（国际法学专业论文）对中国船舶油污基金的研究.pdf

孛文摘要 摘要 我国是航运大国，也是石油进口大国，改革开放以来，随着我国国民经济的 快速发展，尤其是石化及其相关产业的快速发展，对石油的需求大大增加，海上 源油运输数量急剧增加，船船溢油事故给海洋环境带来的威胁越来越大。 然而，我国尚未建立完整有效的海上船舶油污损害赔偿基金法律制度，本文 针对这种情况，论述了匿内油污损害赔偿基金建立的必要性；比较圈际上现有的 三种船舶油污损害赔偿基金模式，分析了船舶油污损害赔偿基金的法律特征，提 出建立我国国痰船舶油污损害赔偿基金的建议，鄹，鉴于我国现阶段的发展水平， 全面加入基金公约的实际尚未成熟，更可行的是建立国内的船舶油污损害赔偿基 金，通过管理和运行，积累经验，为今后加入国际公约做准备。 本文也详细研究了目前油污侵权损害赔偿范围中的几个难点问题。即，清污费 用的性质、渔业中长期损失、环境损失及其索赔的主体资格等。对比其健国家或 国际条约的规定，逐一提出了我国审理此类索赔时法院应该采取的原则与方法， 并提出了若干参考性的意见和建议，以供学界、立法撬关和司法机关参考。 关键词：船舶；油污损害；基金；赔偿 英文擒要 a b s t r a c t c h i n ai sas h i p p i n gc o u n t r ya n da no i l - i m p o r tc o u n t r y ，s i n c et h er e f o r ma n d o p e n - d o o rp o l i c y , t h em a r i n ee n v i r o n m e n ti su n d e rs e r i o u sa n dp o t e n t i a lt h r e a tb yo i l p o l l u t i o nf r o ms h i p sw i t hac o n t i n u o u sa n df a s tg r o w t ho fc h i n ae c o n o m ya n dt h er a p i d d e v e l o p m e n to ft h ep e t r o c h e m i c a li n d u s t r ya n dt h a to fc o r r e l a t i v e s ， e s p e c i a l l y t o g e t h e r 、i t l lr a p i d l yi n c r e a s eo ft h en u m b e ro f t h em a r i n et r a n s p o r t a t i o n so fc r u d eo i l c h i n ad o e sn o te s t a b l i s han a t i o n a lc o m p e n s a t i o nf u n df o ro i ld a m a g e t h i s d i s s e r t a t i o nc o m p a r e st h ec u r r e n tt h r e ed i f f e r e n t c o m p e n s a t i o nf u n dm o d e l sa n d a n a l y z e st h el e g a lc h a r a c t e r so ft h eo i lp o l l u t i o nc o m p e n s a t i o nf u n d ，。t h e ng i v e ss o m e s u g g e s t i o n so ne s t a b l i s h m e n to fn a t i o n a lo fo i lp o l l u t i o nf u n di nc h i n & i nv i e w so ft h e p r e s e n ts i t u a t i o no fc h i n a , t h er i g h tt i m ef o rc h i n at oa c c e d et ot h ef u n dc o n v e n t i o n i sy e tt oc o m ew h i l et h ed o m e s t i cc o m p e n s a t i o nf u n di sm o r ep r a c t i c a b l e 。