（城市规划与设计专业论文）公众参与在旧城改造规划中应用的研究.pdf

合肥工业大学 本论文经答辩委员会全体委员审查，确认符合合肥工业大学硕 士学位论文质量要求。 答辩委员会签名：( 工作单位、职称) 主席： 表l 恢发 i 委员： 、 喀 导 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得金起王些太堂一或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签字：马d 寸k 签字日期：劢年华月力尸日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解盒壁工些太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权金胆王些太 三l 可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文者签名：马，卜敷 签字日期：劢f 年争序罗日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 名：酮 ? 阵q 叶 公众参与在旧城改造规划中应用的研究 摘要 旧城改造由于其复杂性、系统性，及涉及到城市中各方利益的特点，使得 公众参与在旧城改造规划中的作用显得更为突出。本文主要通过理论文献的研 究结合个案分析法来构建起文章的分析框架，并用这个分析框架去分析实际情 况。 文章首先对研究的背景、意义以及研究思路和方法进行了介绍，然后对公 众参与和旧城改造规划的相关概念及理论基础进行了评述，并分析了公众参与 旧城改造规划的法律依据、必要性和方式，在此基础上，对两个案例进行了分 析和比较。案例一是公众参与在宁夏石嘴山市大武口区一街两路旧城改造规划 中的应用，案例二是广州市海珠桥南广场地区旧城改造规划设计中公众参与的 具体实施。通过对项目中利益相关者的分析，及公众参与在项目中的应用情况， 并以交流规划理论中提出的有效参与的四个前提条件来评价参与的结果，对两 个案例中公众参与机制进行了分析比较。 最后，文章以交流规划中有效参与的前提条件为依据，提出了旧城改造规 划中应用公众参与的改进措施，主要从以下几个方面：法律体系的完善、相关 组织机构的成立、参与组织形式的多样性、意见回应机制的加强和规划师职责 的转变，通过这五个方面来不断完善旧城改造规划过程中公众参与的应用。 关键词：公众参与旧城改造规划交流规划 r e s e a r c ho nt h ea p p l i c a t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n u r b a nr e n e w a l p l a n n i n g a b s t r a c t u r b a nr e n e w a lb e c a u s eo fi t sc o m p l e x i t y , s y s t e m a t i c ，a n dt h ei n t e r e s t so fa l lp a r t i e s i n v o l v e di nt h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h ec i t y , m a k i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a nr e n e w a l p l a n n i n gb e c o m e sm o r ep r o m i n e n tr o l e t h ep a p e rd e s i g n sa na n a l y t i c a lf r a m e w o r k m a i n l yt h r o u g hl i t e r a t u r er e v i e wa n dc a s es t u d yt oa n a l y z et h ea c t u a ls i t u a t i o n t h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，s i g n i f i c a n c e ，t h o u g h t sa n dm e t h o d sa r ei n t r o d u c e d f i r s t l yi nt h i sp a p e r t h e n ，t h er e l a t e dc o n c e p t sa n dt h e o r i e so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n a n du r b a nr e n e w a lp l a n n i n ga r ee v a l u a t e d t h er e l a t e dl e