（管理科学与工程专业论文）中国县级政府社会性管制的失灵与对策研究.pdf

哈尔滨t 程大学硕十学位论文 摘要 信息不对称与外部性作为一种客观存在的现象，是导致市场失灵的重要 原因，表现在安全、健康、环保和市场公平等方面存在诸多闯题。我国市场 经济和法治体系尚未成熟，使得对政府的社会性管制的需求比国外更加迫切。 而在现实中，为了弥补市场缺陷而实行的政府管制在县级政府执行过程中同 样存在严重的缺陷，管制失灵不但不能弥补市场失灵，反而使情况变得更糟。 管制失灵能否得到矫正将直接关系到改革、发展和稳定的大局。 本文以信息不对称理论为基点，以经济人假设为前提，着眼于正在兴起全 方位、跨行业的社会性管制的执行层面，将政府与部门视为不同的利益主体 来研究政府失灵的原因与矫正。本文从对县级政府及其部门担负使命及其利 益关系的分析入手，摒弃了单纯从为官道德角度看待政府失灵社会观点，改 变了通常将政府与其组成部门视为一体的作法，用政府社会性管制与利益关 系模型，揭示了政府社会性管制失灵的表现及内在物质原因，并对管制失灵 后果进行了描述：一个没有赢家的博弈局面里，社会、政府、部门、厂商和 消费者的利益均受到了侵害。继而，提出通过体制改革、分类管理、制度建 设、组织再造、绩效考核和引导参与等措施对政府内外环境进行治理，以提 高政府工作效率矫正管制失灵。同时，提出将发挥行业协会自律和监督作用 作为政府管制的补充和政府失灵矫正措施。 本文力图创造一个机制环境。在这个机制环境中，诚信体系不单依靠无 力的说教得以建立，政府、部门放弃自由裁量权的滥用，有充足的动力实现 委托人的要求，厂商诚信经营而免受政府官员的侵扰。总之，消费者、厂商、 政府和部门为了使各自和益最大化，在相互搏弈过程中保证了公众利益的实 现，形成了共赢。 关键词社会性管制；失灵；对策 哈尔滨工程大学硕士学位论文 a b s t r a c t o b j e c t i v e l ye x i s t i n ga s y m m e t r yi n f o r m a t i o na n dt h ee x t e r n a l i t ya r et h em a i n c o u r s eo ft h em a r k e tf a i l u r e ，w h i c hd i s t o r ys e c u r i t y ，h e a l t h , e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o na n df a i rm a r k e t i nc h i n a ，t h e r e sm o r er e q u i r e m e n t t os o c i a lr e g u l a t i o n t h a ni nt h eo t h e rc o u n t r i e su n d e rt h eb a c k g r o u n do ft h eu n p r e f e c tm a r k e t e c o n o m ya n dl a ws y s t e m b u tt h i n g sg ot ot h ec o n t r a r y , g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ， w h i c hi n t e n d st om a k e u pt h em a r k e tf a u l t i n e s s ，i sf o l l o w e db ys e v e r ef a u l t i n e s s ， w h e nc a r r i e do u ti ng r a s sr o o t s ：g o v e r n m e n tf a i l u r ed o n tm a k eu pm a r k e t f a i l u r e o nt h ec o n t r a r yt h i n g sm a yb e c o m ee v e nw o r s e t h u sw h e t h e rt h e g o v e r n m e n t f a i l u r ec a nb er e c t i f i e dd og r e a tm a t t e r sw i t ht h ee c o n o m y d e v e l o p m e n t a n ds o c i a ls t a b i l i t y t h i se s s a ym a k e sas t u d yo nt h ec a u s eo ft h eg o v e r n m e n tf a i l u r ea n dt h e r e c t i f i c a t i o no nt h e b a s i so fa s y m m e t r yi n f o r m a t i o nw i t ht h es u p p o s eo f r a t i o n a l e c o n o m i c m a n , a i m i n ga t t h e r i s i n g a n dc r o s s i n gi n d u s t r i e so