（环境科学专业论文）政府环境绩效评价研究——以上海市和闵行区为例.pdf

a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a lp r o b l e mi so n eo ft h es e r i o u sp r o b l e m sw o r l dw i d e l y , a n d g o v e r n m e n t sh a v eh i g hr e s p o n s i b i l i t yi nt h i sa r e a i t sv e r yi m p o r t a n tt os t r e n g t h e n t h er o l eo ft h eg o v e r n m e n t a le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n i nt r a d i t i o n a l p r a c t i c e ， g o v e r n m e n t a le n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o nw a sl o we f f i c i e n c ya n dt h e u n b a l a n c eo fe c o n o m i cg r o w t ha n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nw h i c hr e s u l tf r o mt h e w r o n ge m p h a s i so ne c o n o m i cp e r f o r m a n c em a k eg o v e m m e n tc h a n g eg o v e r n m e n m l f u n c t i o ni m m i n e n t l y g o v e r n m e n ts h o u l dc h a n g ef o r mt h eu n i l a t e r a ld e v e l o p m e n t i d e at ot h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n ti d e aa n da c h i e v e m e n t sv i e w t h es y s t e mo f g o v e r n m e n t a l e n v i r o n m e n t a l p e r f o r m a n c e c h e c ks h o u l db er e f o r m e d ,a r e e n v i r o n m e n t a li n d e xs h o u l db ei n t r o d u c e di n t o g o v e r n m e n t a lp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m w ec a ns e tu pas u i to fs c i e n t i f i ca n de f f e c t i v eg o v e r n m e n t a l p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e x ，t oe v a l u a t ee n v i r o n m e n t a li n p u t - o u t p u t , e f f i c i e n c y a n de f f e c to fg o v e r n m e n t a la c t i o n t h ee v a l u a t i o ni n f o r m a t i o nt ot h ep u b l i cc a n i m p e lg o v e r n m e n tp l a yar o l ei ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n , a n di n c r e a s e t h ep u b l i c se n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na w a r e n e s s i nt h i s p a p e r ，g o v e r n m e n t a l e n v i r o n m e n t a la u d i ta n d g o v e r n m e n t a l e