（财政学专业论文）财政增收与相关财政风险的研究.pdf

内容摘要 财政风险问题是近年来广受关注的一个财政难题。中国财政收入增长的基础是经济增 长，自1 9 9 8 年到2 0 0 7 年，中国财政收入增长率都接近国内生产总值增长率两倍税收收 入弹性系数更是连续1 0 年大于1 ，而从理论上讲，在我国这种以流转税为主体税种的税制 结构中，税收弹性系数应该是小于1 的因为在其他条件不变的情况下，流转税的收入最 多只能是与g d p 同步增长，而不可能超过g d p 的增长速度财政收入高增长特另4 是税收收 入的剧增这一现象已经引起了政府、学术理论界、新闻媒体以及全社会的广泛关注，关于 这一现象的合理性及经济影响存在着一定的争论中华人民共和国2 0 0 8 年国民经济和社 会发展统计公报显示，即使在2 0 0 8 年1 0 月后全国财政收入出现负增长的情况下，全年 税收增速仍达到g d p 增速的将近两倍，因此，在当前的宏观经济形势下，研究财政增收风 险仍然有重要的现实意义 财政收入的主要来源是税收文章通过理论上来说明财政增收风险的定义，分析了财 政增收风险的构成，又从财政三大职能的角度来说明财政增收风险的危害接着用计量模 型( 相关系数矩阵和自回归模型) 从实证的基础上确定税收收入的高速增长的基础是经济 增长，税收来源于g d p ，再用单位根a d f 检验来确定税收增长和国内生产总值g d p 长期关 系，然后分析了非税收入的增长情况又说明了其不合理增长的危害性，最后又仔细分析了 财政增收又一重要来源预算超收的风险问题。 基本结论是计量模型说明税收收入和国内生产总值存在长期不均衡，说明税收收入的 增长确实偏离了国内生产总值，存在“超常”增长的现象从加强财政预算审计的角度提 出防范和化解财政增收风险的建议。 关键词：财政收入财政风险税收增长预算超收 a b s t r a c t f i s c a lr i s kw a sa t t r a c t e dc o n c , e r n so fm a n yp e o p l ei nr e c e n ty e a r s f i s c a lr e v e n u eg r e w a l o n gw i t he c o n o m i cg r o w t hi nc h i n a s i n c e1 9 9 8 ，t h eg r o w t hr a t eo ff i s c a lr e v e n u ew a sa l m o s t a st w i c ea sg r o w t hr a t eo fg d p e l a s t i c i t yo ft a xr e v e n u ew a sg r e a t e rt h a n1f o r1 0y e a r s ，a n di n v i e w so ft h e o r y ，f o rt h i sk i n do ft u r n o v e rt a xw a st h em a i nt a xs t r u c t u r e ，t h et a xe l a s t i c i t yw a s s u p p o s e dt ob e l o w1i no u rc o u n t r y s i n c eo t h e rc o n d i t i o n sr e m a i nu n c h a n g e d ，t a xr e v e n u eo n l y s y n c h r o n i z e dw i t ht h eg d pg r o w t h ，b u tw a su n l i k e l yt oe x c e e di t t h i ss i t u a t i o no ft h es h a r p l y g r o w i n gt a xr e v e n u e ，h a sg i v e nr i s et ot h eg o v e r n m e n t ，a c a d e m i cc i r d e sa n dt h en e w sm e d i aa s w e l la st h es o c i e t y t h e r ew a sc o n t r o v e r s yb e t w e e nt h er a t i o n a l i t yo ft h i sp h e n o m e n o na n dt h e e c o n o m i ci m p a c t t h ed a t af r o ms t a t i s t i c a lc o m m u n i q u do ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ao n t h e2 0 0 8n a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ts h o w e dt h a tt h o u g ht h ef i n a n c i a lg r o w t h w a sn e g a t i v eg r o w t h ，t h eg r o w t hr a t eo ft a xw a sa st w