（行政管理专业论文）中国公共服务型政府实践路径研究.pdf

摘要 2 0 世纪7 0 年代以来，西方发达国家掀起的公共服务型政府建设 蔚然成风。我国从2 0 世纪9 0 年代起开始掀起公共服务型政府建设的 浪潮。建设公共服务型政府，已经成为我国当前和未来相当长一段时 闻内行政体制改革的重要尽标和内容。本文从建设公共服务型政府的 理论背景出发，列举了嚣方发达国家建设公共服务型政府的经验和措 施，以大量详实的数据讨论了我国建设公共服务型政府的现状，同时 以作者熟悉的工商行政管理工作中建设服务行政为例，从转变政府职 能、完善工作机制、强化队伍素质、加强互动沟通等几方面对我国建 设公共服务型政府的进程进行了初步探索。 本文分为四个部分。第一部分阐述了建设公共服务型政府的理 论基础，探讨了建设公共服务型政府的国际背景；第二部分讨论了西 方国家建设公共服务型政府的经验；第三部分运用大量数据及理论研 究评析了我国建设公共服务型政府的现状，包括建设公共服务型政府 的必要性、取得的成就和经验以及依然存在的问题；第四部分通过对 作者熟悉的工商行政管理系统建设服务行政采取的各种手段的概述， 对我国建设公共服务型政府的实践路径进行了初步探索。 关键词：服务型政府政府职能体制改革工商行政管理 o f b u i l d i n gp u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t si nw e s t e mc o u n t r i e s t h e t h i r dp a r ta n a l y s i st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n a se s t a b l i s h m e n to fp u b l i c s e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n tw i mal a 玛eq u a n t i 够o fd a t aa n dt h e o r i e s ， i n c l u d i n g t h e n e c e s s i t y o f e s t a b l i s h i n g a p u b l i c s e i 。v i c e o r i e n t e d g o v e m m e n t ，t h ea c h i e v e m e n t s2 u l de x p e r i e n c e sa n dt h ep r o b l e m st h a ts t i l l e x i s t p a r ti vt a k e st h ea d m i n i s t r a t i o nf o ri n d u s t 巧a n dc o m m e r c ef o r e x a m p l e ， l i s t st h ev 撕o u sm e a n so fe s t a b l i s h i n gs e r v i c e - o r i e n t e d a d m i n i s t r a t i o nt oe x p l o r e p r e l i m i n a wt h ep r a c t i c a l t r a c ko fc m n a - s e s t a b li s h n l e n to f p u b l i cs e i c e - o r i e n t e dg o v e m m e n t k e y w o r d s ：s e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t ；g o v e m m e n tf i u n c t i o n s s y s t e mr e f o m ；a d m i n i s t r a t i o nf o ri n d u s t 巧a n dc o m m e r c e 引言：建设公共服务型政府的国际背景 当2 0 世纪7 0 年代末兴起的新公共管理运动在全球深入发展的时候，美国著 名学者登哈特夫妇提出了一个新的理论：即新公共服务。这一理论，将人们的注 意力引向了另一个方向：更加强调公民权利、民主治理、政府对服务需求的回应 性以及政府服务的公共性和公平正义等，促使人们对主要建立在公共选择理论基 础上的新公共管理运动，将政府公共服务大规模市场化以换取效率的行政革新进 行更加谨慎的思考。总的来看，尽管公共服务的概念早在1 9 世纪后期和2 0 世纪 2 0 年代已经分别被德国社会政策学者瓦格纳和法国公法学者莱昂狄骥从各自 学科的角度提出，其后公共经济学又以公共产品、公共需求等概念和方法研究公 共服务方面的问题。但公共服务真正作为政府管理的核心理念受到普遍关注却 主要是在新公共管理运动开展以来，亦即2 0 世纪9 0 年代末期。这和这一时期国 际环境的变化有着密切的关系。 首先，在国际环境方面，全球化的进程步伐加快，和平与发展作为时代主题 已经确立起来，国与国之间的竞争不断加剧，但主要途径是经济、文化和政治， 而不再是军事。这对各国内部来说，常规性的公共管理能力和水平，变成了重要 核心竞争力。面对新兴工业化国家和地区经济社会突飞猛进的进步，福利国家的 原有公共管理体系显现出了它们的滞重，竞争力呈现出比较之下的削弱。