n v i r o n m e n t a lp e r f o r m a n c ec h e c la n do t h e rr e l a t e dc o n c e p t sw e r es u m m a r i z e d a n dt h ec o n c e p to fg o v e r n m e n t a le n v i r o n m e n t a le v a l u a t i o nw a ss e tu p p u r p o s ea n d s i g n i f i c a n c eo ft h ee v a l u a t i o nw e r ed i s c u s s e dc o m p r e h e n s i v e l y g o v e r n m e n t a l e n v i r o n m e n t a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m ，w h i c hc o m p o s eo ft h ei n d e xo f f u n c t i o n , i n f l u e n c ea n dp o t e n t i a l s m e a n w h i l e ，r a n k i n gc r i t e r i o nh a sb e e ne s t a b l i s h e d b a s e do nu r b a ne n v i r o n m e n t a lc o m p r e h e n s i v er e g u l a t i o nq u a n t i t a t i v ec h e c kc r i t e r i o n , n a t i o n a le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ne x e m p l a ru r b a nc h e c kc r i t e r i o na n de x p e r t s c o n s u l t a t i o n b e s i d e s ，t h ew e i g h to fe a c he v a l u a t i o ni n d e xa n dt h em e t h o do f c o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o na r ed e f m e dw i t ht h em e t h o do fa n de x p e r t s c o n s u l t a t i o n t oa p p l y i n gt h ee v a l u a t i o ns y s t e mt op r a c t i c e ，s e l e c t i n gs h a n g h a ia n dm i n h a n g w h i c hh a dh i g h e re n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e d e g r e e ，t o d ot h e e n v i r o n m e n t a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nd e m o n s t r a t i o ns t u d y t h er e s u l to fd e m o n s t r a t i o ns t u d ys h o w st h a t ：( 1 ) e n v i r o n m e n t a lp e r f o r m a n c e o fs h a n g h a im u n i c i p a lg o v e r n m e n ti n c r e a s e dy e a rb yy e a rd u r i n g2 0 0 1 - 2 0 0 6 ，t h e a v e r a g ec o m p r e h e n s i v ei n d e xi s8 0 8 ；p e r f o r m a n c el e v e li s “s e c o n d c l a s s ”i nt h e i f i r s ti n d e xe v a l u a t i o nr e s u l t ，e n v i r o n m e n t a lf i m c t i o np e r f o r m a n c er e m a i n sh i 曲l e v e l ， a n de n v i