i c ea st h eg r o w t hr a t eo fg d pt o o s oi t so f p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et os t u d yt h er i s ko ff i n a n c i a li n c o m e t h em a i ns o u r c eo fr e v e n u ei st a x t h i st h e s i s ，i nv i e w so ft h e o r y , i l l u s t r a t e dt h ed e f i n i t i o n o ft h er i s ko ff i s c a lg r o w t h t h e nt h et h e s i sa n a l y z e dt h ec o m p o s i t i o no ft h er i s ko ff i s c a lg r o w t h f i n a l l y , f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h et h r e ef i n a n c i a lf u n c t i o n s ，t h et h e s i sr e v i e w e dt h eh a r m f u l n e s s o ft h er i s ko fi n c r e a s i n gf i s c a lr e v e n u e t h i st h e s i su s e dt h ee c o n o m e t r i cm o d e l ( c o r r e l a t i o n c o e f f i c i e n tm a t r i xa n da u t o r e g r e s s i v em o d e l ) t oe x p l a i nt h er a p i dg r o w t ho ft a xr e v e n u eg r o w t h a n dg r o s sd o m e s t i cp r o d u c t t h i st h e s i sa n a l y z e dt h eg r o w t ho fn o n t a xr e v e n u ea n dt h er i s ko f b u d g e ts u r p l u s t h ec o n c l u s i o ni st h a tt h ee c o n o m e t r i cm o d e ls h o w e dt h el o n g - t e r mi m b a l a n c eb e t w e e nt a x r e v e n u ea n dg d p , a n dt h eg r o w t ho ft h et a xr e v e n u ed e v i a t e dt r u l yg d p t h ep h e n o m e n o no f s u p e r n o r m a lg r o w t hw a se x i s t e d f i n a l l y , s o m ea d v i c e sa r eg i v e ni n t h i s t h e s i sf r o mt h e p e r s p e c t i v eo ft h eb u d g e ta u d i t k e y w o r d s ：f i s c a lr e v e n u e ；f i s c a lr i s k ；t a xg r o w t h ；b u d g e ts u r p l u s 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不 包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得天津财经大学或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究 所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者躲百礤签字嗍沙b 降月z 7 日 f 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解天津财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查 阅和借阅。本人授权天津财经大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位 论文， ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者虢覃垛导师躲拳，翮 签字日期：如。? 年上月刁日 签字日期：年月e l 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 电话： 通讯地址： 邮编： 第1 章导论 1 1 有关国内外研究现状 近年，“世界共解财政难题 的提出表明，财政是困扰世界各国政府的一个大难题。 