（金融学专业论文）我国银行监管体系研究.pdf

论文摘要 镊行鲎在一嚣金懿体系孛占有重要缝位，英健康运行是金敲楚性 发展的关键，而银行监管对于保障银行系统的健康运行具有至关重要 的作用。这一点在1 9 9 7 年的亚澜金融危枫中体现褥尤为明显。薪加 坡之所以在亚洲金融危机中受到的影响和冲击最小，主要原因就在于 “新加坡健全、严格而又适时谲整的银行蓝管制度以及在这种镧皮下 形成的高度发达、稳健有序、管理严格和充满竞争活力的银行业”( 瓶 加坡财长语) 。这充分证明了银行监管对于银行业健康运行的重要意 义。反戏我慝，在过去鳇几年里，银行业爨发生多起重大寨件，这显 示出我国银行体系存在着巨大的风险，也证明我国的银行鼗管体系还 存在诸多的不完善之楚。妇鹰竞善我罄的银行蔓耋管体系，这歪是本文 写作的目的所在。 本文写作的基本愚路是：浚最近a 年我国银行数界发生熬凡超重 大案件作为弓l 子，导出本文所要讨论的话题银行监管；然后通过 对我蕊银行篮管发展历程的回颟，分橱其取褥的成就与存在的不足： 继而对国际上银行监管的成功经验进行分析总结，以期为我国银行监 管改革作指导；最后运用第三部分所得出的些经验结论对我国锻行 监管中存在的具体闽题进行分析，并试图寻求解决的办法。 文章共分为四个部分： 羲言部分，对我国镁行业发生的足起重大寨馋进行了攘述莘爨分 析，由此引导出本文的主题银行监管。 第一章溷顾我慝银行整管懿发展历程，撂密其敬得鹩娥裁及存在 的不足。我隔银行监管的发展历程可以分为三个阶段。从本世纪初清 政府户部银行的建立，至1 9 4 8 年中国入民银行的戏立，怒我莺锻行 监管的早期发展阶段。改革开放前，计划经济条件下的特殊银行监管 时期是我国银行监管发震的第二个阶段。改革开放之后，各种商业银 行机构相继设立、遮彳亍，人民银行从具体的商业银行业务中解脱出来， 独立行使中央银行的职能。随着金融业的发展，证券、保险的监管职 能从人民银行中分拆出采，由此形成三大金融监管机构分别行使银 行、证券和保险监管职能的局匿，这是我国银行监管发展的第三个阶 段。 从总体上看，我国锻行监镑与经济发展的要求还是鉴本楣逶应 的，也取得了可喜的成就，主要体现在监管的组织结构、监管所依赖 的法律体系、监管鲢方式方法以及国酥交流含终等方面。毽藿王应该清 楚地看到，我国银行监管的不足之处是客观存在的：人民银行的一身 二任导致整管戆鼙标不清曦：盘于历史遗留等多方西的原谶，银行蓝 管所依赖的法律体系方面还不完善；监管的方式单一，没有发挥社会 戮及镊行舀身的整警积极性；监管静手段跟不上时代发展的需要。因 此，改革、完善我国银行监管体系很有必要。 第二章通过对当今世界银行监管模式的对比分析，总结经验教 训，为第三露我国银行监管改革作铺垫。当今世界锻霉亍监管，代袭性 的有朗类模式：美嗣模式、英国模式、新加坡模式和德国模式。美国 实行多元化双轨铡银行监管，其伞型的多元他鉴管机梅对应二元结襁 式的银行体系，监篱机构之间分权而治；监管的目标、手段也是与时 俱迸，随着经济环境鳇交纯瑟不瓯谖整；商业镶行本身遣建立有严格 的内控制度作为防范风险的第一道肪线；监管者与被监管者都是依照 完备的法律体系行事，把随意的入为于预降裂最低翟度。英藩是老牌 的资本主义飚家，其银行具有悠久的历史，早期螅银行监管主要依赖 鸯蒸方式及爨律机构，以“劝说”和“要求”为主，值1 9 9 7 年“大 爆炸”式改革后成立的金融服务蟹理局加强了对银行的风险监管，表 明英濒银行髓管正由“自律”向“自律和法律并重”转型。新加坡是 薪兴的发展中国家，其银行监管素以严厉两著称，但同时又强调镊行 自身的内控制度建设和社会监管的作用；另一方面由于新加坡受地域 限制，银行霞夷发鼹空闻有限，所跌监管当局鼓赫镊行鳖熬霞际化发 展，这是新加坡银行监管的一大特色。德国实行全能银行制度，从这 些年鼹运行结果著，效采菠荮，英成功熬经验虢在予两点，黄先是有 效的银行内掖制度，再就是货币政策与银行监管的分离。 从这冗个典型黼家银行益管的成功经验可以看出：没有一种凿定 的模式适用于所有的国家和所有的环境条件，银行监管中的问题要根 据不同的情况具体分析，才能找到合适的解决方案。但依法监管、减 少人为干预，重视银行自身内控制度建设和社会力量的监管作用，适 应不断变化的情况、适时调整自己的行为方式仍然是各国银行监管的 共同点。 第三章就我国银行监管中存在的问题进行深入探讨并试图寻找 解决的办法。 首先就我国银行监管的目标问题进行分析，监管目标的确定取决 于一个国家经济现状、经济发展目标、国际经济环境等因素，而我国 银行监管目标确定中的问题就在于忽略了应该促进银行的国际竞争 力以应对经济的国际化发展。 其次是关于监管的法律体系问题，完善的法律体系是银行监管达 到目标的保证。我国由于历史遗留等多方面的原因，法律的制定、执 行方面极其薄弱，这方面的工作急待加强。具体说来，可以从三个方 面来加以完善，第一是主体法律的完善；第二是相关法律配套实施细 则的制定；第三就是法律的执行方面。 再次就是完善大监管体系。监管体系的建设是搞好银行监管不可 缺少的一个环节，一个完善的监管体系应该包括政府监管、银行自控 监管、行业自律监管和社会监管四个方面的内容。从我国当前来看， 在政府监管当中，涉及到政府监管主体的确定问题，分拆人民银行， 新设一个独立的监管机构执行银行监管职能是比较好的选择。