。一般认为，社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方 面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保 障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据 4 一、城乡社会保障制度研究意义与研究概况 经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。 目前在众多对于城乡社会保障的研究中，有的学者采用“统一城乡社会保 障 的说法，也有的学者使用“城乡社会保障一体化 的概念。但是，我认为， “统一 和“一体化”的重点在于城乡社会保障建设的目标。而“统筹城乡社 会保障”的内涵更加丰富，更具有动态性，能更好地代表城乡社会保障发展的 过程，因此本文采用“统筹城乡社会保障 的概念。我认为可以将其理解如下： 所谓统筹城乡社会保障，就是指要打破过去社会保障城乡二元体制结构的障碍， 突破城乡分割的壁垒，把农村和城市的社会保障作为一个有机统一的整体整合 起来，统一规划、整体推进，逐步缩小和消灭社会保障的城乡差别，实现城乡 社会保障的政策统一、水平相当、体系互补、待遇一致，使城乡居民能够享受 平等的社会保障，从而实现整个社会保障的全面、协调、可持续发展。 ( 二) 城乡社会保障制度研究综述 近年来，城乡社会保障成为理论界研究的一个热门话题，引起了广大学者 的关注，许多学者都对此进行了深入研究，并从各学科角度给出了许多有价值 的建议与对策，取得了大量研究成果，对我国当前的城乡社会保障建设和改革 实践产生了巨大的推动作用。下面我就对近几年关于统筹城乡社会保障的一些 主要文献作一个综述。 1 对基本理念的研究 理念是行动的指南，对理念的研究和明确能有效指导社会保障实践的前进。 鲁全、武文莉认为“公平、平等和共享是作为社会保障制度的基本理念，它们 既是建设城乡统筹社会保障制度的思想源泉，也是制度建设过程中所应当遵循 的基本原则”。指出我国现阶段的这种城乡二元社会保障制度“在一定程度上扩 大了不公平程度；使城乡居民的社会保障权、城乡社会保障制度和结果不平等 的现状。提出我国的城乡社会保障制度建设一定要坚持公平、平等和共享的理 念，采取“反哺式 的策略，“在完善城镇社会保障制度的同时，倾注更大的财 力、投入更多的精力于农村地区的社会保障制度建设，实现农村社会保障制度 。华迎放主编：社会保障，中国劳动社会保障出版社2 0 0 7 年，第2 页。 5 中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革 的飞跃式发展，以中短期非同步的方式，实现长期城乡间的同步与和谐发 展”。 2 对国外社会保障的研究 许多国家都已经实现了城乡社会保障一体化发展，这对我国当前的城乡社 会保障统筹改革具有指导作用。张占平、吕洁、申越魁就对发达国家社会保障 的城乡差别进行了研究，他们分别从养老保险、医疗保险和农村社会救济方面 对日本、英国、加拿大、瑞典、希腊、西班牙、葡萄牙等国的农村社会保障制 度进行了详尽的分析，指出了对我国社会保障城乡一体化的三点启示：“增加政 府投入，多方面筹集社会保障基金；实现社会保障城乡一体化；建立科学规范 的管理体制”。谢家智从政府责任定位的角度把社会保障制度分为“政府一社 会型社会保障制度”与“政府一市场一社会型社会保障制度”，分别对这两种制 度的典型代表英国、瑞典和美国、德国的社会保障制度进行了分析，对我国城 乡社会保障建设中的政府责任定位进行了界定。 