r o n m e n t a lp o t e n t i a la n di n f l u e n c ei ss e c o n da n dt h i r d i nt h es e c o n di n d e x e v a l u a t i o nr e s u l t , e n v i r o n m e n t a le f f i c i e n c ya n di n f l u e n c es h o u l db ei n c r e a s e di n f u t u r e ( 2 ) e n v i r o n m e n t a lp e r f o r m a n c eo fm i n h a n gd i s t r i c tg o v e r n m e n ti n c r e a s e d y e a rb yy e a rd u r i n g2 0 01 - 2 0 0 6 ，a n dt h ea v e r a g ec o m p r e h e n s i v ei n d e xi s81 5 ， p e r f o r m a n c e l e v e li s s e c o n d - c l a s s ”i nt h ef i r s ti n d e xe v a l u a t i o nr e s u l t , e n v i r o n m e n t a lf u n c t i o np e r f o r m a n c er e m a i nh i 曲l e v e l ，e n v i r o n m e n t a lp o t e n t i a la n d i n f l u e n c ef l u c t u a t ei ns m a l le x t e n t i nt h es e c o n di n d e xe v a l u a t i o nr e s u l t , e n v i r o n m e n t a le f f i c i e n c ya n ds c i e n t i f i cr e s e a r c hs h o u l db ei n c r e a s e di nf u t u r e k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ，e n v i r o n m e n t a lp e r f o r m a n c e ，e v a l u a t i o ns y s t e m , s h a n g h a i ， m i n h a n g 表目录 表目录 表1 - 1 环境绩效指标( e pi ) 3 表卜2 地方政府环保绩效考核列表8 表2 - 1 政府环境绩效评与环保绩效考核对比1 2 表2 2 政府环境职能的主要内容1 8 表2 - 3 政府环境绩效评价的内容1 9 表2 - 4 城市环境综合整治定量考核指标2 4 表2 - 5 城市环境综合整治定量考核指标分级标准2 5 表2 - 6 国家环保模范城市考核指标2 6 表3 _ 1 政府环境绩效评价指标2 9 表3 - 2 政府环境绩效分级标准3 6 表3 - 3 职能指标重要性4 l 表3 - 4 随机矩阵的平均相容性( 随机r i 指标值) 4 2 表3 - 5p _ a 判断矩阵。4 2 表3 - 6 _ a ，。判断矩阵4 2 表3 7a 1 1 - a l l j 判断矩阵4 2 表3 - 8a ，2 - a ，幻判断矩阵。4 2 表3 - 9a t s - a t 舢判断矩阵4 2 表3 - 1 0a f _ 虬判断矩阵。4 2 表3 - 11k a 锄判断矩阵4 3 表3 - 12a 3 - 粕判断矩阵4 3 表3 - 13a 。1 a 钔。判断矩阵4 3 表3 - 14a 旷a 鼢判断矩阵4 3 表3 - 15 政府环境绩效权重表4 4 表4 - 1 上海市政府环境绩效评价结果( 一) 5 4 表4 - 2 上海市政府环境绩效评价结果( 二) 5 5 表4 - 3 上海市政府环境绩效评价结果( 三) 5 5 表4 - 4 上海市政府环境绩效综合指数。5 6 表4 - 5 闵行区环境绩效评价结果( 一) 6 9 表4 - 6 闵行区环境绩效评价结果( 二) 6 9 表4 7 闵行区环境绩效评价结果( 三) 7 0 表4 - 8 闵行区环境绩效综合指数7 0 v 图目录 图目录 图1 - 1 世界环境绩效指数2 0 0 6 框架示范4 图2 - 1 环境绩效评价的目标层次结构1 5 图2 _ 2 环境绩效评价流程：2 l 图2 _ 3 环境绩效评价指标框架范例2 3 图3 _ 1 政府环境绩效评价指标体系3 0 图3 - 21 级标准函数“。