但是财政难题中的难中之难，在于财政的风险性问题。 财政风险是造成支付危机的可能性，或者说政府拥有的公共资源不足以履行其应承担 的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。财政政策与 货币政策并肩齐举，是现代社会政府实现对经济有效调控的重要工具变量，而政府在运用 税收、公债、公共支出、政府投资、财政补贴等财政政策工具以期达到宏观调控政策目标 的过程中，不可避免地处于风险“暴露 的境地。 应该说，财政风险是现代财政学领域的一个重要的研究范畴，也是研究和开拓现代财 政学的重要理论前沿。规避财政风险问题，贯穿于世界各国财政活动的始终，成为各国政 府制定财政政策，设计财政体制，组织和安排财政收支结构，实施财政预算管理等各项活 动的最重要理论依据之一。 1 1 1 关于财政风险的定义 目前，我国对财政风险的内涵，主要是从财政收支的角度进行界定的，核心的问题在 于财政的债务承受状况，承受能力以及债务变动对财政收支平衡的危害。概括而论，现有 的基本观点认为，财政风险是指财政收支之间的不平衡关系以及财政不能提供足够的财力 支持国家机器正常运转和国民经济正常运行的可能性。 刘尚希( 2 0 0 3 ) 认为在对财政风险的界定方面，应该把债务和清偿债务的资源联系起 来，政府以公共资源对债务进行偿付，因此财政风险来源于三种情况：公共资源确定， 而支出责任和义务不确定；支出责任与义务确定，而公共资源不确定；两者皆不确定。 在风险防范方面，他认为公共风险应该是财政风险的源头，防范财政风险应该从四个方面 入手：一是通过制度创新来控制公共风险：二是减少政府干预公共风险的各种失误；三是 中国财政风险的制度特征是“风险大锅饭”，应建立风险管理机制，打破“风险大锅饭 ； 四是增强政府抗风险能力。 武彦民( 2 0 0 4 ) 认为财政风险是财政运行的一个特殊阶段，是财政运行处在不能有效 履行财政应有职能的状态。从理论上说，财政职能是财政客观固有的功能或能力，它是财 政本质的体现，如果存在财政职能不能正常履行的情况，财政存在的必要性也就大有问题 了，财政风险的存在自然是不容置疑的事实了。只要有助于财政职能的履行，都是财政安 全的积极因素，或财政风险的缓解因素；反之，只要有碍于财政职能的履行，都是财政风 险的形成因素。同样，增加财政赤字和扩大国债发行规模，如果在通货紧缩、需求不振的 情况下发行，就是履行财政职能的必然要求，也是缓解财政风险的积极因素：反之，如果 在社会总供求平衡，甚至需求膨胀的情况下实行，则有碍财政职能的履行，助长财政风险 的趋势。因此，不能简单的把财政风险同财政赤字和债务规模联系起来，不能仅凭财政账 面现象论功过是非，而应结合财政在社会经济负担的职责研究财政风险问题。 资源配制职能的合理实现需要财政分配总量和结构的正确确定和形成。在资源配置的 各个层次上，国家财政都要准确到位，平稳衔接，否则，财政分配工作的高质量就要大打 折扣，财政风险也就隐含其中了；经济稳定职能要求财政分配扮演逆经济运行平衡器的角 色。如果国家在经济形势判断上出现偏差，平衡力度把握不当，就可能加剧经济波动程度， 也就意味着出现了财政风险。收入分配职能要求国家财政促进收入分配结构的合理形成， 如果职能不能很好落实，也不能认为财政分配处于安全状态，财政在风险状态中的运行就 是确定无疑的事实了。 王美涵( 1 9 9 9 ) 提出，社会主义初级阶段财政风险，特别是处于体制变迁和经济转型 过程中的中国财政风险，包括了以下两层涵义： 第一，财政风险是一种政府性的经济风险，是随着市场经济不断发育而逐步显现的一 种风险，因而是市场经济性风险。这一结论是以公共财政为依据得出的。首先，由于财政 体制本身处于明显的变化过程中，政策作用过程和作用机理还不完全，还不健全，从而预 期政策目标和实际的实施结果存在偏差，使财政政策部分失效而导致风险。其次，我国市 场经济体制还处于进一步的发展和完善的过程中，宏观财政政策很多具体手段的运用还只 是处于实验阶段，缺乏足够的经验。只有按照公共财政的价值取向，才能指出财政风险是 一种市场经济风险，而且能揭示它又是一种政府性的经济风险。 第二，我国不仅存在世界各国政府的般财政风险，而且存在中国特殊的财政风险， 因此，社会主义初级阶段财政是一种财政风险程度较高的公共财政。如：中国存在庞大的 政府机构和人员吃“皇粮 的“吃饭财政”风险，中国特殊的费收入和费大于税造成税负 过重的财政风险，国债依存度过高的债务风险等等财政风险。 侯荣华，葛建新( 2 0 0 5 ) 认为大致可以按宽和窄两个口径划分财政风险。 2 第一是窄口径财政风险。这一口径是以财政赤字等指标直接负债衡量财政风险，主要 指标是- 5 斯特里赫特条约规定的“欧元区”成员单位的财政健全标准，即财政赤字不 能超过g d p 的3 ，财政赤字余额不能超过g d p 的6 0 ( 国内称之为赤字率和债务率) 。由 于其口径只限于财政的直接负债，没有考虑或有负债和财政体制变动等的因素，故称之为 窄口径的财政风险，在我国实际工作中，窄口径财政风险被广泛应用，并被认为“国际公 认的权威标准 。 第二是宽口径财政风险。这一口径对财政风险的分析不仅计算财政的直接负债，而且 还要计算或有负债和财政体制变动等相关因素。