（财政学专业论文）论我国农业补贴政策的改革.pdf

科 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名：琢铱易 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：翟千始导师签名： ， 山东大学硕士学位论文 摘要 农业是国民经济的基础，是人类赖以生存和发展的最基本的产业，是人类生存 中物质资料的重要来源。农业的发展状况直接影响着一个国家或地区社会经济的 稳定与发展。但由于农业与生俱来的弱质性，仅靠其自身的积累及较低的发展水 平很难得以有效发展。因此，世界范围内普遍实施对农业的支持和保护。 中国加入世界贸易组织，这要求中国的相关政策必须符合其规定，农业补贴也 不例外。w t o 各成员都在农业协定的框架下调整自己的农业补贴政策，我国 的农业补贴政策很多不符合w t o 的规定，需要改进。我国的“绿箱”补贴水平低 且补贴结构不合理，“黄箱”补贴远远低于主要发达国家的水平。入世”以来， 我国在w t o 农业协定的框架内，对农业补贴政策进行了调整，起到了粮食增 产、农民增收的作用，但仍存在着诸多需要解决的问题如何在w t o 农业协定 范围内规范和加强我国政府的农业补贴政策具有很强的现实意义 笔者通过对大量资料的考察，对我国农业补贴政策产生的背景及发展历程进行 了深入的研究和分析。本文介绍了我国农业补贴的发展、现状及存在的问题；采 用比较分析、计量分析等研究方法，对世界各国曾经使用或正在使用的主要农业 补贴政策及其效果进行了理论分析和实证分析；洞察各种主要农业补贴政策的优 缺点，借鉴国际经验，为我国农业补贴政策的适当调整提供科学依据。为提高我 国农业补贴政策的实施效果，本文提出以下对策建议：加大农业补贴力度、突出 农业补贴重点、完善农业补贴直接补贴、建立健全有关农业补贴的法律法规、加 强农业社会化服务体系建设、提高农民组织化程度以及建立农业保险制度。 关键词：农业补贴；间接补贴；直接补贴；。绿箱”政策 研钵乞 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t a 酣c u l t u r ei st h ef o u n d a t i o no ft h ee c o n o m y , t h em o s tb a s i ci n d u s t r yt h a tt h e m a n k i n dd e p e n d so nf o re x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n ta n dt h ei m p o r t a n ts o u r c eo ft h e m a t e r i a lf o rm a n k i n dt os u r v i v e t h ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r ei si n f l u e n c i n gt h e s t a b i l i t ya n dd e v e l o p m e n to fac o u n t r yd i r e c t l y b u ta g r i c u l t u r eh a si n n a t ew e a k q u a l i t i e s ，i tc a n td e v e l o pr e l y i n go l li t so w na c c u m u l a t i o n s o ，s u p p o r ta n dp r o t e c t i o nt o a g r i c u l t u r ei sg e n e r a l l ya d m i t t e di nt h er a n g eo f t h ew o r l d a sc h i n ah a sa c c e s s e dt ow t o ，i th a st oo b e yt h er u l e s a l lt h em e m b e r so fw t o a l em a k i n ga d j u s t m e n t sr e s p e c t i v e l yt o w a r dt h e i ra g r i c u l t u r a ls u b s i d yp o l i c i e s n o w c h i n aa d o p t sm a n ys u b s i d i e sr u l e sa n dw a y s ，w h i c ha g en o ti na c c o r d a n c ew i t ht h e w t o sr u l e sa n dn e e di m p r o v e m e n t t h el e v e lo f o u r ”g r e e nb o x s u b s i d y ”i sl o w a n d i t ss t r u c t u r ei s n tr e a s o n a