（财政学专业论文）统筹城乡发展的财税政策研究——以山东省为例.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 统筹城乡发展是中央提出的科学发展观的重要组成部分，是我党对马克思提 出的必须消灭城乡差别、工农差别、体脑力劳动差别观点的继承和发展，是党中 央在借鉴世界各国现代化建设经验，深刻总结几十年来我们党处理城乡关系的经 验与教训、科学预测我国经济社会发展趋势的基础上作出的重大决策。统筹城乡 发展在“五统筹”中位居首位，为从根本上解决“三农”问题指明了方向，是实 现城乡经济良性循环的必然要求。非均衡发展理论认为城乡差距是经济发展过程 中出现的必然结果，也是市场失灵的一种表现，因此，需要政府进行调节，缩小 城乡差距，最终实现城乡发展的一体化。财税政策作为国家宏观调控的重要手段， 将成为统筹城乡发展的有效工具。 本文采用定性分析和定量分析相结合的方法。在国内外学者研究的基础上较 为系统地、全面地分析了国内外统筹城乡发展财税政策的相关理论，并论述了统 筹城乡发展与财税政策的关系，进而以山东省为例，对该省统筹城乡发展的财税 政策进行评估，最后提出了优化统筹城乡发展财税政策的几点建议。文章共分为 五部分，各章的主要内容如下： 第一章为引言。本章归纳和总结了国内外对统筹城乡发展财税政策的研究， 并界定了本文涉及到的一些概念，同时介绍了文章的结构及创新点。 第二章为财税政策支持城乡统筹发展的相关理论。本文将这些理论归纳为公 共产品理论、市场失灵理论、公共服务均等化理论和公共财政理论。这些理论多 角度地论证了政府缩小城乡差距的必要性，对于中国来说尤为如此，由于城乡发 展严重失衡的特殊成因及其现实影响，决定了必须借助政府的力量来缩小这种差 距。 第三章为统筹城乡发展与财税政策的关系。本章从两个方面论述两者之间的 关系：一是合理的财税政策有利于统筹城乡发展；二是统筹城乡发展促进财税政 策优化。 第四章为现行统筹城乡发展的财税政策实施效果评估。本章以山东省为例， 先介绍了山东省统筹城乡发展财税政策的主要内容，进而对政策的实施效果进行 评估。这是本文的创新之处，也是本文分析的重点和优化财税政策的依据。 山东大学硕士学位论文 第五章为统筹城乡发展财税政策的优化。本文提出五点建议：转变城乡分治 的观念；完善财政管理体制，理顺政府间财政关系；工业反哺农业，注重城乡税 制一体化；“少取”进一步减轻农民负担；“多予”进一步加大对“三农” 的投入。 4 关键词：统筹；城乡发展；财税政策 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t b a l a n c i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ti s a n i m p o r t a n tp a r to fs c i e n t i f i c d e v e l o p m e n tv i e wa d v a n c e db yc e n t r a lg o v e r n m e n t ；i n h e r i t a n c ea n dd e v e l o p m e n to f v i e w , w h i c hi se l i m i n a t i n gd i f f e r e n c eo fu r b a na n dr u r a la r e a s ，w o r k sa n dp e a s a n t s ， p h y s i c a la n dm e n t a ll a b o r , p r o p o s e db ym a r x ；as i g n i f i c a n td e c i s i o nm a d eb a s i n go n r e f e r e n c eo fm o d e mc o n s t r u c t i o no fa l lc o u n t r i e si nt h ew o r l d ，p r o f o u n do v e r v i e wo f e x p e r i e n c e sa n dl e s s o n sw h i c hi s t a k e nf r o mo u rp a r t yd e a l i n gw i t h r e l a t i o n s h i p b e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a sa n ds c i e n t i f i cp r e d i c t i o no fd e v e l o p m e n tt r e n do fo u r c o u n t r y b a l a n c i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ti s i nt h ef i r s tp l a c eo ff i v eo v e r a l l a r r a n g e m e n t s ，d e s i g n a t e sd i r e c t i o no fs o l v i n gt h r e ea g