3 多学科角度的研究 许多不同学科领域的学者都对城乡社会保障这一主题进行了研究，并从不 同学科的角度对我国当前的城乡社会保障建设给出了很好的意见。第一，法学 角度。杨华认为我国当前“社会保障义务主体在法律、政策层面上存在着法律 定性不清、义务内涵不明确、农村义务主体缺乏等弊端 ，并指出社会保障城乡 一体化的立法要遵循“社会保障权利平等、基本保障的普适性、有限的权利义 务对等和社会化管理”原则。第二，社会学角度。张强指出“在我国社会保障 城乡二元分割的现状下，社会阶层结构不合理和城乡二元结构不合理直接阻碍 了我国城乡社会保障一体化的进程 ，我们要通过“加快城市化进程，改变社会 阶层结构，扩大中间阶层比重；加快经济发展，缩小地区经济差异，改变城乡 二元经济结构等措施”推动社会保障城乡一体化建设的进程。第三，经济学角 。鲁全、武文莉： 公平、平等与共享：城乡统筹社会保障制度建设的基本理念， 长自学刊，2 0 0 8 年 第4 期。 o 张占平、吕洁、申越魁：发达国家社会保障的城乡差别演变与启示，河北经贸大学学报，2 0 0 8 年 第4 期。 西谢家智： 统筹城乡社会保障制度构建中政府责任定位的思考， 西南政法大学学报，2 0 0 7 年第6 期。 o 杨华：论社会保障城乡一体化的制度路径个以多学科为背景的法学分析，当代法学，2 0 0 7 年第5 期。 o 张强： 构建社会保障城乡一体化的社会学思考，劳动保障世界，2 0 0 9 年第l 期。 6 一、城乡社会保障制度研究意义与研究概况 度。解建立，林涛、胡豹 ，李雪萍、刘志昌 从经济学的公共物品理论角度对 我国城乡社会保障进行了研究。他们论证了政府在提供农村公共物品中的责任， 描述了当前我国政府在农村公共物品供给中的问题，包括“制度缺失、供给不 足、供给体制不顺、资金缺位等 ，并从地区差异、城乡差异和农村社会保障中 的养老保险、医疗保险和最低生活保障等具体内容入手进行了详细的分析，提 出了要“健全公共财政体系、加大财政支持、完善制度建设、稳步推进各项社 会保障制度改革 等措施。第四，社会生态环境角度。梁平、滕琦、董宇翔从 政治生态环境、经济生态环境和文化生态环境三个方面探讨了统筹城乡社会保 障的影响和制约效应，指出应“以科学发展观为统领，以改革和创新为动力， 以城乡居民需求为导向，以完善城市社会保障功能为核心，以加快农村社会保 障建设为重点，以统筹城乡社会保障进而实现城乡社会保障一体化为出发点和 落脚点 ，加快城乡社会保障的统筹建设。 4 对政府主体的研究 政府是社会公共利益的代表，其核心就是要为公民提供公共服务。实现城 乡社会保障统筹发展，是政府部门的重要职责。因此，研究政府在统筹城乡社 会保障中的责任，促进政府责任的履行具有重要作用。李景韬 ，谢家智 ，王 荣珍指出当前我国社会保障“在农村的覆盖面小、保障程度低，城乡社会保障 严重失衡 的现状。提出我国需要“借鉴国外经验，发挥政府在统筹城乡社会 保障方面的主导作用；确定统筹城乡社会保障的内容与模式；建立健全相关法 律法规；提供财政支持；加强管理和监督工作 ，通过促进政府职责的履行和提 升政府作用实现我国城乡社会保障的统筹发展。 5 对地区城乡社会保障建设的研究 我国许多地方政府已经具备了财力、物力和积极性来建立城乡统筹的社会 保障制度，地方政府已经在这一方面开始了积极的探索和实践，东部地区许多 。解建立：中国特色的城乡公共物品供给均衡化问题研究，河北师范大学2 0 0 8 年。 o 林涛、胡豹：我国公共物品供给的城乡差异及统筹改革研究，财经论丛，2 0 0 7 年第4 期。 