同时， 信息技术时代的悄然来临，不断深刻改变着人类的生产方式、生活方式，国际间 信息、资金、技术等的流通速率成倍提高，国界的意义较传统工业时代又有了新 的变化。工业时代积累的财富大大提高了人们的物质文化生活水平，人们对商品 和服务的消费要求迅速提高，消费者主权时代来临，生产者必须紧跟消费者的口 味变化才能在竞争中立足。这一趋势首先促成企业管理理念和体制的不断变革， 继而迅速蔓延到公共管理领域。公共产品、公共服务的品种、质量和效率等上升 为影响政府地位合法性的重大问题、使政府改革势在必行。 全球化进程加深的重要组成部分是地区一体化趋势，它的最典型产物是欧盟 的建立、扩大和国家化的发展势头。作为前奏，欧盟成员国和准成员国们最大限 度地在政治体制和经济体制方面进行调整改革，尽可能使其符合成员国的条件。 这导致的结果之一就是行政体制趋同化，差异过大的另类公共管理体制不可能和 丑李军鹏：公共服务型政府，北京大学出版社，2 0 0 4 年，第3 0 3 3 页。 l 众监督，必须是公开透明的。所以，政府财政应当是公共财政，而不应是政府或 国家机器本身的财政，甚至是可供政府领导人随意支配的钱袋子。从这个观点看 来，政府领导人大量运用财政资金建设“形象工程 、“政绩工程，就严重违犯 了公共财政的原则精神，因为它是政府领导人对公共财政资金的滥用，它体现的 不是公共意志，追求的不是公共利益最大化，而是领导人个人意志的体现，追求 的是领导人个人利益的最大化，即领导人职位的快速提升。因此，建设公共服务 型政府，必须建设公共财政体制。 现代公共管理理论为建设公共服务型政府提供的理论基础之三是公共行政 必须在公正和效率之间保持平衡，不能过分偏向于任意一面。建设公共服务型政 府的实践必须十分准确地把握公正与效率的平衡关系，防止陷入任何一个误区 中国的政府改革处在政治体制改革和经济体制改革的交汇点上，特别需要在整体 上把握这个平衡关系。2 0 多年来，我国行政体制改革侧重从追求效率的角度设 计和发动的政府体制改革已经在相当程度上见到了效果，但目前能够达成共识的 一种理解是，政府改革中包含的政治体制层面的东西，也就是以追求社会公正、 公平为目标的内容明显太少，已经在很大程度上返回来影响到对效率的进一步追 求，同时更使整体的改革局面显得很不平衡。 公共管理需要效率，但更需要公平和公正，而两者常常是相互紧密联系在一 起的。在开放的环境条件下，没有效率的公正是无法长期维持下去的，内外界因 素迟早会改变建立在脆弱基础之上的公平和公正。但没有公平和公正的效率也同 样是缺乏持久性的。可持续发展的高效率必然是建立在公平和公正基础之上的。 现代公共管理理论为建设公共服务型政府提供的理论基础之四是现代政府 只能是有限政府，凡集中精力于提供公共服务的政府都不可能按照全能政府模式 进行建设，抱着万能政府观念并进行相应制度设计和实践活动者都不仅不是公共 服务型政府，而且它的目标也是根本不可能实现的。首先，政府的授权范围是有 限的，即处理公共生活领域内的事务，提供个人和私营机构没有能力或因没有利 润而不可能持续提供的公共服务。在一个国家内，公民权利是主权，公民出让部 分权利给公共部门，但主权永远保留在公民自己身上。其次，政府的能力也是有 限的。任何政府都建立在公共收入的基础之上。因此，公共收入的边界通常就是 政府能力的边界。政府职能是有限的，有限的地位和有限的能力决定了它也只能 4 承担有限的责任。 2 新公共管理理论 所谓新公共管理在某种意义上可以理解为兴起于2 0 世纪7 0 年代末的西方国 家政府改革思潮和运动对6 0 年代出现的新公共行政理论和实践的一种反向运 动。新公共管理以新自由主义经济学为理论基础，以管理主义为依托发起了对 百年官僚制政府管理体制的一场最深刻、最有力的革命，价值取向直指效率，并 由此寻求新基础上政府的合法性。 新公共管理改革运动将目标锁定提高政府管理效率，认定官僚体制是低效率 的根源，必欲以新模式取而代之。其实践和主张主要包括：实行多中心、分散化 的公共管理，向下层放权，向社会和企业放权；将约束型以规则为本的管理思想 转变为鼓励创新型以结果为本的管理思想；改变严格金字塔式的多等级组织体 制，推动组织体制扁平化；以公民为顾客，根据其需要提供多样化服务；引入私 人企业管理方法，在公共服务领域引进竞争机制；改革传统的繁琐的零基预算制 度，实行按效果拨款和绩效工资制度等等。其总的思路就是尽可能按照办企业的 方式进行政府管理，最大限度地提高管理效率。其基本观点是： 第一，政府应该起掌舵而不是划桨的作用，政府应该将市场机制、公共权威 机制和社会自治机制结合起来实现良好的治理。政府可以通过民主程序设定社会 需要的优先目标，与此同时，又利用非政府组织和私人部门的力量来提供公共服 务。 第二，认为公共组织和私人组织具有相同的管理属性，并认为私人部门的管 理水平比公共部门先进得多，因而主张引进市场竞争机制和私营部门成功的管理 经验和手段，全面降低公共部门管理成本，提高管理效益。新公共管理强调公共 部门应广泛采用私营部门成功的管理手段，如成本效率分析，全面质量管理， 目标管理等；同时引进竞争机制，打破公共服务供给的垄断，采取政府业务合同 出租、竞争性招标等方式，实现公共服务的市场化与社会化。 第三，新公共管理重新定位了政府与社会之间的关系，政府不再是高高在上、 自我服务的官僚机构，政府公务人员应该是负有责任的“公共企业经理和管理人 员”，社会公众是向政府提供税收的纳税人和享受政府服务的“顾客或“客户 ， 茁李永清等：打造公共服务型政府。海天出版社，2 0 0 6 年，第1 3 页。 