（财政学专业论文）地方财政支出效率研究——以山东省为例.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 中国的地方政府在“双层的分税制下，政府的事权以及各级政府的事权划 分未能予以规范，造成了地方政府实际上事权和财权不对等。而从去年开始的金 融危机更加要求地方政府运用财政手段刺激本地区经济和社会发展，以使经济发 展速度不会下降太快，以促进就业和其他方面稳定有序发展。在资源有限的前提 下，研究我国地方财政支出效率对改善我国地方政府财政现状以及提高政府运作 效率有着十分重要的意义。在这个时机对我国财政效率问题进行研究，探索适合 自己道路的现实需求是必要而及时的。 本文在充分了解国内外相关研究文献和资料的基础上，研究了财政支出效率 评价的相关理论，运用定量分析和定性分析相结合的方法分析了山东省财政支出 状况，对我国地方财政支出效率评价体系进行了初步研究。 文章从山东省财政支出规模和结构两方面入手，采用综合评价和生产函数相 结合的评价方法，运用e r i e , s 计量软件，对财政支出的经济效率和社会效率进 行评价。通过分析得到以下结论：( 1 ) 山东省的财政支出总量对经济增长的促进 作用显著。财政政策作为政府进行宏观调控的主要手段之一，在山东经济增长的 历史实践中发挥了相当重要的作用。政府通过财政支出直接体现政府对经济干预 的意愿。从数据分析结果来看，财政支出对经济增长的促进作用都是相当显著的。 近十几年的财政支出占g d p 的比重也在最优支出规模7 9 2 左右。支出规模可以 说是有效率的。( 2 ) 在支出结构方面：基本建设支出占地方财政总支出的比例多 年一直偏低，低于全国的平均水平，这在一定程度上制约了经济和社会的发展： 支农资金总量不足而且政府支农资金投入结构存在诸多的不合理之处；科教文卫 支出多年保持在较高水平，平均在2 9 5 9 ，而通过实证也可以发现这项支出对 经济发展的刺激作用也是很强的，系数达到0 5 0 4 ，这必将在山东经济和社会的 可持续发展中起到积极作用。但是从投入的总体趋势来看，这一投入比例有下行 的趋势。 针对存在的问题，提出了以下建议：1 、加大科教文卫方面的支出，切实实 行科教兴省以及可持续发展战略；2 、继续加大基本建设支出，加强社会公共基 础设施建设；3 、充分调动市场经济运行的微观主体企业增加科技投入积极 性；4 、加强政府对农业和农村建设的支出力度；5 、加强行政支出管理，提高政 府运行效率和公共服务水平 关键词 财政政策；地方财政支出；综合评价法 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t u n d e r “d o u b l e d e c k e d ”t a xf e d e r a l i s m ，r e s p o n s i b i l i t i e sa n dt h ea u t h o r i t yo f f i n a n c eo fc h i n a sl o c a lg o v e r n m e n th a s n tb e e nn o r m a l i z e dw h i c hl c a d st o n o n - e q u i v a l e n c eb e t w e e nr e s p o n s i b i l i t i e sa n dt h ea u t h o r i t yo ff i n a n c e t h ef i n a n c i a l c r i s i s s t a r t i n gf r o ml a s ty e a ra l s or e q u e s t s l o c a lg o v e r n m e n tt os t i m u l a t el o c a l e c o n o m ya n ds o c i a ld e v e l o p m e n tt ok e e pe m p l o y m e m a n do t h e ra s p e c t ss t a b l e u n d e r t h el i m i t a t i o no fr e s o u r c e s ，t h e r ei sv e r yi m p o r t a n ts i g n i f i c a n c et os t u d ye f f i c i e n c yo f l o c a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r e c o n d u c t i n gt h er e s e a r c ha tt h i sm o m e n ti sv e r yt i m e l ya n d n e c e s s a r y o nb a s eo ff u l l yu n d e r s t a n d i n gd o m e s t i ca n df o r e i g nr e l a t e dr e s e a r c h ，t h i sa r t i c l e h a sas t u d yo nt h e o r