这主要 是基于如下方面的考虑：人民银行的一身二任，职责分工不明确，从 人民银行多年的实际运行来看，效果也不是很理想；另一方面，应对 金融业的混业经营，监管机构的整合也是一大趋势，而我国光大、中 信等事实上的混业经营集团，已经对我国现行的监管格局造成了严峻 的挑战，所以通过先拆分，从人民银行独立出银行监管部门，然后再 随着金融业发展步伐合并三大金融监管机构实行统一监管是一种理 想的选择。对于银行的自控监管，健全内部控制管理制度、创造良好 的内部控制环境，部门岗位职责的适当分离，建立有效的内部控制预 警系统是我国银行实施良好自控监管的三条重要措施。行业自律监管 怒与戳行蜜箍监管纛穗配龠的，建立全鼹统一瓣银季亍娥携会糕织是发 挥行业爨律煎管终稿的关键。社会篮警魁我国锻行鉴管酶辍麓，变豢 缀困在于对篡作震认识不足。 论文熬主簧贡敲：本文遭良羧震豹溉点来蓉待锻行整警镰系，鼠 壤实黪罄磴嬲滏际然势讨谂了致谢盗警生髂秘邀，强潲毒车政府监管镬 镶行釜餐中懿终尾。 燕键诩；镀抒篮管艇管鬻标监臀主体淹控制度背地自律 a b s t r a c t b a n ks y s t e mi st h ec o r eo ff m a n c i a ls y s t e m i t sp r o p e ro p e r a t i o ni s t h ef o c u so ff i n a n c i a lh e a l t h ，w h i l eb a n ks u p e r v i s i o ni sc r u c i a lt ob a n k s p r o p e ro p e r a t i o n s ob a n ks u p e r v i s i o np l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nf i n a n c i a l s t a b i l i t y a n dd e v e l o p m e n t t h i sc a nb ei l l u s t r a t e db yt h ew o r d so ft h e t r e a s u r e ro f s i n g a p o r e w h yw eh a v ee s c a p e df r o ma s i a nf i n a n c i a lc r i s i s i ss t r i c tb a n ks u p e r v i s i o n ”b u t ，i no u rc o u n t r y ，f r o mt h eb a n kc a s e s e m e r g i n gr e c e n t l y ，w ec a ni n f e rt h a tt h e r ea r eal o to fp r o b l e m si nb a n k s u p e r v i s i o n h o wt oi m p r o v e db a n ks u p e r v i s i o n ? t h i si sw h y 1w r i t et h e p a p e r + t h eb a s i cl o g i co ft h ep a p e ri sa sf o l l o w s ：a tf i r s t ，ii n f e rt h ep r o b l e m o fo u rb a n ks u p e r v i s i o nf r o ms e v e r a lb a n kc a s e s ，a n dt h e no nt h eb a s i so f r e v i e w i n gt h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s eb a n ks u p e r v i s i n gs y s t e m ，p o i n to u t i t sa c h i e v e m e n t sa n ds h o r t c o m i n g s s e c o n d l y , t h r o u g ha n a l y z i n gf o u r t y p e so fb a n ks u p e r v i s i o nm o d e li nt h ew o r l d ，ir e a c hs o m ec o n c l u s i o n s t h a ta r eb e n e f i c i a lt oo u rb a n ks u p e r v i s i o n 。a tl a s t , i e m p l o yt h e c o n c l u s i o nm e n t i o n e da b o v et os e t t l e dt h e p r o b l e m so fo u rb a n k s u p e r v i s i o n t h i sp a p e rc o n s i s t so f f o u r p a r t s ： i np r e f a c e ，f r o ms o m ec a s e si no u rb a n ks y s t e m ，ii n t r o d u c et h e t o 瘁e - t 歉eb a n ks u p e r v i s i o n 。 