w ew i l lm a k e p r e p a r a t i o n sf o rt h ea c c e s s i o nt ot h ec o n v e n t i o nb yw a yo ft h ee x p e r i e n c e sg a i n e df r o m t h em a n a g e m e n ta n d o p e r a t i o no f o u ro w nf u n d t h i sd i s s e r t a t i o n e s p e c i a l l ys t u d i e sc e r t a i nd i f f i c u l t i e so ft h i st o p i c ，w h i c h i n c l u d et h ec h a r a c t e r i s t i co fc l e a r - u pc h a r g e s ，f i s h e r y m i d - l o n gt e r ml o s s e s ，d a m a g et o t h eo c e a ne n v i r o n m e n ta n dt h eq u a l i f i c a t i o no ft h ep l a i n t i f f t h i sd i s s e r t a t i o ni n t r o d u c e t h e i rc o n c e p t s ，t h ed i s p u t e sa b o u tt h e m ，a n di nc o m p a r i s o nw i t ho t h e rc o u n t r i e s ， c o n c l u d e st h er u l e sa n dm e a n st h a tc h i n e s ec o u r ts h o u l d a d o p ta n dg i v e ss o m e s u g g e s t i o n sa n da d v i c e sf o rr e f e r e n c et oc h i n e s es c h o l a r s ，l e g i s l a t o r sa n dj u d g e s 。 k e yw o r d s ：s h i p ；o i lp o l l u t i o nd e m a g ef r o ms h i p s ；f u n d ；c o m p e n s a t i o n 大连海事大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果， 撰写成硕士学位论文竺型主国墅超宦澶透基金数硒窥= = 。除论文中已经注明引用的 内容外，对论文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本论文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表或未公开发表 的成果。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名：丕拯墨 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解大连海事大学有关保留、使用研究生学 位论文的规定，即：大连海事大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连海事大学可以将本 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士 学位论文全文数据库( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论 文全文数据库( 中国科学技术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式 出版发行和提供信息服务。保密的论文在解密后遵守此规定。 本学位论文属于：保密口在年解密后适用本授权书。 