r i c u l t u r a lp r o b l e m sa n di s n e c e s s a r yr e q u i r i n go fa c h i e v i n ge c o n o m i cv i r t u o u sc i r c l e u n b a l a n c ed e v e l o p m e n t t h e o r yd e c l a r e st h a td i f f e r e n c eo fu r b a na n dr u r a la r e a si si n e v i t a b l er e s u l to f e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，a l s oi sm a n i f e s t a t i o no fm a r k e tf a i l u r e t h e r e f o r e ，i ti s n e c e s s a r yf o rg o v e r n m e n tt or e g u l a t ee c o n o m y , r e d u c ed i f f e r e n c eo fu r b a na n dr u r a l a r e a sa n dc a r r yo u tu n i f i c a t i o no fu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t f i s c a lp o l i c yi sa n i m p o r t a n tm e a n so fm a c r o e c o n o m i c sa n dw i l lb e c o m ee f f e c t i v ei n s t r u m e n to f b a l a n c i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t t h ee s s a ye m p l o y e dt h em e t h o do fc o m b i n a t i o no fq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v e a n a l y s i s b a s i n go nt h er e s e a r c ho fs c h o l a r sa th o m ea n da b r o a d ，s y s t e m a t i c a l l ya n d e n t i r e l ya n a l y z e dr e l e v a n t t h e o r i e so fb a l a n c i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t ， d i s c u s s e dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ta n df i s c a lp o l i c y , a n d t o o ks h a n d o n gp r o v i n c ef o re x a m p l e ，a p p r a i s e dt h ef i s c a lp o l i c yo fb a l a n c i n gu r b a n a n dr u r a l d e v e l o p m e n t a tl a s t ，t h e a r t i c l ea d v a n c e ds o m es u g g e s t i o n sa b o u t o p t i m i z i n gb a l a n c i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t t h ea r t i c l ew a sd i v i d e di n t of i v e c h a p t e r s ；t h em a i nc o n t e n to fe a c hc h a p t e rw a sa sf o l l o w s ： t h ef i r s tc h a p t e rw a si n t r o d u c t i o n t h i sp a r ti n d u c e da n dc o n c l u d e dt h er e l e v a n t r e s e a r c h e so nb a l a n c i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t ，d e f i n e ds o m ec o n c e p t sr e f e r r e d i nt h ea r t i c l e ，a n di n t r o d u c e dt h ef r a m e w o r ka n dc r e a t i v ep o i n t so ft h ea r t i c l