m n i d i r e c t i o n a ls o c i a lr e g u l a t i o na r e a , f o c u s i n gt h el a y e ro fi t sb e i n gc a r r yo u t ， r e g a r d i n gt h eg o v e r n m e n ta n di t sd e p a r t m e n ta sd i f f e r e n ti n t r e s tg r o u p s t h ee s s a y s t a r t sw i t ht h er e l a t i o na n a l y s i so ft h ed u t ya n di n t r e s to f c o u n t yg o v e r n m e n ta n d i t sf u n c t i o n a ld e p a r t m e n t s ，a b a n d o n i n gt h es o c i a l o p i n i o no nt h eg o v e m m e n t f a i l u r ej u s tf r o mt h em o r a lv i e wo fb e i n gg o v e r n m e n to f f i c i a l s i tc h a n g e st h e m o d u so p e r a n d io fr e g a r d i n gt h eg o v e r n m e n ta n di t s d e p a r t m e n t sa saw h o l e i n s t r e s tg r o u p ，r e v e a l st h eb e h a v i o ro ft h eg o v e r n m e n tf a i l u r ea n di t si n t e r n a l s u b s t a n c ec o u r s e sb yu s i n gt h em o d e lo fr e l a t i o no fs o c i a lr e g u l a t i o na n di n t r e s t ， d e s c r i b e si t sr e s u l t s ：i nt h es i t u a t i o nw h e r et h e r ei sn ow i l i n e r , t h eb e n e f i t so ft h e p u b l i c ，g o v e r n m e n t ，d e p a r t m e n t , c o n s u m e ra n dm a n u f a c t u r e ra r ea i la g g r i e v e d a n dt h e nt h ee s s a yp u t sf o r w a r dt h ea d m i n i s t r a t i o nt ot h ei n t e r n a la n de x t e r n a l c i r c m n s t a n c e so ft h eg o v e r n m e n t ，i m p r o v e st h ew o r k i n ge f f i c i e n c ya n dc o r r e c t s t h er e g u l a t i o nf a i l u r eb yt h em e a s u r e so fs y s t e mi n n o v a t i o n , c l a s s i f i e dr e g u l a t i o n ， s y s t e mc o n s t r u c t i o n , o r g a n i z a t i o nr e c o n s t r u c t i o n , m e r i ts y s t e m a n d p u b l i c 哈尔滨丁稃大学硕士学位论文 p a r t i c i p a t i o n m e a n w 眦i tp o i n t s o u tt h a t i m p r o v i n gt h ef u n c t i o no fg u i l d s e l f - d i s c i p l i n ea n ds u p e r v i s i o nc a nb eu s e da st h ea d d i t i o no ft h er e g u l a t i o na n d t h em e a s u r ef o rr e m e d y i n gg o v e r n m e n tf a i l u r e t h ee s s a ys r l v e $ t oc r e a t eas y s t e mc i r c u m s t a n c e ，i nw h i c hh o n e s t ys y s t e m c 锄b eb u i l tw i t h o u td e p e n d i n go nt h eu s e l e s sp