5 政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的回应力。 第四，公共部门管理应由重视工作过程与投入转向注重结果与产出，应该明 确规定公共机构应达到的工作目标，并对其最终工作结果进行绩效评估，对达到 或超额完成预期目标的机构或人员进行奖励。 第五，新公共管理主张通过授权来改进公共部门的工作，致力于打破科层制 的刚性，使公共组织及其管理更具柔性、灵活性和回应性。 第六，重视公共人力资源的管理与开发。与传统公共行政模式下缺乏灵活性 的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理与开发，注意提高在人员录 用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如引进雇员制、实行短期合同 制、以工作实绩为依据的绩效工资制等等。 3 “新公共服务理论” 以罗伯特b 登哈特为代表的“新公共服务学说是在9 0 年代末对新公共管 理进行了矫正式批判的基础上形成的。“新公共服务 宣称的理论目标是提供一 个充分重视民主、公民权利和为公共利益服务的理论框架。这个框架试图既替代 传统的公共行政理论，又取代新公共管理理论。“新公共服务理论是西方公共 管理学说的最新形态之一。它的基本原则是： 第一，政府的作用是服务而不是掌舵。公务人员日益增长的重要角色是帮助 公民表达并满足他们共同的利益，而不是试图控制并将社会掌舵到一个新的方 向。现代政府的作用是与非营利组织、私营部门一道，为社区面临的问题寻找解 决办法；政府的角色要从控制转变为议程安排，充当相关各方的调停人、中介人 甚至裁判员的角色，为促进公共问题的协调解决提供便利。 第二，公共利益是目的，而不是副产品。公共行政者必须促成建立一个集体 的、共享的公共利益观念。其目标并不是被个人选择所驱使去寻找快速的解决之 道。相反，它是共同利益和共同责任的创新。确立社会发展的长远目标与规划不 能仅仅由政府官员来进行，而应进行广泛的公众对话和协商来共商社会发展方 向。政府应积极地为公民通过对话清晰地表达共同的价值观念并形成共同的公共 利益观念提供舞台，政府还有责任确保经过这些程序而产生国内的解决方案完全 符合公正和公平的规范，确保公共利益居于主导地位。 第三，战略地思考，民主地行动。满足公共需要的政策与规划能通过集体努 6 力和合作程序而有效、负责任地获得。政府应鼓励公民责任感的强化，支持群体 和个人参与社区契约的订立活动，从而为有效的和负责任的公民行动奠定基础。 政府应该具有开放性、可亲近性和回应性，能够为公民服务并且为公民创造机会。 第四，服务于公民，而不是顾客。公共利益是通过关于共享价值的对话而产 生的，而不是个人自我利益的整合。因此，公务人员不应仅仅满足于回应顾客的 需要，而要聚焦于公民并在公民之间建立信任与合作关系。政府与公民的关系不 同于企业与顾客的关系，在公共部门，我们很难确定谁是顾客，因为政府服务的 对象不只是直接的当事人。公正与公平是政府提供服务时必须考虑的重要因素， 政府必须关注公民的需要和利益。 第五，责任不是一个简单的概念。公务人员不仅要关注市场，应该同时关注 依法行政、政治规范、专业标准与公民利益。公共行政官员的行动应该受到包括 公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值 观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂 因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准负责。 第六，尊重人的价值，而不仅仅重视生产力的价值。如果他们基于对所有人 的尊重，通过合作过程与共享领导来运作，那么，公共组织及他们参与其中的网 络从长期来看将运作得更为成功。如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就 必须受到公共机构管理者的善待。 第七，尊重公民与公共服务的价值，重于企业家精神的价值。公共利益将由 于公务人员和公民承诺对社会做出富有成果的贡献而更好地增进，而不是因为具 有企业家精神的管理者好像公共钱财是他们自己的一样的行动。公共行政官员不 是他们机构与项目的所有者，政府的所有者是公民。公共行政官员有责任通过担 当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区 参与的催化剂以及基层领导者等角色来为公民服务。公务员不仅要分享权力，通 过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其自身角色定位为 负责任的参与者，而非企业家。 “新公共服务理论对我国的行政体制改革具有重要的提示价值。我国的行 政体制改革曾经把提高效率作为最高和唯一目标，使改革的价值仅仅局限在工具 理性方面，极大地限制了改革的视野，缩减了改革应有的更宽广的意义。我们应 7 金。在中国，这些组织就是那些介入了公共服务但在行政编制之外的“事业单位” 或“实行企业化管理的事业单位 。经济合作与发展组织在对美国、加拿大、德 国、法国、瑞典等1 6 个成员国提交的报告进行分析后发现，各国类似的非核心 公共治理机构呈现出非常明显的多样性，它们的名称、职能、权限、资金来源和 使用情况等有许多相似点，但差别也很大。由于名称互不相同，研究报告将其概 括性地称呼为代理机构、权力主体和其他政府组织。