（财政学专业论文）公共财政体制下税制改革问题研究.pdf

内容摘要 党的十六届三中全会就已经提出要向公共财政转型，现在公共财政框架已经基本建 立，从根本上来讲，向公共财政转型实际上就是转变政府行为和政府制度，由经济建设型 政府转变为公共服务型政府。财政是政府的理财活动，在市场经济条件下，公共财政不仅 要矫正市场失灵，同时还要完善市场体系；不仅要在收入分配领域通过相应的经济和法律 手段进行调节，解决社会分配不公问题，还要在生产领域加大对基础设施及公共设施的投 入，同时还要运用财政政策等措施来保持国民经济的稳定、健康发展。 目前，有数据表明，政府在国民收入分配中所占比例偏高，收入分配差距拉大，宏观 税负偏高，现行税收制度与公共财政职能要求不太符合，因此，加快政府职能转变，加快 公共财政体系建设，必须要深化税制改革。 基于上述认识，得出本论文写作的指导思想。文章通过分析市场经济的特性及当前我 国政府职能的转变界定了公共财政的活动领域和职能，从而确定了公共财政体制对税收制 度的基本要求。按照这一基本要求即税收制度与公共财政职能的要求必须相符，运用一些 图表数据和动态比较法，分析得出我国现行税收制度存在的问题及原因。针对这些问题， 根据我国的实际情况和特有的国情并加以借鉴其他市场经济国家在公共财政要求下所进 行的税收制度改革的成功经验，文章认为我国现行的税制改革应以满足公共财政的职能要 求为核心，以保障税收的筹集财力、宏观调控、税法监管、调节国民收入分配不公等方面 的作用为目标，降低宏观税负，优化税制结构。 关键词：收入分配宏观税负税制改革公共财政 a b s t r a c t t h et h i r dp l e n u mo ft h e1 6 t hc o n f e r e n c em e n t i o n e dt h et r a n s i t i o nt op u b l i cf i n a n c e ，n o wt h e f r a m e w o r kh a sb e e nb a s i c a l l ye s t a b l i s h e d f u n d a m e n t a l l ys p e a k i n g ，i ti sa c t u a l l yat r a n s i t i o no f o u rg o v e r n m e n tf r o me c o n o m i cd e v e l o p m e n t - o r i e n t e dt op u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dw h i c hc h a n g i n g t h eg o v e r n m e n t sc o n d u c ta n ds y s t e m s f i n a n c ei st h eg o v e r n m e n t sf i n a n c i a lm a n a g e m e n t a c t i v i t i e s u n d e rt h em a r k e te c o n o m y ，p u b l i cf i n a n c en o to n l yh a st oc o r r e c tm a r k e tf a i l u r e si n o r d e rt oi m p r o v et h em a r k e ts y s t e mb u ta l s oh a st om a n a g ei n c o m ed i s t r i b u t i o nt h r o u g ht h e a p p r o p r i a t ee c o n o m i ca n dl e g a lm e a n si no r d e rt or e s o l v et h eu n f a i rd i s t r i b u t i o no fs o c i a l p r o b l e m s ，i nt h em e a n t i m ei th a st oi n c r e a s ei n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ti np u b l i cf a c i l i t i e sa n du s e f i s c a lp o l i c ya n do t h e rm e a s u r e st om a i n t a i ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ti ns t a b i l i t ya n dh e a l t h a tp r e s e n t ，t h e r ei sd a t aw h i c hs h o w st h a tt h ee x i s t i n gt a xs y s t e md o e sn o tm e e tt h e r e q u i r e m e n t so fp u b l i cf i n a n c ef u n c t i o n s ：t h eg