r e a c h e s t h eg o v e r n m e n ta n d d e p a r t m e n t sw i l lg i v eu pt h e a b u s eo fp o w e ra n dh a v ea m p l em o t i v i t ya n da b i l i v y t of u f i ut h er e q u i r e m e n to ft h ee o n s t i t u e n t , a n dm a n u f a c t u r e rw i l lm a n a g el e g a l l y a n da v o i db e i n gi n t r u d e d a saw h o l e ，i nt h ec o u r s eo fm u t u a l l ys t r u g g l i n gf o r m a x i m i z i n g t h e i ro w nb e n e f i t , g o v e r n m e n t ，d e p a r t m e n t s ，m a n u f a c t u r e ra n d c o n s b n l e r 豇l s u r et h er e a l i z a t i o no ft h ep u b l i cb e n e f i ta n df o r mas i t u a t i o n c o m p r i s i n ga l lw i n n e r s k e y w o r d s ：s o c i a lr e g u l a t i o n ；f a i l u r e ；c o u n t e r m e a s u r e 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导 下，由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文 献的引用已在文中指出，并与参考文献相对应。除文中已 注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已 经公开发表的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 作者( 签字) ： 日 期：即易年乙月，7 日 哈尔滨r t 稃大学硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 论文写作背景和意义 政府管制是政府直接干预微观经济主体活动的一种行为方式，那么，按 照政府对微观经济活动干预的路径来看，通常可分为直接管制和间接管制。 直接管制，是政府的相关机构通过有关进入、价格、许可、认可、标准、收 费等法规而直接对企业市场行为施加的管制。间接管制，是指由政府的司法 机构通过一定的法律程序而对企业的不正当竞争和垄断行为进行的管制。其 中，政府的直接管制又可分为经济性管制与社会性管制。经济性管制是对诸 如自然垄断行业和金融业等特殊行业的管制；社会性管制是对企业行为造成 了环境污染等外部性问题与产品质量以及生产安全和卫生等内部性问题进行 的管制。 政府社会性管制行为是政府为了维护社会公共利益、解决社会公共问题 而进行的跨产业、全方位的管理和监督行为。管制的产生是与市场失灵相联 系的，当市场机制不能实现资源的有效配置，即出现市场失灵时，政府就通 过管制以矫正和改善市场机制存在的缺陷，干预资源配置。 政府克服市场失灵是一种代替竞争政策的治理机制。政府管制与市场机 制之间的相互替代不是静止不变的，这种替代是一种动态的过程。也就是说， 当政府行为不能实现资源的最佳配置，而且产生了寻租、腐败等扭曲资源配 置的市场绩效，也就会出现管制失灵，而中国县级政府社会性管制失灵现象 尤为突出。 县级政府社会性管制的失灵与矫正既是一个重大的政治课题，又是一个 重大的经济课题，既有理论指导意义，又有现实实践意义。 1 1 1 政府社会性管制失灵矫正的政治意义 1 、履行职责和维护政府形象的需要 矫正社会性管制失灵是政府履行保护群众安全、健康利益职责的保证， 也是树立政府形象的举措。社会性管制的失灵，会令食品、药品、建材、调 昧品、化妆品、压力容器、电线电料等关系群众生命财产安全的产品质量难 哈尔滨工程大学硕士学位论文 以保障，恶性伤亡案件的发生难以避免；社会性管制的失灵会令种子、化肥、 农药、农膜等农资的质量和价格稳定难有保障，占全国人口8 0 的农民的根 本利益将失去保护；社会性管制的失灵，会令劳动者安全生产的预防和补偿 的得不到落实，维护群众最可宝贵的生命权就成了空谈。只有社会性管制失 灵得到矫正，安全生产、食品安全、农资安全等职能才能得以践行，才能为 改革、发展创造一个稳定、和谐的社会环境。同时，政府本身高效、亲民、 公正的形象也才能得以树立。 2 、矫正社会性管制失灵为产业政策实施提供了有利手段 县级政府担负着调整地区产业结构、形成产业集群、有效利用土地、环 境资源的职能，同时担负着限制恶性竞争、保护经济健康发展的责任，但县 级政府没有金融、税收、土地等经济调节手段。社会性管制失灵部分地由自 由裁量权滥用引发，对自由裁量权使用的矫正、掌握行业违规处罚宽严尺度， 直接影响微观企业的决策，亦是引导、调节结构的唯一合法可用手段。 