g a lb a s i s ，n e c e s s i t ya sw e l l a sm e a s u r e sa r ea l s oa n a l y z e d b a s e do nt h ea n a l y s i s ，t w oc a s e sa r ei n t r o d u c e di n t h ep a p e rt or e s e a r c ha n dc o m p a r e t h ef i r s tc a s es t u d ym a i n l yf o c u s e so nt h e a p p l i c a t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ns h iz u i s h a nd aw u k o ur e g i o n “o n es t r e e t a n dt w or o a d u r b a nr e n e w a lp l a n n i n gi nn i n g x i aa n dt h eo t h e ro n el i e s i nt h e s p e c i f i ci m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h eu r b a nr e n e w a lp l a n n i n go f s o u t hs q u a r er e g i o no fh a i z h ub r i d g ei n g u a n g z h o u a c c o r d i n gt oa n a l y z et h e s t a k e h o l d e ra n dt h ea p p l i c a t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ep r o j e c tc o m b i n i n gt h e f o u rp r e c o n d i t i o n so fe f f e c t i v ep a r t i c i p a t i o ni nt h ee x c h a n g ep l a n n i n gt h e o r yt h e r e s u l t so fp a r t i c i p a t i o na r ee v a l u a t e d ，a n dt h em e c h a n i s mo fp a r t i c i p a t i o ni nt h e s e t w oc a s e sa r ec o m p a r e da n da n a l y z e d f i n a l l y ，o nt h e b a s i so fp r e c o n d i t i o n so fe f f e c t i v ep a r t i c i p a t i o ni nt h e e x c h a n g ep l a n n i n gt h e o r y ，t h i sr e s e a r c hp r o p o s e st h ei m p r o v e m e n tm e a s u r e so f a p p l i c a t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a nr e n e w a lp l a n n i n gi n c l u d i n gi m p r o v i n g l e g a ls y s t e m ，t h e e s t a b l i s h m e n to fr e l e v a n t o r g a n i z a t i o n s ，s t r e n g t h e n i n g t h e d i v e r s i t yo fp a r t i c i p a t i n go r g a n i z a t i o n s ，t h em e c h a n i s mo ff e e d b a c k ，a n dc h a n g ei n r e s p o n s i b i l i t i e sp l a n n e r s ，w h i c h c o u l d i m p r o v e t h e a p p l i c a t i o n o f p u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nt h ep r o c e s so fu r b a nr e n e w a lp l a n n i n g k e y w o r d s ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；u r b a nr e n e w a lp l a n n i n g ；e x c h a n g i n gp l a n n i n g ； 致谢 值此论文完成之际，我的研究生生涯也将划上一个圆满的句号。