o v e r n m e n ti nn a t i o n a li n c o m ed i s t r i b u t i o ni sh i g h ， i n c o m eg a pi sw i d e n i n g , t h em a c r o - t a xb u r d e ni sh i g h t h e r e f o r e ，w em u s td e e p e nt h er e f o r mo f t h et a xs y s t e mi no r d e rt os p e e du pt h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dt os p e e du p t h ep u b l i cf i n a n c es y s t e m b a s e do nt h ea b o v eu n d e r s t a n d i n g ，t h i st h e s i sd e t e r m i n e st h eb a s i cr e q u i r e m e n t so ft h e p u b l i cf i n a n c es y s t e mt ot h et a xs y s t e mt h r o u g ha n a l y z i n gt h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h em a r k e t e c o n o m yi nc h i n aa n dt h ec h a n g eo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s a c c o r d i n gt ot h i sb a s i cr e q u i r e m e n t t h a tt h et a xs y s t e ma n dp u b l i cf i n a n c ef u n c t i o n sm u s tb ec o n s i s t e n tw i t he a c ho t h e r ，t h i st h e s i s c o m e su pw i t ht h ep r o b l e m sa n dr e a s o n so fc h i n a sc u r r e n tt a x a t i o ns y s t e mb yu s i n gs o m ec h a r t d a t aa n dd y n a m i cc o m p a r a t i v e a g a i n s tt h e s ep r o b l e m s ，a c c o r d i n gt oc h i n a sa c t u a la n ds p e c i f i c n a t i o n a lc o n d i t i o n sa n dt ol e a r nf r o mo t h e rm a r k e te c o n o m yc o u n t r i e s s u c c e s s f u le x p e r i e n c e ，w e t h i n kt h a tc h i n as h o u l dr e f o r mt h ec u r r e n tt a xs y s t e mt om e e tt h er e q u i r e m e n t so ft h ef u n c t i o n s o fp u b l i cf i n a n c et or a i s em o n e y ，m a c r o c o n t r o l ，t a xr e g u l a t i o n ，r e g u l a t i o no fu n f a i rd i s t r i b u t i o n o fn a t i o n a li n c o m e ，t or e d u c eo v e r a l lt a xb u r d e n ，o p t i m i z i n gt h es t r u c t u r eo ft h et a xs y s t e m k e yw o r d s ：i n c o m ed i s t r i b u t i o n ；m a c r o e c o n o m i et a xb u r d e n ；t a x a t i o nr e f o r m ；p u b l i c f i n a n c e ； i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得天津财经 大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：经弼芳签字日期：洳年y 月j 矿日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解天津财经大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权天津财经大学可以将学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文， ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) ， 厶易 学位论文作者签名：经衫者导师签名：彳象 签字日期： 跏年箩月 l ；日 签字日期：如2 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 电话： 通讯地址：邮编： 日 第1 章导论 1 1 公共财政体制下税制改革的研究背景及意义 近几年我国的经济发展速度令世人瞩目，国内生产总值年均增长百分之十以上，经济 效益明显提高，财政收入连年显著增加，经济实力大幅提升，但是国内居民收入差距进一 步拉大，资源环境问题严峻，社会保障不到位等等，那么解决这些问题的核心是什么? 这 也正是本人选题所考虑的因素和本文研究的意义所在。 目前，我国的税收制度正在不断的完善中，如增值税方面，继2 0 0 4 年东北地区老工 业基地实行增值税转型试点改革之后，2 0 0 7 年7 月起中部六省的2 6 个老工业基地城市成 为第二批实行该项改革试点的地区，这2 6 个城市为山西省的太原、大同、阳泉、长治； 安徽省的合肥、马鞍山、蚌埠、芜湖、淮南；江西省的南昌、萍乡、景德镇、九江；河南 省的郑州、洛阳、焦作、平顶山、开封；湖北省的武汉、黄石、襄樊、十堰和湖南省的长 沙、株洲、湘潭、衡阳。同时2 0 0 7 年4 月，我国又调整了钢材的出口退税率。在消费税 方面，2 0 0 6 年4 月，对我国消费税的税目、税率及相关政策进行了调整。在营业税方面， 2 0 0 6 年6 月，财政部、国家税务总局对房地产营业税进行了调整。在所得税方面，继2 0 0 6 年调整个人所得税中工资薪金所得的费用扣除标准后，2 0 0 8 年3 月又一次提高了个人所得 税的费用扣除标准。在企业所得税方面成功实现了内、外资企业所得税的合并。还有自2 0 0 7 年1 月1 日起实施的中华人民共和国车船税暂行条例和中华人民共和国城镇土地使 用税暂行条例等一系列改革。这些改革为完善税收制度无疑起到了一定的作用，但是这 些改革不是深层次的改革，并没有触及到现阶段税制改革的核心，我国的税收制度还是与 经济发展、政府职能的要求不太相符。随着市场经济的逐步完善，公共财政框架的建立， 政府职能向提供公共服务方面的转变，要求现行税制也要做出相应的改革。国外许多市场 经济国家，都对公共财政框架下的税制要求进行过研究，对本国税收制度进行了不同程度 的改革。虽然各国的税制改革内容不同，但目的都是使税收更好的适应市场经济和公共财 政的需要。我国是中国特色的社会主义市场经济国家，又处于政府职能转变期，那么我国 公共财政框架下的税制改革的出路在哪里? 能否照搬他国的改革模式已成为摆在我们面 前的重要问题。本文正是在市场经济条件和公共财政下，政府职能转变对税制要求重新定 位下所做的研究。 1 2 国内外税制改革问题研究概况综述 目前我国的税制改革主要有以下内容：在增值税方面，2 0 0 3 年1 0 月，国务院公布了 新一轮的出口退税改革决定，再次下调出口退税率，下调后的出口退税率分别为1 7 、1 3 、 1 1 、8 、5 ，平均下调3 个百分点。财政部、国家税务总局又联合发出通知，从2 0 0 7 年 4 月1 5 日起，调整钢材出口退税率，特种钢材及不锈钢板、冷轧产品等7 6 个税号，出口 退税率降为5 ，另外8 3 个税号的钢材取消出口退税。2 0 0 4 年9 月1 4 日，财政部、国家 税务总局发布东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的决定，从2 0 0 4 年7 月1 日起， 允许东北三省和大连市经过认定的从事装备制造业、石油化工业、冶金业、船舶制造业、 汽车制造业、农产品加工业的增值税一般纳税人，按规定抵扣购进的固定资产所含的进项 税金。2 0 0 7 年5 月1 1 日财政部、国家税务总局联合印发了中部地区扩大增值税抵扣范 围暂行办法，自2 0 0 7 年7 月1 日起，国家在中部地区六省份的2 6 个老工业基地城市的 装备制造业、石油化工业、冶金业、汽车制造业、农产品加工业、采掘业、电力业、高新 技术产业8 个行业中进行扩大增值税抵扣范围的试点；在消费税方面，2 0 0 6 年3 月2 1 日 财政部、国家税务总局联合下发通知，从2 0 0 6 年4 月1 日起，对我国消费税的税目、税 率及相关政策进行调整。具体有：新增六个税目，即成品油、木制一次性筷子、实木地板、 游艇、高尔夫球及球具、高档手表；取消护肤护发品税目：调整小汽车、摩托车、汽车轮 胎、酒及酒精几个税目的税率、子目等；在营业税方面，2 0 0 6 年6 月1 6 日，财政部、国 家税务总局发出调整房地产营业税有关政策的通知，从2 0 0 6 年6 月1 日起，个人将购买 不足5 年的住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5 年( 含5 年) 的普通住 房对外销售的，免征营业税；个人将购买超过5 年( 含5 年) 的非普通住房对外销售的， 按其销售收入减去购买房屋的价款后的余额征收营业税；在所得税方面，2 0 0 5 年6 月1 3 日，财政部、国家税务总局发布关于股息红利个人所得税有关政策的通知，对个人投 资者从上市公司取得的股息红利所得，暂减按5 0 计入个人应纳税所得额。