3 、矫正社会性管制失灵是适应w t o 形势的需要 加入w t o 对政府管制能力提出了新要求。中国入世首先是政府入世，要 求政府转变管理方式，按照世贸通行规则进行管制。外资企业登陆中国，必 然要按非歧视原则要求政府履行管制职能。任何保护地方利益的不作为和不 当作为都将遭到指控和索赔。矫正社会性管制失灵正是入世这一管理环境变 化，对我国政府提出的新要求。 1 1 2 政府社会性管制失灵矫正的经济意义 由于社会性管制直接作用于微观企业、涉及行业广等特点，社会性管制 的失灵同样可能引起资源配置的扭曲。因此，矫正社会性管制失灵，同样可 以直接提高经济运行效率。 1 、矫正社会性管制失灵，可以实现公平竞争、保障市场在资源配置中 的基础作用得以发挥。由于自利、信息不对称等原因，欺诈、侵权、隐蔽排 污等市场失灵现象频发，社会性管制的处罚措施将提高企业运行成本，实现 企业间公平竞争。但如果相同案值相同性质的案件得不到大致相同的处理， 社会性管制失灵将加剧资源配置的扭曲。管制失灵的矫正，则可能恢复厂商 的平等竞争地位，从而提高经济运行效率。 2 哈尔滨1 = 稃大学硕十学位论文 2 、矫正社会性管制失灵，可以扩大内需、防止生产方式倒退。社会性 管制的失灵导致危害人民生命健康的假劣食品、药品等充斥市场，必然打击 消费者的信心、降低购买欲望，这无异于在中国经济内需不足的伤口上再撒 一把盐；同时，必需的消费品，如中秋的月饼、日常的蔬菜、肉蛋奶等转而 采取自给自足的方式加以解决。一方面，大量工业文明下高效率生产出的产 品无人问津，另一方面，必需品采取了低效率的生产方式给予满足。由此造 成再生产的中断和社会生产成本的提高。 3 、矫正社会性管制失灵，从微观上直接降低企业经营成本。由于社会 性管制的失灵，企业的成本不得不又额外地加上了提高防伪能力、投入打假 力量等额外支出。资料显示：当前生产生活消费品的大部分知名企业，在国 内设有专门机构或专人负责打假，并不借投入巨资。宝洁公司每年的打假费 用在3 0 0 0 万元左右；武汉丝宝集团公司l o o o 万元；厦门万利达3 0 0 万元。 一些企业还借用政府机构的名称，在内部成立了“打假办”。从整个社会 看，社会生产的成本由于人为因素而被提高，降低了资源的使用效率。 1 1 3 政府社会性管制失灵矫正的实践意义 社会性管制是近年才逐渐为理论界重视的全新的政府管制，同时在实践 中管制失灵的矫正具有现实意义： l 、县级政府社会性管制失灵研究的典型意义。一是农村由于市场体系 不完善、群众法治意识淡薄、信息不对称严重等原因是政府失灵相对严重的 区域。二是县级政府是承担落实中央政府的社会性管制任务的基本单位，县 级政府社会性失灵的矫正对全国管制失灵的矫正有着重要意义。三是县级政 府失灵的矫正是在现实情形下的微观调整，对体制震动小，成本低，可行性、 时效性更强。 2 、社会性管制失灵对其它政务工作具有普遍的指导意义。县级政府管 制失灵部分地是由于长远利益与眼前利益、局部与全局利益的差别以及政府 工作效率低下造成的。这一问题同时也是其它政务工作失灵的通病。对于社 会性管制失灵的矫正有利于为其它政务工作在畅通政令、提高执行力、提高 政府效率和正确处理各种利益差别的辩证关系方面提供可借鉴的一般的指 导。如目前，县级招商引资存在相当严重的“政府过热”、乱施优惠和地方保 3 哈尔滨下程大学硕十学位论文 护，造成社会财富流失和资源配置的扭曲。，对管制失灵的矫正有利于政府 从这一“陷阱”走出来，转而将精力投入到经济发展环境的建设上来。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 政府管制失灵的原因研究现状 萨缪尔森详细分析了引发“政府失灵”的因素。现实生活中导致“政府 失灵”的主要引发源有：政府自身素质的缺陷和干预能力的不完备以及由此引 发的政府决策的失当：外部制约因素主要是市场体系发育的迟滞、市场机制的 不健全和市场信息的不完备以及企业主体行为的不规范嘲。 公共选择学派和政策分析家认为政府失灵的表现和原因体现在以下几 个方面： 1 、政府行为目标与社会公共利益之间存在差异。( 1 ) 政府官员也是经济 人，也要追求自身利益：( 2 ) 政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益 组织，而是将政府官员的利益内在化为政府的利益：( 3 ) 政府并不是完全代表 社会公共利益的政府，它往往为一些有影响的特殊利益集团所左右：( 4 ) 政府 的政治经济目标本身决定了政府对社会上不同的阶级有远近亲疏之分，其政 策不可能是利益中性的。 2 、政府机构效率低下。( 1 ) 政府是一个非市场机构，发挥收入再分配功 能，缺乏竞争和像企业那样的硬预算约束和硬市场约束：( 2 ) 确定和度量非市 场产出的困难和非市场产出的垄断性，使得政府的经济活动( 非市场生产) 缺 乏“基准线”和终止机制：( 3 ) 政府机构没有动力去降低成本，加之监督信息 不完备，其自我扩张的冲动导致成本不断增大，使得政府机构效率难以提 高：( 4 ) 政府决策方式的“民主”程序本身也制约了政府机构效率的提高，政 府决策的结果往往是利益集团竞争均衡时所对应的产物。 3 、信息不完全与公共政策的局限。