yo fe f f i c i e n c yo fl o c a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r e ；i ta l s oa n a l y z e s e x p e n d i t u r ec o n d i t i o no fs h a n d o n gp r o v i n c eu s i n gm e t h o d so fq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s a n dt h eq u a l i t a t i v ea n a l y s i s t h ea r t i c l ea n a l y z e se x p e n d i t u r e 刚ea n dt h es t r u c t u r et oe v a l u a t ee c o n o m i c e f f i c i e n c y a n dt h es o c i a l e f f i c i e n c y o fl o c a lf i n a n c i a l e x p e n d i t u r eu s i n g c o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nm e t h o da n dp r o d u c t i o nf u n c t i o nm e t h o d o b t a i n i n gt h e f o l l o w i n gc o n c l u s i o n s ：( 1 ) f i n a n c i a le x p e n d i t u r et o t a lq u a n t i t yo fs h a n d o n gp r o v i n c e i sr e m a r k a b l et op r o m o t ee c o n o m i cg r o w t h f i s c a lp o l i c i e sa so n eo fm a c r o - c o n t r o l m e a n sh a v ep l a y e dq u i t ev i t a lr o l ei ns h a n d o n ge c o n o m i cg r o w t h t h eg o v e r n m e n t e x p r e s s e si t si n t e r v e n t i o nw i s ht ot h e e c o n o m i c st h r o u g he x p e n d i t u r e t h em o s t s u p e r i o rd i s b u r s e m e n ts c a l ei sa b o u t7 9 2 l o o k i n gf r o mt h ed a t aa n a l y s i sr e s u l t ，t h e p r o p o r t i o no fe x p e n d i t u r et og d pi sa r o u n d7 9 2 e x p e n d i t u r es c a l ei se f f e c t i v e ( 2 ) e x p e n d i t u r es t r u c t u r e ：p r o p o r t i o nf o rc a p i t a lc o n s t r u c t i o ne x p e n d i t u r ei sc o n t i n u o u s l y l o w i t sl o w e rt h a nt h en a t i o n a la v e r a g el e v e l ，w h i c hw i l lr e s t r i c tt h ee c o n o m i c a la n d s o c i a l d e v e l o p m e n t t oac e r t a i ne x t e n t t o t a lf u n dq u a n t i t yf o ra g r i c u l t u r ei s i n s u f f i c i e n ta n dt h e r ea r es o m eu n r e a s o n a b l ep l a c e si na g r i c u l t u r a l f u n d i n gs t r u c t u r e e x p e n d i t u r ef o rs c i e n c ee d u c a t i o na n dc u l t u r a la n dh e a l t hm a i n t a i n sa tt h eh i g hl e v e l ， a v e r a g e2 9 5 9 i t s t i m u l a t e se c o n o m i cd e v e l o p m e n ts t r o n g