在这两年 半的研究生生涯中，老师们的孜孜教诲，家人的无私奉献，同学朋友们的关心 和帮助，都使我终生难忘。 首先感谢我的导师周国艳教授，感谢她对我的悉心教导。周老师严谨的治 学态度，深厚的理论功底和一丝不苟的工作作风都使我受益匪浅，是我以后工 作和学习的榜样，同时，在我毕业论文的撰写过程中，从开题报告的修改、论 文的框架拟定到最终定稿，周老师都给予了无私的帮助和指导，提出了许多宝 贵的意见。在此表示真诚地感谢和深深的谢意! 感谢从研一给我们授课，并在论文的开题、篆写、审查和预答辩过程中给 予我们意见和建议的各位导师们，他们对我的论文提出了有价值的意见，他们 的学术智慧让我受益匪浅。感谢同门的兄弟姐妹，感谢我的同班同学，感谢我 的舍友，在两年半的时间里，很有幸能结识你们，一起学习讨论、一起生活娱 乐，是我研究生学习和生活期间宝贵的财富。 感谢我的家人，你们在我攻读研究生期间给与了我无私的帮助和理解，特 别是在论文撰写阶段的支持和鼓励，没有你们做后盾我将不能顺利完成我的学 业。还要感谢配合我完成调研问卷的大武口区的公众和规划局的工作人员，在 你们的帮助下我顺利完成了调研。 回首往事，历历在目。老师谆谆教导，同学的热情帮助，家人的支持，都 使我不能忘怀，他们将永远激励着我不断拼搏，勇往直前。 最后感谢各位评审老师在评审过程中提出的宝贵意见! 作者：马小英 2 0 11 年4 月13 日 目录 第一章绪论1 1 1 研究的背景l 1 2 研究的目的及意义1 1 2 1 研究目的1 1 2 2 研究意义1 1 3 国内外的研究状况2 1 3 1 国外的研究状况2 1 3 2 国内的研究状况3 1 4 研究的方法5 1 5 论文研究框架5 第二章公众参与旧城改造规划的理论认识7 2 1 核心概念的界定7 2 1 1 公众参与7 2 1 2 旧城改造规划8 2 2 研究的理论基础8 2 2 1 社会个体“理性自利 行为假设8 2 2 2 交流规划理论及其意义9 2 2 3 相关理论对公众参与规划的启示1 l 第三章公众参与旧城改造规划的必要性和法律基础1 4 3 1 公众参与旧城改造规划的必要性1 4 3 1 1 旧城改造中的矛盾1 4 3 1 2 公众参与旧城改造规划的作用1 4 3 1 3 公众参与旧城改造规划的方式1 5 3 2 公众参与旧城改造规划的法定基础1 6 3 2 1 我国宪法赋予公民的权利1 6 3 2 2 我国城乡规划法中的规定1 7 3 2 3 其它相关法律规定1 8 第四章案例分析2 0 4 1 宁夏石嘴山市大武口区一街两路旧城改造规划2 0 4 1 1 项目概况2 0 4 1 2 主要利益相关者及其利益关系2 l 4 1 3 公众参与在项目中的应用2 3 4 1 4 公众参与改造规划的结果分析2 5 4 2 广州市海珠桥南广场地区旧城改造规划2 8 4 2 1 项目概况2 8 4 2 2 利益相关者及其利益关系2 8 4 2 3 公众参与在项目中的应用3 0 4 2 4 公众参与改造规划的结果分析3 1 4 3 两个案例的分析总结3 2 4 3 1 两个案例公众参与机制的比较3 2 4 3 2 两个案例公众参与有效机制的启示3 3 第五章公众参与在旧城改造规划中应用的改进措施3 4 5 1 法律体系的完善3 4 5 2 相关组织机构的成立3 6 5 3 参与组织形式的多样性3 6 5 4 意见回应机制的加强3 7 5 5 规划师职责的转变3 8 第六章结语4 0 参考文献4 1 插图清单 图卜1 论文研究框架图6 图4 - 1 大武口区一街两路旧城改造现状区位图2 0 图4 - 2 公众希望改造的重点2 2 图4 - 3 贺兰山路交通现状2 2 图4 4 贺兰山路公共绿地2 2 图4 5 公众的参与意愿2 5 图4 6 大武口区旧城改造规划总平面图2 7 图4 7 广州市海珠桥南广场旧城改造现状区位图2 8 图4 8 广州市海珠桥南广场旧城改造规划总平面2 9 图4 - 9 公众参与计划表3 0 图4 一l o 公众参与宣传单外页3 1 图5 - i 我国公众的受教育程度3 5 第一章绪论 1 1 研究的背景 改革开放的近三十年，我国经济建设的发展突飞猛进，同时也产生了城市 人口剧增、用地范围扩大、环境恶化等一系列问题。在城市化的浪潮中，城市 物质空间得到了拓展，许多城市的建成区也逐渐步入了“旧区 的行列。现在 或将来一定时期内，大部分城市将要面临旧城的更新、改造这一问题，从某种 意义上来说，旧城改造是目前我国城市发展进程中最重要的课题之一。由于旧 城改造具有复杂性和系统性的特点，而且还会导致社会冲突的出现，因而使其成 为我国当前讨论的一大热点。 实施旧城改造规划的目的就是合理使用旧城土地、优化旧城功能配置、改 善居民的生活环境和美化城市。