e t h es e c o n dc h a p t e rw a st h er e l e v a n tt h e o r i e so fb a l a n c i n gu r b a na n dr u r a l d e v e l o p m e n t t h ea r t i c l ed i v i d e dt h e s et h e o r i e si n t of o u rp a r t s ：p u b l i cg o o d st h e o r y , m a r k e tf a i l u r et h e o r y , p u b l i cs e r v i c ee q u a l i z a t i o na n dp u b l i cf i n a n c et h e o r yw h i c h d e m o n s t r a t e dt h en e c e s s i t yo fr e d u c i n gu r b a na n dr u r a ld i f f e r e n c e ，e s p e c i a l l yf o r c h i n a s p e c i a lc a u s ea n dr e a l i s t i ci n f l u e n c eo fs e r i o u su n b a l a n c eo fu r b a na n dr u r a l d e v e l o p m e n td e c i d e dt h a t w es h o u l dr e d u c ed i s p a r i t yo fu r b a na n dr u r a lb y g o v e r n m e n t t h et h i r d c h a p t e rw a st h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nb a l a n c i n gu r b a na n dr u r a l d e v e l o p m e n ta n df i s c a lp o l i c yw h i c hw a sd e m o n s t r a t e df r o mt w op a r t s ：o n ew a s t h a t r e a s o n a b l ef i s c a lp o l i c yw a sb e n e f i c i a lf o rb a l a n c i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t ；t h e o t h e rw a st h a tb a l a n c i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ta d v a n c e df i s c a lp o l i c y o p t i m i z a t i o n t h ef o r t hc h a p t e rw a si m p l e m e n t a t i o ne f f e c ta s s e s s m e n t o ff i s c a lp o l i c yo f b a l a n c i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t t h e a r t i c l et o o ks h a n d o n gp r o v i n c ef o r e x a m p l e ，i n t r o d u c e dt h em a i nc o n t e n to fb a l a n c i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t ，a n d t h e na p p r a i s e dt h ee f f e c to fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，w h i c hw a st h ec r e a t i v ep o i n to f t h ea r t i c l e ，a l s ow a sk e yp o i n ta n df o u n d a t i o no fo p t i m i z i n gf i s c a lp o l i c y t h ef i f t hc h a p t e rw a so p t i m i z a t i o no ff i s c a lp o l i c yo fb a l a n c i n gu r b a na n dr u r a l d e v e l o p m e n t t h ea r t i c l ea d v a n c e df o u rp o i n t s ：c h a n g e dt h ev i e wo fi s o l a t i o no f u r b a n a n dr u r a la r e a s ；p e