o 李雪萍、刘志昌：基本公共服务均等化的区域对比与城乡比较以社会保障为例，华中师范大学 学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 8 年第3 期。 固梁平、滕琦、董宇翔：统筹城乡社会保障的制约因素探讨基于社会生态环境视角，乡镇经济， 2 0 0 8 年第5 期。 李景韬：政府在城乡社会保障统筹建设中的作用分析，发展，2 0 0 7 年第2 期。 谢家智：社会保障制度构建中政府责任定位的思考，西南政法大学学报，2 0 0 7 年第6 期。 o 王荣珍：统筹城乡社会保障的政府行为分析，许昌学院学报，2 0 0 8 年第4 期。 7 中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革 地方的社会保障已经开始实现城乡统筹发展，相应地也出现了许多理论研究成 果。 第一，对东部地区城乡社会保障统筹的研究。主要包括对北京、江苏、上 海、天津、广东、浙江、河北等地进行的实证研究。北京市发展改革委在2 0 0 7 年的一篇文章指出，北京市的“农村社会养老保险覆盖范围逐步扩大；新型农 村合作医疗取得重要进展；农村社会救助体系覆盖全部农民；被征地农民社会 保障问题逐步得到解决 ，分析了当前存在的一些问题，并提出要确立发展思路、 加快发展和完善各项社会保障制度建设的措施。李迎生、韩央迪、张瑞凯通过 对北京市城乡社会保障制度现状的抽样调查来揭示北京市城乡社会保障制度建 设的现状与问题，指出北京市城乡社会保障制度的“三元框架已基本成型；覆 盖率在全国处于领先水平；待遇标准不断提升、差距缩小”，并提出了进一步的 改革措施和建议 。章惠琴 、杨莲秀等学者阐述了上海当前在城乡社会保障制 度建设上的成绩和存在的一些问题，并对上海市城乡社会保障制度的统筹发展 提出了具体的改革措施。有研究指出，苏州市“到2 0 0 7 年末，全市养老、医 疗、失业、工伤、生育五个险种的覆盖面均达到9 6 以上，参考人数均突破或 达到2 0 0 万，社会保险基金征缴率均达到9 9 以上”，其“覆盖城乡居民的多层 次的社会保障体系已初步建立 。 由此可见，东部地区在政府财政能力较强的 情况下已经开始了积极的建立城乡统筹的社会保障制度的探索，取得了很大成 绩，许多地区都已经初步建立起覆盖面广泛的城乡居民社会保障制度。 第二，对中部地区城乡社会保障统筹的研究。中部地区许多省份也非常重 视城乡社会保障的统筹发展，在近年制订了许多相关政策和措施来推动本省社 会保障事业的进步。例如在2 0 0 8 年初，安徽省民政厅、财政厅、劳动和社会保 障厅、卫生厅联合下发了安徽省城乡困难群众医疗救助实施意见，安徽省民 政厅、财政厅联合下发了安徽省农村居民最低生活保障暂行办法。山西也在 积极构建城乡社会保障体系，据统计资料显示，“从2 0 0 3 - - 2 0 0 7 年，全省财政 。北京市发展改革委： 北京市城乡社会保障统筹发展的思路，中国经贸导刊，2 0 0 7 年第l o 期。 o 李迎生、韩央迪、张瑞凯：构建城乡衔接的社会保障体系以北京市为例，中国人民大学学报， 2 0 0 8 年第6 期。 章惠琴：上海率先实现城乡社会保障一体化的若干思考，上海党史与党建，2 0 0 7 年第l o 期。 杨莲秀：完善上海城乡居民社会保障制度探析，财会研究，2 0 0 7 年第l l 期。 王庆华：苏州全面推进完善城乡居民社会保障体系建设，中国劳动，2 0 0 8 年第l 期。 8 一、城乡社会保障制度研究意义与研究概况 共投入资金5 7 3 亿元，用于各项社会保险、社会福利、社会救助和医疗卫生事 业，有力地支持了覆盖城乡居民的社会保障体系构建。