随着现代主义、新都市主义、邻里思想等城市 规划理论的发展，旧城改造规划也越来越注重从人的需求出发，与此相呼应的是 旧城改造效果的评价体系，也由以往的实质性效益和经济性效益转向了社会性 效益，即在满足于通过改善市区环境、完善公共设施，使之成为更适合居住、工 作或休憩的场所，从而提高物业价值，改善地区经济状况的同时，更希望通过 旧城改造规划能反映并代表公众的心声和利益，体现“以人为本 的思想，实现 旧城的可持续改善、社区的可持续发展和居民的和谐生活。 1 2 研究的目的及意义 1 2 1 研究目的 随着城市化进程的加快，旧城改造日益成为各级政府的工作重心。在这一过程中 也产生了一些问题，如城市传统风貌的消失、拆迁造成低收入群体的利益受到损失、 一些所谓改善居民生活环境的项目变成了“形象工程”等。不仅激化了公众与政府之 间的矛盾，还造成一定的资源浪费，为解决旧城改造中存在的矛盾、消除隐患、保护 城市文脉并体现社会公平的原则，在旧城改造规划中，应该给予公众充分参与的机会， 使公众参与到规划的全过程，通过多元利益主体的共同协商寻找到最适合该城市发展 的道路。目前，我国许多城市公众参与旧城改造规划还存在一系列的问题，如公众参 与的面太窄、公众参与的程度较低、公众参与的联系不畅等问题，以至于公众参与的 实效性太差。文章以交流规划理论中有效交流的四个前提为参考，分析旧城改造规划 案例中公众参与应用的现状情况及产生问题的原因，试图探寻出具体的改进措施，以 期公众参与在旧城改造规划中更具有实效性。 1 2 2 研究意义 公众参与旧城改造规划，有利于更好地保证旧城改造行为的公平、公正与 公开性，使改造能切实体现广大公众的利益要求。其本质是要通过公众对旧城 改造从规划编制到工程竣工全过程的主动参与，通过参与使公众成为城市的真 正主人，了解城市的发展方向，充分发挥公众的责( 对城市建设发展的责任) 、 权( 关于城市发展的知情权、话语权和监督权等) 、利( 在改造过程中维护自身合 法权益) ，能更多的享受到旧城改造带来的好处，并确保旧城改造工作的顺利实 施。 公众参与旧城改造规划对于政府和公众来说还有一定的现实意义，从政府 的角度来看，公众参与不仅可为政府与公众之间的交流提供畅通的信息渠道， 增加公众对政府工作的信任，而且还能倾听公众反馈的信息，使政府的决策更 趋公正、合理。对公众而言，通过公众参与旧城改造规划可以提高公众的参与 意识和参与能力，激发公众参政议政的政治热情，对提高广大公众的民主权利 也有着深远的意义。 1 3 国内外的研究状况 1 3 1 国外的研究状况 早在1 9 4 7 年，英国“城乡规划法 所创立的规划体制就已经允许社会公众 发表意见，公众还可以对他们不满意的规划结果进行上诉。美国的p a u l d a y id o f f 于1 9 6 0 年代初提出了“规划的选择理论”，在此基础上提出了“倡导性 规划”概念，这一概念成为城市规划公众参与的理论基础。19 6 8 年3 月的“斯凯 夫顿报告提出了公众参与的一些具体做法，如公众可以通过采用“社区论坛 的形式，建立与地方规划机构之间的联系；为了联络那些不倾向公众参与的利 益群体，政府可以通过任命“社区发展官员”的形式解决，斯凯夫顿报告被认 为是公众参与规划理论发展的里程碑。19 6 9 年，英国市民参与规划委员会发表了 题为人民与规划报告，最早的提供了市民参与城市规划的制度框架、参与过 程和相关手段和方法。同年，美国的社会学家s h e r r ya r n s t e i n 从实践的角度对 市民参与程度进行了三个层次、八种形式的划分，提出了公众参与城市规划程 度的“市民参与阶梯理论，她把公众参与规划的程度比作一把梯子上不同的 横档，最低层次是“无参与”，包括了两种形式，由低到高分别是执行操作和 教育后执行；第二层次是“象征性的参与 ，包括了三种形式，从低到高依次 为提供信息、征询意见和政府退让；最高层次是“市民权利”，也包括三种形式， 从低到高依次为合作、权利代表和市民控制，这一理论为衡量规划过程中公众 参与的程度提供了划分标准。8 0 年代s a g e r 和i n n e s 又提出了“联络性规划理 论 ，指出规划师在决策过程中应运用联络互动的方法以达到参与决策的目的。 进行了近四十几年的研究和探讨，西方学者关于公众参与在城市规划中的 研究和结论已经非常丰富，很多的研究结论与特定的社会经济结构、作者的学 术立场和地区、时间因素等密切相连。具体的研究方向有以下几种：公众参与 的类型和特点、影响公共参与的因素、探讨将新的科学技术应用到城市规划公 众参与中。学者们已经不仅局限于将公众参与应用于传统物质形态的城市规划 2 中研究，还越来越多地把公众参与和社会变化、消除贫困、民主决策、环境保 护、可持续发展、地方政治等领域联系在一起进行研究。 对于公众参与在旧城改造规划中应用的研究，西方一些学者，如a 拉波 波特、l 文丘里、f 吉伯德等从不同的角度和立场指出了大规模旧城改造的 致命缺陷，提出了小规模改建和渐进式规划的方式，这种方式对公众参与的应 用更有利。