b l e t h e ”a m b e rb o xs u b s i d y “i sf a rl o w e rt h a nt h ed e v e l o p e d c o u n t r y a r e rc h i n a se n t e r i n gi n t ow t o ，u n d e rt h ef r a m eo fw t o s ”a g r i c u l t u r a l a g r e e m e n t ”，w e v em a d ec o r r e s p o n d i n ga d j u s t m e n t so ft h ea g r i c u l t u r a ls u b s i d yp o l i c y , w h i c hh a v ee x e r t e da p p o s i t i v ee f f e c t sl i k ea ni n c r e a s eo ff a r m e r s i n c o m ea n da n i n c r e a s eo f g r a i n so u t p u t a n dw h i c ha l s oh a v er e m a i n e ds o m ep r o b l e m st h a tn e e dt ob e r e s o l v e d h o wt or e g u l a ra n ds t r e n g t h e no u rf i n a n c i a ls u b s i d yi na g r i c u l t u r ew i t h i n w t o s ”a g r i c u l t u r a la g r e e m e n t s ”h a st ob eav e r yr e a l i s t i cp r o b l e m t h r o u g hc o n s u l t i n gal a r g ea m o u n to fm a t e r i a l s ，ic a r r i e do nd e e pr e s e a r c ha n d a n a l y s e sa b o u tt h eb a c k g r o u n da n dd e v e l o p m e n tp r o c e s so fc h i n a sa g r i c u l t u r a ls u b s i d y p o l i c y t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h er e a s o na n dc u r r e n ts i t u a t i o no fa g r i c u l t u r eo fo u r c o u n t r y , g i v e sat h e o r e t i c a la n de m p i r i c a la n a l y s i so ft h ep r i m a r ya g r i c u l t u r a ls u b s i d y p o l i c e sn o wa n de v e ru s e di nt h ew o r l d a n dt h ec o r r e s p o n d i n gi m p a c to ft h ep o l i c e s i i nv i e wo fi n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e ，p e n e t r a t et h es t r o n ga n dw e a kp o i n t so f a l lf o r m so f p r i m a r ya g r i c u l t u r a ls u b s i d yp o l i c e s ，a n dp r o v i d eas c i e n t i f i c f o u n d a t i o nf o rt h e a p p r o p r i a t ea d j u s t m e n t so fo u ra g r i c u l t u r a ls u b s i d yp o l i c e s i no r d e rt oe n h a n c et h e 2 山东大学硕士学位论文 p r a c t i c ee f f e c to fo u ra g r i c u l t u r a ls u b s i d yp o l i c y , t h i sp a p e rp u t sf o r w a r dr e l a t e d p r o p o s a l sa n dc o u n t e rm e a s u 瑚t oi n t e n s i f ya g r i c u l t u r a ls u b s i d ya n do p t i m i z ei t s s t r u c t u r