r f e c t e df i s c a lm a n a g e m e n ts y s t e ma n ds t r a i g h t e n e df i s c a l r e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n t s ；i n d u s t r yf o s t e r i n ga g r i c u l t u r e ；“l e s sg a i n s ” l e s s e n e dt h eb u r d e no fp e a s a n t s ；“m o r eo f f e r s ”i n c r e a s e dt h ei n v e s t m e n to ft h r e e a g r i c u l t u r e k e y w o r d s ：o v e r a l lp l a n n i n g ；u r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t ；f i s c a lp o l i c y 6 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明孳| 用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：必 巨 期：2 望：旦：p 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：盈幽 导师签名： 山东大学硕士学位论文 统筹城乡发展的财税政策研究 以山东省力例 第一章引言 一、问题提出 卡七大报告指出，鸯羹炔推进以改善民生为重点鲍享会建设，在经济发展的基 础上，砉力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理， 促进社会公平正义，努力使全体人们学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、 住有所居，推动建设和谐社会。这涉及与人民利益息息相关的教育、就业、收入 分配、社会保障、医疗卫生以及社会管理。而政策提出的出发点在于改善目前这 六个方面城乡之闻存在的巨大差异。 统筹城乡发展是中央提出的科学发展观的重要组成部分，是我党对马克思提 出的必须消灭城乡差别、工农差别、体脑力劳动差别观点的继承和发展，是党中 央在借鉴世界各国现代化建设经验，深刻总结几十年来我们党处理城乡关系的经 验与教训、科学预测我国经济社会发展趋势的基础上作出的重大决策。统筹城乡 发展在“五统筹”中位居首位，为从根本上解决“三农 问题指明了方向，是实 现城乡经济良性循环的必然要求。在我国经济发展的现阶段，如采不统筹城乡经 济社会发展，不从根本上改变城乡分割的二元结构体制，不仅将对扩大内需、繁 荣市场、实现国民经济良性循环和健康发展形成制约，而且也将对社会的稳定和 国家的长治久安带来负面影响。 近年来，在国家一系列惠农政策的实施下，农村基础设施、义务教育、基本 医疗、基本养老等得到快速发展，在定程度上，缩小了城乡之润的差距。健相 对于快速发展的城市丽言，农村经济社会发展滞焉的矛盾昌益突浅：农村社会事 业发展滞藤；农业基础设施脆弱；生产水平低下；农民收入增长缓慢。“三农” 问题已经成为我国经济持续协调健康发展的最大障碍。 非均衡发展理论认为城乡羞距是经济发展过程中出现的必然结果，也是市场 失灵的一种表现，因此，需要政府迸行调节，缩小城乡差距，最终实现城乡发展 的一体佬。财税政策作为国家宏观调控的重要手段，将成为统筹城乡发展的有效 工具。本文将对统筹城乡发展的财税政策进行研究，并对促进城乡统筹发展的财 山东大学硕士学位论文 税政策进行评估，以期为政府进行财税政策选择，并提高政策的实施效果提供依 据。 二、相关概念的界定 ( 一) 城乡一体化 城乡一体化是在工业化、城市化条件下，把城市和农村作为一个有机的整体， 通过发展战略的调整和体制制度的创新，打破城乡二元结构，创建城乡之间政治、 经济、文化、社会运行的协调机制，形成城乡经济社会协调发展的现代社会结构。 核心是要造就城乡要素自由流动、人口自由迁徙、劳动力自由择业、城乡地位平 等、互通开放、互补互促、共同进步的经济社会新体制。城乡一体化不是城乡一 样化，不是把所有乡村改造成城市，更不是把城市变为乡村；也不是只修几条公 路、修几幢房子、搞一些农村设施建设，而要从发展阶段、体制机制和公共服务 等方面协调城乡关系。1 ( 二) 统筹城乡发展 统筹城乡发展是指对城乡经济进行统一的社会发展规划，克服城乡分割对立 的局面，促进城乡共同发展，它既是一种发展目标，同时也是一种发展过程。从 长远目标看，就是通过体制创新，建立与市场经济体制相适应的城乡一体化的经 济社会秩序，解决制约农村、农业发展和农民增收的体制性、结构性矛盾，促进 城市与农村共同进步、工业与农业协调发展。其主要内容包括：统筹城市和乡村 发展政策与制度上的均等，统筹农民与市民在政治权利上的公正，统筹市民与农 民社会身份与地位的公平；要寻求城市地域与农村地域经济效率的协同，寻求城 市与农村资源利用的平等，寻求市民与农民比较利益的一致；实现城乡空间整合， 城市空间与乡村空间发挥各自优势互补、互动，既分工、又协作；建立城乡生态 环境大系统，保证乡村自然生态环境对城市工人生态环境的融合与缓冲。 