i nt h ef i r s tc h a p t e ro ft h ep a p e r , im a k ear e v i e wo ft h eh i s t o r yo f c h i n e s eb a n k s u p e r v i s i o n t h ee s t a b l i s h m e n to fc h i n e s eb a n k s u p e r v i s o r ys y s t e mc a l lb et r a c e dt oq i n gd y n a s t y ，w h e nh u b ub a n ka c t e d a sc e n t r a lb a n kt o s u p e r v i s ec o m m e r c i a lb a n k t h ed e v e l o p m e n to f c h i n e s eb a n k s u p e r v i s o r ys y s t e ma f t e rt h ep e o p l e sr e p u b l i co f c h i n aw a s e s t a b l i s h e dc a l lb ed i v i d e di n t o t w op h r a s e s i nt h ef i r s t p h r a s e ( 1 9 4 8 1 9 7 8 ) ，b e c a u s ec h i n e s ee c o n o m i c si sas t r i c tp l a ne c o n o m i c s t h e f u n c t i o no fc e n t r a lb a n ki sl i m i m d ，a n dt h e r ei sa l m o s tn ob a n k s u p e r v i s i o n 。獬l i l ei nt h e s e c o n dp h r a s e ( 1 9 7 8 一p r e s e n t ) ，w i t ht h e d e v e l o p m e n to f m a r k e te c o n o m i c s ，c o m m e r c i a lb a n k 、s t o c km a r k e ta n d i n s u r a n c em a r k e ta r ee n l a r g e dl i k em u s h r o o ma f t e rr a i n ，s ot h ef u n c t i o n o ft h ep e o p l e sb a n ko fc h i n aw a se n l a r g e d i ts u p e r v i s e dn o to n l yb a n k ， b u ta l s os t o c km a r k e ta n di n s u r a n c em a r k e t ，i no r d e rt od i s i n t e g r a t et h e p e o p l e sb a n ko f c h i n af r o ms u c hh e a v yl o a d ，a n df o s t e rt h ed e v e l o p m e n t o fc h i n e s es t o c km m k e ta n di n s u r a n c em a r k e gi nt h e9 0 s ，t h ed e p a r t m e n t o fs t o c km a r k e ts u p e r v i s i o na n dt h ed e p a r t m e n to fi n s u r a n c em a r k e t s u p e r v i s i o nw e r es e p a r a t e df r o mt h ep e o p l e sb a n ko fc h i n a s o , n o w ；t h e m a i nf u n c t i o no ft h ep e o p l e sb a n ko fc h i n ai st os u p e r v i s eb a n ka n d e n f o r c ef i n a n c i a lp o l i c y 。 