自2 0 0 7 年3 月 起，将个人所得税中工资薪金所得的费用扣除标准由1 6 0 0 元上调至2 0 0 0 元。十届全国人 大五次会议闭幕会表决通过了中华人民共和国企业所得税法，从2 0 0 8 年1 月1 日起实施， 实现了内外资企业所得税的合并；在其他税种方面，2 0 0 6 年1 2 月，国务院颁布了第4 8 2 号令，公布了中华人民共和国车船税暂行条例，从2 0 0 7 年1 月1 日起施行。新条例 是在原车船使用税和车船使用牌照税的基础上合并修订而成的，与原车船使用税和车船使 用牌照税相比，主要在以下方面进行了改革：将车船使用税和车船使用牌照税合并为“车 2 船税，统一适用于各类纳税人，统一了各类企业的车船税制；由财产与行为税改为财产 税；适当提高了税额标准，保持了原车船使用税税额幅度的下限，而将上限提高了1 倍左 右；调整了减免税范围；2 0 0 6 年1 2 月，国务院颁布了第4 8 3 号令，公布了修订后的中 华人民共和国城镇土地使用税暂行条例，从2 0 0 7 年1 月1 日起施行。城镇土地使用税 暂行条例修改的具体内容是：提高了城镇土地使用税税额幅度，新修订的城镇土地使用 税暂行条例，将税额标准提高了2 倍，调整后的土地使用税每平方米年应税额：大城市 1 5 元至3 0 元；中等城市1 2 元至2 4 元；小城市0 9 元至1 8 元；县城、建制镇、工矿区 o 6 元至1 2 元；将外资企业纳入城镇土地使用税征税范围。 国外税制改革的概况大致如下：从上世纪8 0 年代中期起，发达国家出于经济效率的 考虑，纷纷对税制结构进行调整，出现了所得税尤其是个人所得税比重下降，社会保险税 和增值税比重上升的趋势。例如，德国在2 0 0 0 年至2 0 0 3 年，所得税的比重平均每年下降 3 1 ，社会保险税的比重2 0 0 0 年至2 0 0 3 年平均每年增长1 5 ；同时各个国家都主张减税， 例如美国在2 0 0 6 年将个人所得税的最高税率从3 9 6 降到3 5 ；德国在2 0 0 5 年将个人所 得税的最低税率降至1 5 ，最高税率降至4 2 。德国从2 0 0 1 年起，股份公司和有限公司只 需就其盈利缴纳2 5 的税收；法国在2 0 0 0 年至2 0 0 3 年间，个人所得税的最高税率从5 4 降至5 2 5 ，6 级税率中的前4 级也大幅降低。法国2 0 0 3 年还废除了公司所得税；加拿大 自2 0 0 1 年开始，企业所得税税率由2 8 逐步降低到2 0 0 4 年的2 1 ；澳大利亚2 0 0 1 年7 月 1r 起把公司所得税税率由3 4 降至3 0 ，并对个人持有1 年以上的资产减半征收资产利得 税。 1 3 研究方法及文章结构安排 本文围绕公共财政职能对税收制度的要求这一中心思想，采用分析、对比及文献索引 法来研究如何改革我国税收制度。此论文共分四大部分，第一部分是公共财政体制下税制 改革的原因及意义，主要介绍了公共财政的职能，活动领域及对税制的基本要求。第二部 分着重分析我国现行税制与公共财政要求不相符之处，找出了问题所在。紧接着分析了国 外市场经济国家在公共财政体系下的税制改革情况，为我国税制改革提供借鉴之处。找到 了税制所存在的问题，有了税制改革的参考依据，就引出了本文的第四部分即公共财政体 制下税收制度改革问题研究，根据我国的国情和实际情况提出了一些改革建议。第五部分 是本文研究所得出的结论，是对本文章研究成果的一个高度概括。 第2 章公共财政体制下税制改革的原因及意义 2 1 公共财政的职能及对税收制度建设的决定性 党的十七大报告把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府 作为发展社会主义民 主政治的目标之一提出来，温家宝总理在十一届人代会上所作的政府工作报告中指出了 2 0 0 8 年要着重抓好九个方面的工作，其中之一就是加快行政管理体制改革，加强政府自身 建设。两个报告中都强调了要加快行政管理体制改革。深化行政管理体制改革的核心是加 快转变政府职能，可见转变政府职能的重要性。政府职能转变的目标是健全政府职责体系， 全面正确履行政府职能，努力建设服务型政府。在加强和改善经济调节、市场监管的同时， 更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。 在人类历史上，政府承担过很多种职能。这些职能随着经济体制的发展而改变着。在 计划经济条件下，一切财产和产品都归国家所有，那时政府的职能就是决策生产什么，如 何生产，生产多少以及如何分配等。而在市场经济条件下，市场是资源配置的主体，市场 通过供求关系来决定生产什么，如何生产，生产多少以及如何分配等，这时政府的职能就 应该退出这些领域。 那么市场经济条件下政府的职能有哪些呢? 总体来讲，市场经济是以市场为导向来进行各种活动的，但是市场本身不是万能的， 也存在着市场失灵的领域，所以某些领域还是需要政府来发挥作用的。 