它们最大的共同点就是，以 独立或半独立的方式比较直接、具体地提供特定领域的公共服务，成为核心政府 机构以外帮助形成良好治理局面的专业性公共部门。该研究报告指出，各国建立 这类非核心政府公共治理机构的原因主要是：它们的公共服务“职能更趋专业化， 以更好地满足客户的需要”，“更能将注意力集中于产出和效果”，同时，“不同的 管理环境有助于这些实体避开一些行政和财务规定的阻碍”。 治理理论对公共治理主体的态度还有一个特点，就是权力运行的方向与传统 核心政府机构不同。它不是自上而下的行使权力，不是通过法规、行政命令运用 政治权威，指挥下属部门进行公共产品生产，而是主张上下互动和全方位互动， 通过合作网络追求共同目标的实现。 1 当然，治理理论更强调的是非政府组织在公共治理过程中的作用，强调政府 组织和非政府组织以及在它们各自之间的合作，强调公共治理中合作和参与的价 值。因此，治理理论对公民在公共治理中的作用非常关注。良好的公共治理状态 就是善治，他需要政府和公民及他们的组织开展互动合作。这样的重要前提是公 民享有充分表达意志、维护权利和参与公共事务管理的权利和健全的机制，这就 是说，良好公共治理局面的实现必须以民主政治制度为重要基础，在一些情况下， 二者也可以起到相互促进的作用。 综括上述理论，我们可以看出，所谓公共服务型政府，就是满足社会公众需 求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。公共服务型政府具有如下基 本特征： 第一，政府的作用集中于公共领域。政府的职能主要是提供公共产品与公共 服务，政府财政资源主要向公共产品和公共服务领域投入。 函经济合作与发展组织： 分开化的公共治理：代理机构、权力主体和其他政府实体，国家发展与改革委 员会事业单位改革研究课题组译，中信出版社，2 0 0 4 年。第9 页。 9 第三，注重建立完善的公共服务制度。完善的公共服务制度使公民平等地享 受到政府提供的公共服务。如丹麦、意大利、瑞典、英国等国家的医疗保险覆盖 率已达1 0 0 ，养老金基本上覆盖全体雇员；发达国家普遍建立了1 1 1 3 年的义 务教育制度。 第四，采取就业导向的公共政策，着眼于促进充分就业，致力于改善低工资 工人的处境，增加工作福利，激活失业者。如1 9 9 7 年布莱尔当选英国首相后， 主张重构福利国家，推动人们“从福利转向工作”；主张通过教育和培训来提高 人们的就业能力，要为人们提供新的教育和培训机会。布莱尔政府还采取一系列 鼓励就业的政策措施，使失业率不断降低，截至2 0 0 5 年3 月，英国的失业率仅 为2 6 。 2 注重改革政府管理方式、提高政府公共服务质量 第一，在政府行政体制改革与职能转变的过程中，高度重视政府管理方式 变革，着眼于提高公共部门服务的质量与效率。西方管理方式改革主要是建立结 果导向的预算制度、测定行政活动的产出成本、商业会计制度在公共部门的应用、 吸引外部资源与合同出租等。 第二，要注重发挥第三部门、市场和地方政府在公共服务提供中的作用， 建立政府与社会的合作伙伴关系。政府与社会的合作伙伴的主要方式是发展“第 三方政府 与公共服务外包。大量政府自主的服务是由私人性质的非营利组织和 营利组织提供的。 第三，与本国国情相结合，探索适合本国国情的公共行政体制模式与公共 服务模式。由于各国国情和公共管理哲学的差异，导致政府公共服务范围、标准 与供给方式的不同，形成了具有不同特色的公共服务模式。如以美国为代表的“效 率与公平并重型的公共服务模式、以北欧国家为代表的“全面公平型的公共 服务模式、以新加坡和智利为代表的“效率主导型 的公共服务模式。 3 不断推进行政体制改革、优化政府组织结构 第一，适应市场经济发展和社会公共需求增长的需要，不断改革行政体制， 相继实施了大部制改革、决策与执行分开的改革。西方公共行政体制的演变过程， 大体上经过了两个发展阶段。第一个阶段是以理顺政府机构内部关系为导向，推 行政务综合管理，实行“大部制”。第二个阶段是稳定职能部门，实施决策与执 一选择。全面贯彻落实科学发展观，深化行政管理体制改革、加快建设公共服务 型政府，已经成为政界和理论界的共识。如何更好地推进公共服务型政府建设， 成为社会各界关注的焦点。 1 中国政府建设服务型政府的必要性 在计划经济体制时期，我国政府形成了以强制性为主的政府管制模式，即管 制型政府。它强调一切从管制出发，对社会和公民进行管理和控制，表现为：政 府与公民的关系不对等；政府职能的边界无限扩大；政府的行政方式以集权、强 制、垄断为主，而忽视了政府管理的服务性目的。在这种传统体制下。政府扮演 着所有者和经营者的双重角色，而为社会和公众提供公共产品与服务的职能和角 色被弱化，导致严重的官僚主义作风，降低了公众对政府的信任度和支持率。随 着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，原有的体制 弊端正在不断祛除，但政府职责范围过宽，管制过度的问题依然存在。市场经济 体制反对政府过度干预经济、社会和个人生活。这就需要政府切实转变职能，找 准角色定位，合理把握与社会、市场、公民的关系，建设适应市场经济体制要求 的政府模式。历史实践证明，权力只有真正以服务为基础而不是以特殊利益为诉 求的时候，社会民主、公开与公正才会与之伴生，社会发展才会真正表现出良性 运行的态势。立党为公、执政为民，是我们党和政府的根本宗旨，也是政府必须 恪守的基本行为准则，加快政府改革，转变政府职能，就是要更好地担负起政府 服务公民、服务社会的责任。政府一切工作的核心是要建立政府与人民的血肉联 系。