由于信息不完全，使据此制定的经 济政策很难达到预期的效果，同时不同政策目标、政策手段之间有时是相互 矛盾、相互抵消的关系，使之难以取得明显效果。 4 、政府行为派生的外部负效应。在政府干预调节经济的过程中，政府 的行为有时会产生意想不到的后果，而政府对这种后果又缺乏控制力，寻租 4 哈尔滨1 = 程大学硕士学位论文 活动盛行便是其中后果之一。政府对经济活动的干预会产生租金超出机 会成本的收入。寻租作为一种非生产性活动，并不创造价值，相反会增加社 会成本，导致社会福利损失。厂商也会因寻租的存在而失去改进技术、加强 管理、降低成本、提高效益的动力，从而导致资源配置的低效“1 。 5 、政策执行上的偏差。政策制定者和执行者一般不是同一个机构，这 可能会导致最初政策意图与政策实施情况不一致。究其原因，一是执行机构 对政策的解释和理解产生偏差；二是执行机构不健全，或执行机构之间、执 行人员之间不能密切配合；三是执行人员因为自己的生产单位不能公正地执 行公共政策* 】。 1 2 2 政府管制失灵的矫正研究现状 消除。政府失灵”的基本途径应从政府行为与外部环境两个方面入手。 从政府自身来讲，应当强化政府行为的公正性，利用有效的法律手段与良好 的监督机制，来规范与约束政府的各种干预行为的决策。与此同时提高政府 官员的自身素质，以保证政府决策的合理性与宏观干预的适度性。从外部环 境来讲，应当适时健全市场机制，优化企业行为，建立系统有效的信息传输 网络，消除市场体系发育中的非理性因素，从而保证政府干预的目标与手段 达到最大限度的和谐”。 综合学术界对政府失灵的矫正有以下几个措施”： 1 、认识和把握市场与政府的关系。在政府和市场之问的选择问题上， 一方面，必须看到政府能够通过立法和行政手段以及各种经济政策改善和扩 大市场的作用：另一方面，也应认识到市场力量在改善政府功能上也有其重要 作用。政府和市场作为一种经济协调方式是一对矛盾，既相互对立，又相辅 相成。政府与市场并非在所有领域都是非此即彼的关系，在许多场合两者是 相互补充的关系。经济运行过程中的许多问题，都需要政府与市场相互配合、 相互结合才能加以解决。所以要根据社会经济的发展和客观经济环境条件的 变化，不断调整二者的关系，实现政府与市场的有效功能结合。 2 、规范政府管制职能及行为。政府管制的一个重要方面是制定市场运 行的“游戏规则”，规范市场秩序。为此，作为调控主体的政府就必须率先垂 范，做到政府调控规范化，包括政府调控的主体资格认定、调控的范围、层 哈尔滨 二程大学硕士学位论文 次、方式、程序、力度，均应有明确的法律、法规或政策规定，使得政府调 控主体能够依法行政，依法调整市场运行，从而把政府管制活动的全过程纳 入法制的轨道。 3 、提高政府决策的科学化程度。政府对社会经济生活的干预主要表现 为政府制定和实施各种经济决策或公共政策的过程。因此。政府管制的成败、 质量好坏和效率高低，在很大程度上决定于其决策的科学化程度。市场经济 体制的建立和发展迫切要求政府经济决策方式向科学化和适度化转变：( 1 ) 根据政府经济职能的合理定位，明确政府及所属部门的经济决策的内容、范 围、层次和权限。( 2 ) 根据市场经济运行的内在要求和客观规律，建立科学的 经济决策程序以及与之相一致的决策系统，特别是建立经济决策的可行性研 究和协调制度，以及相对独立的信息、调研、咨询三位一体的决策服务体系， 以保证政府经济决策的科学性和可行性。( 3 ) 建立和健全政府经济决策的评 估、反馈制度。( 4 ) 通过经济决策责任机制，以及知识更新机制、成就激励机 制、职业道德导向和约束机制，提高政府经济决策者的素质。 4 、提高政府机构效率。( 1 ) 在政府机构内部形成竞争机制。只要打破公 共物品供给的垄断，在政府机构内建立起竞争机制，就可以消除政府低效率 的最大障碍。这种竞争机制可以从以下方面来建立：使公共部门权力分散 化。许多由公共部门提供的服务可以承包给企业去提供。强化各地方政 府之间的竞争。( 2 ) 承认各级政府官员及其机构都有个人的私利和局部“组织 利益”。允许办事机构负责人把他们在生产中节省的成本以奖金的形式发给官 员或用作预算外开支。( 3 ) 对政府的税收和支出进行约束。 5 、加强对政府行为的监督和约束。约束是一种反向激励，没有约束就 没有合理的行为，经济生活如此，政治生活也是如此。政府机构及其官员都 握有重要权力，如果没有约束，权力就会变成谋求个人及组织私利的手段而 偏离社会公共利益目标。为防止这种情况发生，除了理顺政府利益关系，从 法律上规范政府职能和行为以外，还必须健全和完善对政府的内外监督体系 和机制，增加政府调控过程的透明度。有效的监督和约束的一个重要前提是 必须确定一种合理评价政府投人产出效率的标准。投入主要通过政府预算表 现出来，产出的度量则非常困难。最有效的方式是强化对政府预算的监督和 约束，通过遏制政府预算增长，防止政府机构膨胀、扩张，以及由此造成的 6 哈尔滨 丁程大学硕七学位论文 低效率。 1 2 。3 政府管制失灵研究现状的综合分析 当前，政府管制失灵原因与矫正的研究主要体现了如下几个特个特点： 1 、研究领域分布不均。一方面集中在宏观层面和问接管制上。这些成 果无一例外的将政府及其组织部门视为一个整体进行研究，用于说明一个国 家甚至整个世界的政府失灵原因与矫正的共性因素。矫正措施也大多是原则 性的提出该做什么，甚至只是停留在思路和方向上，即主要回答了“w h y ”和 “w h a t ”的问题。