由于其考虑的口径比较宽，故称其为宽口 径财政风险，除窄口径财政风险的内容外，宽口径财政风险大致还包括以下几个方面： 1 或有债务。持这一财政风险观点的同志认为，我国大量的国有银行不良资产，巨额 的国有企业经营亏损和国有资产流失、社会保障巨大的潜在的压力等等使我国的实际财政 风险远大于财政的直接负债规模。 2 财力的结构变动。这一指标主要包括：一是财政性资金的横向分布情况。基本观点 是预算外和体制外资金过大，意味着财力过于分散，财政的宏观调控能力也大大削弱。二 是财政性资金的纵向分布情况，以“两个比重为标准，参照国际标准，我国的“两个比 重还太低，要尽快将“两个比重 提高到2 0 9 6 和6 0 。 1 1 2 关于财政政策中的相关风险研究 财政风险的研究始于2 0 世纪9 0 年代中期，世界银行专家h a n ap o l a c k o v ab r i x i 就 财政风险矩阵进行了比较深入的研究，主要侧重于“或有负债 ( c o n t i n g e n tg o v e r n m e n t l i a b i l i t i e s ) 研究。而我国财政风险研究始于9 0 年代中期，财政部向国务院汇报工作提 出了财政风险问题，提出财政运作有风险。国内也有一批学者如刘尚希等在9 0 年代初期 就开始了此方面的相关研究。 魏陆( 2 0 0 0 ) 对积极财政政策可能产生的风险类型及风险产生的机制进行了探讨，并 且总结了一些国家的经验教训，分析了我国积极财政政策风险产生的可能性及相应的防范 措施。 温海滢( 2 0 0 1 ) 认为我国财政债务风险主要体现为中央财政债务风险较大，适度调整 国债政策是防范中央财政债务风险的要求。加强外债管理，调整内债期限结构、持有者结 构，完善偿债基金制度，尝试增发地方国债等措施，是化解中央财政债务风险的现实选择。 肖文东( 2 0 0 3 ) 从财政收入机制、财政支出效率、财政政策操作等三个角度来分析形 3 成我国财政风险的深层次原因，并提出了防范财政风险的政策、制度建议。 曾军平、丛树海( 2 0 0 3 ) 基于理论分析的一般结论以及对我国相关经济参数的估计， 从规范的角度分析了可供选择的、能够控制财政风险的扩张性财政政策，认为在当时( 2 0 0 3 年) 能够限制财政风险增加的扩张性政策是同时增加税收和公共支出的组合政策。 张爱龙( 2 0 0 3 ) 从宏观经济运行和财政运行两个方面对我国积极财政政策的风险问题 进行实证分析。 孙丽雅( 2 0 0 6 ) 从债务累积风险、效率损失风险入手，分析了积极财政政策导致的财 政风险及如何实施稳健的财政政策；系统地论述了实施稳健财政政策需要注意的问题和稳 健的财政政策的具体内容规划，论述了如何实施稳健的财政政策及财政政策舻中取“稳刀 的关系和必要性。 1 1 3 有关税收、财政收入增长中的风险研究 一些学者对美国等国家的减税政策或税制改革对经济增长的效应进行了研究。加利福 尼亚大学的h u e r b a c h ( 2 0 0 2 ) 在自己前期研究的基础上结合运用n b e r 税收模型，对布什 2 0 0 1 年经济增长税收优惠法案( e g t r r a ) 进行研究认为，减税会刺激联邦储蓄和资本形 成，进而推动经济发展。马里奥和阿那( m a r i o h n a ，2 0 0 5 ) 研究了哥伦比亚税制改革 与政府收入之间的关系，他们运用3 一a r i m a k 模型，研究了1 9 7 3 2 0 0 0 年的实际收入及其 占g d p 的比重。他们仅将那些会影响税基或关税，或以提高或降低避税条件为目的进行的 改革，纳入研究范围。结果显示，只有2 1 5 的改革考虑了政府税收收入问题，其中1 9 7 4 年和1 9 9 0 年的税收改革，对政府税收收入产生了永久性的影响。 钟伟( 2 0 0 3 ) 提出完善转移体制、尝试地方举债、控制收入总量等舒缓财政风险六个 思路，特别是关于控制收入总量的思路，他认为国家超常规的财政收入增长是靠税收收入 剧增来支撑的，一方面多收税压抑私人部门投资和消费的积极性，另一方面扩张公共投资， 无疑增加了投资风险。中央财政可以考虑除税收和举债以外的有效手段来维持较灵活的财 政政策，比如将土地储备和土地基金纳入财政。 武彦民( 2 0 0 4 ) 分析了财政收入增加的风险效应，指出增收风险的构成：功能性 增收，因为国家财政承担了过多过重的社会经济职能，不得不集中更大份额的国民收入， 表面上看国家可支配的收入很多，但所承担职责的实现难度依然很大，归根到底不利于财 政应有职能的发挥，反而会提升财政风险：操作性增收，由于采用了某种具体的操作 方式，使得某一个时期的财政收入迅速增加：利益性增收，地方政府为了在特定的制 4 度环境下谋求本地利益最大化，要求地方财政尽力提高收入集中率，导致过分加重纳税人 的税收负担，势必会影响社会经济的顺利发展。 侯荣华和葛建新( 2 0 0 5 ) 在著作中从财政资金集中的摩擦性风险分析了税收方面的影 响；认为我国税收征收过程中的财政风险主要是指，征收成本超出合理成本以外的部分。 认为我国的税收摩擦性财政风险已经相对较突出。 王连山( 2 0 0 5 ) 提到税收风险对财政安全的影响，税收风险的存在直接影响到财政收 入的数量和质量，这种风险或是单独地，或是与支出风险一道共同地给政府平衡财政收支 的努力带来额外的困难，甚至是两种风险共同作用导致政府财政赤字持续扩大，进而扩大 国债规模，并诱发其他类型的财政风险。 