在可持续发展思想的影响下，西方国家旧城改造的理论与实践也有 了进一步的发展，一方面是前所未有的多元化，旧城改造的目标更为广泛，内 容也更丰富；另一方面是继续趋向以渐进式的小规模改建为主的社区邻里更新， 以谋求政府、社区、开发商、工程师、公众和社会经济学者的多边合作。 1 3 2 国内的研究状况 1 3 2 1 公众参与在城市规划中应用的研究 在我国，公众参与在城市规划中应用的研究已经开展了二十多年，具体的 研究内容大致集中在以下几个方面： ( 一) 介绍国外公众参与的理论及其实践情况 公众参与是一个外来概念，对国外理论和制度实践的介绍是研究的起点也 是重点。这方面研究的代表有：孙施文、梁鹤年、殷悦等学者较早的介绍了国 外公众参与的基础理论；以杨贵庆、王晓川、高毅存等学者为代表的介绍国外 ， 公众参与制度的现状及制度形成的轨迹；陈锦富、吴茜、韩忠勇等学者介绍了 国外城市规划中公众参与的具体技术；陈志诚介绍了欧美城市规划公众参与的 成功实践经验，大量的研究都是在此基础上，以国外为参照提出改进我国公众 参与现状的建议。 ( 二) 城市规划中实行公众参与必要性的研究 公众参与在我国长期的规划实践中较为缺乏，所以要将其引入到规划过程 中，就必须要对公众参与的必要性进行充分的阐述和论证。刘志奇通过对公众 参与城市规划积极意义的论证，来强调公众参与城市规划的必要性；郭力军强 调公众参与规划是我国市场经济体制改革下的要求；郭建、孙惠莲从城市规划 的公共政策属性的要求强调公众参与规划的必要性。 ( 三) 对城市规划中公众参与方法的探讨 整个“公众参与规划 研究的落脚点在于如何推进我国城市规划中的公众 参与活动。殷会亮、程云天、田莉等学者在比照国外经验的基础上，分析总结 我国城市规划中公众参与存在的问题，然后给出改进建议。另外一种方式是以 纪锋、田力男等学者为代表，通过总结我国公众参与个案得失，提出针对性的 建议。研究者们由于不同的知识积累，基于不同的问题意识，给出了不同的具 体建议。如阮红利、张峰等分析了g i s 在公众参与中应用的技术方法、特点和 模式。 ( 四) 公众参与保障手段的研究 3 吴志国等学者建议加强教育、重视普及规划知识，建立健全公众意见收集、 回应机制，建立激励机制，拓宽公众参与的渠道和层次；赵伟等建议创建民主、 科学的运作程序，加强法律保障和组织保障体系，并要关注公众参与的质量问 题。陈兆玉提出公众参与规划的重点应集中在规划目标的制定、方案选址和评 审阶段，而不是规划的技术设计过程中。 综上分析，国内城市规划专业对“公众参与规划 的研究内容按时间的顺 序主要有三个部分：( 1 ) 对国外“公众参与规划”的理论和实践的介绍，思考 的是“什么是公众参与”的问题，自公众参与被首次引入我国以来，这一直是 研究的重要内容；( 2 ) 2 0 0 0 年以前讨论的是“为什么参与 的问题，研究的重 点是对“公众参与规划”必要性的论证。( 3 ) 2 0 0 0 年以后的研究重点是介绍我 国公众参与的现状及如何予以完善的内容，讨论的是“怎么样参与”的问题。 我国学者对公众参与在城市规划中的研究还主要集中在宏观的方面，涉及到具 体的规划内容，如土地利用总体规划、景观规划、详细规划中公众参与应用的 研究相对较少。 1 3 2 2 公众参与在旧城改造规划中应用的研究 公众参与在旧城改造中的研究，目前国内研究者更多的是从旧城改造的物 质层面进行研究，比如旧城改造中的房屋拆迁问题、资金来源问题、容积率补偿、 城市设计等问题。对旧城改造规划中公众参与的应用相对较少，纵览中国期刊 网1 9 9 9 2 0 1 0 年间，在关键词输入“公众参与旧城改造规划 ( 截止2 0 1 1 年 2 月2 3 日) 一共有1 5 篇文章，相对的研究还是比较少了，笔者又通过“公众 参与旧城改造规划 为主题进行了检索，通过对相关文章的拜读，归纳出了以 下几个主要的研究方向： ( 一) 具体参与形式的研究 钱欣对我国旧城改造规划中公众参与现状系统进行探讨后，提出了开放式 城市更新的公众参与体系，具体包括不仅对规划决策结果进行公开，还包括决 策过程的公开。洪文迁、李峰认为应对政府、专业人员和公众等各方的角色和 地位进行调整，提倡通过社区自治方式，逐步形成合理的公众参与制度。龙腾 飞从公众参与城市更新的背景出发，以城市更新中的利益相关者为切入点，研 究了城市更新中参与的三种不同路径并对其进行了比较分析，最后提出了交互 式参与是城市更新利益相关者参与最合适的途径，并构建了城市更新利益相关 者交互式参与模式。 ( 二) 对旧城改造规划个案的研究 王浪通过对武汉同丰社区的个案研究，提出城市旧街区在考虑公众参与后， 在具体的规划设计中应该从哪些方面考虑。饶传坤等通过对杭州市背街小巷改 善工程的调研，了解了工程各阶段实施公众参与状况，指出目前在我国旧城整 治中普遍存在的一些问题，及一些改进的措施。 4 ( 三) 从现状和重要性为出发点的研究 王晟、邹敏等学者在对我国旧城改造中公众参与的现状进行剖析的基础上， 论证了公众参与的必要性，提出应加强组织机构的建立和法律制度两方面来保 障公众参与的实施，并提出媒体及网络对增强公众参与在旧城改造中可操作性 的作用。