统筹城乡发展的实质在于以下两点t 一是发展。在科学发展观的指导下，加 快城乡经济的全面协调发展，即坚持走新型工业化道路，加快工业的发展；坚持 走新型农业发展道路，加快现代农业的发展；坚持走新型城市化道路，加快城市 化进程。二是在加快发展中，逐步缩小城乡差距。如果受到生产力发展水平的限 制，在现阶段还不能有效地缩小这种差距，那至少要做到不再继续扩大这种差距， 1 陈石山统筹长沙城乡发展、推进城乡一体化【j 】集团经济2 0 0 6 ( 1 1 ) 8 山东大学硕士学位论文 经过这个相持阶段，逐步缩小差距，直到“城市”和“乡村 将不再是必然造成 收入差距拉大的原因。 “统筹城乡发展”与“城乡一体化是一个问题的两个方面。统筹城乡发展 主要是一种战略原则与工作思路，是用统筹的思想来指导发展的实践。城乡一体 化是一种具体的战略措施和目标结果，是“统筹城乡”战略的载体和着力点，二 者都强调保留城市与农村自然特征，都是为了改变城乡二元结构，使城乡居民在 机会和权利上平等，实现城乡的协调发展。本文则从城乡统筹的角度阐述有关问 题。 三、文献综述 ( 一) 国外相关研究 无论是马克思主义还是西方新古典主义或者发展经济学都从不同层面上深 入探讨了城乡统筹的本质和关键内容。 马克思运用阶级分析的方法，从生产关系的研究中深入剖析了城乡对立的形 成和解决城乡对立的根本途径。在城乡对立状态的形成上，马克思认为“城乡之 间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族 过渡的开始，它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在( 马克思，恩格斯，1 8 6 0 年) 。” 列宁认为城市优于农村是有了商品生产和资本主义的一切国家的一般必然 现象，只有伤感的浪漫主义者才会为这现象悲伤，如果城市的优势是必然的，那 么，只有把居民吸引到城市去，才能削弱这种优势的片面性( 列宁，1 9 5 9 年) 。 新古典经济学并不把城乡关系作为它的重要研究对象。在完全市场竞争和信 息充分的严格假定下，它专注于研究资源配置的价格理论，没有更多的考虑城乡 差别及其相互关系。乔根森二元结构模型试图在个纯粹新古典主义框架内探讨 工业部门的增长是如何依赖于农业部门的发展的( 毕世杰，1 9 9 9 年) 。 在城乡协调发展的理论研究中，发展经济学无疑具有举足轻重的地位。1 9 5 4 年，刘易斯在其论文劳动力无限供给下的经济发展中提出的“二元经济”模 型比较深入地研究了城乡关系，指出传统部门劳动力无限供给构成了二元经济的 内在特征，二元经济发展的核心问题是传统部门的剩余劳动力向现代部门转移。 刘易斯极力主张建立城市中心，形成更大的区域统一体，重建城乡之间的平衡， 9 山东大学硕士学位论文 使全体居民都享受真正的城市生活的益处( 刘易斯，1 9 8 9 年) 。费景汗一拉尼斯 二元经济结构模型进一步揭示了二元经济发展中劳动力配置的全过程，该模型认 为工业和农业两个部门平衡增长对避免经济增长趋于停滞非常重要，并证明了伴 随劳动力从农业部门向工业部门的转移不仅可以获得经济发展，而且可以完全实 现商品化( 李晓澜，宋继清，2 0 0 4 年) 。哈里斯一托达罗模型在被分割的、但是 同质的劳动市场上用预期工资的均等取代工资的均等。他认为发展农村经济，提 高农民收入是解决城市失业和“城市病”及“农村病”的根本途径( 张桂文，2 0 0 5 年) 。其他比较有代表性的理论有：杜能的“农业区位”理论、普雷维什的“中 心一外围”理论、缪尔达尔的“地理上的二元经济结构”理论。上述相关理论， 虽然没有直接论及统筹城乡发展问题，却为同类研究提供了重要的研究视角或方 法论启示。“中心一外围”理论虽然描述的是发达国家和发展中国家的关系，但 包含与其类似的城市和农村关系。“地理上的二元经济结构”理论，对于从空间 上解决城乡差距的形成，具有重要意义。 空间理论侧重于从空间地理因素和空间要素因素上提出和解决城乡统筹发 展问题。该理论主要分析了城市与农村的相互关系及转变趋势。如麦基的城乡一 体化发展模式指出，城乡之间的传统差别和城乡之间的地域界限日渐模糊，城乡 之间在地域组织结构上出现了一种以农业活动和非农业活动并存、趋向城乡融合 的地域组织结构( 郝寿义，安虎森，1 9 9 9 年) 。日本学者岸根卓郎的“城乡融合 设计”模式，试图通过超越城市、农村界限的“人类经营空间”的建立，产生一 个与自然交融的社会( 张伟，2 0 0 5 年) 。 霍华德的田园城市理论提出在工业化条件下实现城乡结合的发展道路：“用 城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”。他把城市与外 围乡村当作一个整体来分析，并对资金来源、土地分配、城市财政收支和田园城 市的经营管理、人口密度、城市绿化带等问题提出了自己独到的见解( 孙久文， 2 0 0 4 年) 。 沙里宁的有机疏散理论主张将原来密集的城区分成单个的集镇，集镇之间用 保护性的绿化地带联系起来。沙里宁讨论了城市发展思想、城市经济状况、土地、 立法、城市居民教育、城市设计等方面的内容，将城市看作一个有机联系同时存 在相对分离的区域，从区域角度讲，这是一种城乡差距较小的城乡区域均质体( 陈 友华，赵民，2 0 0 0 年) 。 