l y , w h i c hc o e f f i c i e n t a c h i e v e s0 5 0 4 a n dt h i sw i l lp l a yap o s i t i v er o l ei ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tf o r e c o n o m ya n ds o c i e t yo fs h a n d o n g b u tf r o mt h eo v e r a l lt e n d e n c y , t h i sp r o p o r t i o ni s d o w n w a r d t h ea r t i c l ep r o p o s e st h e f o l l o w i n gs u g g e s t i o n ：( 1 ) e n l a r g ee x p e n d i t u r ef o r 山东大学硕士学位论文 s c i e n c ea n de d u c a t i o na n dc u l t u r ea n dh e a l t h ；( 2 ) c o n t i n u et oe n l a r g ec a p i t a l c o n s t r u c t i o ne x p e n d i t u r ea n ds t r e n g t h e nc o n s t r u c t i o no fp u b l i cf a c i l i t i e s ；0 ) r e a s s i g n e n t e r p r i s e s e n t h u s i a s mt oi n c r e a s et h es c i e n c ea n dt e c h n o l o g yi n p u t ；( 4 ) s t r e n g t h e n e x p e n d i t u r ef o ra g r i c u l t u r a la n dr u r a lr e c o n s t r u c t i o n ；( 5 ) c o n t r o lt h ea d m i n i s t r a t i o n e x p e n d i t u r ea n d r a i s eg o v e r n m e n to p e r a t i n ge f f i c i e n c ya n ds e r v i c el e v e l k e yw o r d s f i s c a lp o l i c i e s ；l 0 c a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r e ；c o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nm e t h o d 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名：垫l ! ! 塑 日期：磁：堇：! ! 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：刻! 兰塑 导师签名：日期： 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 本章从研究背景、研究思路和方法、研究难点、研究意义以及国内外对该 问题的研究等五部分内容予以阐述。 一、研究背景 2 0 0 8 年9 月金融危机全面爆发，危机也蔓延到我国，自2 0 0 8 年第四季度以 来，受国际金融危机快速蔓延和世界经济增长明显减速的影响，我国经济下行压 力加大，随着国际金融危机冲击的日益加剧，中国经济发展面临前所未有的挑战。 去年以来，中国经济增速下滑，财政收入明显下降，全国财政收支矛盾突出，而 地方财政运行则更为紧张。而为应对国际金融危机，我国政府决定实施积极的财 政政策，并启动了高达4 万亿元的经济刺激计划，以此来促进经济发展。而这一 措施必将进一步加剧财政收支矛盾。另外，中国的地方政府在“双层 的分税制 下，政府的事权以及各级政府的事权划分未能予以规范，由于“分税制财政体 制改革的发动者是上级政府，下级政府没有多大的发言权，结果造成了上级政府 首先把好的税源、稳定可靠的税种的征收权掌握在自己手中，而上级政府常常将 支出的责任以行政命令的方式安排给下级政府。在转移支付制度不很规范健全的 条件下，两方面综合作用的结果就是政府的级次越低，其财政的困难就越大。当 前的经济形势下，地方政府面临着刺激本地区经济发展的任务，最重要的方式就 是使用财政手段，这必将给地方财政带来沉重压力。 1 8 8 2 年经济学家瓦格纳提出的“公共支出不断增长法则 认为，政府的财 政支出与经济增长之间存在着正相关的函数，即随着国家职能的不断扩大和经济 的增长，公共支出应不断增加1 。要满足行使国家职能的需要，有两条实现途径： 增收或者增效。增收，主要是增加税收或发行国债；增效，即提高财政支出效益s 增加收入涉及到宏观经济的各个方面，出台增加财政收入的政策要受到宏观经济 环境和社会、政治环境制约，相对较为困难。