李晓敏通过分析旧城改造规划中应用公众参与的必要性及现状情况， 提出旧城改造过程中的公众参与，对大规模拆迁与房地产商开发造成的缺陷将 有弥补的作用。 本文的研究主要是以交流规划理论为依据，阐述公众参与在旧城改造规划 中应用的法律保障、参与的必要性和参与形式，结合具体的案例，以交流规划 理论中保证交流有效性的四个条件为切入点，分析公众参与在旧城改造规划的 具体实践中应用的状况，及产生问题的原因，最后通过两个案例的对比分析， 试图探寻出为保证有效的公众参与而进行的改进措施。 1 4 研究的方法 研究过程中主要运用了文献分析法、实地调研法、问卷调查分析法和案例 分析法四种研究方法： 文献分析法：分别查阅了相关研究的发展和相关理论文献，这方面研究为本文 的案例调研和结论中的启示建议提供了理论依据。 实地调研：结合论文课题，对宁夏石嘴山市大武口区一街两路旧城改造规划以 现场勘查、与规划局工作人员交谈和居民直接沟通等形式，分析研究了公众参 与的应用现状。 问卷调查分析法：发放问卷调查居民参与旧城改造规划的现状，对本课题论文 中选择的案例宁夏石嘴山市大武口区市民进行实地问卷调查。 案例分析法：在实地调研和问卷调查的基础上对案例进行了具体的分析，并对 两个案例进行了比较。 1 5 论文研究框架 本文研究主要是以交流规划理论和新制度经济学理论为支撑，对涉及公众 参与旧城改造规划的理论进行了梳理，然后进一步分析了公众参与在旧城改造 规划中应用的必要性、法律基础和参与方式，并以宁夏石嘴山市大武口区一街 两路旧城改造规划为调研的试点，分析归纳了公众参与旧城改造规划现状存在 的问题和障碍，与广州市海珠桥南广场地区旧城改造规划中公众参与的应用情 况进行了比较分析，最后针对存在的障碍性因素提出了一些改进措施。 6 第二章公众参与旧城改造规划的理论认识 2 1 核心概念的界定 2 1 1 公众参与 公众的概念内涵广泛，对于参与城市规划的公众概念，广义上是指所有实际 或潜在地关注并可能影响到规划决策的政府部门、社会组织及个人，狭义上则指 除了主管的政府部门和规划项目业主以外的其它利益相关团体或个人。所谓参 与就是让人们有能力去参加到那些对他们生活有影响的决策和行为；而对于公 共机构来说参与就是让所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终通过公开、透 明的方式达成决议。 公众参与在理论上并没有精确的定义，中西方学者给出的公众参与定义， 主要有以下几种： 2 1 1 1 西方学者的定义 ( 1 ) 斯凯夫顿报告认为，公众参与是指公众和政府共同制定政策和议案的行为。 参与涉及发表言论及实施行动，只有当公众能够积极参加到制定规划的整个过 程之中时，才会有充分的参与。 ( 2 ) a m s t e i n 认为，公众参与是公众的一种权力，这种参与是权力的再分配， 通过再分配的形式，那些被排除在现有政治和经济政策形成过程之外的无权民 众，能够被囊括进社会中来。 ( 3 ) g l a s s 认为，公众参与是一个可供民众参与到政府的规划决策过程中的机 厶 z i0 ( 4 ) s m i t h 认为，公众参与是指任何相关的个人或团体所采取的以影响决策、 政策或计划的行为。 ( 5 ) l a n g t o n 认为，公众参与是指公众有目的地参与到和政府管理相关的一系 列活动。 2 1 1 2 中国学者的定义 ( 1 ) 孙施文学者从城市规划专业的角度给出了公众参与的定义，他认为公众参 与是市民的一项基本权力，在城市规划过程中必须让广大市民尤其是受规划影 响到的市民参与到规划的讨论和编制中，规划部门必须听取各方意见并且要在 规划决策中尽可能的反映这些意见。 ( 2 ) 江必新是从行政法学的角度，认为公众参与是指行政主体之外的个人或组 织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。 本文所谈及的公众参与是关于旧城改造规划全过程的参与，通过对一些文 献资料的研读可以得出，研究者普遍认为公众参与旧城改造规划，是指公众参与 规划的全部过程，其本质是要通过公众对规划制定和实施全过程的主动参与，更 好地保证规划行为的公平、公正与公开性，使规划能切实体现公众的利益要求i 7 真正的做到以人为本，提升规划的科学性、合理性，并确保规划工作的成功实施。 2 1 2 旧城改造规划 城市规划基本术语标准中对旧城改建的定义是指对城市旧区进行的调整城市 结构、优化城市用地布局、更新和改善基础设施、保护城市历史风貌等的建设 活动。 旧城改造是局部或整体地、有步骤地更新和改造老城区的物质生活环境， 以便改善居民工作、生活和休息等公共服务条件。旧城改造是个连续不断的过 程，取决于城市的发展方向和发展速度，它既可以反映城市的发展过程，包括 空间规划组织以及建筑和社会公共服务设施的完善过程，又能表示物质成果， 反映当时的建筑和公共服务设施状况。