事实上，在微观层面和直接管制上，上下级政府及其行使 管制职能的部门之间，存在利益差别。它们在相互博弈中，执行社会性管制 的职能。在这个层面上研究怎么执行管制职能的较少，即很少研究“h o w ”的 问题。另一方面，目前的研究大多集中在直接管制中的经济性管制失灵领域 上。这些成果又主要集中在从市场监管部门的角度研究某一行业的管制问题， 如银行、保险、股市等金融业和会计、劳动力市场以及电力、航空等垄断领 域，其目标只是提高资源的配置效率，而对多目标、全方位、宽领域的社会 性管制研究较少。 2 、提出的矫正管制失灵的措施有“慢、软、空”的局限。一些学者将 法律设立、法律监督看作无所不能，其实法律本身的滞后性、普适性一直以 来已广受质疑，况且法律修改与设立需要一个漫长的过程；在一份资料中显 示信息不对称情况下，我国腐败官员被刑事处理概率仅为6 ，充分暴露了法 律监督的软弱旧。另外一些学者提出了提高公民和官员道德素质来实现诚信 社会和“社会主义市场经济的支柱”“，即以消灭经济人利己主义矫正管制 失灵。单纯的说教在利益的诱惑面前往往是苍白的，尤其是在信息不对称的 情况下。 3 、部分研究成果在逻辑上存在误导。如研究结论普遍认为地方政府作 为经济人存在自利行为导致了地方保护主义，而地方保护又导致了管制失败， 所以建立或者充分发挥垂直机构作用就成了排除干扰、矫正失灵的措施“。 事实上这一逻辑推论也不尽准确。“自利”一定导致“地方保护”吗? “自利” 仅是主观原因，没有适合的客观条件，就很难定产生“地方保护”的后果。 就象向著名的分瓜问题：两个自利的入都想得到较大的一份，但在“负责切 7 哈尔滨工程大学硕士学位论文 瓜的人后挑选”的机制下，自利人就会努力保证公平。所以，只要机制恰当， “利已”不必以“损人”为代价，甚至还可能以“利他”为前提。在一个圣 经故事中，天堂中每个人都缚以长长的刀叉，若单凭自己刀叉均吃不到食物， 但相互喂食则解决个自的困难。事实上，地方政府与垂直部门由于利益差别 一直存在博弈行为，甚至出现对立，行政资源用于内耗也是导致政府的低效 的原因。所以，依赖垂直管理也不是矫正政府失灵的良方。又如：“自由裁 量一腐败一失灵一立法消除自由裁量一矫正失灵”“”，这一因果关系链条同 样存在问题。自由裁量是法律对管制情况千差万别的对策，它存在有其实际 意义，甚至就是由于自由裁量的存在，县级政府才可以用管制的手段实现产 业结构的调整。( 下文中违规行为分类管理模型将规范自由裁量的使用，实现 产业结构调整功能，减少社会财富的损失进行详细阐述) 。 1 3 论文写作思路 县级政府直接管制面临着一个相对固定决策环境：一方面管制任务及要 求由上级指定。另一方面矫正失灵的权利却几乎没有。学术所谈的调整管制 范围、程度、强化立法、机构改革、政府的市场化改造、官员收入渠道调整 等措施县级均无权使用。因此，本文将从中国特色的政治机关结构着眼，从 县级政府的角度出发，将上下级政府及其管制部门视为不同的利益主体，深 入分析县级政府所处的内外环境，以社会性管制为重点，提出在县级政府可 能的权限内调整直接管制的实践行为，运用组织再造、强化监督、分类管理、 借助第三支力量( 主要是行业协会和消费者群体的监督力量) 等手段，提高 政府工作效率，在实践中矫正政府失灵。 1 4 论文创新之处 本文论述了中国县级政府履行社会性管制职能失灵的原因与矫正措施， 主要创新有以下三点： l 、改变了以往将政府视为整体考虑的作法，而是将政府分解成上下级 政府和其组织部门进行研究，首次提出了县级政府管制执行与利益关系模型， 并由此提出我国县级政府失灵的表现、原因和对策。 2 、提出了违规行为分类管理模型，为实践社会性管制在不同情况下的 8 哈尔滨丁= 程大学硕十学位论文 强度选择提供了科学的决策方法。这一模型既使社会性管制摆脱“不管就乱、 一管就死”的两难境地，也可协调中央与地方的利益。 3 、在不改变现有体制框架下，提出了政府再造的一整套可行方案，尤 其是管制绩效指标考核体系的设计，将直接提高政府管制的运作效率。 9 哈尔滨t 程大学硕士学位论文 第2 章相关理论综述 2 1 信息不对称理论 2 1 1 信息不对称概念 1 、信息的概念 一般说来是指客观世界事物的运动状态和方式，来源于物质和精神又不 是二者，与能量相关又有本质区别，具有知识本性又比知识内涵更广泛且可 感知和共享。现在一般理解为具有新知识内容的消息，是人类获得事实和思 想的总和。信息是市场经济有效运行的重要基础之一。“” 2 、信息不对称的概念 信息不对称( a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ) 是指信息在相互对应的组织和个 体之间呈不均匀、不对称的分布状态，即有些组织和个人对关于某些事情的 信息比另外一些组织和个人掌握得多一些。“” 3 、逆向选择模型与道德风险模型 市场机制的有效运作常常需要买卖双方拥有对称的信息。但在很多情况 下，有关交易的信息在交易者之间的分布是不对称的。一方比另一方占有较 多的相关信息，处于信息的优势地位，而另一方则处于信息的劣势地位。若 这种信息不对称非常严重，就可能导致市场难以实现资源的有效配置。在极 端的情况下，甚至整个市场都不存在。信息不对称引起的基本后果就是“道 德风险”和“逆向选择”。