而提高财政支出效益，则相对现实， 因此提高财政支出效益是满足日益增长的财政资金需求，改善财政运行状祝，保 障国家职能行使的必然选择之一。地方财政作为财政体制的重要组成部分，在提 供公共物品、进行资源配置方面发挥着越来越重要的作用。从理论上讲，社会主 1 周顺明：财政支出效益评价一一浅谈建立财政支出效益后评价体系与建立公共财政的关系( 第1 版) ，中国财政经济出版社北京：2 0 0 2 年1 2 月 山东大学硕士学位论文 义市场经济体制的逐步建立，地方财政的地位应不断加强。随着社会经济的发展 使地方政府占有财政资源的数量越来越多，地方政府所拥有的财政自主权也应越 来越大。从现实社会经济发展进程来看，随着经济的发展、人口的增长和城市化 进程的加速，由地方财政所提供的公共服务，包括基础教育、公共安全、卫生、 福利、道路及其它公共设施对于经济效率的提高、人民生活质量的改善、乃至整 个社会的进步都发挥着越来越重要的影响。由此表明，在现阶段我国经济中地方 财政的作用变得越来越重要。从经济学的角度分析，在市场经济条件下，整个社 会经济资源的配置主要通过市场和政府两个渠道来进行。资源的配置优化，包括 市场配置合理、政府财政配置合理以及市场配置与财政配置之间的协调一致三个 方面。财政资源配置的优化，则决定于财政能集中支配必要规模的社会经济资源 与这些资源在各部门、各单位之间合理分配。前者实际上是财政支出规模问题。 后者则是财政支出结构问题。 在当前的经济形势下，研究我国地方财政支出效率对改善我国地方政府财政 现状以及提高政府运作效率有着十分重要的意义。在这个时机对我国财政效率问 题进行研究，探索适合自己道路的现实需求是必要而及时的。 二、研究内容与方法 本文在充分了解国内外相关研究文献和资料的基础上，研究了财政支出效率 评价的相关理论，分析了山东省财政支出状况，进行定量分析和定性分析相结合 的方法，对我国地方财政支出效率评价体系进行了初步研究。本文内容共分为五 大部分： 第一部分，绪论。阐明了论文选题的目的和意义，进行了国内外相关研究综 述，介绍了论文的主要研究方法和研究内容。 一第二部分，财政支出效率评价的理论基础。介绍了财政支出效率评价的涵义、 特点、评价层次结构，介绍了财政支出效率评价的几种基础理论以及财政支出效 率评价的原则和方法。 第三部分，构建财政支出效率评价指标体系。以财政支出活动过程为出发点， 结合财政政策目标设计指标以及评价方法。 第四部分，实证分析。以山东省1 9 7 9 2 0 0 6 年间的数据为基础进行分析。 第五部分，结论、政策建议以及进一步研究。通过对数据的分析，得出结论， 给出政策建议，以及对进一步的研究进行展望，为下一步的工作提出设想。 在研究过程中，以唯物辩证法为指导，着重运用比较分析法和理论与实践法， 以实证分析为主、规范分析为辅、规范分析和实证分析相结合，历史与逻辑相统 2 山东大学硕士学位论文 一的研究方法。规范分析主要体现在地方财政支出规模以及结构理论体系的规范 和政策选择上，实证分析将以1 9 7 9 2 0 0 6 年山东省地方财政支出规模以及结构 状况及统计资料为依据，揭示出山东省地方财政支出是否有效率。为提高地方财 政支出效率提出政策建议找到实践依据。总之，论文试图从理论和实用两个角度 对地方财政支出结构进行研究和探讨。 三、研究难点 财政支出绩效评价工作是一项十分复杂的系统工程，涉及面广、操作难度大， 地方财政支出绩效评价体系设想的各个部分在实施中均会遇到一定的困难和问 题。我国的地方支出绩效评价工作虽然已有初步的基础，但由于起步较晚，缺乏 系统的理论研究，缺乏全面推广实施财政支出绩效评价的基础条件，目前正处于 理论准备和试点摸索阶段，全面建立和完善财政支出绩效评价制度并使评价结果 具有科学性和合理鉴证性还需要经历较为漫长的过程。 第一，民众偏好意愿表达的不充分和民众意愿集合的困难。由于公共商品 消费采取“免费 形式( 即没有市场经济的等价交换形式) ，因此从居民个人角度 看，总希望多消费公共商品而少负担公共商品的成本这样，就会导致居民对公 共商品消费的意愿表达不充分。这就是所谓“搭便车心理导致的消费意愿表达 不充分。这在私人商品领域是不存在的，因为消费者必须“购买 才能获得私人 商品。另外，居民的收入状况千差万别，对公共商品的消费需求也就各有不同， 如何把居民不同的消费需求“集合 为“共同的需求，在实践中也是困难重重。 由于上述情况，评价过程中的信息收集就很困难。由于缺乏相关的信息，在进行 财政支出绩效评价时，就很难准确地判断各种用来测量支出部门结果的指标体系 的合理性。 一 第二，缺乏支持财政支出绩效评价的氛围与机制a 全面实施财政支出绩效评 价需要有一个支持和强调预算的公共责任与追求绩效的预算环境。但目前在许多 省区的政府预算中还存在各种非正式制度，向人大代表公开的政府预算，关于政 府项目的结果和成果的信息还很不充分，公民对政府预算的知情权还很有限，这 在很大程度上削弱了财政资金使用部门、单位和项目追求较好支出绩效的动力。 第三，成本一收益测算的困难。公共商品的成本和收益都具有经济外部性 的特点，而且又不以市场价格的方式直接表现出来，因此财政支出的成本一收益 难以界定，对公共商品的成本和收益进行全面的评估存在许多困难。