市场经济条件的下的微观辛体冈自身能力及客观情况的限制，无法提供公共产品和公 共服务，如国防、义务教育、社会秩序、环境保护等。公共产品具有非竞争性和非排他性， 所谓非竞争性是指该商品消费上的共享性，即增加一个消费者不影响其他消费者的消费情 况。所谓非排他性是指不能排除没有付出成本的人享用公共产品，也就是通常所说的免费 搭车。这些公共产品和公共服务以及关系国家经济命脉和民生的能源，如煤炭、石油、水、 电、通讯等行业，都需要政府来发挥配置和调控作用。这是政府的第一个职能即提供公共 产品和公共服务。 市场经济的主体是现代企业制度下的公司和企业，这些微观主体的活动都是以市场发 出的信号来进行调节的，它们不可能顾全经济发展的大局，个体的理性往往造成集体的非 理性，所以市场本身无法解决经济危机，必须依靠政府的宏观调控力量，使经济平稳发展。 因此，政府的第二个职能是宏观调控。 市场经济以效率为先，完全由市场机制调节收入分配，势必会造成贫富两极分化。收 入差距的拉大会影响经济发展和社会安定，所以通过国民收入的再分配和建立社会保障制 度来调节收入分配差距，防止过度的贫富分化就成为政府的第三个职能即收入公平分配职 能。 财政是政府的经济活动，因此政府的职能就决定了财政的职能。转变政府职能，建立 服务型的政府就要求建立与之相适应的财政体制。2 0 0 7 年，我国国内生产总值达到2 4 6 6 万亿元，比2 0 0 2 年增长6 5 5 ，年均增长1 0 6 ，从世界第六位上升到第四位；全国财政 收入达到5 1 3 万亿元，增长1 7 1 倍。政府职能的转型以及财政收入的持续增长为政府对 教育、医疗、社会保障等国计民生领域加大投入提供了条件，使建设型财政向公共财政逐 步转型。所谓公共财政是指在市场经济条件下，国家和政府为满足社会公共需要而提供公 共产品或公共服务的分配活动或分配关系，是财政收支活动新的运行机制和新的财政体 制，是与市场经济体制相适应的体制，是政府履行职能的物质基础、体制保障和政策手段。 2 1 1 公共财政的职能和机制 通常情况下来讲，财政的职能由政府作用的范围决定，同时这两者以一定条件下的经 济体制为前提。按照现代西方财政学的观点，市场经济条件下国家的财政职能一般包括资 源配置职能、收入分配职能、经济稳定职能。十六届三中全会上对政府作用范围的定位， 反映在财政上就是建立公共财政。确立我国公共财政的职能，一方面需要借鉴西方的财政 理论，另一方面需要结合我国的国情加以考虑。具体来说，在社会主义市场经济下，我国 的财政职能应当包括以下几个方面：资源配置职能；收入公平分配职能；稳定经济发展的 职能；监督管理职能等。 ( 1 ) 资源配置职能 财政的资源配置职能是指财政运用财政机制，将一部分社会资源集中起来，即所谓的 国民收入，然后通过财政支出的不同结构来引导人力、物力的合理流向，从而实现资源的 优化配置。它是社会资源配置的一种方式，是国家经济职能的体现。不同的经济体制下， 资源配置的方式也不同，在计划经济体制下，计划配置占主导地位，在市场经济体制下， 市场配置起主导作用。但是市场并不是万能的，并不是在任何情况下都能实现资源的优化 配置，也存在着市场失灵的领域，所以，在市场经济条件下，需要国家从大局利益出发， 用财政配置来弥补市场配置的不足，使全社会的资源达到最优配置。 财政资源配置的范围主要有以下几方面：市场配置失效的公共产品和服务，如外交、 国防等；外部效应，如绿化、环境污染等；关系国计民生的行业，如供水、供电、供气、 公交等；关系国家经济命脉的能源，如煤炭、石油等。 财政资源配置的主要内容有：通过调整财政收入占国内生产总值的比重来调节政府 部门和非政府部门之间的资源配置：制定资金分配及相关政策调节非政府部门的资源配 置；通过调整财政支出结构来调节公共部门的资源配置；通过财税体制来调节中央和 地方的财政关系。 财政资源配置的手段主要有税收、公债和政府支出。 ( 2 ) 收入公平分配职能 财政的收入公平分配职能是指政府主体在国民收入的再分配中，通过调节政府、企业、 居民占国民生产总值的比例，改变国民收入在各主体之间的分配比例，从而实现分配公平 的目标。 财政收入分配职能的范围应当作如下界定：凡属市场分配的范围，应当由市场机制来 调节，如工资、企业利润、红利股息等收入；凡属财政分配的范围，财政应尽力做到收入 公平分配，如工资制度、社会保障资金等。 财政收入分配职能的主要内容有：调节企业的利润水平。通过税收为企业创造一个 公平竞争的外部环境；调节居民的个人收入水平。主要通过个人所得税来实现。 财政的收入分配手段主要有：税收。例如通过征收所得税来调节企业和个人等微观 经济主体的收入水平。通过征收财产税，可以调节财富在不同人群中的分布情况；转移 支付。通过政府间的转移支付、专项拨款、补贴、补助、社会保障支出等调节收入分配状 况；收入政策。最典型的就是工资制度，合理规范的工资制度也可以调节收入分配。 ( 3 ) 稳定经济发展的职能 财政稳定经济发展的职能又称宏观调控职能，是指政府利用税收、转移支付等财政手 段来调节社会总需求的数量与结构，使经济稳定发展。其含义通常包括充分就业、物价稳 定以及国际收支平衡等方面。 财政经济稳定发展职能的主要内容有：调节社会总供求总量上的平衡。政府预算收 支总量的增减直接影响着社会总需求，通过改变政府采购数量，影响社会总供求关系； 调节社会总供求结构上的平衡。