e , p e r f e c tt h ed i r e c ts u b s i d yt o w a r d st h ef a r m e r s ，r e i n f o r c et h el e g i s l a t i o nw o r k o fa g r i c u l t u r a ls u b s i d y , s t r e n g t h e na g r i c u l t u r a ls o c i a l i z e ds e r v i c es y s t e m ，i m p r o v et h e d e g r e eo f p e a s a n to r g a n i z a t i o n sa n de s t a b l i s ht h ea g r i c u l t u r a li n s u r a n c es y s t e m 一 k e y w o r d s ：a g r i c u l t u r a ls u b s i d y ；i n d i r e c ts u b s i d y ；d i r e c ts u b s i d y ；g r e e nb o x p o l i c e o k 3 山东大学硕士学位论文 ( 一) 问题的提出 一、导言 农产品贸易历来在国际贸易中占有重要地位，当今世界，很多国家的粮食生 产过剩，正努力在国际上寻找市场，国际竞争日趋激烈。在我国加入w t o ，农产 品市场全面开放的背景下，我国农业不可避免地要参与国际农业竞争。我国虽然 是农业生产大国，但并非农业生产强国。现阶段，我国的农业生产与一些农业发 达的国家相比仍具有明显的弱势，如农业生产规模小，生产成本高、生产组织程 度低、生产技术落后、市场信息不充分等。更重要的是我国的农业补贴政策经历 了入世后四年多的调整，目前仍未充分适应w t o 相关规则。所以必须加快我国农 业补贴政策的改革，尽快做到和世界接轨。 所谓补贴，是指国家政府与公共机构以直接或间接的方式，向生产者或出口 商提供财政资助、收入或价格支持以及各种优惠待遇，以达到提高产品竞争力、 改善生产条件和环境保护等多元化目标的经济行为。国补贴不是一般的企业行为， 而是政府经过决策而实施的旨在促进国民经济发展的政策导向农业补贴，指政 府通过财政手段向农产品的生产、流通、贸易活动或农民提供的转移支付。它既 包括广义的补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持；又包括狭义的补贴，即 保护性补贴，对农产品价格、出口或其它形式补贴。 在新的时期深化农业补贴问题的研究对我国农业、经济乃至全社会的发展具 有重大的现实意义 1 有利于更好地应对入世以我国来农业遇到的巨大挑战。当今世界，各发达 国家为提升本国农产品在国际市场上的竞争力，几乎都对农业进行补贴1 9 9 4 年 形成的w t o 农业协定，使得各成员国的农业补贴政策发生了很大的变化各 国根据农业协定的要求，对部分农业补贴进行了削减。但从实际执行情况来 看，削减的幅度不大，有的甚至没有实质性削减，将相当一部分削减的。黄箱”o 叶全良，王世誊国际商务与反补贴 ，人民出版社2 0 0 3 ，第2 页 。黄箱”措施( a m b 甘p o l i t i c ；农业协定规定那凿对贸易和生产有扭曲作用的国内支持，成员要对其 做出减让承诺农业协定 在附件3 中界定了，。黄箱”措施包括，价格支持，营销贷款，面秘补贴t 牲 膏数量补贴种子、肥料、灌溉等投入补贴，某些有补贴的贷款计划 4 o 擘 山东大学硕士学位论文 政策补贴加入到“绿箱”o 或者。蓝箱”o 政策补贴范围中。如美国政府早在2 0 世纪3 0 年代就制定了一系列农业支持政策；并在1 9 9 6 年对原农业法案进行了调 整；2 0 0 2 年5 月，美国又通过了( 2 0 0 2 年农业安全与农村投资法案，对农业的 补贴再次增加。欧盟为了协调乌拉圭回合谈判中的立场，于2 0 世纪9 0 年代大幅 度改革共同农业政策，降低价格支持和出口补贴，更多地采取直接补贴农民收入 的手段。 2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，随着中国加入世贸组织议定书的生效，我国正式成 为世界贸易组织的成员。入世是一把双刃剑，它在帮助我国经济融入世界经济， 为我国经济创造一个良好国际经济环境的同时，也把严峻的挑战带给了我国的各 个产业部门，其中农业部门砸临的冲击尤为严重。面对入世带来的激烈的国际竞 争和巨大的农产品进口压力，我国许多农产品的国际竞争力明显不足，以小农户 分散生产经营的农产品生产的市场风险越来越大。而农业补贴是一国政府对本国 农业支持与保护政策体系中最重要、最常用的工具。我国政府可以通过行政干预， 将资源转移到农业，支持本国农业的发展。 2 有利于更好地解决我国的三农问题。三农问题是关系到九亿农民切身利益 的大闯题，是我国很长历史时期积累下来的产物，也是现阶段我国急需解决的问 题。