3 9 图3 - 34 级标准函数3 9 图3 - 4 环境绩效指标体系层次图4 0 图4 - 12 0 0 1 年- 2 0 0 6 年环境执法情况4 6 图4 _ 22 0 0 1 年- 2 0 0 6 年环境投诉情况4 8 图4 _ 32 0 0 1 年- 2 0 0 6 年环境质量优良率情况4 8 图4 - 42 0 0 1 年- 2 0 0 6 年s 0 ：排放量情况4 9 图4 - 52 0 0 1 年- 2 0 0 6 年工业废水达标率情况4 9 图4 - 62 0 0 1 年一2 0 0 6 年区域环境噪声情况5 0 图4 72 0 0 1 年- 2 0 0 6 年工业固体废弃物综合利用率情况5 0 图4 - 82 0 0 1 年一2 0 0 6 年绿化覆盖率情况。5 l 图4 - 92 0 0 1 年- 2 0 0 6 年自然保护区覆盖率情况5 1 图4 102 0 0 1 年- 2 0 0 6 年环境事故发生频率5 2 图4 _ ”2 0 0 1 年- 2 0 0 6 年环保投入情况5 2 图4 - 12 上海市政府环境绩效综合指数5 6 图4 _ 13 上海市政府环境绩效一级指标。5 7 图4 - 14 上海市政府环境职能指标中各次级指标。5 9 图4 - 15 上海市政府环境效益指标中各次级指标。5 9 图4 - 16 上海市政府环境潜力指标中各次级指标6 0 图4 - 172 0 0 1 年- 2 0 0 6 年闵行区项目环评执行情况6 1 图4 - 1 8 2 0 0 1 年- 2 0 0 6 年闵行区“三同时”执行情况。6 2 图4 - 1 92 0 0 1 年- 2 0 0 6 年闵行区环境执法情况6 2 图4 - 2 02 0 0 1 年- 2 0 0 6 年闵行区环境投诉办结率情况6 4 图4 - 2 12 0 0 1 年- 2 0 0 6 年闵行区环境质量优良率情况6 5 图4 - 2 22 0 0 1 年- 2 0 0 6 年闵行区工业废水达标率情况6 5 图4 2 32 0 0 1 年- 2 0 0 6 年闵行区区域环境噪声情况6 6 图4 - 2 42 0 0 1 年- 2 0 0 6 年闵行区工业固体废物综合利用率情况6 6 y i 图目录 图4 - 2 52 0 0 1 年- 2 0 0 6 年闵行区绿化覆盖率情况6 7 图4 - 2 62 0 0 1 年- 2 0 0 6 年闵行区环境事故发生情况6 7 图4 - 2 72 0 0 1 年- 2 0 0 6 年闵行区环保投入情况二6 8 图4 - 2 8 闵行区政府环境绩效综合指数。7 0 图4 - 2 9 闵行区政府环境绩效一级指标7 2 图4 - 3 0 闵行区政府环境职能指标中各次级指标。7 3 图4 31 闵行区政府环境效益指标中各次级指标。7 3 图4 3 2 闵行区政府环境潜力指标中各次级指标7 4 v i i 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做 出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名： 学位论文使用授权声明 日期：坐 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的 电子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数 据库进行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学 位论文在解密后适用本规定 学位论文作者签名： 日期：一一沪s 刻磁 l 1 导师签名： 雅斋 荤柬娜花大事2 0 0 8 届硕士学位论文政府环境绩效评价研究一一以上海市和阂行区为例 1 绪论 1 1 研究目的和意义 环境问题是世界各国普遍面临的严重问题之一，它伴随着经济活动而产生， 但是却不受市场规律的调节，也不能依靠经济主体的自觉行动来解决。为弥补 市场的不足，政府在这个领域就产生了特殊的责任，强化政府在环境保护中的 地位和作用极为关键。 我国政府环境管理职能的发挥在推动实施国家环境保护战略、改善总体环 境质量、推进环保科技成果产业化和完善市场运行机制等方面发挥了积极的作 用。但是，在传统实践中，政府环境行政职能所表现出一系列管理不力、低效 率的矛盾和缺陷，以及过分注重经济业绩而造成环境保护与经济增长的失衡， 迫切需要转变政府职能，转变片面追求经济增长的错误的发展观，引导各级政 府树立科学的发展观和政绩观。同时，传统政府职能的弊端，如环境信息掌握 不及时、不灵敏，环境决策滞后等，管理部门应对环境问题的反应速度较慢， 管理行为被动，措施不力，导致环境行政管理低效运行。