到2 0 0 7 年，“全省享受 农村低保人数扩大到7 8 6 万人，“农村五保户增加到1 3 8 万人 ，“新型农村合 作医疗覆盖人口扩大到2 0 9 1 9 万人，参合率达到8 7 。 第三，对西部地区城乡社会保障统筹的研究。重庆市在成为全国统筹城乡 综合配套改革实验区后，加快了推进城乡全覆盖的社会保障制度改革，理论研 究也逐渐丰富。梁平、滕琦、王智勇、董宇翔指出“重庆市通过积极推进社会 保障制度的改革，已经初步形成了以养老、医疗及最低生活保障为重点的社会 保障制度总体框架 ，但是还存在“管理体制混乱、立法滞后、城乡二元社会保 障体制、经济发展不平衡、财力困境、城乡居民收入不平衡、重城市、轻农村 观念、重官轻民思想和中国传统文化影响等制约因素需要在统筹改革实践 中予以重视。 侯明喜还提出了完善重庆城乡社会保障的措施：“健全以农村为 重点的成像社会保障体系；提高社会保障制度的灵活性和吸引力；建立公共财 政对社会保障的正常投入机制；探索建立社会保险的转移续接机制等等”。 金 红则对青海的城乡社会保障体系建设进行了探讨，指出青海目前“各项保障制 度基本建立，覆盖范围逐渐扩大，社会化程度不断提高，多层次、多形式的城 乡社会保障体系已初具规模 ，但同时也存在“保险意识差，短期利益思想严重； 社会保障范围狭窄，辐射面有限；筹资渠道单一，保险费收缴难度大 等问题， 并指出“人口老龄化、城镇化、就业方式多样化以及失业人口增加等压力， 提出“要加快完善社会保障制度；加大劳动监察，扩大社会保险覆盖面；加强 基金征缴和管理；提高社会保障管理服务水平；推进社会保障法制建设”等对 策建议。也有学者从社会保障角度探析内蒙古城乡贫富差距增大的原因，即“社 会保障制度的城乡二元性使城镇居民的贫困问题得到一定改善，而对农村牧区 基本没有作用，并提出了内蒙古实现社会保障制度城乡统筹的基本设想。 6 对社会保障子系统的研究 山西财税记者：山西财政全力支持城乡社会保障体系构建，山西财税，2 0 0 8 年第l 期。 梁平、滕琦、王智勇、董宇翔：统筹重庆城乡社会保障的制约因素分析，安徽农业科学，2 0 0 8 年 第2 l 期。 国侯明喜：统筹城乡社会保障面临的体制缺陷及改进以“国家统筹城乡保障综合配套改革实验区” 重庆市为例，云南社会科学，2 0 0 8 年第3 期。 回金红：对青海城乡社会保障体系建设的探析，青海统计，2 0 0 8 年第8 期。 齐银昌：统筹社会保障制度缩小内蒙古城乡贫富差距，中国乡镇企业会计，2 0 0 8 年第1 1 期。 9 中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革 第一，对养老保障的研究。汪沅、汪继福指出“社会养老保障制度的城乡 统筹是我国城乡统筹的重要方面，是社会稳定和发展的现实需要 ，提出要“建 立和完善真正意义上的农村社会养老保险制度、探索能够统筹城乡社会养老保 障的新制度、破解资金筹集和管理的难题、建立一体化的社会养老保障管理体 系和完善法律 等实现社会养老保障制度城乡统筹的措施。刘昌平运用历史学 和经济学交叉分析的方法，认为“当前中国城镇基本养老保险制度还不完善， 农村正式养老保险制度缺失 ，要首先“进一步完善城镇基本养老保险制度和新 型农村社会养老保险制度”，然后“在实现城乡养老保险制度衔接的基础上，通 过相关制度合并形成覆盖城乡居民的养老社会保障体系 。 第二，对医疗保障的研究。