从2 0 0 0 年初湖北李昌平致朱总理的信，“农民真苦，农村真穷，农业真危险0 到2 0 0 1 年三农问题的提法被正式写入文件，再到2 0 0 4 年、2 0 0 5 年、2 0 0 6 年我国 连续三年以农业、农村和农民为主题的中央。一号文件”，我国政府近几年为解决 三农问题作出了巨大的努力。经过最近几年我国农村政策的重大调整，目前我国 的农村形势有很大改观，但距根本解决三农问题还有很大差距，三农问题的形势 依然严竣。解决三农问题的首要问题是解决农民的收入问题。现阶段我国农产品 供给短缺的状况已得到很大改善，主要农产品产量实现了供给总量平衡，丰年有 余；谷类、棉花、花生、油菜籽、水果、猪牛羊肉等主要农产品产量已多年居世 界首位。短缺经济基本结束，农产品出现了局部过剩。但农产品产量的增加并没 。绿箱”措籀( c n e e nb o xm e a s u r e s ) ；农业协定) 规定，政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而 不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对农产品生产影响很小的支持措施，以及不 对生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”拮施，属于该类措施的补贴被认为是。绿箱 补贴。，这些描施不受减让承诺的约柬。甚举可以增加。 圆。蓝箱措施t 农业协定 第6 条第5 款规定。一酋与生产限制计划有关的支持措施可以免除减让其条 件是必须满足下列要求之一。( 1 臌固定面积或者产量提供的补贴；2 ) 根据基期生产水平的8 5 或8 5 以 下所提供的补贴；( 3 ，按牲口的周定头散所提供的补贴这主要是为了满足欧盟和美国等发达国家的要求 5 山东大学硕士学位论文 - l - i i _ l l l _ _ _ _ l - _ l i _ l i - _ _ l _ i l l _ i - l _ _ l - _ - _ - l _ _ l _ _ l _ 有带来农民收入的相应增加，相反农民收入增长缓慢甚至停滞，有的地方甚至出 现倒退。对我国农业提供补贴，有利于提高我国农产品在国际市场上的竞争力， 促进我国农业的发展，对农业增产，农民增收，农村稳定有巨大的现实意义。 3 有利于进一步完善我国从入世至今不断改进的农业补贴政策。入世以来， 我国政府采取了一系列对农业的国内支持政策以提高我国农产品的国际竞争力， 减少入世所带来的冲击。如从2 0 0 2 年开始，我国在安徽、江西、湖南、湖北等9 省进行粮食补贴方式改革试点，以对农民的直接补贴取代按保护价格收购农民余 粮时对流通环节的补贴。2 0 0 4 年，我国对黑龙江、吉林、河南等1 3 个粮食主产省 的种粮农民提供的直接补贴达1 0 0 亿元。但目前就补贴这一领域，我国依然有法 律和规章与世贸组织的规则不一致。将我国农业补贴的措施和方式与其他国家做 进一步的比较分析，在此基础上提出现阶段规范和完善我国农业补贴的政策建议， 对进一步完善我国的农业补贴政策具有重要的现实意义。 ( 二) 文献综述 国内对农业补贴的研究起步较晚，改革开放以前，几乎无人涉足这方面的研究。 2 0 世纪9 0 年代初开始有学者对农业补贴进行研究，这一阶段的研究主要包括大量 的测算。如田维明( 1 9 9 1 ) 、朱希刚( 1 9 9 2 ) 分别计算了我国农业1 9 8 6 年、1 9 9 0 年的生产者补贴等值；“关贸总协定与中国的农业发展”课题组( 1 9 9 3 ) 估计了1 9 8 5 1 9 9 0 年间多种农产品的生产者补贴等值和消费者补贴等值；朱希刚、万广华和 刘晓展( 1 9 9 6 ) 估计了1 9 9 3 1 9 9 4 年期间1 3 种农产品的生产者补贴等值和消费 者补贴等值；张莉琴( 2 0 0 1 ) 依据o e c d 的方法对我国1 0 种主要农产品在1 9 9 0 一1 9 9 9 年期间的生产者支持和消费者支持进行了测算。 入世前后农业补贴问题成为国内研究的热点问题。卢峰( 2 0 0 1 ) 介绍了我国入 世过程中关于补贴谈判的相关问题；杨鹏飞、洪民荣等编著的( w t 0 法律规则与中 国农业还对我国入世做的相关承诺进行了分析；程国强，黄季煜( 2 0 0 2 ) 对主 要w t o 成员国对农业补贴承诺的实施情况进行了介绍；袁东明等( 2 0 0 2 ) 提出要 合理设计农业保护政策的结构以对农业进行合理的保护；马晓河等( 2 0 0 2 ) 提出 农业补贴要加合理利用“绿箱”中的收入补贴政策，大补贴力度、突出重点；柯 炳生等( 2 0 0 2 ) 分析了国外对农民进行直接补贴的原因、做法及对我国的借鉴意 6 雕 t 山东大学硕士学位论文 义；朱海洋( 2 0 0 2 ) 提出w t o 农业协定规定的农业保护和农业支持政策有不 同的属性和指向，要着眼于农业可持续发展的开拓性调整，形成我国农业保护支 持政策体系法制规范的制度性安排；史建民( 2 0 0 2 ) 提出入世后我国的农业灾害 补偿机制要以保险为主体；徐明棋( 2 0 0 2 ) 分析了w r o 规则与自由贸易之间的悖 论，提出发展中国家原先低水平或没有出口补贴及国内农业补贴的，要减少农业 补贴。