比如，一条 1 吴俊培：财政支出效益评价问题研究 ，财政研究 ，2 3 3 山东大学硕士学位论文 铁路，给沿线居民带来多少收益? 污染又产生多少成本? 要调查清楚，成本很高， 而且问卷调查的信息未必能确保正确。 第四，发展和建立一套成熟而且运行成本比较低的绩效测量体系需要很长过 程。绩效评价的核心是建立起一套完整的能够反映政府公共活动效能的指标体 系、评价标准和计量方法，使项目的绩效目标能够量化、具体化，为评价各类项 目的绩效提供技术支持。由于财政支出范围广泛，具有不同层次、不同领域、不 同支出性质评价的复杂性。如何采取一种比较准确的办法，来对财政支出绩效进 行衡量，是财政支出绩效评价中的核心问题和主要难点。虽然西方国家已经发展 出一些比较成熟和稳定的绩效测量方式可资借鉴，但由于财政支出运行的制度环 境差异、具体支出项目的实践评价难点差异等，建立适应中国国情，很好地体现 “质 性和“量 性指标有机融合的可测度和可操作的财政支出绩效测量体系绝 非易事。 四、研究意义 市场经济制度是效率的基本装置，用经济学的术语说，就可以把资源配置到 帕累托状态但市场经济制度不能保证所有消费品的供给都有效率，还必须有非 市场经济的方式进行资源配置。因此，财政支出( 非市场资源配置) 效率和市场效 率统一的制度安排就处于十分重要的地位。 现行政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。 财政分配来源于政府职能，财政是政府履行职能的重要物质经济基础。财政的职 能、结构由政府职能来决定，必须依据政府职能转变的要求来优化财政支出结构， 财政资金的安排必须符合政府公共管理的要求。优化财政支出结构是一个动态的 概念，它要求根据不同时期经济发展状况，与政府职能相适应，最大限度地保证 政府实现其职能的资金需要。今后财政支出重点要放在公共事业领域，如社会事 业发展、基础设施、社会保障等，对市场能配置资源的领域要坚决退出。因此， 通过财政支出绩效评价，优化财政资源配置，提高财政支出效益，用有限的财力 最大限度地满足公共管理需要，解决好事关人民群众切身利益的根本问题，这也 是政府职能转变的客观需要，对于保障政府目标的实现，提高政府运行效率，提 高政府与市场的协调能力都有很大的促进作用。通过定量的确定财政支出的最优 规模，可以将财政支出规模和本地区经济发展和社会需求联系起来，从而达到资 源的合理配置，避免规模过大导致的重复建设或浪费、规模过小导致的经济发展 后劲不足和社会需求不能得到保障的问题。 4 山东大学硕士学位论文 五、国内外研究综述 ( 一) 国外财政支出效率评价研究综述 西方国家财政支出绩效评价始于1 9 世纪初。随着西方民主意识的不断增强， 西方国家先后建立了政府审计机构，用于监督支出的合法性和合规性，并没有涉 及到财政支出的合理性和效率性。1 9 0 6 年纽约市政研究局首次建立，开始对政 府绩效评价进行研究，探索提高政府效率的途径。1 9 0 7 年，纽约市财政局首次 应用以效率为核心的绩效评价技术，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法 和技术，建立了评价政府活动的成本投入( i n p u t ) 、评价政府活动的产出 ( o u t p u t ) 、评价政府活动的结果( o u t c o m e ) 3 种类型的绩效评价。 二次世界大战后美国预算支出急剧增长，赤字增加，如何控制支出引起了美 国胡佛行政改进委员会的重视，该委员会提出了两个基本问题：( 1 ) 在政府预 算的主要项目上，理想支出的最大数字应是多少? ( 2 ) 如何通过立法机关有效 地和节约地执行被批准的项目? 1 9 5 0 年美国国会通过了预算与会计程序法， 从而使联邦政府的所有部门建立了绩效预算，在预算下投入与产出、成本与结果 同时被考虑。美国国防部在1 9 6 0 年实行了计划一项目一预算系统( p p b s ) ，这个 系统要求各级别的政府量化项目的结果并对项目结果进行评价。 2 0 世纪7 0 年代经济衰退和政府职能的扩张使政府形成了严重的财务危机j 这也使财政支出绩效评价重新得到了重视。1 9 7 3 年尼克松政府颁布了“联邦政 府生产率测定方案 ( t h ef c d e r a lg o v e r n m e n tp r o d u c t i v i t ym e a s u r e m e n tp r o g r a m ) ， 制定了3 0 0 0 多个绩效指标。1 9 7 4 年福特总统要求成立专门机构对所有政府部门 主要工作进行成本一效益分析这一阶段出现了零基预算这一重要的财政管理模 式。英国在这一阶段积极开展财政支出绩效评价。1 9 7 9 年撒切尔政府执政后， 开张了一系列改革活动，财政支出绩效逐渐实现了系统化，规范化和经常化。 1 9 7 9 - 1 9 8 5 年间侧重经济和效率评价，这一阶段英国政府追求投入产出比的最大 化，在这一目标的指导下进行改革和评价方案。英国政府任命雷纳爵士为首的效 率顾问并成立了效率小组，专门对中央政府各部门运作情况进行全面调查、研究j 审视和评价活动，制定提高组织经济和行政效率水平的方案和措施。这就是英国 著名的“雷纳评估 ( r a y n e rs c r u t i n yp r o g r a m m e ) 。