赵永生、郝佳、李鹏、孙晓燕就对我国当前的 社会医疗保障体系作了深入的研究，他们指出，由于我国“经济持续快速增长、 城乡社会医疗保险体系不断完善、农民承受能力大大增强 等积极因素，我们 可以加快城乡医疗保障体系建设，但同时也存在“政府投入不足、城乡经济发 展差距大、法律制度缺位 等障碍，因此需要“建立科学合理的筹资机制，探 索基金保值增值新途径；逐步将进城务工农民与乡镇企业职工纳入城镇职工基 本医疗保险制度；将部分社会保险设计为全民共享项目，优先实现城乡一体化； 在全国范围建立统一的社会保障个人专户 等措施，进而整合我国城乡社会医 疗保障制度，实现构建城乡统筹的社会医疗保障体系的目标。 第三，对最低生活保障的研究。梁平、张洋指出“我国城乡最低生活保障 制度面临城乡差异、区域差异的困境”，包括“覆盖面差距大；保障水平差距明 显；民政支出分配不合理；制度化、规范化程度不同”等，这种“城乡不统一、 不和谐的制度 导致城乡差距不断扩大，严重制约了社会保障体系的构建。提 出要“解决农村低保资金困境；加速我国低保法制进程；统一低保标准测算方 法，合理界定低保对象；统一低保管理体制 等具体对策。 第四，对农民工社会保障的研究。徐红新、邓楠认为当前我国农民工社会 。汪沅、汪继福：我国社会养老保障制度的城乡统筹问题分析，税务与经济，2 0 0 8 年第3 期。 。刘昌平：建立覆盖城乡居民的养老社会保障体系的战略思考，西北大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 8 年第4 期。 赵永生、郝佳、李鹏、孙晓燕：构建城乡统筹的社会医疗保障体系初探，卫生经济研究，2 0 0 8 年 第9 期。 回梁平、张洋：构建全体公民最低生活保障体系基于城乡差异和地区差异的统筹分析，湖北行政 学院学报，2 0 0 8 年第4 期。 l o 一、城乡社会保障制度研究意义与研究概况 保障“除某些险种和个别地方外，农民工参加社会保险的比例普遍偏低”，并从 养老、医疗、工伤、失业、生育等各类社会保险对我国农民工的参保现状进行 了概述。指出我国农民工社会保障水平低的根本原因在于“我国城乡二元分割 的社会经济结构 ，包括：“农民工的农民身份与我国城乡二元社会保障体系的 矛盾，农民工与城镇居民收入差距的矛盾，农民工的高流动性与我国社会保障 体制的地域性的矛盾，农民工、用人单位和地方政府对农民工社会保障各有顾 虑，社会保障法制建设滞后、执法力度不足 。现有的“将农民工立即纳入现行 城镇社会保险制度或建立单独的社会保险 措施都有所不足。提出了“对农民 工应当实行分层分类保障，稳定就业的农民工参加城镇职工社会保险，不稳定 就业农民工采取过渡性的社会保障 等具体解决措施。国 第五，对失地农民社会保障的研究。郑美雁、秦启文认为“失地农民社会 保障问题是城乡统筹社会保障体系建设这场攻坚战的最大隘口一。他们认为 现有失地农民社会保障的三种路径：“全封闭模式思路针对性较强，但单独运行 容易造成资金短缺；半封闭模式思路灵活性较好，但运行的管理成本较高；与 城镇对接模式体现社会公平，保障程度较高，但需要较强的经济发展水平 。提 出了“将失地农民纳入城镇社会保障体系”的思路，指出这将“有利于社会保 障政策的可持续发展，有利于保障失地农民的公民权利，有利于更好地体现社 会公正 。 7 对统筹城乡社会保障的研究 鲁全认为“覆盖城乡的社会保障体系是构建社会主义和谐社会的目标的主 要任务之一”，“社会保障制度是维护社会安定、协调社会关系、推动社会发展 与进步的重要制度安排，是社会主义市场经济体系的四大基础性制度之一。但 是当前我国城乡社会保障存在“农村地区社会保障制度缺失、农村与城市社会 保障制度的非衔接性”等问题，损害了社会和谐。我们应该坚持“反哺是建设 城乡统筹社保制度的基本策略、项目统筹是城乡统筹社保制度的核心和明确政 府责任是城乡统筹社保制度的关键这一基本思路，“尽快建立农村最低生活保 。