需要通过改革政府政 绩考核制度，把环保指标纳入政府绩效评价的指标体系，通过建立一套科学、 有效的政府环境绩效评价指标，对政府在环境方面的投入产出以及对政府行为 的效率效果进行评价，找出问题症结所在，促使政府从多层面、多角度发挥环 境行政的职能和作用，提高政府环境绩效。 ( 1 ) 开展政府环境绩效评价，是转变政府领导的发展理念，保证可持续发 展的需要。 “绿色政府”已经成为当前政府执政的新理念。把环境绩效纳入到政府绩 效评价体系中，有助于在体制上引导和促进地方政府积极转变发展理念，改变 过去以g d p 的增长来衡量政府政绩的唯一考核指标。通过实施环境绩效评价， 激励、促进和规范政府向公众和社会提供优质高效的环境服务，并在更高一个 层次上对政府部门履行环境管理责任的情况进行监督和评价，从而保证了经济 的可持续发展。 ( 2 ) 开展政府环境绩效评价，是提高政府工作效率的需要。 随着环保工作日益得到各级政府的重视，用于环保方面的资金也逐年增加。 然而，环境问题并未随人们的重视及越来越大的投入而得到显著改善。面对仍 然严峻的环境形势，提高环保投入的使用效率，提高政府环保工作效率是我们 必须考虑的重要问题，而开展政府环境绩效评价为是解决这一问题的重要途径。 政府环境绩效评价为进行环保工作的监督提供了信息支持，通过对政府在环保 方面的投入产出、政府行为的效率效果进行评价，找出问题的症结所在，有效 荤柬鲕鲍大翠2 0 0 8 届硕士学位论文政府环境绩效评价研究一一以上海市和闵行区为例 避免了资源的浪费，更有助于在政府机关内部形成浓厚的绩效意识，有效地履 行自己的环保治理职责，把提高绩效的努力贯穿于政府行政管理活动的各个环 节。只有在政府的积极主动下，环境保护的系统治理工程才取得更大成效。 ( 3 ) 开展政府环境绩效评价，是完善政府环境管理的需要。 环保是项系统工程，需要积极有效的政府开发、监督和全面协调。因此， 它很大程度上考验着政府的治理及管理能力。通过对政府环境管理系统的监督 和评价，能够促使政府改进其执行质量，发现管理系统中所存在的问题，评价 环境管理系统的有效性和充分性。只有包含了环境绩效评价的政府环境管理系 统才是完整意义上的环境管理系统。通过对环境绩效评价进行理论进而付诸实 践，可以不断地改进和完善政府的环境管理系统，为人类生存营造合适环境 ( g a b e l ，19 9 3 ；w e l l se ta l ，19 9 4 ) 。 ( 4 ) 开展政府环境绩效评价，是提升政府信息公开度、彰显执政为民理念 的需要。 政府环境绩效评价是政府向公众展示环保工作效果的机会，把政府在环境 保护方面的表现情况做出全面、科学的描述并公布于众，通过成果展示，可以 树立一个高效政府的形象，通过提供全方位、高质量的服务来获得公众和社会 组织的广泛支持；同样，通过暴露政府在环保治理领域的不足和失败，有利于 就各种环境问题与社会公众建立长期互助、协商、沟通的合作关系，克服公众 对政府的偏见，建立和巩固公众对政府的信任，并进一步促进公众对政府的监 督。 i 2 国内外研究状况 1 2 1 国外政府环境绩效评价 国际上对政府环境绩效展开评价的理论研究较少，但是耶鲁大学环境法和 政策中心以及经济合作与发展组织( o e c d ) 对世界各国环境绩效的评价实践 可以为政府的环境绩效评价提供参考。 ( 1 ) 环境绩效指数( e n v i r o n m e n t a ip e r f o r m a n c ei n d e x ) 瑞士达沃斯世界经济论坛分别于2 0 0 5 年和2 0 0 6 年发布了环境可持续发 展报告2 0 0 5 ) ) 和世界环境绩效排名2 0 0 6 两个重要的环境评价报告，两项评 价报告都是由埃斯蒂主持的耶鲁大学环境法和政策中心o a l eu n i v e r s i t y c e n t e rf o re n v i r o n m e n t a ll a wa n dp o l i c y ，y c e l ) 研究编制的。项目组通过从 世界银行、世界卫生组织、联合国环境规划署、联合国开发署等权威机构取得 相应指标的数据，对1 3 3 个国家的环境绩效进行打分并排名( 杜斌，2 0 0 6 ) ，上 榜的政府会看到自己在各个指标上的表现分数及自己的排名，从而有效地推动 萃柬鄙缱大翠2 0 0 8 届硕士学位论文政府环境绩效评价研究一一以上海市和阂行区为饲 政府对自己的环境决策负责，绩效评价结果也给各国政府提供了一个努力的方 向，为各国政府制定环境政策提供确切的依据。 ( 2 0 0 6 环境绩效指数( e p i ) 提供了一套衡量各国当前环境保护结果的指 数。环境绩效指数( e p i ) 主要围绕两个基本的环境目标展开：( 1 ) 减少环境对 人体健康造成的压力；( 2 ) 提升生态系统活力和推动对自然资源的良好管理。 