社会总供求的结构包括部门结构、产业结构和地区结构。 通过资源的优化配置实现国民经济结构的优化。 财政经济稳定发展职能的手段主要有：财政预算政策。通过调整政府预算收和支之 间的关系可以起到调节社会供求总量平衡的作用；财政收支制度。财政收支具有“内在 稳定器 的作用。在财政收入方面主要是指累进的所得税制。在财政支出方面主要是指政 府的转移性支出，主要有社会保障支出、补贴、救济等，当经济发展良好时，失业率低， 转移性支出下降，相反，当经济萧条时，失业率高，转移性支出增加。 ( 4 ) 监督管理职能 财政的监督管理职能是指完善法制建设、完善市场机制、完善各种政策法规等。财政 的监督管理职能是财政的其他职能实现的有力保障，主要体现在以下几方面：一是通过对 宏观经济运行情况的监督管理，为国家宏观调控提供决策依据，从而为经济健康运行提供 良好的市场环境；二是通过对微观经济运行情况的监督管理，规范经济运行秩序；三是通 过对财政工作自身的监督管理，不断提高财政分配效益、公平以及财政的管理水平。 要想充分发挥好这些作用，就要求适时实施适当的财政政策。通过改变财政支出结构 以及财税政策，弥补市场失灵和不足，使社会资源配置更加合理；通过税收政策来调节收 入分配差距：通过财政政策与货币政策的有效配合来稳定经济发展；通过财政参与国民收 入分配全过程来发现问题并使之不断的完善。 2 1 2 公共财政的特征和应当介入的领域 与生产建设型财政相比，公共财政具有公共性、公平性、公益性和法制性四个基本特 征。首先是公共性，公共性是指公共财政解决的是公共问题，满足的是社会公共需要，也 就是说公共财政的公共性要求把满足社会公共需要作为财政活动的主要目标或者基本出 发点。其次是公平性，所谓公平性是指财政政策一视同仁、无差别地对待所有的企业和居 民。市场经济的一大特征就是公平竞争，体现在财政上就是要实行无差别的财政政策，为 全社会的各种经济主体提供平等的财政条件，提供必要的公共产品和公共服务，从而创造 公平的竞争环境。再次是公共财政的公益性，公益性足指公共财政以满足社会公共需要为 目地，以追求社会公益为目标，也就是说财政提供公共产品和公共服务不是以赢利为目的 的。最后是法制性，所谓法制性是指公共财政以法制为基础，实行规范管理，即收支行为 规范化。 因为公共财政是国家和政府在市场经济条件下为满足公共需要而提供公共产品和公 共服务的分配活动或分配关系，公共财政的主要职能是弥补市场失灵，因此它的活动领域 就被限定在市场失灵领域。一般来讲，市场失灵的领域，包括以下几个方面：( 1 ) 市场 完全失灵的领域，如国家安全、社会治安、公共工程与支出、公共服务等，这属于典型的 公共需要，公共财政介入责无旁贷；( 2 ) 市场部分失灵的领域。这个领域包括两方面：一 方面是通过市场能够解决但解决不好的领域，也就是我们通常所说的“准公共需要”，如 高等教育、垄断行业等，这样的领域财政与市场均可介入；另一方面是市场能够解决但解 决能力有限的领域，如市场风险较大的幼稚新兴产业或高科技产业、分配不公、经济的外 部性、信息不对称等。另外，按照十六届三中全会的要求，我国的公共财政的范围还涉及 到宏观调控领域。除上述几方面外，原则上讲，公共财政不应该介入其他领域。 2 1 3 市场经济条件下公共财政框架体系的构建 构建公共财政框架是建设社会主义市场经济体制的必然要求。市场经济的特性就是让 市场来配置资源，政府只在市场失灵的领域发挥作用，所以，在市场经济下构建公共财政 框架体系至少包括：一是规范财政支出。具体来说就是要减少甚至取消财政对一般竞争性 领域的投资，加大财政对国家安全、基础教育、公共卫生、生态环境、社会保障等公共领 域的支出；二是完善预算管理体制。继续完善部门预算制度和收支两条线；三是完善国家 的宏观调控职能；四是改革行政管理体制，完善法制化的政府；五是改革并完善税制。 关于税收和公共财政的关系有以下三种观点：一是建立和规范以税收收入为主的财政 体系。税收收入是财政收入的主要来源，所以，公共财政改革就当以税制改革为基础，其 中费改税是改革的关键和难点；二是在市场经济中，税收对经济有着重要的调控作用，对 配置资源起着指导作用。市场经济下的税收应该是中性的，而保持税收的中性要求依法治 税，正因为税收的这种作用使税收制度也成为财政制度的中心；三就是西方国家所谓的财 政交换论。在公共财政下，政府提供的是个人难以提供的公共产品和公共服务，而提供这 些产品和服务所需要的资金来源便是个人所交纳的税收，也就是说税收是个人取得公共产 品和公共服务所付出的代价。此外，还应当考虑公共财政和纳税人的权利之i 日j 的关系。公 共财政的直接来源是纳税人缴纳的税金，因此公共财政应当保障纳税人的正当权利。保护 纳税人的合法权利本身就是公共财政的目的。 无论是上述哪种观点，都承认了税收在公共财政中的重要作用。公共财政的职能、责 任决定了公共财政的活动领域以及承担的任务。公共财政体制的建立需要有与之相适应的 财政收入运行机制来保障，而财政收入的主要来源就是税收，从而要求税收、税收制度做 相应的改革。 2 2 公共财政体制下税收制度的重要意义与作用 税收制度简称税制，是国家税收法令和征收管理办法的总称，主要包括税收法规、税 制结构、税收征收管理体制。规范的税收制度，不仅可以保证政府的财政收入，而且有利 于财政职能的发挥。 