不保密一( 请在以上方框内打r ”) 论文作者签名：导师签 日期：砌冉角行日 对中国船舶油污基金的研究 引言 随着我国经济的不断发展，船舶的数量也在不断增加，且有向大型化发展的 趋势，发生在我国管辖海域的船舶污染事故不断地增加。虽然我国是( 1 9 9 2 年国 际油污损害民事责任公约( 以下简称c l c 9 2 ) 的缔约国，但除香港特别行政区 外，我国没有加入f c 9 2 ，发生在我国海域的船舶污染事故尚得不到国际基金的补 偿，而加入f c 9 2 我国将交纳较多的摊款目前我国可获得的赔偿将低于交纳的摊 款，且f c 9 2 不能完全解决国内航线船舶油污染赔偿问题，国内尚没有建立相应 的油污损害赔偿制度。鉴于我国是一个原油进口大国，发生在我国管辖海域的船 舶污染事故不断增加，但实际赔付情况却不容乐观。通过本文的研究，笔者将提 出建立适合我国国情的船舶油污损害赔偿基金制度的建议，使船舶油污损害尽可 能地得到赔偿，以更好地保护我国的海洋环境，同时促进航运业的良性发展。 本文将在大量阅读文献和调查研究的基础之上，选取我国船舶油污损害赔偿 基金制度为研究对象，运用法理学、生态环境学、经济学、伦理学等相关理论， 研究适合我国国情的船舶油污损害赔偿基金制度。 第1 章我国船舶油污损害与赔偿现状 第1 章我国船舶油污损害与赔偿现状 我国是航运大国，也是石油进口大国，改革开放以来，随着我国国民经济的 快速发展，尤其是石化及其相关产业的快速发展，对石油的需求大大增加，海上 原油运输数量急剧增加，船舶溢油事故也随之频频发生。当前我国水上船舶溢油 应急处置能力较差，应急清污收益没有保障，赔偿能力差，油污损害赔偿司法实 践中争议较大，司法实践中赔偿不足现象严重，重复索赔闯题、赔偿范围规定模 糊导致的争议问题严重。 1 1 船舶溢油风险不断增加 作为全球第三大石油进口国，2 0 0 6 年我国沿海石油运输量达到4 3 1 亿吨，其 中原油1 8 7 亿吨，目前，我国海上石油运量仅次于美国、日本，居世界第三位。 2 0 0 6 年航行于中国沿海水域的船舶已达到4 6 4 万艘次，其中各类油轮超过1 6 万艘 次，平均每天有4 0 0 多艘次油轮，3 0 0 多万吨油品经行于沿海水域。 伴随着油品运输增加和船舶流量攀升，船舶大型化趋势也日益增强，大型、 超大型油轮成为油品运输的主力，单船运载往往在十万吨级以上，极易引发重特 大溢油事故( 参见表1 ) 【l 】。 表1 ：油轮承载吨位对与溢油事故的相关性( 单位：吨) 小型触礁或碰撞事故触礁裂损 船舶载重量 燃油 ( 一个翼舱)( 两个翼舱加一个中舱) 3 0 ，0 0 0 7 0 0 3 , 0 0 0 4 5 0 5 0 ，0 0 0l ，1 0 05 ，0 0 0 7 5 0 7 0 ，0 0 0 3 ，0 0 01 2 ，5 0 01 ，8 0 0 1 0 0 ，0 0 05 ，5 0 02 1 ，0 0 02 ，3 0 0 2 0 0 ，0 0 0 1 0 ，5 0 04 5 ，0 0 02 ，7 5 0 2 4 0 ，0 0 01 5 ，0 0 06 0 ，0 0 04 ，0 0 0 l l 】交通部海事局调研组我国沿海与长江干线船舶溢油应急处置能力建设研究报告2 0 0 7 ：3 对中国船舶油污基金的研究 货船引发溢油事故的风险也不容忽视。一艘货轮燃油量约占总载重量的1 0 左右，大型货船往往携带数千吨燃油，对环境的威胁不亚于油轮事故。在我国溢 油量超过5 0 吨的重大溢油事故统计中，货轮事故达到3 7 ；2 0 0 7 年沿海发生的6 1 起重大溢油事故都是由货船引发。 通航环境复杂，水上交通安全隐患增加，船舶技术状况较差，也是溢油事故 风险上升的重要因素。国内从事国际运输的油轮运力尚不能完全满足进口石油运 输总量的需求，随着我国石油战略储备计划的实施，更多的国外油轮将加入进来， 繁忙的海上石油运输使海上通航环境更趋复杂，油轮日趋大型化，使重大船舶溢 油污染的潜在风险不断加大。此外，我国沿海尚存在一定数量的单壳油轮和低质量 轮，这些油轮的技术状况、船员素质、通信导航水平等都比较低下，发生溢油事故 的风险较高 2 1 。 航运结构发生变化，油污损害隐患加大。随着我国由计划经济体制转向市场经 济，航运业结构也由过去单一的国营体制转向国有、集体、个人经营等多种形式_ 发生的船舶油污损害赔偿纠纷就变得比较复杂。如果不对发生油污损害的肇事者 进行适当的索赔，就可能导致一些私营船舶为谋求自身获利而忽视船舶油污染方 面的防范管理，必将加大油污损害的发生。 