1 2 本文的研究意义 本文的研究进一步充实财政风险研究理论的方向。国内大多数学者是从财政减收，支 出减少的角度来研究的，从增收角度来探讨，可以更加深刻，更加全面的理解财政风险。 同时，从实际的管理工作的视角，考察了财政超收资金带来的经济和社会风险。 1 9 9 8 年到2 0 0 7 年，中国的财政收入的增长远远大于国内生产总值g d p 的增长，并且 在这期间，有不少年份财政收入增长率几乎是g d p 增长率的两倍。2 0 0 7 年的财政收入增长 率达到了最高的3 2 4 ，1 9 9 9 年的财政收入增长率更是g d p 增长率的2 5 倍居历年之最。 作为财政收入主要来源的税收增长率同样是远远超过g d p 的增长率，税收弹性系数一直保 持大于1 的形势。财政增收的风险体现在对财政的三大职能的危害，并且通过风险转化最 终导致社会经济风险。 2 0 0 8 年，前半年遭受了严重的自然灾害，后半年又遭遇了由美国的次贷危机直接引发 的全球金融市场的动荡。在经济全球化的背景下，金融危机也同样对我国产生了不利的影 响。根据中华人民共和国2 0 0 8 年国民经济和社会发展统计公报( 以下简称公报) ， 拉动g d p 的“三驾马车”中，出口增速较2 0 0 7 年下降了将近6 个百分点。可见经济危机 对出口造成了不利的影响，同样也对g d p 产生了负面效应。该公报还显示，2 0 0 8 年中 国g d p 的增速为9 0 9 6 ，税收收入的增速为1 7 0 ，税收增速依然是接近于g d ，增速的两倍。 因此，在当前的宏观经济和财政收入形势下，继续研究财政增收风险仍具有较强的现实意 义的。 5 1 3 本文的研究框架 中国财政增收状况考察 财政增收风险的定义及表现形式 财政增收风险的特征 财政增收风险的构成 财政增收风险的传导过程与潜在后果 第3 章 中国财政增长与经济增长的协调 性分析：数量角度的风险考察 第4 章 中国财政预算超收资金的风 险：管理视角的风险考察 税收收入与g d p 的相关性分析 税收收入、g d p 相关变量的协整性分析 非税收入规模的考察 财政超收资金管理问题的提出 财政预算超收资金的由来与演进 财政预算超收资金的形成机制研究 加强国家审计对化解财政增收风险的意义 健全财政预算超收资金审计标准体系 6 第2 章中国财政增收风险的一般理论体系 21 中国财政增收现状考察 2 1 _ l 财政增收状况考察 近年来中国的财政收入保持了持续的快速增长态势。在2 0 0 3 年首次突破了2 万亿元， 达到了2 1 7 1 5 3 亿，2 0 0 5 年突破了3 万亿元，达到3 1 6 4 9 3 亿，在2 0 0 7 年更是突破了5 万亿，达到了5 1 3 2 1 8 亿。 图21中国的财政收a ，税收收入与g d p 总量比较 据公报公布的数据，我国2 0 0 8 年的g d p 为3 0 0 6 7 0 亿元，税收收入为5 7 8 6 2 亿元， 财政收入6 1 3 1 69 亿元，但是据该公报的说明，其中的数据均为初步统计数，最终数 据可能会有变化，因此暂不与以前年度数据进行比较。 从财政收入的结构视角进行分析，税收收入是我国财政收入的主要来源。2 0 0 7 年中国 的财政收入中，有近9 0 源于税收，见下图： # 税收 占肘 囱222 0 0 7 年中国财政收 总量结构图。 税制改革以后，中国初步建立了与社会主义市场经济发展相适应的税制，伴随着经济 的高速发展，税收收入获得了长足的增长。税收已成为提升国家财力、保证财政政策运行、 建立公菸财政体制的重要支撑力量。 接下来，本文从宏观税负的角度来考察税收增长的情况。 表2l 中小口径的宏观税负 年份g d p ( 亿元) 税收总额( 亿财政收入( 亿小口径宏观 中口径宏观 税负税负 l 鲫88 4 4 0 239 2 6 28儿7 1 9 9 98 9 6 7 7 l1 0 6 8 261 28 2 0 0 09 9 2 1 46 1 2 5 8 15 1 3 5 1 391 49 1 2 0 3 3 271 7 6 3 651 8 9 0 36 1 3 5 8 2 282 0 0 1 73 1 5 9 8 7 832 4 1 6 571 85 2 0 0 51 68 2 0 0 62 1 1 9 2 353 8 2 6 001 84 厂z o 。，2 4 9 5 2 991 5 6 2 l9 2 08 资料米 i 【：( 2 0 0 8 年中国统计年鉴，c p 国| 兜计j u 版j 十，2 0 0 6 年9 月m 者编制表格 山上面的表格计算出的数掘可以旨出，随着经济的快谜垃展，财政和税收的队速增长 蚓j _ 米 日h 小口径的宏观税负和中口径的老观税负也随着增长。总体来说，两个口径的宏观税负是呈 现上涨趋势，这样的结果一方面是得益于经济的增长，扩大了税基，增多了财政收入的来 源，造成了财政和税收的增收：但是另一方面，由于税负的增长，也侵蚀了原有的税基， 造成了负面的影响。 如上表所示，税收收入无论在总最规模还是增量上都呈现出快速增长的态势，税收收 入总量从1 9 9 8 年的9 0 9 3 亿元增加到2 0 0 7 年底的4 5 6 2 1 9 亿元。与此同时税收增长也 始终保持着两位数的增长速度，最高年份2 0 0 7 年达到创纪录的3 11 ，即使最低年份1 9 9 8 年也有1 0 5 的增长率。