1 9 7 0 年乔治阿克洛夫( a l k e r l o f ) 发表的关于旧车 市场的文章开创了信息经济学的先河。他在研究旧车市场时发现：在旧车市 场上，每个卖主都知道车的真实质量，但买主只知道车的平均质量，并就此 给车定价。这样，车的质量高于平均水平的卖主就会感到吃亏而退出市场，而 这又会进一步降低旧车市场的平均质量，从而买主出价进一步降低。于是， 卖主不断的退出市场，最后导致市场崩溃。在旧车市场上，由于信息不对称 的存在，质量较低车的车主以较高质量的价格卖出其旧车，以次充好便是“道 德风险”。买主只以平均质量的价格买车便是“逆向选择”。 4 、信息不对称和信息不完全使组织管理面临的两大共性问题 1 0 哈尔滨1 = 稃大学硕士学位论文 ( 1 ) 主观代理问题。当代理人与委托人利益不一致而又信息不对称情况 下，将导致三类主观代理问题：第一类问题产生于个体言不由衷或假戏 真做，在代理理论中称之为道德风险或隐匿行为。第二类问题表现为个体有 时只会说不做，或说做而不做，在代理理论中称为逆向选择或自我选择。第 三类问题产生于组织成员为增加其在组织报酬中的份额采取共同行动的意愿 和能力，可称之为共谋行为。如果当代理人在掌握委托人没有掌握的对其有 利的某信息的情况下签订契约时，就可能出现所谓的逆向选择。首先风险行 为则表现为接受契约的代理人从事使契约对其本人更为有利的行动。而与共 谋行为相关的行动不仅会影响报酬的分享而且必然会减少组织的报酬。 与私人部门相比，公共部门中的代理问题更严重。究其原因，主要在于 两个方面。一方面，公共部门尤其是政府部门的委托代理关系更为复杂。从 一般意义上说，选民、政治官员和公务员之间构成了双重委托代理关系。在 这双重的委托代理关系中，由于在作为终极委托人的选民和作为最终代理人 的公务员之间，有一个既扮演代理人角色又扮演委托人角色的政治官员，这 就使得选民的利益、政治官员的利益和公务员的利益处于一个复杂的三方博 弈的局势，代理问题的性质和代理成本的结构都变得异常复杂。另一方面， 从公共组织内部来看，由于作为终极委托人的选民的利益非常分散，而且是 极其多元化的，作为最终代理人的公务员很难确定终极委托入可能希望他们 做什么，因而，在现实中，公务员更多地是直接接受政治官员的委托而不是 选民的委托，而政治官员的利益并不必然与选民相一致，这里同样存在代理 问题。从公共组织外部来看，由于并不存在类似于私人部门那样相对完善的 职业经理人市场、资本市场和产品市场的竞争机制，作为最终代理人公务员 的机会主义行为约束机制并不强，这在一定程度上会强化公共部门的代理问 题。 ( 2 ) 客观一技术问题：组织各个位置上的成员的有限理性与环境产生的 非完全信息结合在一起会引起四类客观一技术问题：非完全信息、非完全决 策、独立行动的非完全配合、无法预料的结果和错误。其中的任何一问题都 会对组织行动的后果产生不确定性的影响，从而可能导致管理措施的失败。 2 1 2 市场信息不对称的成因及后果 哈尔滨工程大学硕十学位论文 1 、市场信息不对称是指市场交易中的商品信息通常不对称地分布在交 易双方。在一般情况下，交易活动中的卖方最了解其产品的情况，而交易活 动中的买方则可能受市场信息传导效率的影响或受卖方对其产品不规范的市 场表示的信息干扰，从而很难全面、真实地掌握交易商品的等量信息。这时， 交易商品的信息在市场中实际上己不对称地分布在交易的双方。 2 、信息不对称是经济中的一种普遍现象，其主要原因是“4 】：( 1 ) 信息不 对称是人们进行专业化分工的必然要求和结果。人类社会的生产力不断提高 的一个重要方面就是分工的不断演进。然而，分工在提高了生产能力的同时， 使得人们只能了解与自己所从事的工作相关的较小范围的世界，对别的产品 的了解往往只停留在使用上，和其生产者相比存在信息的不对称。此外，分 工也使得人们之间的依赖性增强，而依赖性增强使得交易的进行成功与否非 常重要。( 2 ) 交易者的知识是有限的。交易者知识的有限性一方面是由其所拥 有和能支配的资源的有限性所决定的，另一方面，每个人又都是有限理性的， 即计算能力、决策能力都是有限的。( 3 ) 信息的获得是有成本的。科斯最早指 出了利用价格机制是有成本的，这种成本归根到底是一种信息成本。发现价 格和交易信息、发现交易对手和谈判缔约、监督契约的实施和完成，都是有 成本的，因而构成了参与交易的人搜寻信息的障碍。最后，信息不对称还来 自于信息优势方对于信息的垄断。不正当的市场竞争行为或不明确的市场表 示人为地增加了买方获取正确商品信息的难度，从而人为地增加了市场信息 的不对称。显然，在交易中拥有的信息越多对自己越有利。因此，信息的优 势方为了得到最大的经济利益就会隐藏信息或提供虚假信息。通常的情况是 当没有信息的一方知道真实的信息时，交易已经完成了。 3 、市场信息不对称对经济的消极影响。( 1 ) 对消费者来说，人为制造信 息不对称的结果是剥夺了消费者获得正确商品信息的权利，从而也干扰了消 费者自由选择商品的权利，加上质量低劣的商品对消费者健康和人身安全的 损害，这些因素综合起来，必然抑制对商品的社会有效需求。( 2 ) 对合法经营 的生产厂家来说，不仅影响了当前产品的销售，而且最终阻止了经济潜在利 润导致产生一种新的经济均衡的可能性。在不断扩大的产品系列中，这种结 果表现的特别明显，一种好产品被打下去，其结果可能是一个好的系列产品 生命周期过早的夭折。