2 0 世纪8 0 年代在美国俄 勒冈州由州政府直接领导的俄勒冈进步委员会( o r e g o np r o g r e s sb o a r d ，o p b ) 正 式成立，全面的标杆管理法就由该组织集中推进。标杆管理法的第一步是确定标 杆，作为政府奋斗的目标，在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比 较，进行阶段性的总结评估，以对下一阶段的方法做出调整，直至最后达到标杆水 5 山东大学硕士学位论文 平，确定更高的标杆。1 9 8 2 年t o mp e t e r s 和r o b e rw a t e r m a n 出版了他们的著作 追求卓越一书，在书中采用了一系列绩效和声望指标，并选取了6 2 家公司进 行观察。通过分析他们提出了组织的8 项卓越原则。 2 0 世纪9 0 年代美国政府对政府部门的绩效评价程度达到了顶峰。1 9 9 3 年美 国国会获准通过了政府绩效与结果法案( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t s mo f1 9 9 3 ) 该法案的通过标志着议会对行政部门的监督开始转到“绩效和“结 果 上来，同时也标志着美国政府的绩效改革步入成熟阶段。s h i h j e nk a t h y 和y e e c h i n gl i l i a nc h a n ( 2 0 0 2 ) 对美国地方政府的绩效评价和平衡计分卡的应 用情况进行了调查，发现大多数地方政府在顾客满意、经营效率、革新和改变、 雇员业绩、财务业绩五个方面都进行了绩效评价，绩效评价的重点是财务业绩， 最不受重视的是革新和改变，在实行平衡计分卡绩效评价过程中，管理太注重组 织的短期问题是一个普遍现象，他们认为以下一些因素是平衡计分卡成功必需的： 卓越绩效文化、培训和教育、评价体系相对的简单、明确的战略和目标、实行系 统的资源、评价与战略清楚联系、预算与战略相联系。 进入2 0 世纪，美国联邦政府管理改革的标牌不断翻新，但以绩效为本的管 理原则没有改变。2 0 0 2 年管理和预算办公室( 0 m b ) 引入了项目评价分级工具作 为0 m b 对联邦项目投入的一个额外要求，并对每个联邦项目产生的结果进行分 级。2 0 0 3 年，政府出台了一项简单的评级制度( 红、黄、绿) 来评价联邦机构 管理议程的工作效果。 ( - - ) 我国财政支出效率评价研究综述 1 财政支出效率评价方法 目前，财政支出绩效评价的方法主要有：( 1 ) 成本一效益分析法( 2 ) 最低成 本法也称最低费用选择法( 3 ) 综合评价法( 4 ) 公众评判法( 5 ) 因素分析法( 6 ) 模糊数学法。1 综合评价法是我国目前使用最多的方法，我国多个政府部门和地方 政府都采用这种方法。这种方法评价较全面，但在指标选择、标准值确定及权重 计算等方面较复杂，操作难度较大。 2 财政支出效率评价指标的选取 要想科学地度量公共支出的绩效必须要有一套科学可行的指标体系，因此选 择科学的指标体系是整个绩效评价工作的核心和评价目标实现的关键。 1 王克强等：财政支出绩效评价研究综述 ，开发研究 2 0 0 6 年第0 5 期 6 山东大学硕士学位论文 辽宁省财政厅东北大学联合课题组( 2 0 0 4 ) 依据财政资金运行的全过程，提 出三大类1 6 项综合评价指标，涉及到财政支出结构类指标、财政支出拉动系数 类指标、财政支出贡献类指标。财政支出结构类指标包括财政支出自给率，即本 级财政一般预算收入占全部财政支出的比重；财政科技支出比重、财政教育支出 比重、财政农业支出比重，三项指标分别为财政各项支出占财政总支出的比值； 财政社保支出比重，即财政社保支出占财政总支出的比值；财政行政支出比重， 即财政行政支出占财政总支出的比值；财政供养系数，即财政供养人口占地区总 人口的比值。财政支出拉动系数类指标包括财政教育支出拉动( 启动) 系数( = 教育支出总额财政教育支出( 预算内) ) 、财政科技支出拉动( 启动) 系数( = 各类科技支出总额预算内财政科技支出额) 、财政农业支出拉动( 启动) 系数 ( = 农业支出总额预算内财政支农支出( 包含无偿支农开发支出) ) 和财政基建 支出拉动( 启动) 系数( = 全社会基建支出总额预算内财政基建支出) 4 项指标。 财政支出贡献类指标包含财政支出弹性，反映g d p 增长率与财政总支出增长率的 比值；财政教育支出弹性，反映在校( 大、中、小) 学生人数增长率与财政教育 支出增长率的比值；财政科技支出弹性，反映各类科技人员增长率与财政科技支 出增长率的比值；财政农业支出弹性，反映农业g d p 增长率与财政支农支出增长 率的比值；财政社保支出弹性，反映已参加社保人数增长率与财政社保支出增长 率的比值。1 徐一心、曾俊林等( 2 0 0 5 ) 分三个系统确定了财政支出绩效评价指标体系。 一级子系统分为总体绩效评价、社会保障和发展类。总体绩效评价又分别对总量、 速度、结构、效益设计不同的指标。其中总量的具体指标由财政收入占g d p 的比 重、可用财力占地方财政总收入的比重、税收收入占地方财政收入的比重、地方 财政收入占整个财政支出的比重、人均可用财力、人均财政收入、人均财政支出、 政府债务占财政收入的比重。