中国税收收入增长速度已经连续十多年超过宏观经济增长速度。 下图可以更直观的看出变化： ， ：i j 。 j 9 9 掣翟嚣”“2 ”2 ”4 ”“” i _ # t 蚺 m * k 圈23g d p 增长率与税收增长率财政收 增长率对比图 从上图可以看出，税收增长率的变化趋势和g d p 增长率的变化趋势基本保持一致， 也就是说国民经济的增长，很大程度上影响了税收的变化，税收的增长有赖于经济的增长。 换个角度从税收弹性的角度来讲，所谓税收弹性系数e t 是指反映税收收入增长与 g d p 增k 之问的比例关系的弹陛系数。税收弹性系数e t 应浚分三种情况，即e t = l 表示 税收1 j 经济同步增长；当e t i 时，表明税收增长快于经济增长，并且税收参与新增【】4 民 收入分配的比重有上升趋势：当 ：i 1 时，表明尽管税收绝对蟹u r 能增大，但税收增k 速 度慢十经济增长速度，新增幽民收入r p 税收集中度下降。从理论j 讲，在我国这种以 血转 税为l 体税种的税制结构中，税收弹r i r 系数应该是小于l 的。为在其他条件不变的陆税 下，流转税的收入最多只能是与6 d p 同步增长，而不可能超过g d p 的增长速度，即除非有 特殊的因素( 如改革税制，加强征管等) 。由附录的税收弹性的数据，可以看出自1 9 9 8 年 以来，我国的税收弹性系数一直大于1 ，1 9 9 9 年和2 0 0 1 年甚至达到了2 4 和2 1 之多， 可见我国的税收增长速度是远远快于经济增长的速度。从总体趋势上来看，从1 9 9 8 年到 2 0 0 7 年税收弹性系数全部大于l 的。本文后面将继续用计量模型实证分析税收大幅增长的 现象。 2 1 2 财政收入高速增长的原因分析 ( 1 ) 经济发展方面的因素 经济发展是财政收入增长的基础，财政收入的增长是由经济发展水平和发展阶段决定 的。积极的财政政策取得了较好的成效。我国从1 9 9 8 年开始实施扩大内需的积极的财政 政策，加大经济结构的调整力度、拉动经济增长，国民经济得以健康、稳定的发展，经济 效益得到了良好的改观。以1 9 9 8 年为例，仅国债拉动经济增长了1 5 1 个百分点，1 9 9 8 年 一2 0 0 0 年，仅出口退税额分别为4 3 7 亿元，6 2 6 亿元和8 0 0 亿元，拉动经济增长了o 6 2 ， 0 8 3 和0 8 5 个百分点。这就为扩大税源增长奠定了坚实的基础。我国从1 9 9 1 年以来，税 收政策做了较大的改革，调整和完善。1 9 9 4 年的分税制改革调动了中央和地方的积极性， 实际的税基有所扩大，财政收入增加显著就是很自然的事情了。1 9 9 5 年开始部分行政性收 费纳入财政预算管理，增加了财政收入的总量。 ( 2 ) 价格方面的因素 说到价格因素的影响，财政收入的增量中还存在着价格再分配的部分，一是通货膨胀 的部分，是由通货膨胀这种客观存在的货币现象导致，二是产品比价变动部分，当出现结 构性物价上涨时，财源分布就会改变，可能导致财政收入增加，三是税制结构受物价影响 部分，对于采取比例税率的流转税来说，税收收入增长率等同于物价上涨率，财政收入只 由名义增长，而不是实际增长，对于采取累进税率的所得税来说，物价上涨会提升税率档 次，财政收入会出现名义、实际双增长。 以2 0 0 7 年为例。2 0 0 7 年财政收入高速增长受价格因素的影响很大。当年我国居民消 费价格比上年上涨4 8 ，由于没有出现为弥补赤字发行货币而产生的通货膨胀，所以2 0 0 7 年主要是出现了后两种情况。首先，2 0 0 7 年我国出现了结构性物价上涨，能源、原材料、 食品、房地产价格上涨较快，其中，食品价格上涨1 2 3 ；原材料、燃料、动力购进价格 上涨4 4 ；农产品生产价格上涨1 8 5 ；7 0 个大中城市房屋销售价格上涨7 6 ，从而拉 1 n 动相关税收收入大幅增加。其次，我国现行税制为以流转税和所得税为主体的双主体税制， 在物价上涨的情况下实现了财政收入名义增长和实际增长，由于流转税的比重较高，所以 受2 0 0 7 年价格因素影响的财政收入增长绝大部分是名义增长。 ( 3 ) 征管方面的因素 由于税收征管力度加大而带来税收的增长，称之为“管理性增长。长期以来，我国 税收征管工作一直停留在经验管理阶段，存在着税源管理覆盖不全，监控不力，执法不统 一和不严肃，欠税的处理偏轻，部门行政协税不力，偷、逃、骗税违法现象较多等问题， 造成税款大量流失。近年来，我国税收征管理念逐步向以“税收服务 为主转变，强化税 收监督，加大税收征管的力度，使得管理性增长对我国财政收入持续快速增长的贡献较大。 2 0 0 7 年税务机关进一步加强了税收征管工作，在个人所得税方面，年所得1 2 万元以 上的纳税人自行申报个人所得税的工作在各地税务机关开展顺利，完善了全员全额扣缴申 报管理，同时强化了转让二手房等财产转让所得税的征管，加强征管在很大程度上弥补了 提高个人所得税起征点而造成的减收。在土地增值税方面，各级税务机关对房地产开发企 业依法进行了土地增值税清算，征收管理力度较往年显著加强。在税费改革方面，继续推 进“费改税 ，加大清理税外收费力度。这些措施有效地堵塞了税收漏洞，抑制了偷漏税 现象，是我国财政收入持续高速增长的重要条件圆。 