( 3 ) 对整个社会来说，它增加了社会总成本，包括伪劣 哈尔滨丁程大学硕士学位论文 商品导致社会资源大浪费所付出的成本、加大获取正确信息的成本、优质商 品为保持可信识别而不得不付出的研制成本及交易成本及对不正当竞争行为 治理的管理成本等。 2 1 3 政务信息不对称的成因及后果 1 、政务信息不对称。政务信息是指反映行政管理过程中各项活动实际 与特征的各种信息、文件、指令、预测、情报、数据资料和建议等的总称。 2 、政务信息同样客观存在着分布不均匀、不对称的事实的原因：“由于 劳动分工的存在，人的理性就总是有限的，这导致行政人员之间的频繁交易。 而交易是有成本的，又使得公共行政组织中的合同不完全，从而行政人员有 充足的理由掌握大量自由裁量权。因为行政人员也是理性经济人，他们有控 制信息流向的自然心理。由于公共行政组织的运行方式是团队生产，监督成 本过高，行政人员往往处于信息优势者地位。这一切，使得公共行政组织中 信息不对称大量存在。”“” 3 、政务信息不对称给政府的动作带来了诸多严重的后果。( 1 ) 政务信 息的不对称分布导致了腐败和败德行为的产生。在公共事务领域，如果信息 是不完全的和不对称的，那么公共权力的委托代理双方都只具有有限理性和 有限计算能力，双方都具有机会主义倾向。其结果是在公共权力的委托代理 关系运行中，谁对公共权力运作拥有的信息多，谁就在这种隐含的委托代理 契约及其执行中拥有潜在的优势。所以说，当无法实现完全的信息传递和有 效的监督时，代理人就有可能违背委托人的意愿和利益为自己谋取私利即败 德行为。在现实的权力运作中，政府官员在分配稀缺的公共服务、政府采购、 执行公务和执法的过程中都出现过行贿受贿、寻租等腐败活动，这种行为损 害了政府的形象、扰乱了社会主义市场经济秩序。“”( 2 ) 政务信息不对称降 低了行政效率。在行政组织内部存在信息不对称的状况，如果这种状况不能 改变，就会造成上级行政组织拥有更多的决策信息。而下级行政组织对决策 信息拥有的太少，那么他们对政策的理解必定不准确，政策的执行必然迟缓 或者变形，下级行政组织对政策执行的情况知之甚多，而反馈给上级行政组 织的信息很少，结果上级行政组织就无法及时对下级行政组织实行有效地监 督和控制。在横向组织之间，由于政务信息不对称，每个部门只了解本部门 哈尔滨丁稃大学硕士学位论文 的政务信息，而对其它部门的政务信息拥有太少。每个部门在制定政策时都 立足于本部门，必然造成部门之间的政策相互矛盾，部门之间相互扯皮，大 大的降低了行政效率。( 3 ) 政务信息不对称影响行政决策的科学化。政务信息 是行政决策的基础，行政决策的过程实质上对政务信息输入、转换和输出的 过程，政务信息的准确、全面、可靠和程度与决策的科学化程度成正比例关 系。由于政务信息在时空上分布不对称，如果在信息转播的过程中信息渠道 不畅通、信息反映不及时、不准确或不对称，信息在传递的过程中经过层层 筛选就会逐渐减少或失去价值，这些因素都会极大地影响行政决策的科学程 度。 2 ，2 政府管制理论 2 2 1 管制和政府管制的内涵 1 、管制的概念。经济学文献中使用的“管制”和“规制”以及“规管” 均源出于英语“r e g u l a t i o n ”，只是翻译方法不同，本文统称为“管制”。日 本经济学家植草益对管制的一般含义进行了界定：“通常意义上的管制，是指 依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成经济的经济主体的活动进行限 制的行为。”“” 2 、政府管制的概念。政府管制是具有法律地位的、相对独立的政府管 制者( 职能部门) ，依照一定的法规对被管制者( 厂商) 所采取的一系列行政 管理行为。更具体地说，政府管制是指在市场经济体制下，以矫正和改善市 场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经挤主体，特别是企业活动的行 为( 金哲良雄，1 9 8 0 ) 。政府管制政策其实包容了市场经济条件下政府几乎所 有的旨在克服广义市场失败现象的法律制度及以法律为基础的对微观经济活 动进行某种干预、限制或约束的行为。政府管制的目的是力了维护正常的市 场经济秩序，提高贸源配置效卒，增进杜会福利水平。“” 3 、政府管制包含的三个构成要素。( 1 ) 政府管制的主体是政府行政机关， 这些行政机关通过立法或其他形式被授予管制权，通常被称为管制者、执法 主体或职能部门。( 2 ) 政府管制的客体是各种经济主体，通常称为被管制者或 市场主体，主要指厂商。( 3 ) 政府管制的主要依据和手段是各种规则或制度， 1 4 哈尔滨1 = 程大学硕士学位论文 明确规定限制被管制者的决策，如何限制以及被管制者违反规则将受到的各 种制裁。 2 2 2 政府管制的类型 l 、政府管制的类型；直接管制与间接管制。按照政策目的和手段的不 同政府管制可以分为直接管制( d i r e c tr e g u l a t i o n 。) 与间接管制( i n d i r e c t r e g u l a t i o n ) 。其中，以形成和维持市场竞争秩序的基础，即以有效地发挥市 场机制职能而建立完善的制度为目的，不直接介入经济主体的决策而仅制约 那些阻碍市场机制发挥职能的行为或政策，属于间接管制的范畴。间接管制 由司法部门通过司法程序来实