1 0 山东大学硕士学位论文 芒福德的城乡发展观通过分散权力来建造许多新的城市中心，形成一个更大 的区域统一体，通过以现有的城市为主体，就能把这种区域统一体引向许多平衡 的社区内，就有可能促进区域整体发震，重建城乡之闻的平衡( 郝寿义，安虎森， 1 9 9 9 年) 。 ( 二) 国内相关研究 目前国内对于该问题的研究主要集中于三个方面：一是城乡统筹发展的现状 及评价；二是城乡统筹发展所面临的主要财税问题：三是促进城乡统筹发展的财 税政策。 l 、城乡统筹发展的现状及评价 目前国内学者对城乡统筹发展水平的分析和研究还比较少，已有的研究是： 通过建立多元回归模型验证了各因素对安徽省城乡居民收入差距的影响程度( 张 士云等，2 0 0 7 年) ；构建城乡统筹发展定量评价指标体系并以2 0 2 0 年为达标年， 设计出城乡统筹发展定量评价的差异系数和计算方法( 陈洪彬，2 0 0 7 年) ；通过 建立指标体系对江苏不同区域的城乡差距进行评估( 徐元明等，2 0 0 6 年) ；根据 城乡统筹的内涵设置了评价指标体系并以南京市为例进行了检验性评价( 李岳 云，2 0 0 4 年) ；从定性和定量两个方砸分析评价中国城乡经济社会统筹发展的现 状和水平( 颜华等，2 0 0 7 年) 。 有些学者还对我国城乡统筹发展中的财政支农政策进行了分析，主要结论包 括两点：一是财政支农总量不足，一直以来我国财政农业支出占财政的比重基本 徘键在7 筠一8 低水平。而露期发达国家的支持水平约为3 e 卜5 0 ，发展中溺家 约为l 麟一2 0 ，与发达和发震中国家程比，我黧财政支农水平还存在着较大差 异( 王金秀，2 0 0 7 年) 。二是财政对农业支出的结构分析：财政用于农业的支出 结构从建国初期以农业基本建设为主转变为目前以支持农业生产和农业事业为 主；农业科技三项费用占财政用于农业支出总额的比重过低；农村救济费占财政 用于农业支出总额的比重大多数年份都在1 0 以下；财政对农村教育与城市教育 支持不够公平( 王广深等，2 0 0 7 年) 。这说瞬直接用于改善农韭生产条件和农民 生活条件的投资比例偏小，农民直接从中受益不多。 2 、当前城乡统筹发展所面临主要财税问题 当前城乡统筹发展所面临的主要财税问题归纳起来，主要包括以下几个方 面： 山东大学硕士学位论文 ( 1 ) 财政仍偏向城市公共品供给 城乡公共品供给的差异主要表现在一是城乡公共品供给的数量存在差异。2 0 世纪8 0 年代中后期国家用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在8 左 右。9 0 年代以后，从国家财政支农支出来看，虽然支农支出的绝对值在不断增 加，但从相对量来看，农业支出占国家财政支出的比重远低于农业在国内生产总 值中的比重( 冯曦明，2 0 0 8 年) 。二是城乡公共产品供给机制以及资金来源存在 较大差异( 樊丽明，2 0 0 5 年，2 0 0 6 年等) 。农村教育制度和社会保障制度供给失 衡：在教育制度上，城市中小学教育全部由国家投资，农村中小学教育则以摊派 的方式由农民掏腰包解决；在社会保障制度上，国家每年为城市居民提供成百上 千元的各类社会保障( 养老、医疗、救济、补助等) ，而农民的生来病死伤残就 只能自己顾自己，不仅如此，农民还要为政府分担补助救济农村五保户和军烈属 的责任( 冯曦明，2 0 0 8 年) 。农村公共产品表现为制度外供给和政府供给缺位， 村委会村民自治组织的性质决定了其向农民的公共产品供给具有私人性质，乡镇 政府提供的公共产品多属纯公共产品，本应由中央和地方政府承担，但目前仍由 农民税外负担( 冯曦明，2 0 0 8 年) 。 ( 2 ) 财政体制不协调 一是现行分税制改革，中央与地方政府在事权上缺乏明晰界定，造成政府层 面投资主体权责模糊，地方政府哺农投资失去内驱力，并受到利益机制、偏“工 倾向的诱导配置财政资源，呈现支出的倒逼机制把哺农职责压在中央一级( 王金 秀，2 0 0 7 年) 。二是在地方财力从县乡政府转移至省级政府、政府事权下放的约 束下，县乡两级财政恶化，主要表现在县乡债务负担沉重( 贾康，白景明，2 0 0 2 年) 。三是决策层提供的转移支付资金难以达到反哺需求层，特别是农业税取消 以后，中央财政的转移支付资金往往转化为维持基层政权的运转资金，严重影响 了反哺资金效率( 王金秀，2 0 0 7 年) 。 ( 3 ) 财政支农资金使用效率低 支农资金相对投入不足、投资结构不合理、投资方向不科学、监督管理机制 不完善等因素，共同导致了支农资金使用的低效率( 陈建华等，2 0 0 7 年) 。为了 提高财政支农资源的配置效率，必须优先增加农业科研投入，加大农业基础设施 建设，增加财政对农村教育尤其是义务教育的投入( 唐朱昌，吕彬彬，2 0 0 7 年) 。 3 、统筹城乡发展的财税政策建议 山东大学硕士学位论文 统筹城乡发展的财政税收政策建议大体上可以分为四个方面： ( 1 ) 优化资源配置，加大对农村公共品和公共服务的供给 加大对农村的投入力度主要包括：一是加大对农村基础设施、基础教育、农 业科技、基本公共卫生以及社会保障制度等的投入( 李同彬，2 0 0 6 年) ；二是贯 彻科学发展观，走“以工业反哺农业，以城市带动农村”的发展道路，通过政策 反哺、资金反哺、技术反哺、就业反哺和制度反哺来保证并增加农村公共品和公 共服务的供给( 冯曦明，2 0 0 8 年) ；三是调整国民收入分配格局，加大对农业和 农村分配的力度，建立统筹城乡发展的资源配置机制和投入机制( 颜华等，2 0 0 7 年) 。 ( 2 ) 建立促进农民增收的长效机制，逐步缩小城乡居民收入差距 财政政策对农业扶持可以从战略和战术两个层面上入手。战术上，政府近些 年来已采取了许多有效的扶助措施，例如：取消农业税、农村税费改革、种粮补 贴、良种补贴等。政府的支农力度前所未有。从战略层面看，我国农业经济发展 缓慢，农民收入增长速度下降，甚至不增反减，其根本原因在于农业劳动生产力 水平过低。解决农民收入增长缓慢的根本出路是提高农业经济的劳动生产率水 平。提高劳动生产力水平的途径则在于实现农业经济的现代化( 张劲涛，2 0 0 7 年) 。 ( 3 ) 完善财政体制，建立覆盖城乡的公共财政体制 一是进一步完善财政体制，改善目前县乡财政困难的状况( 龚德汉，2 0 0 6 年；王国华，2 0 0 4 年等) 。加快财政体制改革，将农民逐步纳入到社会保障范围 中来，在经济相对落后的农村地区实施“扶贫”计划加大扶贫力度，同时做一些 最低农村生活保障制度和合作医疗建设的基本工作，保障农民的基本生存权利， 逐步建立农业保险制度，为农业生产和农民收入提供保障，发挥保险在农业保障 体系中的作用，进而逐步建立起全面的农村保障制度( 冯曦明，2 0 0 8 年) 。合理 界定县乡财政的事权和财权( 姚林香，2 0 0 7 年) 。二是建立覆盖城乡的公共财政 体制，使农民享受同城市居民基本均衡的公共产品和公共服务( 冯曦明，2 0 0 8 年) 。三是建立和完善政府间转移支付制度。我国农村税费改革面临的财政缺口， 客观上需要通过建立和完善政府间转移支付制度来解决。但我国一些地区县级的 财政也很不宽裕，转移支付的能力有限。这需要整个财政体制的调整，建立从上 到下的转移支付。建立科学和规范化的转移支付制度应从以下几方面着手：逐步 山糸大学硕士学使论文 用“因素法”取代“基数法”来确定转移支付资金的分配；根据转移支付的目标， 优化转移支付形式；完善省以下政府的转移支付制度；建立、健全与转移支付制 度相关的一系列法律制度，形成有效的监督约束机制( 姚栋香，2 0 0 7 年) 。 ( 4 ) 建立统一的城乡税制 在取消农业税和农业特产税后，我国在短期内不应氍对农民征税，但考虑到 税收的公平性、财政的均等化以及基层政权机构的正常运转，从城乡统筹的思路 出发，建立统一的城乡税制将是我国农业税制改革的方向。建议根据我国国情、 借鉴国外经验构建“流转税+ 所得税”的农业税制体系( 姚林香，2 0 0 7 年) 。全 嚣开鬣增值税，即将现行增值税的课，征范星延伸到农业部门。农业部f 1 增值税的 课税对象为从事农业生产经营活动的单位和个人所获得的增值额，有增值额就课 税，无增值额不课税。在农村地区全面开征所得税。对农业企业纳入企业所得税 的征税范围，同其他非农业一样，以其各项净所得之和为计税依据，实行比例税 率。征收土地资源税( 徐诗植等，2 0 0 7 年) 。 四、文章的结构及创新点 ( 一) 文章的结构 本文共分为五部分：第一章为引言，在阀题提出数焉，首先介绍了国内外学 者对统筹城乡发展财税政策的研究成果以及对本文涉及到的概念进行了界定，同 时介绍了文章的结构及创新点。第二章梳理了国外关于统筹城乡发展财税政策的 相关理论，本文将这些理论归纳为四类：公共产品理论、市场失灵理论、公共服 务均等化理论和公共财政理论。第三章为统筹城乡发展与财税政策的关系：合理 的财税政策有利于统筹城乡发展；统筹城乡发展促进财税政策优化。第踊章为现 行统筹城乡发震的财税政策实麓效果评估，本文以由东省为铡进行分析。第五章 为统筹城乡发展财税政策的优化。 ( 二) 文章的创新点 目前，关于统筹城乡发展财税政策的研究主要集中在统筹城乡发展的内涵、 主要内容以及统筹城乡发展道路的选择上，对于财政税收政策对统筹城乡发展的 作用机制器理论分析以及对现有统筹城乡发展的财税政策实施效果的评价还比 较少。以山东省为例，对该省统筹城乡发展财税政策的实旌效果邀行译估，这是 本文的刨新之处，也是本文分析的重点和优化财税政策的依据。 m 东大学硕士擎位论文 第二章财税政策支持城乡统筹发展的相关理论 统筹城乡发展存在着广泛的理论基础，如前面介绍的城乡二元结构理论、田 园城市理论和城乡融合理论等。这些理论分析了产生城乡分隔的原因以及统筹城 乡发展的必要性。统筹城乡发展必须依靠政府的作用，因此，本部分着重介绍了 财税致策支持城乡统筹发震的理论依据：公共产品理论、市场失灵瑾论、公共服 务均等化理论和公共财政理论。 一、公共产品理论 ( 一) 公共产品的特征及类别 公共产品是具有消费的非竞争性和非排他性等特征的产品。消费的非竞争性 是指边际生产成本和边际拥挤成本为零，消费者之间的消费量不是彼此消长的关 系，新增消费者亦不降低原有消费者的消费水平。消费的非排他性是指共同消费， 效用不可分割，难数排斥不交费者，郾难以避免搭便车 。不同公共晶有特征 程度的差别，由此区分为纯公共品和准公共晶( 亦称混合产品) 。