2 2 财政增收风险的定义及表现形式 2 2 1 财政增收风险的定义 财政增收风险是在财政收入增加过程中存在不利于财政职能充分发挥的可能性，是由 财政领域导致的不协调，最终导致财政风险以及宏观经济风险的可能性。无论是总量变动， 还是结构变动，只要与财政职能充分发挥的终极目标相逆，都是财政增收风险的形成和累 积因素。当然，我们就不能将任何财政收入增加都与风险联系起来，增收如果能够有利于 财政分配状况的改善，有利于长远财政分配状况的改善，有利于财政职能的发挥，有利于 社会经济的顺畅运行，不仅不会增加财政风险，反而会使财政风险有所缓解。 “经济发展与财政资金的比例具有定的规律”，这是德国财政学家瓦格纳提出的著 名的瓦格纳法则，该法则揭示了经济发展水平与财政资金的合理规模之间的相互关系，即 。贾康，我围财政收入高速增长的原因分析【j 】经济纵横第6 期，2 0 0 8 年：5 。 贾康，我国财政收入高速增长的原因分析【j 】经济纵横第6 期，2 0 0 8 年：6 7 1 1 当一个国家和地区经济发展水平较低的时候，财政资金在g d p 中的比例处于比较低的水 平；当一个国家和地区的经济发展水平逐步提高的时候，该国或地区的财政资金占g d p 的 比例不断上升。因此，当该国家或地区的经济发展水平程度较高时，其财政资金占g d p 比 例将处于比较高的水平。 国内外的财政理论和实践证明，该法则是基本符合财政资金与经济发展水平相互变化 规律的，因此，当经济处于一定的发展水平下，财政收入的超常增加将会引发严重的财政 风险和宏观经济风险。 2 2 2 财政增收风险的表现形式 经济或者财政收入处于怎样的状态，将会引起财政收入增加的风险，本文认为这是一 个不断变化且传导的过程。 ( 1 ) 直接表现 财政收入是国家政权运作的基础。政府取得财政收入的形式一般有税收、公债、收费、 基金等。税收作为一种规范的、稳定的财政收入来源，被绝大多数国家作为筹集财政收入 的主要形式。财政增收风险直接表现为税收收入和非税收入的同时超常规增长，税收收入 超常规增长体现出宏观税负的过高，与经济发展不协调。非税收入体现在名目繁多的税外 收费，这给社会经济生活带来诸多负面效应。两者同时快速的增长，甚至是超过经济增长 率的快速增长率，就会导致财政增收风险。 ( 2 ) 间接表现 由税收宏观税负过高和非税收入增长惊人而引起的财政收入增长幅度过大，会给缴纳 者带来经营困难和亏损增长，财政收入集中率过高，过分降低了企业和个人支配的收入份 额，使得市场经济中出现整个社会的资源配置不合理和收入分配不公。 与经济运行的资源配置不合理和收入分配不公相对应的，在政府方面，财政收入过快 增加将会间接导致二个越来越“大 的政府，政府管的过宽过多，支配着过多的经济资源， 这表现为公共部门规模越来越大，尤其是公共部门中行政支出比例过高，政府机构无限度 膨胀，从而占用和大量消耗更多的公共资源。 许多市场经济国家的经验表明，不同的国家和地区有不同的标准，但总体标准应该是 一致的，即，要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，以政府对经济的适度干顶为基 本标准。政府对经济的干预，最后都是要落实到资金上来，因此，政府干预过多与政府过 多运用财政资金是有必然联系的，这在财政上就必然表现为财政增收风险的大小问题，而 1 2 在经济运行层面，则表现为经济发展的不稳定，经济波动必然会加大。 ( 3 ) 终极表现 由于财政增收而导致的一个“大政府 出现从而导致即时政府每年的财政收入增加很 快，可政府预算依旧年年赤字。因为巨大的税收与非税收收入几乎被完全用于与社会福利 无关的地方，无情地被急剧膨胀的官僚机构和超速上涨的行政经费所吞噬，没落于无声、消 化于无形。年年增长的财政赤字，从而引发财政赤字效应，财政赤字效应的不确定性是财 政增收风险的重要因素，政府入不敷出，陷入财政崩溃的边缘，财政的崩溃，是一个国家 政治危机的前兆。 2 3 财政增收风险的特征 2 3 1 隐蔽性 财政资金来源主要由预算内收入，预算外收入和制度外收入构成，在这三大收入中， 预算内收入可以从各级政府每年的政府工作报告中了解其具体规模，但预算外收入和制度 外收入则具有规模大、隐蔽性强的特点，因此，这块收入的大幅度增长，不容易引起大家 的重视。 而在发展中国家中，一个普遍现象是政府存在大量的预算外活动，也就是说，政府行 为和活动并不受国家预算的严格约束。财政收入是政府活动的经济基础。一般而言，政府 政策、政府行为和政府活动都应体现在政府的预算之中，预算的形成过程本身就是一个决 策过程，并以法律的形式确定下来，政府其他决策都应建立在预算决策的基础之上。但在 我们现实生活中，政府的活动并不受预算的限制。表面看来，这是预算外资金的存在所导 致的。其实，不是因为大量的预算外资金支撑了政府的大量预算外活动，而是相反，政府 的大量预算外活动引致了大量的预算外资金。在立法机关对行政机关缺乏严格监督的情况 下，预算无法约束政府行为，相反，政府的行为处处在左右预算。 由于缺乏预算约束和隐蔽性的特点，政府活动的范围可以说“漫无边际 ，几乎是想 干什么就可以干什么，基本不用考虑所需的资金是否列入了预算。在这种行为方式下，政 府产生了大量的“准财政”活动，其引发的后果不只是预算外资金的泛滥，削弱了健全的 财政基础，增大了财政的脆弱性，而且，给政府带来大量债务。