具体内容包括：( 1 ) 改造城市规划结构， 在规划行政界限范围内，实行合理的用地分区和城市用地的规划分区；( 2 ) 改 善城市环境，通过采取综合措施来净化空气和水体，减轻噪声污染，绿化并整 顿开阔空间的利用状况等；( 3 ) 调整和更新城市工业布局；( 4 ) 完善或更新城 市道路系统；( 5 ) 改善城市居住环境并完善公共服务设施的建设，把旧街坊改 造成完整的居住区。 综上所述，旧城改造规划是由于城市经济与空间的结构性转变给城市旧城 区带来了压力，而进行的改善人们居住环境、提高居民生活服务设施水平所需 要的规划。城市旧区改造规划应该以城市设计的观点，从合理利用土地、整体 把握空间形态、形成景观环境意象等方面重新塑造城市旧区形象，并且根据实 际情况兼顾传统和现代进行全面思考与探索，提出具体的改造方案，力求在规 划设计中做到环境保护、改善景观环境与休闲三者相统一。 本论文主要研究的旧城改造类型是综合整治类更新，主要包括改善消防设 施、完善公共服务设施和基础设施、改善沿街立面、环境整治和建筑节能改造 等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能。 2 2 研究的理论基础 2 2 1 社会个体“理性自利 行为假设 “经济人”是新古典经济学的一个基本假设，是西方主流经济学理论研究 的出发点。其基本含义就是社会中个人行为的理性和原始动因是追求个人利益 最大化1 。资本主义市场经济的建立与发展是“经济人”产生的背景，经过不断 的发展与修正，“经济人 概念的应用面也越来越广，从经济领域扩展到了非经 济领域，从资本主义市场经济扩展到了其它社会形态与经济制度。 理性经济人假设包含两个基本特点即自利和理性，其中自利是一种品格， 即追求自身利益是驱策人的经济行为的根本动机，这种动机和由此产生的行为 有其作用于人本身的心理学和生物学的根据? 理性则是一种特点或能力， “经 1 周国艳西方新制度经济学理论在城市规划中的运用和启示 j 城市规划，2 0 0 9 ( 8 ) ：9 - 1 7 8 济人”能根据市场情况、自身处境和自身利益状况做出判断，并且使自己的经 济行为适应于从经验中学到的东西，从而使所追求的利益尽可能最大化。同时， 理性经济人假设，还有一个很重要的核心命题，即：只要有良好的法律和制度 做保证，经济人追求个人利益最大化的行动会无意识地、卓有成效地增进社会 的公共利益，这在“经济人 假设中有着重要的意义，也被称为“经济人的灵 魂”1 。 新古典经济学中的理性经济人假设认为个人的行为不受制度安排的影响， 是建立在理性的功利计算基础上的，而新制度经济学对“经济人 假设做了修 正。新制度经济学认为经济人在注重个人偏好和算计的同时，作为有个体差异 的、一定社会背景的人是不同的，人们依据各自的价值观、动机、可能获得的知 识或信息以及各自对于收益和边际成本的盘算来进行理性行为的选择，即有限 理性的“经济人 。依据新制度经济学理论，城市规划领域中所涉及到的不同 利益相关者，即政府官员、开发商、专家、规划师、一般民众等等，都是具有 有限理性的“经济人”。 社会个体的“理性自利”行为假设为我们理解城市规划中的公众参与提供 了重要的理论基础，主体行为的理性自利假设说明主体参与规划过程的根本动 机是谋取自身利益。在当代社会中公众并不是抽象单一的主体，当然正如奥尔 森指出的，虽然具有相同利益或意见的市民可以组织成一个团体表达他们的意 见，但这个团体中的每个成员又有他们自己的利益和意见2 。因此，如何令这些 利益多元主体参与到规划的过程，即参与的程度、时间和范围，都需要特别注 意。为了维护自身的利益空间，公众参与过程成为空间利益交易的过程，空间 利益交易需要成本，这包括达成共识过程的信息传递成本和决策延误的机会成 本等。从交易成本的角度来看，公众参与度并不是越多越好，而是应当和公众 参与损失的机会成本相对应。这是由于公众参与是有成本的，公众参与度越大， 社会决策成本也就越大。假如增加公众参与度所带来的交易成本小于信用缺失 造成的交易失败的潜在损失，增加的公众参与度就是合理的；反之，任意扩大 公众参与度会因交易成本过大造成社会总福利的损失。因此，如果公众的参与 过程未能仔细设计和控制，公众参与将导致规划决策的延误，以致在经济和社 会的快速发展中，造成严重的损失，在激烈的竞争中处于劣势，或使规划无法 操作。 2 2 2 交流规划理论及其意义 事实上，我们常常局限于“理性 之中，不可避免要局限于现实理论的条 条框框，也无法避免免却背景知识基于的思考而直观事物本身，要从“悬置的 真空 回归到“事物本身 。哈贝马斯的交往理论提供了另一种思路，哈贝马斯 1 何子张基于主体利益相关性的城市规划公众参与 j 现代城市研究，2 0 0 9 ( 6 ) ：2 9 3 4 2 何子张基于主体利益相关性的城市规划公众参与 j 现代城市研究，2 0 0 9 ( 6 ) ：2 9 3 4 认为“理性 不是外在于人类生活世界超经验存在的，不存在于精英分子的模 型中也不存在于逻辑推导中，而是孕育于人类交往之中，在于日常生活的公众 交往之中。 