严格符合公共 品定义和特征的纯公共品种类不多，国防、外交、法律制度、环境保护、卫生防 疫、城市与农村的部分基础设施等是典型的纯公共品。而准公共品则是一个范围 广泛、并无确定边界的领域。广义的准公共品主要包括如下类别：一类是公共池 塘资源产品，亦称公有私人物品。其特点是消费是非摊他的，但其有竞争性，是 私盏昀。泷如地下水、海洋、矿产、森林资源等。第二类是“俱乐部产品 ，郎 私有、局部的公共品。特点是消费共事，技术上珂以排他，不超过一定点不具有 竞争性，超过一定点后出现拥挤效应。如高速公路、机场、港口、铁路、图书馆。 第三类是具有明显外部效益的产品，消费过程具有相当程度的排他性，但消费受 益的内部性和外益性并存。如教育、污水处理等公用事业。第四类是公共偏好的 私入品，如社会救助。按受益范豳的不同，公共品可划分为：地方性公共品，霾p 消费受区域限制，主要由当地屠民受益，超过一定范匿会大大减少效用的公共品。 如城市基础设施的建设维护，地方政府的公共服务。全国性公共晶，即全国公民 共同受益的公共品。如国防、外交、法律制度、环境治理。 ( 二) 公共品供给 公共品供给是指公共品由谁以何种方式筹资并加以使用，向社会成员提供公 共品。其实质是资源配置，属于分配范畴。政府供给公共品是经济生活中十分常 山东大学硕士学位论文 见的经济现象。公共品政府供给机制是指政府通过公民或其代表的集体选择程 序，以强制征税为主要手段筹集资金，安排政府支出以供给纯公共品和准公共品 的机制。在资源配置中，政府供给公共品是在市场进行资源配置的基础上进行的， 政府机制在逻辑上属于“第二层次的机制。 = 、市场失灵理论 ( 一) 竞争失灵 导致帕累托效率的市场一定是完全竞争市场，即必须由数量足够的多得企 业，且每个企业都是市场价格的接受者。但是在某些行业，如家电、通信等，在 这些行业中企业数量较少，或者是一两家企业占有了大量的市场份额。因此，市 场可以划分为：完全垄断、寡头垄断、垄断竞争和完全竞争翻种。然丽，现实中 的市场更接近寡头垄断和垄断竞争市场。不完全竞争引起市场失灵的原因很简 单。如图l ： p 一平均成本 坌2q ；q 图1 ：不同竞争条件下企业产量的比较 在完全竞争条件下，企鲎会将产量定在2 ，而在不完全竞争条件下，产量 定在q ：，后者产量比前者低的多，产量的下降说明了不完全竞争带来的低效率。 ( - - ) 公共产品 有些产品，市场不能提供，即使市场提供，数量也会不足，纯公共物品由凋 家来提供，准公共物品可以由国家提供，褥向使用者收费，或者由私人提供，国 家再给与相应的补贴。如果完全由市场提供，由于公共物品受益的非排他性和非 竞争性，导致私人在决定是否生产公共物品时只考虑私人边际收益，这样导致公 1 6 山东大学硕士学位论文 共物品提供不足。 ( 三) 外部性 只要存在外部性，市场的资源配置就不会是有效的。个人不用承担自己所从 事的活动的全部负外部性成本，此类活动就会过多；相反，个人不用享受正外部 性活动的全部利益，此类活动就会过少。 ( 四) 信息失灵 许多政府活动都是因为消费者掌握的信息不完全，并认为市场本身提供的信 息太少。一般认为信息是一种公共物品，多给一个人信息不会减少其他人拥有的 信息。效率要求信息免费传播，或者更准确地说，只按信息传播的实际成本收费。 私人市场通常不能提供充分提供信息，如同市场不能充分提供其他公共物品一 样。用于生产新知识的资源研发支出可以视为特别重要的信息支出。如 果知识是免费提供的，那么生产知识的人就什么也得不到。所以，要么政府直接 支持研发，提供知识的生产；要么政府保证生产知识的个人或企业团体因此得到 补偿。 三、公共服务均等化理论 “公共服务均等化”的原则源于西方，但是近年来在我国，公共服务均等化 这个概念起着非常重要的作用。逐步实现基本公共服务均等化是构建社会主义和 谐社会重要目标之一，实现基本公共服务均等化有助于缩小社会收入分配差距， 城乡差异和地区差异，对构建社会主义和谐社会具有重大意义。基本公共服务均 等化从内涵上包括两个方面：一个是关于基本公共服务的界定，一个是关于均等 化的界定。公共服务即提供公共产品的服务，关于公共品的概念，前文已经介绍 过。当然大量的准公共物品并不都是需要均等化的对象，我们需要均等化的主要 是与百姓生活密切相关的基本公共服务，其中包括提供就业和基本社会保障等的 “基本民生性服务”；提供义务教育、公共卫生和基本医疗等的“公共事业性服 务”以及提供公益性基础设施和生态环境保护等的“公益基础性服务”等方面。 关于均等化的问题，首先需要指出的是，基本公共服务均等化不是基本公共服务 平均化。均等化是基于公平原则和社会平均水平，把贫富差距控制在合理的范围 之内，促进区域之间、城乡之间、经济社会之间协调发展，使不同社会阶层均衡 受益，由此确保全体公民公平分享经济社会发展成果，保障公民基本权利。这里 山东大学硕士学位论文 强调的是过程均等和机会均等，也就是公众在享受基本公共服务方面有平等的机 会和权利。只有提供公共服务的机制能够保证每个人在享受基本公共服务方面有 均等的机会和权利，才能保证结果的均等。这种公共服务均等化的理念是财政公 平观念的体现，是商品平均主义在公共财政领域的延伸，是社会公平的主要内容 之一。 四、公共财政理论 公共财政的概念最早产生于资本主义经济自由放任时期，它是与市场经济体 制相辅相成的，它的产生和发展过程事实上是市场经济产生与发展的过程。西方 公共财政理论的诞生