o b j e c t i v e l ys p e a k i n g ，t h ep e o p l e sb a n ko fc h i n ap l a y sa i ti m p o r t a n t r o l ei nt h eb a n ks u p e r v i s i o n ，b u tt h e r ea r eal o to f p r o b l e m s f o re x a m p l e , s o m e t i m e st h eb a n ks u p e r v i s i o nf u n c t i o no ft h ec h i n e s ec e n t r a lb a n ki s c o n t r a d i c t o r yt ot h ef i n a n c i a lp o l i c yf u n c t i o n 。o nt h eo t h e rs i d e ，t h ei d e a a n dt e c h n o l o g yo fc h i n e s eb a n ks u p e r v i s i o nt a gb e h i n dt h ed e v e l o p m e n t o f e c o n o m i c s 。t h e s ep r o b l e m sn e e dt ob es e t t l e d 。 t nt h es e c o n dp a r t ，lm a i n l yi n t r e d u c e da n da n a b z e df o u rd i f f e r e n t b a n k s u p e r v i s i o nm o d e l s ：t h eu n i t e ds t a t e sm o d e l 、t h eu n i t e dk i n g d o m m o d e l 、t h es i n g a p o r em o d e la n dt h eg e r m a nm o d e l + a m e r i c a nb a n k r e g u l a t i o n h a sal o n gh i s t o r ya n di sr e c o g n i z e da st h em o s tp e r f e c t 、 e f f e c t i v eb a n kr e g u l a t i o n 。t h ef a s tc h a r a c t e r i s t i co fa m e r i c a nb a n k r e g u l a t i o ni st h a tt h e r ee x i s t su m b r e l l as u p e r v i s i o ns t r u c t u r et oc o m p l y 弼也d i v e r s i f i e db a n ks t r u c 锹r e w h i c hm e a n s 獭a td i f f e r e n tb a n km a yb e s u p e r v i s e db yd i f f e r e n ta g e n c y 。t h es e c o n dc h a r a c t e r i s t i ci s “i o w ” i d e a - m n o to n l yc o m m e r c i a lb a n kb u ta l s oc e n t r a lb a n km u s ta c tb y l a w 。b r i t i s hb a n ks u p e r v i s i o ni sd i s t i n g u i s h e df o ri t ss e l f - c o n t r o ls y s t e m + s e l f - c o n t r o li d e aa n dm u t u a l s u p e r v i s i o na g e n c i e sp l a yam o r ei m p o r t a n t r o l ei nb r i t i s hb a n k , s u p e r v i s i o n b u ti nt h e b i gb a n g ”r e f o r mi n1 9 9 7 ， 2 t h eu n i t e dk i n g d o mb e g a nt os t r e n g t hi t sf i n a n c es u p e r v i s i o ns y s t e m a n e wa g e n c yf s ai se s t a b l i s h e dt os u p e r v i s et h ew h o l ef i n a n c es y s t e m + s i n g a p o r ei s 盘d e v e l o p i n gc o u n t r y ，b e c a u s eo fi t sl i m i t e dr e s o u r c e s ，t h e g o v e r n m e n te n c o u r a g e si t se n t e r p r i s et o 、g oa b r o a da n dc o m # f e i na g l o b a lm a r k e t 。