其中，与减少环境对人体健康造成的压力的这个目标叫做“环境健康目标， 与减少生态系统和自然资源退化与流失的这个目标叫做“生态系统活力目标。 表i - i 环境绩效指标( e p i ) 基本目标政策范畴 指标具体目标 l 城市空气颗粒( 对人体健康) 1 0 u g m ( 1 3 ) 环境健康 2 室内空气污染( 2 2 )0 的家庭使用固体燃料 3 i x 用水( 2 2 )1 0 0 能得到饮用水 ( 5 0 ) 4 合格的清洁卫生( 2 2 ) 1 0 0 能得到合格的清洁卫生 每一千名1 - - 4 岁的儿童零死 5 儿童死亡率( 2 1 ) 亡率 空气质量 6 城市空气颗粒( 对生态系统) l ou g m 3 ( 5 0 ) ( x o ) 7 地区臭氧( 5 0 )1 5 p p b 水资源8 氮负荷( 5 0 )l m g 1 ( 1 0 ) 9 水消耗( 5 0 )0 超额消耗 生态系 生物多样性 1 0 野生区域保护( 3 9 ) 9 0 的野生区域得到保护 统活力 和栖息地 1 1 生态区域保护( 3 9 ) 所有生态系统的1 0 1 2 木材采伐率( 1 5 ) 3 和自然 ( 1 0 ) 1 3 水消耗( 0 7 )0 超额消耗 资源管 生产性自然1 4 木材采伐率( 3 3 ) 3 理( 5 0 ) 资源1 5 过度捕鱼( 3 3 )没有过度捕鱼 ( 1 0 )1 6 农业补贴( 3 3 )0 1 7 能源效率( 4 3 ) 每一百万美元g d p1 6 5 0 万亿 可持续能源 焦耳 ( 1 0 ) 1 8 可再生能源与能耗总量比 1 0 0 ( 1 0 ) 1 9 单位g d p 的二氧化碳排量( 4 7 )0 排放量 注：括号中数字为权重 环境绩效指数( e p i ) 的定量基准包括1 6 个指标，所有指标几乎涵盖了现 有数据能测评的所有重大环境问题。指标从三个方面评价环境健康和生态系统 活力绩效。 首先，在六大政策范畴：环境健康、空气质量、水资源、生物多样性和栖 荤柬师筢大翠2 0 0 8 届硕士学位论文政府环境绩效评价研究一一以上海市和闵行区为例 息地、生产性自然资源、可持续能源层面上，根据2 5 个深层指标计算分数。 这个层面的综合分析可以帮助各国政府根据既定的政策标准追踪观察自己的相 对绩效。 其次，在两大基本目标：环境健康和生态系统多样性层面上，再计算分数。 其中，针对后一个目标，参考了与之相关的五个政策范畴分数。 最后，计算出整体的环境绩效指数( e p i ) ，即上述两大目标的平均值。 图1 _ 1 世界环境绩效指数2 0 0 6 框架示范 ( 2 ) o e c d 环境绩效评价 世界经济合作与发展组织，简称经合组织( o e c d ) ，是由3 0 个市场经济 国家组成的政府问国际经济组织，旨在共同应对全球化带来的经济、社会和政 府治理等方面的挑战，并把握全球化带来的机遇。o e c d 开展环境绩效评价的 主要目标是帮助成员国提高它们在单项和综合环境管理方面的绩效，通过强调 实施国内和国际环境政策，以及经济、社会和环境综合决策来促进可持续发展。 评价一般包括三部分：第一部分“环境管理刀，重点评价大气、水和废物的 管理以及自然保护和生物多样性：第二部分“可持续发展，重点评价环境经 济的相互影响，环境社会的相互影响；第三部分“国际承诺 ，重点评价国际 合作和全球气候保护。评价基于大量的经济和环境数据提出分析结论，为进一 4 摹柬断铯大摹2 0 0 8 届硕士学位论文政府环境绩效评价研究一一以上海市和阂行区为饲 步的环境和可持续发展提供了政策建议。 o e c d 德国环境绩效评价 德国作为o e c d 的成员国，开展了两轮独立的环境绩效评价。其中，2 0 0 0 年发布的德国环境绩效评价报告，是根据德国制定的国内目标和国际承诺对环 境绩效进行评价。 德国环境绩效评价( 2 0 0 0 ) 回顾了自前一次o e c d 德国环境绩效评价以来 所取得的成绩，以及国内环境目标和国际承诺执行的情况。同时，对进一步强 化德国的环境绩效和加快德国的可持续发展进程提出了一些建议。 报告指出，德国在环保方面取得了重大成绩和努力，但是仍然存在严峻的 环境挑战( 如废弃物处理和处置、加强废水基础设施建设、控制硝酸盐污染和 交通污染、自然保护、逐步淘汰核能、进一步开展生态税改革，履行气候变化 的相关义务等) 。报告建议，德国需要进一步贯彻环境政策并提高政策执行的成 本效益；需要在经济和部门决策中综合考虑环境因素；需要继续开展国际环境 合作等。 - o e c d 中国环境绩效评价 “o e c d 中国环境绩效评价”项目始于2 0 0 5 年，并于2 0 0 7 年在北京公布 了( o e c d 中国环境绩效评价报告。 