哈贝马斯在其著作交往活动理论中提出了一种交往理性一一即主张在 生活世界中通过对话交流、交往和沟通，人们之间相互理解、相互宽容，就能 够在思想上达到一致；在行动上友好合作，就能够实现启蒙的理想，即以自由、 平等、宽容这三种价值为基础的公民理想。哈贝马斯认为，无论是科学真理、 道德真理还是政治真理，都是理性的、自由的个人所组成的共同体通过不断探 索而终将获得的知识。在这一探索过程中，共同体中的每一位成员都必须参与 讨论和对话，从而达成共识，但由于这个探索者的共同体无法超越时间的限制 而不断探索下去，所以他们在任何一段时间中达成的共识都是不完备的、暂时 的和可以更正的1 。但是我们应该认识到有两个条件：第一，个人的存在和理性 是有限的；第二，不存在一种集体理性或普遍理性而超越于个人理性之上。基 于以上两个客观条件的考虑，我们可以得出这种不完备的决策就是我们所能期 待的暂时性的最好决策。通过这种对“真理”理论的论证，可以对公众参与的 过程得出以下结论：由于远近期目标的安排和解决规划中各利益团体的协调等 问题的方案不可能一劳永逸地一次性获得，所以必须设计出一种能够不断生产 出暂时性方案的程序，这种程序必须发挥以下三种功能：( 1 ) 使某一共同体中的 每一个成员都能够自由地表达自己的真实意见；( 2 ) 杜绝某一种意见凌驾于其它 意见之上的可能性；( 3 ) 使各种不同的意见最终能够汇总为一种为整个共同体所 接受的”一致性”意见；社会中的每一个成员都应该认识到终极真理或让每个人 都完全同意的方案是不存在的，公众就会接受这样一种观点，即经由正当程序 得出的结论是具有一定合理性的2 。 交流规划的核心就是在多元主义的思想前提下，寻求一种“政府一公众一 开发商一规划师的多边合作目的是取得所谓的“合意”，即共同体成员通过 各自的策略选择而达到的一个均衡结果，它不一定是最优化结果，但却是满足 化结果。城市规划是一种社会实践过程，涉及到社会中所有的利益相关者的利 益，交流规划理论认为，城市规划通过有效的交流可以达成一种共识，使利益 相关者采取集体合作的行动。鉴于此，城市规划应该在不同的利益相关者之间 进行沟通和交流，以便达成共识而采取合作的集体行动，这种理论的假设前提 是社会共识是可以通过交流来形成和实现的。 哈贝马斯认为就城市规划实践来说，有效的交流规划必须满足四个要求： ( 1 ) 交流的可理解性要求：说话者必须选择一种可理解的表达；( 2 ) 真实性 要求：说话者提供的陈述必须是真实的；( 3 ) 诚实性要求：说话者所表达的白 1 孙施文，殷悦西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展 j 国外城市规划，2 0 0 4 ( 1 ) ：1 5 - 2 3 2 孙施文，殷悦西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展 j 国外城市规划，2 0 0 4 ( 1 ) ：1 5 - 2 3 1 0 身意向必须是主观诚实的；( 4 ) 合法性要求：说话者必须遵循正当的规范和法 律，选用的言语是正确的。他把政治经济体制看作是一种抽象的体系，人们行 为理性不仅仅受抽象体系的约束，同时也受到情感理性和道德规范理性的影响， 三者交融共生，所以，只有通过可以理解的、真实的、诚实和合法的交流行动， 社会共识才有可能形成，政府管制也更有效。根据交流规划理论，参与决策的 各个机构，包括政府部门、社区组织、规划师、公众等在形成最终方案的过程 中应相互沟通和交流，并在具体过程中建立一定的关系。规划师不应仅仅是开 发商或政府的代言人和技术顾问，更应该充当排解困难者、解释者、调停者和 综合协调者的角色，交流规划同时要求公众要有极大的热情参与到城市规划的 交流和沟通中，这就需要具有广泛民主的社会政治基础。 因此，要使公众在旧城改造规划中的交流有效，促进公众参与的有效性， 我们就应该注重交流的合法性、可理解性、真实性和诚实性这四个方面。为保 证公众参与不流于形式，在具体的旧城改造规划中考察公众参与的应用情况， 也可以以这四点评价公众参与的实效性，即是否有相关的法律为保障体系，让 公众参与的内容是否便于公众理解、对公众公开的内容是否是真实的、各方利 益相关者在表达意愿是是否诚实。只有满足了这四点的要求，这样的交流才是 有用的，这样的参与也才有效、有价值的。 2 2 3 相关理论对公众参与规划的启示 社会个体的“理性自利”假设，使我们认识到作为个体的“经济人”有追 求自身利益最大化的本能，在旧城改造规划中体现为利益相关者维护自身利益 的表现。而且，在完善的法律和制度的保证下，“经济人 在追求个人利益最 大化时能加强社会公共利益的实现。因此，我们每个人会以利己为出发点，为 维护自身利益免受侵犯而参与到规划中，这是作为“经济人 的理性要求。虽 然，这种行为是“自利”的，但旧城改造规划作为一种公共利益，为实现大多 数人共同的利益，可以在良好的法律和制度的约束下，通过个人的“理性自利 促使社会公共利益的实现。先要保证个人有表达这种个体“理性自利 的机会， 哈贝马斯的交流理性即通过沟通、交流和交往的方式为个体提供表达意愿的机