而发达国家的农业补贴不降反升；钟甫宁( 2 0 0 2 ) 分析发达国家的农业补 贴和国内支持后，对收入支持措施提出疑问；沈晓明等( 2 0 0 2 ) 分析了补贴政策 对农业上市公司的影响与调整：叶兴庆( 2 0 0 2 ) 提出为了更好地保护农民的利益， 应该改粮食保护价收购为直接补贴农民；国务院发展研究中心农村部课题组、钱 克明( 2 0 0 2 ) 对入世后的我国农业的发展战略与政策调整进行了研究：孙大光 ( 2 0 0 2 ) 分析了直接收入补贴与我国国内支持政策；林毅夫( 2 0 0 3 ) 提出了我国 不应该增加对农业“黄箱”补贴的四个理由；唐忠等( 2 0 0 3 ) 从国际谈判和国家 竞争的角度，对w t o 农业国内支持规则执行情况做了评价、对主要国家的谈判立 场作了分析，并提出了新一轮谈判中农业国内支持政策的改革建议。 这些研究从不同的角度说明了我国不同时期农业政策中存在的问题，并提出了 很多有建设性的建议，为本文的写作提供了大量的宝贵材料及研究思路。但这些 研究都没有说明我国应该建立怎样的补贴体系这为本文的研究提供了潜在的开 拓空间 ( 三) 本文结构 本文分为四部分： 第一部分为导言，在这一部分中主要论述了本文写作的意义，对我国农业补 贴方面的研究进行了文献综述，阐述了本文的结构并说明了本文的主要研究特色。 第二部分论述了我国农业补贴的发展、现状及问题。具体包括以下两个方面： 先论述了我国农业补贴的历史及现状，然后指出了我国现行农业补贴存在的问题， 主要有农业补贴总体水平低、补贴结构不合理、补贴方式不完善、补贴法律不健 全以及补贴缺乏配套措施等方面。 在本文的第三部分中，主要论述了美国、澳大利亚等发达国家以及以印度为 例的发展中国家的农业补贴状况，并分析得出了外国农业补贴政策给我国的启发。 7 山东大学硕士学位论文 第四部分是本文研究的目的：在w t o 框架下，面对新环境中国农业补贴应 该如何操作。在这里提出了我国农业补贴政策的改革建议，包括农业补贴政策的 改革与调整和完善农业补贴政策的配套措施两个方面。具体在农业补贴政策的改 革与调整中，提出要加大农业补贴力度、突出农业补贴重点、完善农业补贴直接 补贴，以及建立健全有关农业补贴的法律法规等措施。在完善农业补贴政策的配 套措施中，提出要加强农业社会化服务体系建设、提高农民组织化程度以及建立 农业保险制度等措施。 ( 四) 本文的研究特色 1 采用了计量的方法对我国财政补贴和农业生产的相关关系进行了统计分 析，得出我国财政对农业的投入给农业带来数倍的产值增加，效益明显，财政对 农业的补贴是合理的结论。 2 对中国农业补贴政策的深层次问题做了中外比较分析，发现中国农业补贴 总体水平低、结构不合理、方式不完善、法律不健全以及缺乏配套措施等。在此 基础上，明确了中国农业补贴的方向和重点领域。 3 在数据的来源上，本文较多地使用近年来的相关资料来分析我国农业补贴 政策的效果，也是本文不同于其它研究之处。 4 在定性研究和定量研究相互补充、详细分析数据的基础上提出更加合理的 政策建议，从而达到既满足w t o 规则的要求，也能有效保护国内农业、农村和农 民的目的。 8 奢 山东大学硕士学位论文 - _ - n mi i _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ - _ - - - - _ _ - 二、我国农业补贴的发展、现状及存在的问题 ( 一) 我国农业补贴的发展及现状 1 我国农业补贴的发展 我国最早的农业的补贴始于2 0 世纪5 0 年代末，最初以国营拖拉机站的“机 耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生 产用电补贴以及贷款贴息补贴等方面。1 9 7 9 和1 9 8 0 年两年财政提供了1 6 亿多元 用于农用塑料薄膜的补贴，这对当时农业的增产增收起到了重要作用。1 9 7 9 年开 始，在维持粮食销售价格水平的前提下，我国政府提高了粮食统购价格，粮食购 销差价以及粮食购销企业的经营费用由政府补贴。这样，粮食补贴既补贴给了农 民，又补贴给了城市居民和粮食购销企业。1 9 8 5 年国家把粮食“统购”改翘“鲁己 同定购”和“国家定购”，同时实行了“三挂钩”政策以补贴粮食生产但粮食补 贴对象主要还是城市居民和粮食购销企业。政府在8 0 年代主要采取放开农产品价 格的政策，让农民在市场交换中受益，财政上的农业补贴相对较少。9 0 年代初， 粮食和棉花出现供大于求的局面，政府决定放弃垄断或半垄断的粮棉流通体制， 对粮棉采取“放开价格，放开经营”的政策。1 9 9 3 年粮食购销同价后，粮食补贴 的重点开始从流通企业及购销差价转向粮食企业以及随之而建立的粮食储备体系 和粮食风险基金，“三挂钩”政策的实物补贴也改为现金一次性发给农民。 1 9 9 2 年我国出现的新一轮经济高涨，使得市场粮价从1 9 9 3 年底开始快速回升， 并在9 4 9 5 年超过长期增长水平；棉花由于1 9 9 2 年北方棉区发生特大棉蛉虫灾 害大幅度减产，进入周期性相对紧缺阶段，价格也开始上升。此时，许多专家提 出了“稻谷减产导致粮价上涨，粮价上涨导致通货膨胀”的理论。为了缓解通货 膨胀的巨大压力，实现。