中国环境绩效评价( 2 0 0 7 ) 回顾了1 9 9 0 年以来中国环境保护的进展，在大 气管理、水管理、废弃物管理、自然与生物多样性、环境与经济一体化、环境 与社会以及国际合作等领域取得的成绩，评价了中国实现国家环保目标和履行 国际承诺的情况，并提出了中国在环保工作中存在的不足及面临的挑战。 报告指出，中国已经深刻认识到自身的环境问题，并构建了全面而现代化 的环境制度、政策和法律体系，加强了环境机构建设，将环境和自然资源管理 置于优先发展的战略地位。近年来，中国又提出了坚持科学发展、构建和谐社 会等方针，积极推进经济、社会和环境的均衡发展。这些努力，使中国在环保 领域取得了令人瞩目的成绩。此外，中国也越来越多地参与环境领域的国际合 作，并在国际环境合作舞台上发挥着日益重要的作用。针对中国环境的现状和 特点，报告还提出了有助于提高中国环保成绩、实现可持续发展的5 1 项建议。 中国环境绩效评价报告对中国环境政策的改革具有重要意义，有助于 中国加强环境绩效、将环境绩效纳入政府政绩考核内容，也有助于实施资源节 约型、环境友好型社会这一新的经济和社会发展模式。此外，报告还有助于世 界其他国家和地区深入了解中国环境保护状况。 5 莘柬师麓犬晕2 0 0 8 届硕士学位论文政府环境绩效评价研究一一以上海市和闺行区为例 1 2 2 国内政府环境绩效评价的研究 国内没有专门针对政府环境绩效展开评价的理论研究和实践，但是对政府 环保绩效考核的学术研究和实践可以为政府的环境绩效评价提供参考。 在强调建立政府环保绩效考核机制的重要性方面，李静江等对开展政府环 保绩效考核的必要性做了充分阐述，介绍了我国把环保指标纳入到政府绩效考 核中的改革思路，强调应引导各级政府树立科学的政绩观( 李静江，2 0 0 6 ) 。夏 光、冯东方等对我国地方政府开展党政领导干部环保绩效考核的情况进行调研， 提出强化政府环境绩效在政府绩效中的作用并提出政策建议( 夏光，2 0 0 5 ) 。万 慧茹等从五个方面论证了政府建立环境管理体系所取得的环境绩效，从可持续 发展和循环经济的角度阐述了城市政府环境管理体系建立的必要性( 万慧茹， 2 0 0 4 ) 。 在政府环保绩效考核指标体系的方面，林群慧对政府环保绩效评价的背景、 内涵、意义等做了阐述，初步构建了政府环保绩效评价指标体系，并对开展政 府环保绩效评价提出建议( 林群慧，2 0 0 5 ) 。吴育华等以城市政府的环境保护工 作效率为评价对象，综合a - i p ( a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ) 和d e a ( d a t a e n v e l o p m e n ta n a l y s i s ) 方法，给出城市政府环保效率评价的指标体系和评价 模型，并对1 1 个城市环保工作效率评价的实证结果进行分析( 吴育华，2 0 0 6 ) 。 曹颖等对环境绩效评价指标体系的构建方法和原则进行了探讨，并将理论应用 于云南省，初步构建了云南省环境绩效评价指标体系( 曹颖，2 0 0 6 ) 。徐克广等 在环境绩效审计的基础上，提出政府环境保护效益评价的指标体系，强调定性 与定量相结合来评定绩效( 徐克广，2 0 0 6 ) 。 在政府环保绩效考核的实践方面，从8 0 年代末期起，我国实施了针对城市 政府的环保考核制度，即城市环境综合整治定量考核制度( 以下简称“城考”) ， 市长对城市的环境质量负责，并作为考核政绩的重要内容。“城考”是以量化的 环境质量、污染防治、环境建设和环境管理指标体系，综合评价城市政府在城 市环境综合整治工作中取得成效的一项环境管理制度，“城考”考核的对象是城 市人民政府。“城考作为政府环境信息公开的重要内容发挥了良好的作用。 1 9 9 9 年，国家环境保护总局制定了县( 市) 党委、政府领导班子环境保 护工作实绩考核暂行办法：县( 市) 环保工作实绩考核对象是县( 市) 党委、 政府领导班子，党政一把手为被考核的主要对象，各成员按其分工为具体考核 对象。办法将考核指标分为环境质量、污染物排放达标与总量削减、生态与 环境建设、环境管理、综合决策与环保要事等5 项内容，共31 项具体考核指 6 荤柬师筢大晕2 0 0 8 届硕士学位论文政府环境绩效评价研究一一以上海市和闵行区为饲 标。 “十五期间的城市环境综合治理定量考核指标包括环境质量指标、污染 控制指标、环境建设指标、环境管理指标4 个方面，共2 0 个指标项目。指标权 重为：环境质量指标3 6 分，污染控制指标2 3 分，环境建设指标2 9 分，环境管 理指标1 2 分，共计1 0 0 分。 2 0 0 4 年，国家环保总局向中组部提出建议：把执行环保法律法规、污染排 放强度、环境质量变化和公众满意程度等4 项环境保护的指标，列入各级地方 政府干部的考核体系，得到了中组部的大力支持。2 0 0 5 年，国家环保总局与中 组部合作，在浙江省、四川省、内蒙古自治区3 个省区开始进行将环保指标纳 入政府政绩考核体系的试点工作。