s o + t o f o s t e rb a n ki n t e m a t i o n a l i z 照o ni sa l li m p o r t a n t g o a lo fs i n g a p o r ec e n t r a tb a n k 。g e r m a nb a n ks u p e r v i s i o np a y sa t t e n t i o n t os e l f - c o n t r o l 。f r o mt h ed i s c u s s i o na b o v e 戮c a r td r a wac o n c l u s i o n ： t h e r ei sn ob a n ks u p e r v i s i o nm o d e lt h a tc a l lb e a p p l i e dt oa l lc o u n t r i e s 。a c o u n 镧m 醢辩c h o o s ei t so w nm o d e l ，a c c o r d i n gt o t so w nf i n a n c i a l e n v i r o n m e n t 。 t h e 也i 撼p a r to f t h ep a p e r 弧氇p r a c t i c a lp a r t t h ec o n t e n t so ft h i s p a r ta r et oa n a l y z et h ep r o b l e m so fo u rs u p e r v i s i o ns y s t e ma n di n t r o d u c e s o m ec o u n t e r m e a s m 、e sf o rt h ep r o b l e m s + f i r s t l y , ld i s c u s st h eg o a lo fb a n ks u p e r v i s i o nf o r0 1 2 1 c o u n t r y 戳撼 g o a to fb a n ks u p e r 铲i s i o n i s d e t e r m i n e db ye c o n o m i c a lr e a l i t y 、 e c o n o m i c a lg o a la n di n t e r n a t i o n a le c o n o m i c a l s e c o n d l y ，id i s c u s sb a n ks u p e r v i s o r ys y s t e m t h i n k 趋i sn e c e s s a r y t os e tu p b i gs u p e r v i s i n gs y s t e m ，w h i c hi n c l u d i n gg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n s e l f - c o n t r o ls y s t e mo fb a n k , m u t u a ls u p e r v i s i o no fb a 威i n d u s t r ya n d s o c i a ls u p e r v i s i o n 。w i t hr e g a r dt og o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n ，it h i n ki ti s a d v i s a b l et os e p a r a t et h ef u n c t i o no fb a n ks u p e r v i s i o n 魏o mt h ep e o p l e s b a n ko fc h i n aa n de s t a b l i s ha l li n d e p e n d e n ta g e n c yt os u p e r v i s eb m l k 强es e l f - c o n t r o ls y s t e mo fb a n ka l s on e e d st ob em e n t i o n e d 。w i t h o u t i n t e r n a lc o n t r o io fb a n k , e x t e r n a ls u p e r v i s i o nc a n tg oi n t oe f f e c t 。m u t u a l s u p e r v i s i o no f b a n ki sa l s oi m p o 如n s oi ti sn e c e s s a r yt os e tu p 建u n i f i e d m u t u a ls u p e r v i s i n ga g e n c y t 秘薄w e a k n e s so fo u l s u p e r v i s i n gs y s t e mi s l a c k i n gi no u rs o c i a is u p e r v i s i o n 。