政府必须把为人民服务作为管理工作的出发点和立足点，以“人民群众高兴 不高兴、答应不答应、满意不满意 为标准，认真倾听群众的呼声，切实解决群 众的困难，扎扎实实地为人民群众办实事、办好事，提高为人民服务的质量。因 此，建设服务型政府，就成为发展社会主义市场经济和转变政府职能过程的必然 选择。 首先，建设服务型政府是参与全球经济竞争的客观需要。当前，经济全球化 进程加快，国际经济联系更加密切，竞争更加激烈。哪里政府管理规范，投资成 本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现 大的发展。这就要求政府部门精简机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观 管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从“越位”的地方“退位 ，在“缺 1 4 位”的地方“补位，严格按照规则办事。多年来，一些政府部门习惯于审批盖 章、决策处分，权力高度集中，在管理理念、职能配置、政策法规、行为方式等 方面，都存在着与世贸组织规则和市场经济要求不相适应的地方。因此，我们必 须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公 共服务上来。 其次，建设服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要求。在计划经济条 件下，政府是资源配置中心、生产调度中心、价格制定中心、消费配送中心，政 府的职能无所不包。在市场经济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环境 的监管者，而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、公民提供服务的。 政府的职能范围是有限的，管理方式必须由指挥经济变为服务经济，管理目的在 于纠正“市场失灵 ，弥补“市场缺陷 。只有这样，才会有充分竞争的市场经 济，才能实现经济社会的持续快速协调健康发展。 再次，建设服务型政府是人民群众的迫切愿望。在社会主义国家，政府是人 民的政府，公务员是人民的公仆，都是为人民服务的。随着改革开放的深入、社 ? 会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制 意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高，但由于长期的 惯性影响，无论政府机关还是公务员，在履行职能过程中都还有许多不尽如人意 的地方，如官僚主义、形式主义严重，门难进、脸难看、话难听、事难办，行政 审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下；乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止； 不作为、乱作为，办事缺乏透明度，吃拿卡要等不正之风和腐败现象还未从根本 上得到解决；等等。这些问题解决不好，人民群众就不会满意，政令就不能畅通， 从而也就无法实现民富国强。 2 中国建设公共服务型政府的演进 我国掀起了两波公共服务型政府建设的浪潮。 第一波浪潮发生在2 0 世纪9 0 年代，当时服务型政府成了我国政府管理者和 学者们频繁提及的词语。在理论上，学者们从管理职能、管理角色和管理理念等 方面论述了他们对服务型政府内涵的不同理解。虽然对于服务型政府的内涵与建 设行动，还没有统一的认识。但是，可以肯定的是，大家都认为服务型政府是我 国在探索适应现实状况的政府范式变革中的合理选择。在管理实践中，各级地方 政府相继提出了有益的实践： ( 1 ) 推行社会服务承诺制。自1 9 9 4 年烟台市建委率先实施服务承诺制以来， 服务承诺制已经在我国地方政府中得到了广泛普及。 ( 2 ) 开展行政审批制度改革。自1 9 9 7 年底深圳市全面推行行政审批制度改革 以来，行政审批制度改革成为了我国政府深化行政体制改革、创建廉洁高效政府 的重要组成部分。 ( 3 ) 建立政府超市。自2 0 0 0 年南京、沈阳等地退出政府超市以来，各地方政 府都先后建立了各种形式的政府超市，包括市民服务中心、行政服务网络、行政 审批服务大厅、行政服务中心等。这些政府超市都充分体现了服务型政府的服务 公众理念。 ( 4 ) 推行电子政务。1 9 9 3 年国家开始实施金桥、金卡、金税等“金 字工程， 1 9 9 9 年又在全国普遍实行政府上网工程。北京、上海、深圳、广州、天津等许 多大城市都相继提出了建设数字城市或数码港的计划。电子政务成了各地政府提 高办事效率、创建服务型政府的重要内容。 ( 5 ) 实行政务公开。2 0 世纪8 0 年代后期，我国一些地方部门开始开展“两公 开一监督 工作，即公开办事程序、公开办事结果、加强群众监督。 ( 6 ) 开展行政效能建设。行政效能建设最初起源于福建省。广东的潮州、重庆 的合川、山东的青岛开发区等地方的政府部门都不同程度地开展了这一活动。行 政效能建设充分体现了服务型政府的公开、透明、服务、高效等管理思想。这些 举措对我国各级地方政府在服务质量、行政效率和公众满意度等方面上一个新台 阶起到了积极作用，表明我国建设公共服务型政府有了较好的基础。 