速度指标有可用财力增长速度、财政支出增长速度、 财政收入增速与财政支出增速之比、基本支出增速与财政支出增速之比、社会发 展和保障支出增速与财政支出增速之比。结构指标有财政供养系数、退休人口占 财政供养人口的比重、基本支出占财政支出之比、每万元财政支出供养人口、经 济建设支出占财政支出的比重、社会发展和保险支出占财政支出的比重。效益指 标有社会保障和发展效益、经济发展效益。社会保障和发展类则从就业( 失业率、 城镇安置失业人员就业人数增速、企业下岗职工再就业人数增速) 、教育( 万元 财政投入培养学生数、万元财政投入供养教师数) 、医疗( 万元医生增速与卫生 1 辽宁省财政厅、东北大学联合课题组：财政支出效率综合评价研究报告 ，经济研究参考 ，2 0 0 4 年第 4 6 期 7 山东大学硕士学位论文 支出增速之比、万人病床数增速与卫生支出增速之比) 、体育( 参加全民健身活 动人数增速与教育支出之比) 、文化( 每千人拥有公共图书馆藏书增速与文化投 入增速之比) 、治安( 治安案件查处数增速与公共政治支出增速之比) 、运输( 客 货运周转量增速) 、邮电( 邮政业务量增速) 等方面设计具体的指标体系。1 、 汪柱旺，谭安华( 2 0 0 7 ) 以省为单位进行财政支出绩效评价，作者从投入、 产出方面设计了8 个指标。其中投入指标3 个：人均财政支出= 财政支出总人口， 财政支出比= 财政支出g d p ，经济性财政支出比x 3 = 基本建设支出财政支出；财 政支出的产出指标有五个：财政收入增长率、g d p 增长率、财政支出资本形成拉 动系数= 全社会资本形成总额基本建设支出、财政支出弹性= g d p 增长率财政支 出增长率、财政支出倍率= g d p 增长率额财政支出增额。2 1 徐一心等：财政支出绩效评价实证研究，四川省情。2 0 0 5 年第0 3 期 2 汪柱旺谭安华：基于d e a 的财政支出效率评价研究 ，当代财经) ，2 0 0 7 年第l o 期 8 山东大学硕士学位论文 第二章财政支出效率的基本理论 一、相关概念 在本章中将介绍地方财政与中央财政在收入和支出上的不同，以及在分析支 出效率上应该注意的问题。另外还将区分几个相近的概念：财政支出效率、财政 支出绩效、财政支出效益。 ( 一) 地方财政与中央财政 1 相关概念 一个国家的政府一般由一个中央政府和许多个地方政府组成。地方政府是根 据一国的宪法和行政组织法及行政区域划分建立起来的，在一定地域、范围内代 中央政府行使国家行政权力，由两个或两个以上政府级次构成并由多个行政部门 组成的相对独立或非独立的政权机构。伴随着行政区域的划分和各级地方政府的 建立，在中央政府建立中央财政的同时，地方各级政府的地方财政也应运而生。 它是地方各级政府履行其经济职能与行政管理职能的根本保证。地方财政涵盖了 省( 直辖市、自治区) 、省辖市、县( 市、自治县) 、乡镇财政。另外，还有计划单 列市和经济特区财政等。 在过去的几十年里，我国一直坚持实行高度集中的财政体制，不仅中央对地 方集中的程度很高，地方上级对下级的集中程度也很高。在这种体制下，地方财 政只拥有很少的自主权，较低层次地方政府的财政自主权更小。从1 9 9 4 年开始， 我国开始实行分税制财政管理体制，即将国家的全部税种在中央政府和地方政府 之间进行划分，以此确定中央财政和地方财政的收入范围。其实质是根据中央政 府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入 体系。分税制的实施，为确定公共财政框架奠定了基础，也为调动中央和地方两 个积极性，发挥财政作用提供了良好的前提。市场经济条件下，地方政府有了广 阔的活动空间，地方财政也将发挥更为重要的作用。 在收入来源上，中央财政收入主要来源于税收收入，另外还有一部分来源于 非税收收入和地方上解收入。而地方财政( 在此仅指省级财政) 收入包括地方本 级收入、中央税收返还和转移支付。 2 地方财政和中央财政在职能上的异同 ( 1 ) 财政职能一般 9 山东大学硕士学位论文 般来说，财政学界普遍认为美国财政学家马斯格雷夫在1 9 5 9 年出版的财 政学原理一书中明确提出财政的三大职能较为完整、明确地概括了财政的职能。 这三大职能是：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定的职能。 财政的资源配置职能，主要是指政府以财政收入和支出为手段，划分社会总 资源在公共产品与私人产品之间的利用，为社会提供公共产品，使人力、物力、 财力的分配，有助于向资源配置的帕累托最优效率状态逼近。政府履行财政的资 源配置职能，一个重要的前提便是在市场和政府之间的分工明确、合理，同时对 公共产品有明确的界定。 ， 市场经济下的自由竞争发挥着鼓励冒险和宽容失败的作用，这一方面有助于 人们不断地改善经济决策质量，提高经济运行效率，优化资源配置以及增加个人 财富，从而增加社会财富，使市场经济持续地处于帕累托效率状态；但另一方面 自由市场经济客观地滋生着社会所收入分配不公平的现象，导致社会成员之间出 现贫富不均、贫富悬殊，甚至两极分化问题。而这是市场机制自身所无法克服的， 只有依靠政府强制性征税或价格补贴等措施才能得以调整和改善。