船舶自身船况差，加大了油污损害的可能性。2 0 世纪9 0 年代以后，在我国的 船舶中，船况差的特点日益明显。一些新兴的个体、联户等地方航运公司出于短期 经营利益考虑，从国内外收购老龄船舶投人营运，这些船舶配备的油水分离器等 排污设备运行情况较差，船舶自身产生的舱底水、油轮洗舱水、压载水很难通过排 污设备顺利排放人海，因而不可避免存在直接偷排人海的情况。另外，由于船况差， 老旧船舶发生触礁、搁浅导致重特、大油污染事故的可能性更大。 由于船员自身责任心不强或操作失误，造成船舶油污染损害事故的比例在升 高。据有关统计资料表明，多达8 0 的海事包括油污事故是由人为失误所引起的。 当前我国对由于船员责任造成的油污损害的追究却不完善。对船员在油污事故中 【2 】王海潮船舶油污基金呼之欲出热点聚焦。中国航海理论电子出版社， 2 0 0 5 第1 章我国船舶油污损害与赔偿现状 所表现的不良行为未起到有效遏止作用【3 1 。船员的人为因素导致油污染的比例在增 高。 国外船舶进出增加，建立油污损害赔偿机制势在必行。近年来，进出我国的外 国籍船舶不断增多。随之而来的船舶油污损害事故也在不断发生。许多涉外油污 案例中我国获得污染清除和索赔费用与预计索赔的巨大差额不能不说与我国还无 健全畅通的油污损害赔偿制度有一定关系。 1 2 油污染损害呈严重趋势 1 9 7 3 年到2 0 0 7 年3 4 年间，我国沿海累计发生溢油事故2 6 3 5 起，平均4 5 天发生一起；其中一次性泄漏5 0 吨以上重大溢油事故7 9 起，年均2 3 次。近几年 来，我国水上溢油事故进入新一轮的高发期，2 0 0 1 - - 2 0 0 7 年年均发生5 0 吨以上的 重大溢油事故4 起，是1 9 7 3 - - 2 0 0 0 年平均事故数的近两倍。上述情况集中反应了 当前不容乐观的水上环境污染形势。 据统计，1 9 7 3 - - 2 0 0 7 年，我国沿海共发生大小船舶溢油事故2 7 4 2 起，平均每 4 - 5 天发生一起溢油事故。其中溢油5 0 吨以上的重大船舶溢油事故共7 9 起，总 溢油量3 7 ，8 7 7 吨，平均每年发生2 起，平均每起污染事故溢油量5 3 7 吨【4 】。船舶 重大溢油污染事故的危害十分严重，我国已进入船舶溢油风险高发期和矛盾凸显 期。 船舶溢油污染事故往往造成巨大经济损失和环境破坏。最近十几年，在我国沿 海水域几乎每年都有较大的船舶溢油事故发生，已经对海洋环境及生态资源带来 较为严重的负面影响。 1 3 处理事故能力差 当前我国水上船舶溢油应急处置能力较差，水上溢油应急设备低水平重复配 备、关键设备不足、区域分布不平衡、应急力量不整合等矛盾同时存在。 【3 】谈杰，上海海运学院船舶油污损害赔偿法律问题研究( 硕士学术论文) ，2 0 0 3 ：1 3 【4 】交通部海事局调研组我国沿海与长江干线船舶溢油应急处置能力建设研究报告2 0 0 7 ：3 对中灏船舶油污基金的磺究 一是由于水上船舶溢油应急工作是集事前预防、事中应急和事焉赔偿予一体 的系统正程。事前预防职责明晰、预案合理可行，设备设施配置到位，事中应急 处置才能科学有效；事后处理得到合理蛰偿，事中应急才能有令即行。面我们目 前在三个环节中都存在一定的问题。 二是水上溢油应急是典型的公益行为，应急处置能力建设需要国家、地方政 府和企业共同推动。一直以来，国家对水上安全的投入整体偏低，而且建设的重 点主要放在水上交通安全曷常管理、安全防范和入命救动，对船舶溢油应急既没 有足够的重视，也缺乏应有的投入。 相关各方责任义务不清。按照现行法律，地方政府是缝织应对水上溢油攀赦 的主体。但是，立法并未明确各方在应急处置能力建设中的权利和义务，加之这 项工作投入大，收效周期长，产投归属难，地方虽有推动滋油能力建设之心，但 普遍感到无章可依，难予下手。网前多数地方政府对溢油应急处置能力建设没有 实质毪财政投入，在土地、人员编制方面也缺乏必要的支持和保障接麓。 仅就应急处置工作而言，法律法规并没有赋予海事部门清污的责任。但在实 际操作巾，壶予大部分肇事船东不可能有效组织重大油污应急清除，地方政府又 不具备相应手段；而海事部门是水上应急组织体系的具体执行部门，承担着溢油 应急处置指挥、协调和组织的职能。近年来，各地沿海多次出现不瞬来源油污， 其清除几乎全部是由当地海事部门负责。此类工作由于责任调查困难，费用往往 无法落实，给海攀部 j 带来较大嚣难。