t h em a i nr e a s o ni s 氇a tw eh a v e n t r e c o g n i z e di t si m p o r t a n c e ， 忿l a s t , t of u r t h e rt h es u p e r v i s i n ge f f i c i e n c y , 疆i n kp e r f e c ti a w s y s t e mi si n d i s p e n s a b l e ，b e c a u s eo fh i s t o r yr e a s o n , t h ee n a c t m e n ta n d 3 e n f o r c e m e n to fl a wi n0 1 1 1 7c o u n t r yi sw e a k 。s o ，t h e s ef i e l d sn e e dt ob e i m p r o v e d 。 t h em a i nc o n t r i b u t i o no ft h i sp a p e ri st h a tim a k eac o m p r e h e n s i v e a n dc o n c r e t ea n a t y s i so fc h i n e s eb a n ks u p e r v i s o r ys y s t e m 诫逊a d e v e l o p i n gv i e w 。 k e yw o r d s ：b a n ks u p e r v i s i o n ；t h e 酌a lo f b a n ks u p e r v i s i o n ； s u p e r v i s i n ga g e n c y ；i n t e r n a lc o n t r o lm e c h a n i c s ；m u t u a ls u p e r v i s i o n o f b a n ki n d u s t r y 曼嘉 键行监在一国金敲体系中占青重要逡短，其毽康运行是金敲钵系 良性发展的关键，而银行监管对于保障银行系统的健康运行具有至关 重要静彳乍爝。这一点在1 9 9 7 年的亚湘金融危机串体现得芄为明显， 新加坡之所以在亚洲金融恁机中受到的影响和冲击最小，主要原因就 在于“新加坡健全、严格而又适时调整的银行漩管制度以及在这种制 度下形成的离度发达、稳健有序、管理严格和充满竞争活力的银行业” ( 新加坡财长语) 。这充分证明了银行黢管对于银行业健康运行的蓬 要意义。反观我国，在过去的几年里，银行业发生多超重大违法事件， 如中圈银行纽约分行由于内部管理上失控，导致其在业务经蓠中违规 放贷、鼗癸经营数及违规开立信耀证释签发镊行零兑汇票，造成二 多亿元人民币损失；广东省中行开平支行的几任行长利用联行清算系 统靛漏溺，蘩法盗走4 。8 3 亿美霸后，历时数年运行叠如，赢到中孳亍 总行清理整顿清算系统时才发现问题；民生银行上海市分行被该行信 贷员幕| j 搿银行内部贷款环节盼疏漏，骗取贷款3 5 亿元，大部分无法 追回；广州颊业银行旗下的两家城市信用社在一家私人企业的操纵 下，以高出银行利息三至五倍的离息非法吸存达1 5 0 亿元以上，累计 带来的亏空多年难以填平等等，_ 逡显示出我国银行体系存在麓巨大鲍 风险，也证明我国的银行_ i 茳管体系还存在诸多的不完善之处。 第一章我囡银行监管的概况 一、我国银行监蟹的发展历程 ( 一) 我国镶行监警的历蔓溯源 。 我国的银行监管伴随着我图银行的出现萌芽于本世纪初。光绪 3 0 年( 1 9 0 4 年) 清政府设立了带有审央银行色彩的户部银行，但实 际的运作中只在一定程度上行使了中央银行的部分监管职能，这可以 看成是处于萌芽阶段的银行监管。1 9 2 4 年8 月，孙中山在广州组成 革命政府时，曾组建中央银行，但由于存在的时闻短暂，其监管的职 能未能发挥出来。1 9 2 7 年，蒋介石在南京成立了国民党政府，间时 着手建立中央银行制度。叁予豢时处予特殊的酵裳，莫监管形妇纸上 谈兵，没有起到应有的作用，丽使得当时金融秩序混乱、金融市场崩 溃、货币怼值极英严重。1 9 3 2 年2 冀成立懿中华苏维埃共昶国瓣家 银行，是在中国共产党领导下的人民政权兴办的第一家中央银行。其 残立后，坚决打击苏区备邈高翻贷行为，实行低糕僚款，整治各种不 法倒卖货币的活动，实施战时金融管制，并通过印制钞票、代理金库、 培训金融干部等措施，促进经济豹发旋。1 9 4 8 年1 2 月1 醋中国人民 银行成立，以崭新的姿态出现褒中国的经济舞台上，是我囡金融事业 的一个里程碑。 ( 二) 改革拜放裁的镶；号监管 从建国开始到1 1 届三中全会，中国人民银行实行的是一种复合 性的中央镬行剃浚，这是在我灞计鲻经济条件下特殊的中央银行制 度。这一段时期又可分为两个阶段：“一五”时期和1 9 5 3 年至改革开 放时期。 “一五”时期，为了适应当时国家政治、经济篱理体制的鬟要， 中国人民银行主要着手建立统一的国家银行体系，收编、整改境内的 所有金融瓿捣，佟失孛央镊行的职能尤为突擞。在以后的时裳，中嚣 人民银行几乎是我阑境内唯一的银行，旗间设立过中国农业银行，但 时问短暂。人民银行既有中央镶牙的职戆，又办理意业银行蛇业务， 同时兼有中央银行和商业银行的双重特征，此时的银行监管是自己管 自己。 