众所周知，税收属于分配环节，是社会再生产中分配环节的重要组成部分。就本质而 言，税收并不仅仅是国家为了满足行使其职能所需的物质或者取得财政收入而参与社会分 配的经济形式，更准确的说，税收是为筹集维持社会存在和促进社会发展的所需费用，以 及为调节社会经济活动而参与社会产品分配的经济形式。在公共财政体制下，财政的一个 重要职能是公平收入分配职能。而财政的这一职能的实现主要依靠合理、规范的税收制度。 目前，我国的收入分配格局不太合理，急需财政在国民收入再分配中发挥调节作用。 近年来，无论是从我国国民收入的最终分配结果来看，还是从再分配的过程来看，国 民收入分配均存在向政府倾斜的现象。这一现象的存在，不仅不利于刺激消费、扩大内需， 而且也与经济发展的一般规律相背离。 所谓的国民收入分配格局主要是指国民总收入在个人、企业和政府这三者之间的分配 比例及其关系，也就是通常所说的三者的分配关系。改革开放以来，我国国民收入分配关 系的总体变化为：2 0 世纪8 0 年代三者所占比重波动较大；9 0 年代之后，三者的比例相对 比较稳定；自2 0 0 0 年以来，国民收入分配丌始向政府倾斜。 具体而言，国民收入分配在个人、企业和政府三者之间的演变经历了以下四个阶段： 第一阶段是改革开放初期至1 9 8 8 年，政府和企业可支配收入占国民可支配总收入的比重 持续下降，个人可支配收入所占比重持续上升，国民收入分配主要是向个人倾斜的阶段； 第二阶段是1 9 9 0 年至1 9 9 4 年，政府收入比重下降幅度明显减小，而企业收入比重稳步上 升，国民收入分配过快向个人倾斜的状况得到一定程度的矫正；第三阶段是1 9 9 5 年至2 0 0 0 年，政府收入比重小幅上升，企业和个人的收入比重小幅回落的阶段；第四阶段是2 0 0 0 年至今，政府、企业和个人三者收入所占比重有升有降，但升降幅度较小。这一阶段，政 府收入比重基本在2 0 左右，企业和个人收入比重分别稳定在1 5 和6 5 左右w 。 公平与效率是经济学中很难调和的一对矛盾，同样也是收入分配中难以兼顾的目标。 在国民收入初次和再分配两个分配层次中，初次分配注重效率，再分配应该倾向于公平。 因为再分配的主体是以调控为主的政府，再分配的功能就是要弥补初次分配过程中的不 公。在初次分配中，收入分配有差别是正常的，这既是市场效率的源泉和动力，也是市场 效率的结果。但是如果收入分配差距过大，那么就既有悖社会公平，也有损于市场效率， 所以政府必须通过再分配调控功能，弥补“市场失灵”，解决社会公平问题。 李若愚，我国国民收入分配正向政府倾斜 j ，上海证券报，2 0 0 6 年l o 月 从统计数据来看，1 9 9 4 年我国政府、企业和个人三者间的分配关系为1 8 ：1 6 ：6 6 ， 到2 0 0 2 年这一关系变化为2 0 5 ：1 4 9 ：6 4 6 ，其中，个人收入所占比重下降了1 4 个百 分点，政府收入比重提高了2 5 个百分点，企业收入比重下降了1 1 个百分点。到2 0 0 5 年，政府、企业和个人三者间的分配关系进一步变化为2 3 8 ：1 6 2 ：6 0 0 ，其中，个人收 入所占比重比2 0 0 2 年下降4 6 个百分点，政府和企业收入比重分别提高3 3 和1 3 个百 分点。 国民收入再分配过程中存在的向政府倾斜的现象说明：个人所获得的社会补助等政府 转移支付要少于个人所缴纳的所得税和社会保险等其他支出。这既表明我国的公共产品和 公共服务有问题，也说明我国的税收制度有问题。 国民收入分配向政府倾斜的失衡现象，从以下两个层面直接削弱了个人的消费能力： 一方面，政府财政收入的快速增长必然挤压个人收入的增长空间；另一方面，政府转移支 付和社会保障等的不完善，又导致个人消费倾向下降，储蓄倾向上升。 下面看一下全国财政收入状况：1 9 9 8 年全国财政收入( 不含债务收入，下同) 增速达到 1 4 2 的相对低点后，增速开始加快。1 9 9 9 年，全国财政收入自建国以来首次突破一万亿 元。在四年之后的2 0 0 3 年，全国财政收入突破了两万亿元。而两年之后，财政收入又突 破三万亿元，在2 0 0 5 年达到3 1 6 2 7 9 8 亿元。2 0 0 4 年、2 0 0 5 年两年，财政收入增速一直 保持在2 0 左右，远高于同期g d p 增速。2 0 0 7 年的全国财政收入更是高达5 1 3 0 4 0 3 亿元， 突破了五万亿元大关吲。 政府财政收入的快速增长对居民收入增长形成了一定程度的挤压，导致居民实际收入 增速持续多年低于g d p 增速。2 0 0 3 年至2 0 0 7 年城镇居民可支配收入年均增长l o o ，同 期农村居民纯收入年均仅增长6 8 4 ，而同期g d p 同比增速均保持在1 0 6 以上。2 0 0 7 年 我国的g d p 是1 9 9 7 年的3 1 倍，但同期职工工资提高的幅度有限，出现“利润侵蚀工资 的问题。在2 0 0 5 年中国居民收入分配年度报告中指出，2 0 0 5 年，我国居民收入总额为 8 3 2 4 6 6 亿元，比上年增长1 3 5 ，扣除价格因素，比上年增长9 8 ，约占国民总收入的 4 5 3 。根据国际统计年鉴，2 0 0 5 ) 提供的资料，多数市场经济国家的这一比重在4 0 - 6 0 之间。 