软着陆”的目标，政府采取了一系列特殊政策来刺激粮 棉供给，其中包括在粮棉流通领域加强国家垄断控制，暂时放弃市场改革计划， 在两年间把粮棉收购价提高了一倍左右，并在1 9 9 5 年实行了“米袋子”省长负责 制。当棉花和粮食市场价格在1 9 9 5 - - 9 6 年间开始急速下降时，政府在段时期内 以显著高于市场均衡水平的价格。敞开收购”粮棉。几年下来，国家仓库存满了 9 山东大学硕士学位论文 高价买进无法“顺价销售”的粮棉，并带来了几千亿元巨额亏损挂账。迫于库存 和财务压力，我国努力向国际市场释放粮棉，被动出口的粮棉买进时正值市场周 期高价位时期，加上多年库存成本，实际经营成本很高，在国际市场价格低谷期 抛出，其出口价格明显低于成本所以在经济分析意义上，我国的这一政策具有 出口补贴的性质。在通货膨胀问题消除后，粮棉价格不断降低，财政对其保护 力度逐渐减弱。1 9 9 8 年，国务院深化粮食流通体制改革，在实行“四分开、 一完善”。、“三项政策、一项改革”o 的同时，把粮食风险基金的用途调整为粮 食储备补贴和粮食企业利息、费用补贴 从2 0 0 2 年开始，我国在安徽、江西、湖南、湖北等9 省进行粮食补贴方式改 革试点。2 0 0 2 年9 月安徽省的滁州市来安县和天长市开始试点“粮食补贴方式改 革”，采取。两放开，一调整”方式，即放开粮食收购价格、放开粮食购销市场； 调整补贴方式，不再按保护价收购农民余粮，取消在流通环节对新收购粮食的补 贴，把市场价低于保护价的“价差”直接补给农民。此政策适应了粮食市场化改 革的要求，国家将粮食补贴直接补给农民，可有效地防止中间利益流失，让农民 得到更多的益处，有利于调动农民生产的积极性。同时破除了粮食购销市场的政 策壁垒，打造了一个鼓励竞争的环境，国有粮食企业由吃“政策饭”，变为吃“市 场饭”，有利于深化国有粮食购销企业改革，实现粮食购销市场的有效运转。2 0 0 3 年6 月1 日，安徽全省范围内全面放开粮食收购市场和粮食收购价格，以对农民 的直接补贴取代按保护价格收购农民余粮时对流通环节的补贴。2 0 0 4 年，我国把 推行粮食直接补贴列为财政工作的重点，对黑龙江、吉林、河南等1 3 个粮食主产 省的种粮农民提供直接补贴1 0 0 亿元，为粮食主产省推行粮食直接补贴提供了资 金保障；同时制定了实行对种粮农民直接补贴调整粮食风险基金使用范围的 实施意见，为粮食直接补贴提供制度保障。并要求非粮食主产省也要比照主产 省的做法，对省内粮食主产县的种粮农民实行直接补贴。2 0 0 4 年，对种粮农民 实行直接补贴的省份达到2 9 个，6 亿农民从中受益，直接补贴资金总额达到1 1 6 亿元o 即政企分开、储备和经营分开中央与地方责任分开、新老粮食财务账目分开以及完善粮食价格机制 按保护价敞开收购粮食收储企业实打粮食顺价销售，收购资金实行封闭运行以瑟加快国有粮食企业自身 改革。 中国农业信息同，h 娅：必堂翌丝篚l ；艘! ：型髓趔醇， i 0 静 i 山东大学硕士学位论文 同时，从1 9 9 9 年开始国家实行农村税费改革，2 0 0 4 年3 月全国人大会议上， 总理的政府工作报告提出了取消农业特产税和农业税的目标。截止2 0 0 5 年，全国 已有2 8 个省份免征农业税，2 0 0 6 年全面取消农业税后，与1 9 9 9 年前相比全国农 民每年减负总额将超过1 0 0 0 亿元，8 亿农民得到实惠，人均减负1 2 0 元左右。这 也可以看作是对农业的一种补贴。 2 我国农业补贴的现状 目前，我国对农业的补贴主要分为以下几个部分： 第一，对农业生产资料的补贴。自2 0 世纪6 0 年代以来，政府开始对农业生 产资料( 包括农用化肥、柴油、农膜、农药和农用工具等) 进行补贴。1 9 8 5 年以 前，农产品收购制度实行统派统购；1 9 8 5 年以后，大宗农产品改为国家合同订购， 允许农民将国家订购外的农产品直接在市场销售，由此形成了国家计划统购和市 场调节的双轨制。同时为了保证国家收购计划的完成，采取了粮棉收购与国家向 农民提供平价农业生产资料相挂钩的政策。国家按照国家订购价格收购农产品数 量向农民提供一定数量的平价化肥、农药、柴油等农业生产资料。1 9 8 6 年至1 9 9 0 年，我国用于农用生产资料方面的补贴平均每年9 3 亿元。1 9 9 3 年，我国对农产 品与平价生产资料挂钩方式进行了改革，对合同订购部分的农产品实行价外补贴， 即国家按订购合同收购农产品时，直接把平价农业生产资料的差价付给农民这 部分补贴如果按直接给农民的投资补贴应属于“s & d ”政策o ；如果按农产品。数 量”来提供补贴，这又属于“黄箱”政策。这样提供的补贴是国家收购农产品的 补贴，其收购价格不会过高，对贸易又只有很小的扭曲作用，又带有“绿箱”政 策的性质。若把此补贴改为对农业生产者收入的补贴，就可完全归入。绿箱”政 策。 第二，对农业基本建设进行直接投资。基本建设投资是在国家预算内的，主 要用于农、林、牧、渔、农垦、水利、农机、气象等大型骨干项目的建设。中央 预算内基本建设投资分为经营性与非经营性两部分，前者存在的形式为国家低息 贷款，后者为国家无偿拨款。