1 9 5 3 年至改革开放这段时期，我圈实行严格的计划经济模式， 一甥经济活动都在灏家计翎安撵下进行。壶予这耱模式很好地适应了 当时我国的特殊经济环境，其在我国的经济发展过程中起过十分积极 的作髑，银行系统也不例外。银行机构的成立浓国务院研究批准，原 始资本金由豳家财政部核拨，高级管理人员由国家任命，经营业务范 围和利率政策由国务院规定，基本不存在银行机构的市场退出问题， 信贷资金的寒源和运用上具有明显的诗划性、严揍矬，即存款统一上 缴总行，贷款由总行统一下达。炭际上，这时候的银行仅仅是计划部 f 1 鹃瓣是，财政部门蜓出纳两已。这一时期的银行监蛰主要是运鼹现 场稽核手段，检查利率政策落实情况、现金业务库存及日常管理情况 等。掰黻我粕称这耢鉴管为计划经济髂裁下的管麓型滥誊。 总结改革开放前的银行监管，可以视为一般性的银行监管，是在 严格酶计划经济条件下的一种银行益管方式。箍管祝构没有多少彳亍动 的自主权，一切皆在政府的计划下行事。银行本身也不是真正意义上 的商业银行，所以这段时期的银行监管并不怒现代意义上的银彳亍监 管。 ( 三) 改革开放后的银行监管 我国酶金融体铡改革麸恢复因家专泣银行，重设袋薪设备类金融 机构入手。而各类金融机构的建立，如银行、傣托投资公司、城市信 用和合作社等，使得人民锻行从舆体的商业银行业务中脱出身来单独 彳亍使中央银行职能成为可能。1 9 8 2 年7 月，阁务院批准中阑人民银 行的报告，强调“中国人民银行怒我国的中央锻行，是国务院统一领 导下的管理全国金融的国家机关”。以此为起点，开始组建专f l 的中 央银行体制。1 9 8 3 年国务院发布了关于中国人民银行专门行使中 央银行职能憋决定，嗳确想定了中国人民银行是中溪麓中央银行。 随后陆续恢复和设立了中国农泣银行、中国银行、_ 中国人民建设银行 和中国工商银行四大专业银行，改由他们来完成原来由人民银行掇当 的部分商娩银行业务。从改革开放至u1 9 8 4 年这段时间，我国的银行 体系虽然进行了调整，但仍然是计划缀济条件下的产物，菇专业银行 严格执行信贷和现金两大计划指标，这种体制决定了银行髓管主骚是 对专业银行执行计划的合奴性监管，震信贷规模控制来调控宏观经 济。 l 9 8 4 年是裁中国镁行发展交土懿具有羹要意义的一年。从这个 时点开始，中国人民银行和专业银行有了明确的分工：四大专业银行 按照各宣熬垃务分工帮逑当交叉原裂，吸收存款，办理储蓄，发放贷 款和办理转帐结算，已经开始具有了商业银行的某臻特征，但同时又 执行著一些政策拣镊行酌职能；中国入民银行劂专门行使中央银行的 职能，负责对所有金融机梅和金融市场进行全面监繁，包括银行业、 证券妲、保险业、信托业韵综合监管。但限于当时的经济发展水平和 人民银行自身掌掇的技术、管理水平，中国人民银行的监管主要依赖 于计划手段和行政措施，在业务上还有部分政策性镶行业务和商业银 行业务，具有疆显的过渡性特糕。 1 9 9 2 年8 月，根据国务院的决定，成立了证券管理委员会和中 国证券监督委员会，将对汪券酌篮管驳麓默人民银行分离凑亲，僚人 民银行依然保留着对银行业和保险业的监管权力。1 9 9 5 年，中阐人 民银行法颁布实施，首次戬莺家立法的形式确立了中国入民银行作 为中央银行的地位，明确其基本职责是：在国务院领导下，制定与实 施货币政策，对金融监进行监督管理。此时，中国人民银行加大了金 融监管的力度，查处违规金融机构，重点审核金融蜣构高级管理人员 的任职资格，制定鑫融法规；同时人民银行积极采取措施化解金融风 险，探索接镣、收购、关闭等市场退出熬办法，维护正常的金融秩序。 1 9 9 7 年，中共中央、国务院召开了全国金融工作会议，确定了 进一步深化金敲体涮改擎麓方针，要把中墓人民银行办残真正熬中央 银行，充分体现发行的银行、银行的银行和国家的银行三大特征，全 瑟发挥中藿人民豢行在宏蕊调整、益管帮支付服务方面静基本职麓， 提高风险防范和化解能力以及金融风险的预测和监控能力。1 9 9 8 年 成立缣险监餐管理委员会，将对绦险的燕管职戆从人爱镊行中分捺瞧 来。同时中国人民银行进行了组织体系的改革，改革的重点是；强化 中央银行的垂壹领静，行欢区设立一级分彳亍，撒漕省级分行建豢l ，在 全国九个城市设立中国人民银行大区分行，同时，在北京和蘑庆两个 直辖市设立慈季亍营泣管理郝；强化中莺人民银行实施赞币政策豹独立 性：强化对商业银行、合作金融机构等各类金融机构的监管职能；并 强调运用金融电子信息纯手段，建立风险监测、预警体系；对全社会 资金流量、流向和业务活动进行监控、分析，提高中圜人民银行的监 管水平并为金融系统和全社会提供更加准确、安全、快捷的支付清算 方式。 至此，我国按照分业经营、分业监篱的思路，形成三大盒融监管 褪梅势存熬撩局。证煎会、保监会分剽弦馒对证券、绦险行泣酶鳖警 职能，人民银行身兼二任，负责对银行业进行监管以及货币政策的制 定与执行。 二、我国银行鉴管豹成就及溜题 ( 一) 我露锻行釜警取褥静成就 自改革开放以来的二十多年时间，我国的银行监管走过了不平凡 的历程：先是剥离商业银行业务，然后怒以法律的形式确认人民银行 的中央银行职能，秀就是分拆证券、保险的监鸷职能，枧构改革。