但由于这些努力大多还是行政体制改革的自然结果，对公共服务型政府的本 质等理论问题的认识还很不深入，对公共服务型政府在我国建设的迫切性的意识 还缺乏理论上的自觉，这必然影响到公共服务型政府建设的深度和广度。这些缺 陷在第二次浪潮中得到了不同程度的弥补。 第二波浪潮的缘起，既有偶然也有必然。说是偶然是因为真正使政府改革进 程发生实质性改变的是两件大事：一件是2 0 0 1 年中国加入世界贸易组织前后， 各级政府把建设服务型政府作为迎接入世的重大举措，一些地方开展了以改善综 合环境为主要内容的创建工作。但当时在理论上，对服务型政府建设的探索还处 1 6 于起步阶段。服务型政府的概念、内涵、内容及其基本指导思想等，人们的认识 都还很模糊，缺少建设服务型政府的强烈冲动：服务型政府建设缺乏系统性、有 平面化和简单化趋向，有的地方政府将服务型政府等同于电子政务，或是几个行 政审批服务大厅，仅仅关注服务态度和服务方式的改变；只提服务型政府，没有 提公共服务型政府；更没有思考如何从战略层次上推进我国公共服务型政府的建 设。总之，浪潮的兴起还欠东风。 正当创建工作方兴未艾时，另一件重大事件发生了。2 0 0 3 年的非典疫情， 从公共卫生和医疗的角度反映了我国公共服务问题的严重性和紧迫性，使中央和 各级领导深刻地认识到，推动经济发展，绝不能以忽略社会发展、牺牲人民群众 的利益为代价。创建公共服务型政府的浪潮因缘而兴。 偶然中有必然。建设公共服务型政府，是市场经济发展的必然要求，是政府 职能转变的必然结果。中国改革开放与发展自始就内含着对政府机构改革和政府 职能的转换，始终以此作为其中的一个重要组成部分。为顺应中国经济社会发展 的要求，党的十六大第一次把政府职能归结为四项内容：经济调节、市场监管、 社会管理和公共服务。新一届中央政府把自己的目标定位于公共服务型政府。 2 0 0 3 年理论界较多地提到了公共服务型政府的概念，并展开了深入的讨论。 地方政府积极响应。成都市于2 0 0 1 年最先提出建设规范化服务型政府的目 标；2 0 0 2 年南京市提出建设规范透明、廉洁高效的公共服务型政府。紧随其后， 重庆、珠海等地都把建设公共服务型政府作为自己的目标。如今，上从中央政府， 中经省市政府，下至县镇政府，无不澎湃着建设公共服务型政府的浪潮。使得我 国政府的公共服务职能不断完善，公共服务的总量不断增加、结构不断优化、质 量不断提高，政府的公共服务意识与水平不断提高，取得了许多成就。 3中国政府建设公共服务的成就与经验 ( 1 ) 高度重视强化政府公共服务职能 我国许多重要的公共服务指标都从低收入国家的行列跃升到了中下等收入 国家的行列，表明我国政府的公共服务水平处在中下等收入国家水平。世界银行 在2 0 0 3 年中国：推动公平的经济增长的报告中指出中国人口平均预期寿命、 婴儿死亡率、5 岁以下儿童死亡率等指标都不同程度地优于中下等收入国家水 平。 我国政府公共服务支出不断增加，国家财政的社会文教费支出由1 9 7 8 年的 1 4 6 9 6 亿元上升为2 0 0 4 年的7 4 9 0 5 1 亿元，占国家财政支出的比重由1 9 7 8 年 的1 3 1 上升为2 0 0 4 年的2 6 2 9 。 我国始终注重集中精力发展教育。我国各级政府注重运用公共财政支持教育 优先发展，坚持基本普及九年义务教育，加速高等教育大众化的进程，推进世界 一流大学建设，办好一批高水平的大学、重点学科与实验室。 始终注重建立和完善社会保障制度。改革开放以来，我国不断加强社会保障 体系建设，以养老保险、失业保险、医疗保险为主要内容的社会保险制度基本确 立，并已覆盖大部分城镇职工。2 0 0 4 年年底，全国参加基本养老保险的人数达 1 6 3 4 2 万人，比1 9 8 9 年增加1 0 6 3 1 7 万人；参加失业保险的人数为1 0 5 8 4 万人， 比1 9 9 4 年增加2 6 1 6 万人：参加医疗保险的人数为1 2 3 8 6 万人，比1 9 9 4 年增加 1 1 9 8 5 7 万人；分别约占城镇就业人员2 5 6 3 9 万人( 2 0 0 3 年统计数) 的6 3 7 4 、 4 1 2 8 、4 8 3 1 。 我国社会救助水平近年来有飞速发展。截至2 0 0 4 年年底，共有2 2 0 0 8 万城 镇居民、9 5 2 万户家庭得到了最低生活保障；共有1 2 0 6 个县( 市) 建立了农村 低保制度，有4 9 6 4 万村民、2 3 8 6 万户家庭得到了最低生活保障。而1 9 9 8 年 我国城乡居民最低生活保障人数仅为1 8 4 1 万人。 大规模减少贫困人口是改革以来中国所取得的最大成就之一。经过2 0 多年 的努力，中国农村极端贫困人口已从1 9 7 8 年的2 5 亿减少到2 0 0 3 年底的2 9 0 0 万，贫困发生率从3 0 下降到3 左右。 我国政府始终注重科技发展，政府积极为科技发展提供公共服务。在履行科 技发展职能中，政府以公共财政开支支持基础科研与高科技发展，采取积极的财 政政策支持高新技术产业的发展和科教兴国战略的实施；重点发展高科技园区， 是高科技园区成为高科技成果产业化的基地、高科技人才的集聚地、高新科技企 业的孵化器和先进生产力发展的载体。 始终把实现充分就业作为自己的政策目标，维持和提高就业水平。就业是民 生之本，公民权利是以就业权为基础的，在市场经济条件下，公民就业权是公民 利益的基础，就业权与社会保障权有着密不可分的关系。因此，各级党委和政府 。国家统计局编：中国统计年鉴( 2 0 0 5 ) ，中国统计出版社2 0 0 5 年9 月第1 版，第2 7 3 页。 