政府对农业基本建设投资的4 0 投向了水利，其次 中国农业信息网- 哑：丛塑毯4 舡i ：毂芏蚰四d 妞型 发展中国家特殊差别待遇，简称s & d ，是指对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的某些支持和补 贴措施可免予削减承诺，主要包括农业投资补贴，对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴 和为鼓助生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持 山东大学硕士学位论文 为农业和林业从1 9 7 8 年到2 0 0 3 年，我国对农业的基本建设支出如图3 所示， 从图中可以看出，近年来国家对农业的基本建设投资增幅明显。农田水利基本建 设投资属于“基础设施服务”型，与农产品产量不挂钩，因此它属于。绿箱一政 策。 图31 9 7 8 - - 2 0 0 3 年我国对农业的基本建设支出。 第三，支援农村生产和各项农村事业支出。支援农村生产支出，主要是针对 农村无力承办的项目，包括：小型农田水利和水土保持补助费；支援农村发 展机械化，现在转为支援农村合作企业改善基本生产条件：农村造林和林木保 护补助，用于林区造林和防治林木病虫害；农业技术推广和植保补助费，用于 农村科技推广和植保以及防治病虫害；农村草场和畜禽疫病防治补助；农村 水产补助费，用于农村兴办淡水养殖、浅海渔业开发和养殖：农业发展专项资 金支出，用于开垦荒坡、荒地等宜耕土地，整治现有耕地和农业综合开发。此外， 农业事业费补助主要用于技术培训、推广，动植物保护、防疫、良种示范补助、 资源调查、区域规划、勘查、检测、渔政等。o 这些费用按w t o 规定大都属于“绿 箱”政策，对资金困难的地区的援助资金则属于“s d ”政策。 第四，粮棉油价格补贴及粮食储备补贴。这项补贴主要包括差价补贴、国家 储备粮油费用补贴、国家超定额库存费用补贴、粮油专项储备补贴、粮食预购定 资料来源；中国统计年鉴 ( 2 0 0 4 ) 叶全良、盂阳田振花著；国际商务与反补贴，2 0 0 5 版，1 3 4 页 静 辔 山东大学硕士学位论文 金贴息、收购棉花加价款补贴、国家储备棉花贴息等。这些财政补贴主要是补给 流通领域的，它显然属于“黄箱”政策。 第五，对粮食收购企业的亏损补贴。由于我国粮食实行价格双轨制，粮食收 购企业常常因国家定价而造成政策性亏损，为此国家给予粮食收购企业财政补贴。 随着粮食价格改革的深入。这部分补贴已大大减少。它是对流通领域的补偿，属 于“黄箱”政策。 第六，主要农产品的价格支持制度。为保证社会主义市场经济体制下农业的 稳定发展和人民的生活需求，国家对粮食等关系国计民生的农产品实行最低保护 价收购制度，同时要求省级以上政府应当对粮食等关系国计民生的农产品设立储 备调节基金，建立和健全储备调节制度。这一补贴不是对流通的支持，而是对生 产者的支持；而且政府所定的最低保护价一般都只是略高于生产成本，不会造成 对农产品贸易的很大扭曲，具有“绿箱”补贴的性质。 第七，对农民的直接补贴。目前我国对农民提供的直接补贴从各地补贴的范 围和补贴方式看，大体可分为按粮食交售的数量补贴、按粮食的种植面积补贴、 按农田的应税亩数补贴三种情况。其中只有最后一种可以算作“绿箱”补贴，其 它两种属于。黄箱”补贴。 ( 二) 我国现行农业补贴存在的问题 i 农业补贴总体水平低 我国农业补贴数额一直很低，无论是相对水平还是绝对水平都远远低于发达 国家从2 0 0 0 年开始至w t o 新一轮谈判达成新农业协定前，欧盟每年可为农业 提供高达7 6 9 亿美元的“黄箱”补贴，日本为2 8 4 亿美元，美国为1 9 1 亿美元， 而我国仅为4 8 5 亿人民币。从相对量来看，大多数发达国家基期a m s 超过农业 g d p 的2 0 ，其中冰岛达9 7 ，挪威5 0 ，瑞士4 7 ，日本4 1 ，欧盟2 5 ；o 我 国仅为2 。其次，从综合保护水平来看，这里用生产者支持( p s e ) 来反映，我 国的p s e 值一直为负，如1 9 8 6 年为- - 3 6 7 6 ，0 1 9 9 9 年为- - 1 8 ，固而发达国家的p s e 中国宏观纤济信息网，2 0 0 4 年傀月1 0 日h t l p y w w w , m 鲫o c h i n a c o m c n 冯海发：经济发展与反哺农业，学习与探索，1 9 9 5 年第6 期 张莉琴；加入w t o 后中国农业面临的挑战及对策，中国农垦经济，2 0 0 1 年第3 期 山东大学硕士学位论文 - _ i i - - i _ _ l _ - i i m _ l _ - _ l _ - - - _ _ _ l - _ - _ _ _ _ - _ _ _ 值却一直为正，而且很高，如1 9 9 9 2 0 0 1 年期间以发达国家为主的经合组织成员 国的p s e 均值为3 3 。函 图4 财政支农支出与农业总产值的比例图。 我国1 9 7 8 - - 2 0 0 3 年财政支农支出与农业总产值的比例如图4 所示由图4 可 以看出，我国财政支农的力度明显不足。