经济学理论与实践表明，在一国人均g d p 达到1 0 0 0 - 3 0 0 0 美元阶段，随着产业结构 的不断优化、消费结构的逐步升级以及社会结构的全面深化，国民经济的高速增长和社会 安体富，国民收入分配：当增居民收入“权重” j ，新华财经，2 0 0 8 年2 月 数据来源：中华人民共和国国家统计局，全国年度统计公报，2 0 0 7 年 进步将面临难得的机遇。2 0 0 3 年我国跨过了人均g d p l 0 0 0 美元收入的国际门槛，正在经 历这一黄金发展阶段。作为发达国家的美国和日本，在2 0 世纪中期成功的在黄金发展阶 段实现了经济的快速增长和跨越。这两个国家在这一阶段的国民经济分配格局对我国有较 强的借鉴意义。 在1 0 0 0 美元至3 0 0 0 美元的阶段，美国和日本的政府、企业和个人在初次分配中的份 额大致为1 ：4 ：5 。而在经过了再分配后，1 9 4 8 年至1 9 6 2 年，美国企业在国民可支配收 入中占有主体地位，虽然所占份额有所下降，但仍在8 0 以上，政府和个人在国民可支配 收入中的份额均较小，年均不到1 1 ，都呈现缓慢上升趋势。政府、企业和个人三者之间 的最终分配比例关系大致为1 ：8 ：l 。1 9 6 5 年至1 9 7 3 年期间，日本的企业在国民可支配 收入中所占份额较小，平均为7 5 ，政府部门在国民可支配收入中所占份额也不多，约占 1 6 左右，变化趋势是略有上升，个人与非营利机构在国民可支配收入中占主体地位，占 国民可支配收入的7 5 以上。政府、企业和个人三者之间的比例关系大致为1 5 ：1 ：7 5 w 。 造成我国国民收入分配向政府倾斜的一个主要原因，就是政府主导型投资增长促使了 政府财政收入的增加，但却没有给居民带来相应的收入增长。在“十一五”规划中把扩大 内需确定为经济发展的长期战略方针和基本立足点，而扩大内需的首要任务便是增加个人 的消费需求。为了刺激消费需求的增长，一方面要改革税制，降低宏观税负，调整税收结 构；另一方面要调整财政支出结构，扩大财政在公共产品方面的支出，变生产建设型财政 为公共财政，以及加快社会保障体系建设等来改变国民收入分配向政府倾斜的这种现象。 经济和税收相互作用，经济是税收的基础和来源，经济发展状况决定税收增长状况， 同时，税收也反作用于经济。在市场经济条件下，特别是在社会主义市场经济条件下，税 收的宏观调控和对收入分配的调节作用越水越重要，儿乎涵盖了生产、流通、分配以及消 费领域的经济活动。只有充分发挥税收在筹集财政资金、调控经济运行、调节收入分配等 方面的重要作用，才能保持国民经济的稳定健康发展，而税收作用的发挥程度都是通过税 收制度来体现的。完善的税收法规、合理的税制结构、高效的税收征管，才能更好的利于 财政职能的发挥。在当前和今后一个相当长的时间里，无论是经济增长方式的转变，科技 创新能力的增强以及社会利益关系的调整与理顺，都离不开良好的税收制度。 我国现行的税制是在1 9 9 4 年税改的基础上，经过十几年的不断完善而形成的，它基 本上适应了市场经济初级阶段的发展要求。现行税制在统一税法、简化税制、公平税负、 合理分权等方面都取得了不错的成绩。现行税制曾发挥的作用主要有以下几方面：一是统 李若愚，我国国民收入分配正向政府倾斜 j ，上海证券报，2 0 0 6 年1 0 月 一规范了税制。国家颁布实施了一系列法律规定，把我国的税收制度统一起来，并为依法 治税提供了环境；二是保证了财政收入，强化了中央的调控能力。1 9 9 4 年税制改革以后， 我国的税收收入连年增长，近几年税收收入更是飞速增长。财政收入的增长为国家实施宏 观调控提供了财力保障；三是推动了经济体制的改革，加速了市场经济的建立。1 9 9 4 年的 税改和其以后的不断完善，为社会主义市场经济的建立创造了良好的税收环境。主要表现 在：基本上消除了重复课税。增值税的全面实施平衡了不同产品的税收负担问题，有利 于企业的公平竞争；使国有企业从国家的行政控制下解脱出来。国有企业的税利上缴被 取消，使企业成为了自主经营、自负盈亏的主体；实现了内外资经营企业流转税的统一， 为市场经济的平等竞争创造了条件。四是有利于贯彻国家产业政策。国家通过税制的许多 措施，如税收优惠等，贯彻国家政策，调整了经济结构，促进了经济的协调发展。 但是我国现行的税收制度是在由计划经济向市场经济转型期间制定的，那时侯政府以 生产建设为主，实行的是建设型的财政。经过十几年的发展，市场经济不断完善，政府职 能开始向服务型政府转型，公共财政框架基本建立，那时的税制就与当前的经济形势、财 政的要求不相符合，如税收征收费用大，影响公共财政收入的增加，抵消了税收制度的作 用以及税收不够中性等等，所以现行税制需要改革。 第3 章我国现行税制中存在的主要问题及相关分析 通过1 9 9 4 年的税制改革和十几年来的逐步完善，我国初步建立了一套适应社会主义 市场经济体制需要的税收体制，对于保证财政收入、加强宏观调控、实现税收增长与经济 增长的良性循环，起到了重要的作用。但现行的税收体制仍然存在着一些与公共财政要求 不相符的问题，需要作进一步的改革。 3 1 宏观税负水平偏高 宏观税负水平指的是税收总额占国内国民生产总值的比重，反映一个国家或地区内积 累与消费水平，且受制于其政治、经济、财税体制等诸