1 8 都注重把改善创业环境和增加就业岗位作为重要职责。 注重加强全国公共卫生体系建设。制定并组织实施国家公共卫生检测信息 体系建设规划和突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划，加紧建立覆盖 城乡、功能完善、反映灵敏、运转协调的突发公共卫生事件预警和应急机制；加 快农村卫生事业发展，切实把医疗卫生工作重点放在农村，制定并完善了加强农 村初级卫生保健、建立新型农村合作医疗制度、城市卫生支农、农村卫生人才培 养和队伍建设、乡村医生从业管理、农村卫生机构改革与管理等一系列配套措施。 继续推进城镇医疗卫生体制改革试点，广泛开展全民爱国卫生运动。 ( 2 ) 不断提高政府公共服务的意识与水平 经过多次政府改革，我国适应社会主义市场经济体制要求的行政管理体制框 架基本建立，以精简人员为主的大规模机构改革基本完成，我国各级政府的职能 发生了很大的变化。政府部门不再直接参与企业生产经营，对企业、市场的直接 行政干预逐步减少，政府逐渐放弃了物资分配权，物价控制权，企业经营管理权。 中国的投资环境发生了很大转变，据2 0 0 5 年世界发展报告，注册一家企业所 需的时间在老挝为1 9 8 天，印尼为1 5 1 天，中国为4 1 天，韩国为2 2 天，澳大利 亚为2 天。中国首先是承认一大部分人享有的基本财产权，后来又推出了若干鼓 励民营企业发展的改革举措。中国为吸引外国直接投资、改进工商监管、改善基 础设施等方面做出了努力，加入了世界贸易组织，并致力于遏制腐败和提高透明 度。民营经济得到了超常规发展，加入w t o 谈判的国际压力使中国在关税、政府 补贴等方面逐步与国际接轨。 我国审批制度改革的攻坚也迈出了较大的步伐。我国的行政审批制度改革取 得了重大进展。2 0 0 4 年5 月，国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项 目4 9 5 项。加上前两批已取消和调整的项目，共取消和调整审批项目1 8 0 6 项， 占总数的5 0 1 ，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。保留的审批项目共有 1 7 9 9 项。截至目前，各省、自治区、直辖市、国务院各部门均取消和调整了一 半以上行政审批项目，有力地促进了政府职能转变。 ( 3 ) 依法治国、依法行政 依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求，政府的职能也因此开始 而走向法制化的轨道。我国始终注重推进依法行政、建设法治政府。2 0 0 3 年8 1 9 月2 7 日，中华人民共和国行政许可法由十届全国人大常委会第四次会议通过， 于2 0 0 4 年7 月1 日正式施行。2 0 0 4 年3 月，国务院发布了全面推进依法行政 实施纲要，明确提出要全面推进依法行政，经过l o 年左右坚持不懈的努力，基 本实现建设法治政府的目标。 ( 4 )重视服务型政府建设，加快转变政府管理方式 2 0 0 4 年2 月2 1 日，国务院总理温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实 科学发展观”专题研究班结业仪式上的讲话中指出：公共服务“就是提供公共产 品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、 科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与 社会经济、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。一这是温家宝 总理首次正式提出要“建设服务型政府。2 0 0 5 年2 月2 0 日，国务院修订国 务院工作规则，专门强调了公共服务职能：“要强化公共服务职能，完善公共政 策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务。 4中国政府公共服务的现状与问题 尽管我国服务型政府建设已经迈出了坚实的步伐，取得了可喜的成就，但由 于种种原因，发展极不平衡，仍然存在许多问题，不容盲目乐观。 ( 1 ) 政府职能转变滞后于经济体制改革的进程，政府职能依然存在着越 位和缺位的问题 政府职能的“越位：政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，直接包 揽了应该由市场、企业、非政府公共组织处理的事务。一些部门的行政审批过多 过滥，政府变相经营企业和公司，政府直接干预各种协会、社团、自治组织的管 理运作，等等。 政府职能的“缺位：本应由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没 有充分尽职尽责。应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用 事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。 ( 2 ) 政府公共服务职能相对薄弱，政府对公共服务的公共支出比例偏低 2 0 0 2 年我国政府社会保障支出为2 6 2 3 2 2 亿元，占财政支出的1 0 7 2 ，占 g d p 的比重仅为2 5 4 7 。 