近年来，我国的财政支农支出尽管在绝 对量上呈不断上升趋势，从1 9 9 0 年的3 0 7 8 4 亿元增加到2 0 0 3 年的1 7 5 4 4 5 亿元， 但是财政支农支出占财政总支出的比重却在不断下降，从1 9 9 0 年的1 0 o 下降到 2 0 0 3 年的7 1 。1 9 9 9 - - 2 0 0 3 年我国对农业的支持总量为年均1 4 2 1 8 5 亿元，为农 业总产值的9 1 5 ，其中年均“绿箱”和“黄箱”支持量分别为9 0 5 6 亿元和5 1 6 2 5 亿元。 这个支持力度无论从绝对数额还是相对数额在发展中国家都是很低的。更 不要说和发达国家相比了。如美国联邦政府仅在1 9 9 6 年至2 0 0 0 年5 年间，就阿 农民支付了6 1 6 亿美元的现金，1 9 9 9 年和2 0 0 0 年的支付额均超过了2 0 0 亿美元， 2 0 0 1 年农业国内支持为9 7 0 亿美元，国内支持量占农业总产值的5 0 o 我国农业补贴的水平低是有历史和现实原因的。首先，从历史来看，国外高 水平的农业补贴是几十年积累的结果，而我国的农业补贴才刚刚正式起步，因此 不可能一下子追上发达国家。其次，从现实来看，客观上我国目前的经济实力有 叶堂# ：新时期我国农业保护问题研究，求索，2 0 0 5 年第4 期 瓷料见中国统计年鉴) ( 2 0 0 4 ) 。 根据中国统计年鉴 ( 2 0 0 4 ) 计算 张光，程同顺t 美国农业政镱及其对中国的影响和启示，调研世界2 0 0 4 年第1 0 期 1 4 霉 静 山东大学硕士学位论文 限。根据国际经验，农业生产者支持( p s e ) 每上升一个百分点，需要财政支出近 百亿元人民币。显然，我国要对农业提供大幅度的补贴有很大压力。再次，农业 的补贴水平低也有政府的主观因素，是长期以来我国过于注重工业的发展而忽视 了农业的结果。目前我国的经济开始进入反哺农业的阶段，政府的传统观念还没 有完全转变，对农业补贴还未有足够的重视。 2 农业补贴结构不合理 表l1 9 9 6 - 1 9 9 8 年我国农业“绿箱”补贴支持水平与结构。 措施种类数鼍( 亿元)百分比( ) 政府一般服务 8 5 65 2 农业科研 4 0 5 82 7 病虫害控制 2 1 3 21 4 农业技术推广和咨洵服务 6 2 54 农业基础设施支持 4 8 5 93 2 1 农业培训服务 2 1o 1 其他1 7 3 2 1 1 4 6 粮食安全储备3 8 3 82 5 3 自然灾害救济、扶贫，农业生态环境建设5 3 4 53 5 其他 2 8 7 9 21 9 0 6 如表l 所示，与世界许多国家相同，我国“政府一般服务”支持比例较大， 如1 9 9 6 1 9 9 8 年年均水平为7 8 5 6 亿人民币( 台9 5 亿美元) 约占我国“绿箱”补 贴总水平的5 2 。其中包括：( 1 ) 农业基础设施支持。这是在所有支持中占比重 最大的，三年年均支持量4 8 5 9 亿元( 合5 9 亿美元) ，为“绿箱”支持总量的3 2 1 ， 这一比例在世界上较高。( 2 ) 病虫害控制支持。三年平均支持水平为2 1 3 2 亿元( 合 2 6 亿美元) ，仅占“绿箱”支持总量的1 4 。( 3 ) 农业科研支持。三年平均支持 量为4 0 5 8 亿元( 合4 9 亿美元) ，为“绿箱”支持总量的2 7 。( 4 ) 农业技术推 广和咨询服务支持。三年的平均支持量为6 2 5 亿元( 合7 6 亿美元) ，为“绿箱” 支持总量的4 。( 5 ) 检验服务支持。三年平均支持量为1 4 1 8 亿元( 合1 7 亿美 元) ，占0 9 ，低于有关发达国家和发展中国家的支持水平。( 6 ) 农业培训服务支 持。三年的平均支持量仅为2 1 亿元( 合0 3 亿美元) ，仅占“绿箱”支持总量的 数据来源：中圈统计年鉴) 1 9 9 8 年 l s 山东大学硕士学位论文 o 1 ，这是在已有支持中水平最低的。( 7 ) 市场营销服务支持。这尚未列入我国 财政预算科目之中。 我国农业补贴结构不尽合理，过于侧重对产品的价格支持和市场干预，流通 领域的生产资料经营企业获得的补贴多，而农民直接得到的补贴少，不利于调动 农民的生产积极性。而且忽视对农业科研以及检验补贴，从1 9 9 6 1 9 9 8 年的平均 水平来看，农业技术推广和咨询服务支持6 2 5 亿元、科研支持4 0 5 8 亿元、病虫 害控制2 1 3 2 亿元，总共不足“绿箱”补贴的1 0 。不合理的补贴结构往往会带来 价格扭曲，使得我国的农产品贸易经常遭受进口国的反倾销制裁。 3 农业补贴方式不完善 w t o 农业协定生效以来，各成员国调整了农业补贴政策，由过去侧重于 农产品价格支持与市场干预，转向对农民进行直接收入补贴，通过农业结构调整， 资源储备以及区域发展来建立与生产不挂钩的收入支持体系。我国目前还未建立 既符合国际农业规则，又能有效支持农业发展的农民收入支持体系，农业结构调 整支持措施以及农业信息服务、市场营销服务等支持体系。对农业的支持除“政 府一般服务”支持项目外，主要手段仍是价格干预。如价格补贴和贴息贷款，主 要通过向流通渠道补贴，间接补贴农业的“暗补”方式实现。补贴存在于生产流 通的各个环节，补贴分散，因而对农业生产的刺激效果不大，难以发挥作