各级政府的各部门官员为 了把事情干成，在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下，要么是通过收费，要么 1 3 是通过借债、欠账等手段来解决所需的资金。一旦背下了债务包袱，最后交给财政兜着。 短期内，这不会造成什么大的问题，但若长期这样，就会给政府财政累积下大量的不透明 债务。其后果是不言自明的。 财政不切实际的增收实际上是不顾政府财政风险的短期行为，也许对短期的事业发展 和经济增长有利，很多领导和学者都认为，财政增收是件利国利民的好事，所以在财政增 收超常的初期，没有给予足够重视，但由于在长期不可持续，累积的风险会毁掉一时繁荣 带来的短期成果。使得风险程度越演越烈。 2 3 2 非终极性 财政增收风险具有明显的发散性特征，已经在日益接近临界点。政府的公共资源，无 论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效，财政流量 规模在不断地扩大，其占g d p 的比重在不断地提高，但财政能力受整体制度的约束而难 以增强。经济总量( 流量) 在不断地扩大，而公共债务也在飞速增长，这不只是表现在中 央政府，也反映在地方各级政府。法律上禁止地方政府发行公债，但各级政府大搞“准财 政 活动，政府融资在部门利益的推动下迅速扩大，未来资源被加速使用。另外，在转型 过程中，社会“推定给政府的支出责任和义务也不断增加，这使政府承受着很大的未来 支出压力。总而言之，我国财政风险有不断扩大的趋势，或者说，正日渐超出社会公众可 接受的风险程度。 这种状况的出现有某种必然性，从世界各国来观察，也具有某种共性，这是在全球经 济变革的大背景下出现的。在国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化的环境中产生 的，是这种环境的变化速度超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其原因 的话，财政增收风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话说，这是改革滞后于 发展所导致的。 进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，“百川纳海 使社会经济 生活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和集中，最终集中表现在财政风险，以及 由此带来的宏观经济风险。 2 3 3 可转嫁性 由于财政增收风险的传导机制，我们很容易得出结论，财政增收风险将会很容易得从 财政风险逐步地转化为经济风险和政治风险，也许最，：始的表现仅仅是财政收入的增长， 1 4 税收收入的高速增长，当若不重视，则给财政将会带来巨大的风险，逐步地将会变现为整 个社会资源的大量消耗，从而最终导致国家的政治危机，致使财政增收风险不断扩大，不 断扩大的后果是从财政领域向经济领域和政治领域转嫁，在国家最终发生政治危机前，这 是一个没有界限的转嫁和逐步走向崩溃的过程。这个过程也许是渐渐发生，不易察觉的， 当人们有所意识时，也许危机已经来临。 2 4 财政增收风险的构成 2 4 1 功能性增收 在我国传统的体制中，国家财政承担着很多很重的经济职能，这些职能既包括了宏观 层面的资金分配，如社会总供给和总需求的平衡，各层次经济的协调和社会事业的发展等； 也包括了微观层面对企业再生产所需资金的供给和承担着对家庭生活的干预，如个人收入 决定、消费品的供给和价格形成等。总体上看，我国国家财政承担的职责种类要远高于西 方市场经济国家。国家财政承担着过多过重的经济职能，不得不集中更大份额的国民收入， 筹集更多的财政收入。导致改革前我国财政集中率过高，财政增收主要属于功能性增收。 国家对经济资源控制比例过高，固然有利于保证宏观层面的均衡和基本生活的保证， 但不利于激发微观主体的活力，不利于资源配置高效率和资源配置结构的协调，而且随着 时间的推移，这种高度集权的财政体制固有的缺陷会愈演愈烈地爆发出来。因此，功能性 增收表面上看使国家财政可支配收入增加，但所承担职责实现的难度依然很大，最终将不 利于财政应有职能的发挥，反而会提升财政风险。 2 4 2 操作性增收 操作性增收是指由于采用了某种较为先进的操作方式，使得某一时期内的财政收入迅 速增加。这种具体的操作方式能否真正提高效率，更好履行财政职能，由该种操作方式的 弹性决定。如果原来的征管效率较低，远未实现应收尽收，这时采取有助于提升征管效率 的操作方式，引起财政收入集中率上升，无论对财政职能的履行，还是财政风险指数的下 降，都是积极因素。但是如果采取的操作方式弹性极小，比如收入责任制、一票否决制、 行政命令式等，不考虑经济发展和财源建设的实际情况，以为要求收入总量必须完成某些 具体指标，有可能会造成地方税务机关超过社会经济的承受能力敛取税收，导致经济发展 后劲不足，激化征纳双方矛盾，最终危及社会稳定。 2 4 3 利益性增收 地方政府为了在特定的制度环境下谋求本地利益最大化，要求地方财政尽力提高收入 集中率，导致过分加重纳税人的税收负担。我国在财政体制转换之际，如果即将运行的财 政体制规定地方利益与基年财政收入总量成正相关关系，必然刺激地方政府在新体制运行 之前，千方百计的挖掘收入潜力，增加