中组部规定“环保问责将成为对地方官员 政绩考核的重要内容。 一些地方政府也逐步将环境保护纳入到政府绩效考核之中，并取得了一定 效果。 山东省2 0 0 1 年党政领导干部环保工作实绩考核的内容主要涉及环境质量、 污染控制、生态考核和生态建设、城市环境建设和环境管理5 个方面。 重庆市2 0 0 2 年调整后的党政一把手环保工作实绩考核内容为是否重视环 保工作、解决突出环境问题、环境质量改善、执行环保法律法规、环境保护投 入和社会评议等6 个方面，共1 1 项考核指标( 夏光，2 0 0 5 ) 。 河北省2 0 0 3 年环保工作目标考核的共性内容为领导重视环保工作、认真贯 彻国家实施的“两法一条例”( 环境影响评价、清洁生产促进和国务院排 污收费使用管理条例) 、积极推进环境保护创优工作、认真查处环境污染及生 态破坏事故和重大环境违法案件、公众积极参与环境保护等5 个方面，共2 1 项共性考核指标。 广东省2 0 0 3 年实施的环境保护责任制考核内容主要涉及环境质量、污染控 制、环境建设、环境管理、管理工作和珠江整治( 仅针对有关城市) 等6 个方 面，共1 1 项指标。 四川省2 0 0 3 年党政一把手环保工作实绩考核的内容主要为环保工作重视 程度、环境质量状况、工业污染防治、生态环境保护、环保投资及环保能力建 设等6 个方面，并根据各地的具体情况，将考核指标分为共同目标和专项目标 两类。 浙江省2 0 0 5 年参加了把环保指标纳入政府政绩考核的改革试点工作。在浙 江省的政府政绩考核试点工作中，加入了3 项涉及政府环保政绩考核指标，包 荤柬断鲍大翠2 0 0 8 届硕士学位论文政府环境绩效评价研究一一以上海市和闵行区为例 含在经济发展水平与质量、经济与社会发展潜力两大部分。其中，“主要污染物 排放控制率 列入“经济发展水平与质量”部分，考核权重为3 分；“环保投入一 与“饮用水源水质达标率列入“经济与社会发展潜力刀部分，权重分别为2 分和1 分。考核分值共计6 分，占总考核评分的6 。 表1 - 2 地方政府环保绩效考核列表 地方 政府 年份环保绩效考核指标 山东 2 0 0 1 环境质量、污染控制、生态考核和生态建设、城市环境建设和环境管理 环境问题、环境质量改善、执行环保法律法规、环境保护投入和社会评 重庆 2 0 0 2 议等 推进环境保护创优工作、查处环境污染及生态破坏事故和重大环境违法 河北 2 0 0 3 案件、公众积极参与环境保护 广东2 0 0 3 环境质量、污染控制、环境建设、环境管理、管理工作和珠江整治 环保工作重视程度、环境质量状况、工业污染防治、生态环境保护、环 四j i i2 0 0 3 保投资及环保能力建设 浙江2 0 0 5主要污染物排放控制率、环保投入、饮用水源水质达标率 武汉 2 0 0 7 环境质量、污染控制、环境建设、环境管理、创建绿色社区、绿色学校 厦门 2 0 0 7 环境质量、污染控制、生态建设和环境监管能力 虽然各地环保绩效考核的内容和指标设置存在一定的差异，但总的来看， 各地对环保绩效考核内容和指标设置等问题己基本达成了共识( 夏光，2 0 0 5 ) ， 主要表现在以下四个方面： ( 1 ) 考核内容要突出重点，针对性强。环保绩效考核应重点考核地区环境 质量的改善、污染防治取得的成效、促进环境综合决策、解决重大环境问题、 加快城市环境基础设施建设、强化环境管理和社会评议等。 ( 2 ) 考核内容和指标根据环保工作重点的转移做出及时调整。各地区根据 不同阶段推进环境保护工作所面临问题，每年对环保绩效考核办法进行修改， 适时对考核内容和指标进行调整，使考核工作的针对性更强。 ( 3 ) 环保考核内容和指标反映地区差异。各地在考核指标的设置上力求从 各地环保工作的实际出发，针对本地环境与经济的基本特点和环境工作面临的 主要问题设置考核具体指标，体现出了地区间的差异。 ( 4 ) 实事求是，合理设定考核标准。基本上用合理的考核标准引导地方环 保工作不断进步。 1 2 3 存在的问题 我国的环境绩效评价还存在以下问题： 荤柬郇篦大孚2 0 0 8 届硕士学位论文政府环境绩效评价研究- - - - r ：z k 海市和闵行区为例 ( 1 ) 我国的政府环保绩效考核仅仅是考核领导干部的环保政绩，缺乏科学、 完善的政府环境绩效评价指标体系。此外，因为没有统一的政府环保绩效考核 的技术导则，评价指标存在着一定的随意性。 ( 2 ) 我国政府环保绩效的内容和指标分量轻，环保绩效考核的力度不够， 只是社会发展和精神文明建设中的一项指标。 ( 3 ) 政府环境绩效评价还处于内部考核阶段，公众无法获得政府环境绩效 信息或者获得的信息量太小，影响了公众对政府环境管理行为的了解，导致了 政府在改善环境行为的主动性上缺少必要的外部压力。 ( 4 ) 政府环境绩效评价基本上采取自查