躁 颁历史，对照现实，我国的银行监管不论是在组织、内容、方式、方 法、法终体系等方露，都取得了可喜戆成就。 l 、在监篱的组织结构方面。我国从改革开放以来，逐步恢复了 因家晷有专业镊行，糖型酶裔监豢行和英缝金融祝褐恣开始设立并褥 到发展，如中信实业银行、中国光大银行、招商银行簿股份制银行， 还有城市合俸银行，基本形成多种金融机构并存的格涡。中溺人民银 行也从具体的商业银行业务中解脱出来，承担对金融机构及其业务实 施监督管理的职能，并盈在机构组织上怒与商业银行彻底脱钩。建立 了以入民银行总行为领导，辖大区分行、中心支行、县级支行的三个 层次的监管分支机构，组成了舆有我阉特色的银行监管机构体系。 2 、在监管的法律体系方面。经过多年的努力，我国已经制定了 银彳亍监管的法律柢架，为实现离效的银行监管提供了重要保证。在过 去的一段时问，全国人大、国务院、人民银行先后制定颁布了一系列 金融法律、法怒，使金融监管工作不颧岛法制纯、娥范化方囊遥避。 1 9 8 6 年国务院发布了中华人民共和阑银行管理暂行条例。从1 9 9 4 年并始，我溪趣抉了金融法制建设熬步伐，兔惹颁布了外资金融撬 构管理条例、金融机构管理条例、关于设置银行及其分支机构的 暂行蕊定、关予银行枫梅主要负责入任职资格的审查办法和关 于向鑫融机构投资入股的暂行规定等监管法规。1 9 9 5 年全国人大 先后通遘了中国人民银行法、商监银行法、鬃据法等金融法 律。以此为标志，我国银行监管的法律体系的基本楼架已经从三个层 次上予以确立：第一个层次是全豳人大及其委员会通过的法律，如中 国人民银行法等；第二个层次是由垦务院颁蠢的管理法援，如1 9 9 7 年的外汇管理条例等；第三个层次是由中图人民银行制定的管理 法攥，如1 9 9 7 年的中缀人民镊行金融鉴管工作趣程等。 3 、在监管的内容、方式、方法方面。逐步与国际接轨、适应商 监镊行懿发展趋势是我嚣银行鉴管鲶主旋律。我謦锻行整管戆重点 经逐步从稽核检查众融机构是否依法经营、是否有违法、违规、违章、 违纪的经营行为，转商重患检查金融机构资产的安全性、流动往和盈 利性；在认真开展现场合规性检盔的同时，加强对金融机构经营风险 的监管。1 9 9 8 年，按照巴塞尔协议标准，我国开始在广东 式点 和推广以风险管理为基础的贷款五级分类方法( 即按照借款人偿还能 力的标准，把贷款分为正常、关注、次级、可疑、损失五类，后三类 统稔为有闯题贷款) ，以皴达到揭示贷款魄实际价值秘风险程度，真 实、全面、动态地反映贷款质量的目的。人民银行已经开始从侧重现 场鉴鬻转到现场整管霹毒溪场益管结合上来，在蓝管手段上邑经羚始 由侧驻手工操作转剡运用计算机和其他现代化工具上来。结合我国的 国情秘交际援镶，中央银行对商垃银彳亍和其他麓金融祝擒制定并开始 实施以风险管理为核心的资产负债比例篱理制度，并制定了具体的指 标体系葶娶考核办法，主要镶挺资本充足窭、存贷款比例、资产流动瞧 比例、备付金比例、对单一客户贷款比例、对股东贷款比例等指标。 鉴予我蓬藿有商业锻行静资本充足率善遍偏低，1 9 9 8 年8 莠，国家 发行了2 7 0 0 亿人民币特种金融债券，以补充圈有独资商业银行的资 本金。 4 、在国际交流与合作方面。1 9 9 6 年我国加入了圈际清算银行， 积极参与了”有效银行益管的核心原则”的超荦、修改和定稿工作的 全过程。1 9 9 7 年l o 月，中国人民银行与巴塞尔银行监管委员会合作， 成功地在北京举办了“资产分类与呆帐准备金制度研讨会”，加强了 对贷款分类孝鼹呆帐准备金计提的研究，获褥了宝贵的阑际经验。1 9 9 7 年1 1 月，我国人民银行与美联储共同举办了“银行与风险分析国际 磅讨会”，美联健鳇专家爨我国嗣行系统遮奔绥了美黧镊行评级体系 以及信用风险分析和评估制度。1 9 9 9 年，国际清算银行在上海举办 中央锻行行长铡会，3 6 个藿家耧缝区麓中央镁彳亍行长或金融管瑾蠲 总裁成邀来参加会议，对加强我阑银行般管的国际交流提供了机遇。 ( - - ) 我国银行监管存在的问题 - 我国银符监管在改革舞放以爆确实取得了霹喜成就，但冈时我倪 还要清醒地看到：踟于我鞫经济体制及金融管理体制正处在转轨时 耀，霉加上葵毽各种主蕊、客窥潮素的影穗，我国锓行监管还存在港 许多不尽人意的地方。这主要表现在以下几个方面： i 、监管麴譬标不溃晰。壶予入民锻行霹辩窟负着货币政策和银 行监管的双重职责，而银行监管与货币政策是两件不同的事情，其目 标也不尽相同。在实际的操作过程中，就难免顾此失彼。按照银行理 论，中央银行监管的目标主要是保护存款人的利益，维护金融体系的 安全稳定；而货币政策的目标一般是稳定币值。况且两大目标的实现 方式也不相同：银行监管隧标的实现主要是依据法律、法撰，劳通过 对银行的现场监管和非现场监管来实现；货币政策目标的实现则是借 助货蘑政策工具，邸存款准备金、器贴联致策、公开市场操佟等工具 寒实现。在我凿，存款人如嗣信任政麝样，不怀疑银行露支幸孪能力， 似乎破产倒闭是不可能的事，因此，保护存款人的利益和维护金融体 系静穗继经慧并不是锓行监管豹主要溺遂。银行蓝警舱重心是通过麓 管各类机构，确保圆家金融方针、政策的有效实簏和中央银行货币政 策静贯裙落实。因院，银行益管的禽标稻中央银行的货币政策目标趋 于一致，两者几乎成了一个概念。层标的偏差必然使监管的行为出