2 0 0 3 年，我国财政支出用于经济建设的费用为7 4 1 0 8 7 亿元，占g d p 比重 的6 3 2 ，占政府财政支出总额的3 0 0 6 ；而社会文教费用为6 4 6 9 3 7 亿元，占 g d p 比重为5 5 2 ，占支出总额的2 6 2 4 。 政府公共服务职能不适应人民群众日益增长的公共需求，与国际上公共服务 水平较高的其他国家相比，特别是与我国处于同一经济社会发展阶段的中下等收 入国家的公共服务平均水平相比，我国政府的公共服务职能还较为薄弱( 见下 表) 。 表1中国政府公共服务水平的国际比较 公共服务指标中国欧盟国家高收入国家 中等收入国家低收入国家 公共教育支出占 3 4 1 g n i 比重( ) 5 35 44 63 2 ( 2 0 0 3 ) ( 1 9 9 4 9 7 ) 公共退休金支出 2 71 3 3 ( 法国， 7 2 ( 美国， 4 9 ( 巴西。 占g d p 比重( ) ( 1 9 9 6 )1 9 9 5 )1 9 9 5 )1 9 9 6 ) 公共卫生保健支 出占g n p 比重 2 o6 76 02 5 1 2 ， ( 1 9 9 0 - 9 8 ) 中央政府财政总 支出占g d p 比重9 34 0 o3 0 22 0 51 7 0 ( 1 9 9 8 ) 表2 公共服务发达国家与中国公共服务指标比较 公共服务指标英国法国德国瑞典丹麦中国 人类发展指数 0 9 3 0o 9 2 50 9 2 10 9 4 10 9 3 0o 7 2 1 ( 2 0 0 1 )( 1 3 )( 1 7 )( 1 8 ) ( 第3 位) ( 第l l 位)( 1 0 4 ) 。表1 数据资料来源：世界银行：2 0 0 1 年世界发展指标，中国财政经济出版社 2 0 0 2 年版 鲁表2 数据资料来源：u n d p ：2 0 0 3 年人类发展报告；世界银行2 0 0 3 年世界发展报 告、2 0 0 1 年世界发展指标；国际劳工局：2 0 0 0 年世界劳动报告 2 l 公共卫生支出占 5 9 7 28 o 6 26 82 o g d p 百分比 公共教育支出 占g d p 百分比 4 55 8 4 67 8 8 - 22 1 ( 1 9 9 8 2 0 0 0 ) 公共教育支出占 政府总支出百分 1 1 41 1 59 71 3 41 5 31 2 8 。 比( 1 9 9 8 2 0 0 0 ) 研究与开发支出 占g d p 百分比1 92 22 53 82 11 0 ( 1 9 9 6 2 0 0 0 ) 社会保障总支出 占g d p 百分比 2 2 83 0 12 9 7 3 4 73 3 03 6 ( 1 9 9 6 ) 表3 下中等收入国家与上中等收入国家的公共服务指标比较 公共服务指标下中等收入国家上中等收入国家中国 婴儿死亡率( 1 9 9 9 ，) 3 22 73 0 公共卫生保健支出占g d p 2 63 51 9 百分比( 2 0 0 0 ，) 公共教育支出占g n i 百分比 i 4 15 o 3 4 1 ( 2 0 0 3 ) ( 1 9 9 4 一1 9 9 7 ，) 可获得卫生设施的人口占总人口 5 47 93 8 的百分比( 2 0 0 0 ，) 二氧化碳的损害占g d p 百分比 1 7o 62 5 ( 1 9 9 9 ，) 表3 数据资料来源：世界银行： 出版社2 0 0 2 年版；t h ew o r l db a n k ： 2 0 0 1 年世界发展指标，中国财政经济 2 0 0 3w o r l dd e v e l o p m e n ti n d i c a t o r s 服务业增加值占g d p 百分比 4 66 03 3 ( 1 9 9 9 ，) 中央政府财政经常收入占g d p 百 1 4 22 2 2 6 3 分比( 1 9 9 8 ，) 中央政府财政总支出占g d p 1 8 82 2 89 3 百分比( 1 9 9 8 ，) 研究与开发经费占g n i 百分比 o 5 81 1 71 3 1 ( 2 0 0 3 ) ( 1 9 8 7 勺7 ，) ( 3 ) 政府公共服务滞后于市场化和国际化进程，社会保障覆盖面和公共 卫生覆盖面较低 首先，我国社会保障覆盖面较低。2 0 0 4 年年底，全国参加基本养老保险的 人数、参加失业保险的人数、参加医疗保险的人数仅约占全国就业人员总数 7 4 4 3 2 万人( 2 0 0 3 年统计数) 的2 1 9 6 、1 4 2 2 和1 6 6 4 。 其次，我国公共卫生服务的覆盖面还很低。2 0 0 5 年月1 0 日，卫生部常务副 部长高强在2 0 0 5 年全国卫生工作会议上的工作报告中指出，我国4 4 8 的城镇 人口和7 9 1 的农村人口没有任何医疗保障，绝大多数居民靠自费看病。 此外，我国中学教育( 特别是高中教育) 的普及程度很低。尽管我国初中毕 业生升学率从1 9 8 5 年的4 1 7 上升到2 0 0 3 年的6 0 2 ，但是辍学的初中生人数 绝对书却上升到8 0 4 1 万人( 初中毕业生2 0 1 8 5 万人，高中招生数1 2 1 4 4 万人) ； 从1 9 8 5 至2 0 0 3 年的1 9 年间，我国辍学的初中生人数总计达1 3 3 3 亿人。而日 本全国才1 2 5 亿，法国才0 5 8 亿人。 我国公共服务水平存在着较为严重的地区失衡与城乡失衡，收入差距急剧扩 大。如上海市2 0 0 2 年人均教育、科学与卫生财政支出为9 6 0 8 0 元，人均社会保 障与救济财政支出为2 0 4 2 8 元；而贵州省同年这两个指标分别为