徐红新、邓楠： 农民工社会保障的制度设计以我国城乡二元社会结构为起点，河北大学学报( 哲 学社会科学版) ，2 0 0 8 年第l 期。 。郑美雁、秦启文：城乡统筹背景下失地农民社会保障的路径分析与选择，西南大学学报( 社会科学 版) ，2 0 0 8 年第4 期。 中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革 障制度，推动城乡统一社会救助制度的建立；为农村居民建立非缴费型的年金 制度，建立流动人口与城镇职工养老保险的衔接机制；分别完善城镇职工( 居 民) 医疗保险制度和农村新型合作医疗制度，加快农村地区医疗服务体系建设； 根据农村居民的实际需求，建立和完善其他相关福利保障制度 ，实现城乡统筹 的社会保障制度，维护社会稳定，促进社会和谐。刘晓红认为“统筹城乡发展 是我国建设和谐社会和社会主义新农村的重中之重 。但是我国目前统筹城乡发 展的难点在于“保障预期恶化而形成的存量巨大，增量刚性的农村人口 。 因此应该“通过对农村居民的分化和剥离，以改善和优化农村居民社会保障预 期为导向，将建设和实施科学、系统的社会保障体系作为首要任务，最终实现 城乡统一的、覆盖全体公民的社会保障体系，以推动城乡协调发展”。 综上所述，城乡社会保障的统筹改革与协调发展已经成为当前我国理论研 究的一个热门话题。总的说来，学者们对于我国当前社会保障的城乡分割与差 异的现状有比较一致的看法，都进行了深入的分析，对于具体的对策则从各自 的角度提出了有差别的对策。如王国军就提出了“三维社会保障体系”作为城 乡社会保障的衔接和运行模式：第一维是建立覆盖全国城乡的法定最低保障， 第二维是建立农村社区型的基本保障，第三维是建立以商业保险和政策性保险 为主的补充保障，同时他还提出每一阶段所要解决的关键问题 。薛兴利、厉昌 习等提出将城乡一体化的进程分为两个阶段，第一阶段( 2 0 0 6 2 0 1 5 年) ，用1 0 年左右的时间实现城乡社会保障制度由“相互分离”向“统分融合”过程的转 变；第二阶段( 2 0 1 5 2 0 2 5 年) ，再用1 0 年左右的时间，实现城乡社会保障制度 由“统分融合”向“基本统一的转变。景天魁提出了“基础整合的社会保障 体系”，即守住底线，卫生保健；强化服务，就业优先；依托社区，城乡统筹； 将基础养老金与最低生活保障线统一起来，放弃统一的医疗保险制度，以卫生 保健为基础，以服务保障为基础，主张把失业保险金转化为就业促进金。 李迎 。鲁全：城乡统筹的社会保障制度与和谐社会建设，山东社会科学，2 0 0 8 年第l o 期。 o 刘晓红；统筹城乡发展与农村社会保障体系建设，山西大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 8 年第3 期。 国王国军： 社会保障：从二元到三维中国城乡社会保障制度的比较与统筹，对外经济贸易大学出版 社2 0 0 5 年。 薛兴利、厉昌习等：城乡社会保障制度的差异分析与统筹对策，山东农业大学学报，2 0 0 6 年第3 期。 固景天魁：大力推进与国情相适应的社会保障制度建设构建底线公平的福利模式，理论前沿，2 0 0 7 年第1 8 期。 1 2 一、城乡社会保障制度研究意义与研究概况 生提出了“有差别的统一 的“城乡整合 模式。他提出要按照“小保障”的 养老保险的第一支柱社会统筹部分，医疗保险的大病统筹部分，以及社会救助、 最低生活保障等设计为城乡共享项目，其他方面或项目可根据城乡实际保持一 定差异性或灵活性。同时指出，即便上述基本项目的制度形式实现了城乡统一， 但具体给付标准可以根据城乡、地区生活水平差异的实际而有所不同。这