政府通过直接 或间接的方式进行收入再分配。直接方式是政府直接通过转移支付将现金补贴给 个人，间接方式是政府通过提供公共产品和公共服务，将收入进行再次分配。稳 定经济职能是指政府通过实施宏观经济政策( 财政政策或货币政策) 调节经济运 行，实现物价水平的稳定、充分就业和国际收支平衡，达到经济稳定和增长的目 标。 ( 2 ) 地方财政职能 从总体上讲，虽然中央和地方财政都具有资源配置、收入分配和稳定经济三 项职能，但是，由于外部性的原因，中央财政和地方财政在执行这三项职能时， 其着力点和效应各有不同，因此，其财政职能也各具特殊性。 、a 、地方财政的资源配置职能 由于自然资源、经济活动、人文环境与其他非经济因素的差异，使中央政府 统一、有效地配置一切资源，以最低的成本提供所有的公共产品很难达到，这就 需要中央政府和地方政府共同行使职责，必然形成财政职能分工的格局。由于中 央政府与地方政府都要在不同的受益范围内提供公共产品，政府的配置职能以中 央和地方共同承担为宜。对于具有地域性的公共产品，也就是说只是某一区域内 的居民才能享用的受益范围具有局限性的公共产品，可由地方政府提供。地方政 府提供地方性公共产品，不仅可以避免若由地方政府承担全国性受益的公共产品 会带来的公共产品效益与成本无法对等计量，从而效率低的问题，还能够因地制 宜地利用自己对本地区居民偏好的了解这一优势，更多地从本地区居民的切身利 1 0 山东大学硕士学位论文 益出发，为本地区居民谋福利，有利于将相应的权利与责任更好地结合在一起。 合理配置资源，即提供地方公共产品和公共服务是地方政府在市场经济条件下最 主要的职能。 b 、地方政府的收入分配职能 地方政府行使收入再分配职能所起的正常作用是微小的。政府的收入分配职 能主要目的在于通过分配政策和手段调整由于种种原因造成的社会成员或地区 较大的收入和财富分配上的差异，缩小差距，实现社会公平。若由地方政府行使 该权力，则会在全国范围内出现地区间的差别税收、差别转移支付等制度，从而 导致生产要素的不合理流动，降低经济效率。鉴于地方政府实现收入分配政策的 低效性，为使收入分配政策的出台动机与政策效应相统一，收入再分配职能应以 中央政府履行位置。但并不是说地方政府在调节收入分配方面完全不起作用。资 源流动性越强，特别是跨地区的资源流动性越强，地方政府收入再分配职能发挥 作用的范围和效果越小。随着社会主义市场经济体制的逐渐完善，资源流动的障 碍越来越少，资源的流动性越来越强，地方政府的收入分配职能将逐渐减弱，调 节收入分配的主要责任必然会落在中央政府的肩上，中央政府也将发挥越来越大 的作用。 ， c 、地方政府的稳定经济职能 与收入分配职能相似，地方政府实施经济稳定政策是低效的。主要是因为： ( 1 ) 经济稳定和经济增长的目标集中体现为社会总供求之间的平衡，而这种总 供求是相对于整个国民经济而言的。地方政府在决策时往往更多地从地方局部利 益出发，对全局利益会产生影响，分散的地方政府所作的决策不能够实现社会总 供求平衡的目标。比如由地方政府谋求各自管辖区的局部稳定，极易导致其他地 区的不稳定。而由中央政府承担这一职能则不会出现这些问题。( 2 ) 政府一般 通过有目的的协调组合运用财政和货币政策，或者两者之中的一个来调节社会总 供求以实现其平衡。货币政策都是由中央银行根据全国的经济形势来实施，地方 政府没有权力和能力来实行货币政策。缺少了货币政策这种稳定经济的有力政策 工具，地方政府的财政政策也得不到有力的支持、配合，地方政府对经济稳定职 能的效用合理的必然要打折扣。( 3 ) 正常条件下的全国市场是统一的、整体性 的，地方经济是包括在其中的，它必须在于辖区外经济的不断交流中获取持续发 展的能量，它不可能独立于其他的地区而存在。通常地方辖区经济的开放性限制 了地方性财政政策的有效性，即地方政府在调节总供求方面采取的任何措施，其 效用都不会仅仅局限于其辖区内，总会对其他的地区产生影响，从全局范围看； 其起到的效果可能就会很微弱甚至是无效的。 山东大学硕士学位论文 3 我国中央与地方政府财政支出范围的划分 根据以上理论，结合我国国情以及社会主义市场经济体制的特征，可以确定 划分中央政府职能及提供公共产品范围与地方政府职能及提供公共产品范围的 两条原则，即分职治事原则和受益范围原则。所谓分职治事原则，是指低一级政 府能做的事，一般就不上交上级政府上一级地方政府只处理下一级地方政府不 能处理的事务。所谓受益范围原则，是指按公共产品的受益范围来划分事权，如 果政府行使某项政治、经济职能，受益范围涉及全国所有地区，受益对象为全体 公民，应由中央负责；如果受益范围局限于某些地区就由地方政府负责。根据上 述原则，政府职能与公共产品提供范围的划分如下： 中央政府的职能与公共产品范围：一是以国家为整体利益考虑的对全国居民 提供的集体性质的公共产品，如国防、外交、对外援助，跨省际特大基础设施建 设项目，特大自然灾害救助，中央政府行政管理等；二是具有规模经济和经济外 部性等特点，或在一定上涉及国家整体利益的一些公共产品，应由中央政府负担 其经费的全部或部分开支，如环境保护、海洋开发、尖端科学、卫生保健、社会 保险、公共防疫以及全国性交通干线、通讯和能派发展等：三是在地方政府管辖 范围的不同行政区之间的收入再分配；四是为避免地域间因税负不同而造成高税