虽然法律、法规对油污损害承担的晁事赔 偿作出了原则性规定，但与海洋环境保护法相配套的船舶油污损害赔偿实施细则 孛华人民共和罄防治船舶污染海洋环境管理条例( 以下简称防污条例) 还没有出台，怎么去执行，按什么程序去执行，执行到什么程度，都没有一个具体的 实施缨则。丽涉及赔偿阅题，因为关系到肇事者的切身经济利益，处理起来并不简 单，如果没有可操作性强的法律、法规作保证，是不易进行下去的。并且赔偿问题 牵涉面还极广，相互之阉如何协调，虽然防污条例规定了由海事部门来做调解 工作，但在没有实施细则可依照的情况下，这些不同部门管理的受损单位若不建 第1 章我国船舶油污损害与赔偿现状 立统一协调机制，仅由海事行政主管部门一家主持调解赔偿，赔偿工作是很艰难 的。 港航企业并未履行应有的社会责任。港航企业作为码头、船舶的拥有者，无 论从安全生产、应急管理和社会责任等方面，还是从国际惯例来讲，都应该对由 其生产经营带来的海上污染威胁承担连带责任。大部分石化码头虽然配备了应急 设施，其能力仅能应付装卸作业过程中的跑冒滴漏，不足于应对港区内稍大规模 的溢油事故。企业现有设备可以纳入公共应急系统供统一调用，但不愿再作新的 投入，普遍将希望寄托于政府。 油污损害的取证工作艰难。一是如何计算油污事故造成的对海洋资源、海上 旅游、海洋渔业和水产养殖的损失，还没有一个统一的计算方法或计算原则。二是 由于海水具有流动性，不可能长期保留污染的现场，也使取证工作困难。此外，受 害者通常不具备海洋环境污染的监测和取证手段，在这种情况下要求受害者提供 索赔证据也是很困难的。 1 。4 我国船舶油污损害赔偿现状 1 4 1 赔偿能力差 尽管我国是c i c 9 2 的缔约国，就目前而言，仅2 0 0 0 载重吨以上国际航线的 油轮被要求按照公约投保油污损害民事责任强制保险，并按照1 9 9 2 年中华人民 共和国海商法( 以下简称c m c ) 第2 0 8 条规定，对这种船舶提出的油污损害民 事赔偿请求被排除在船舶享有的海事赔偿责任限制之外，可以得到比较充分的赔 偿。但是这类船舶之外的其他船舶引发的船舶油污损害赔偿，则和其他民事损害 赔偿请求一起，被限制在c m c 第2 1 0 条规定的海事赔偿责任限制范围内。由于 c m c 自1 9 9 3 年7 月1 日生效实施以来，一直未进行修订，规定的海事责任限制 比较低，加上其他海事赔偿请求的分担，船舶油污损害赔偿往往得不到足额的赔 偿。海上清污是高风险、高强度、资金密集型的作业，清污作业理应得到较高回 报。而我国尚没有关于船舶油污损害赔偿进行专门立法，导致许多清污公司在应 急行动后往往得不到合理补偿，形成“谁清污，谁吃亏”的局面。在国外，海上 对中国船舶油污基金的研究 清污如得不到足额的赔偿，则由政府从赔偿基金中给予补偿，如西班牙、意大利 等。因此，我国油污损害赔偿能力差的关键问题之一是缺乏赔偿基金作支持。 1 4 2 油污损害赔偿司法实践中争议较大 l 、油污损害赔偿主体之间存在重复索赔现象 由于我国1 9 9 9 年中华人民共和国海洋环境保护法( 以下简称海环法) 第九十条第二款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造 成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任 者提出损害赔偿要求。”，在司法实践中，各海洋环境管理部门都往往认为本部 门有代表国家索赔的权利，不免产生不同的管理部门向被告重复索赔的情况。例 如2 0 0 2 年“塔斯曼海”轮油污案件中，就同一污染事故共提出了1 0 个诉讼【5 1 。 2 、赔偿范围规定模糊导致争议 由于我国没有船舶油污损害赔偿的专门立法，导致在司法实践中也存在着较 大的争议。如海洋环境损害包括那些，是否应分为渔业资源中产期损失、海洋生 态环境损害等单独赔偿，赔偿额如何确定，海洋环境损害评估鉴定报告的效力等。 1 5 建立我国国内油污损害赔偿基金的必要性 目前世界上未加入f c 9 2 又未建立国内基金的国家只有中国( 中国大陆未加 入) 、巴西、危地马拉、多米尼加等十几个国家。我国已连续8 次当选为国际海事 组织a 类理事国，但却成为世界上唯一的一个既未加入国际基金公约又没建立国 内油污基金的石油进出口大国。这与我国的国际地位极不相称【6 1 。 中国海域在不久的将来极有可能成为船舶污染事故的多发区和重灾区，船舶 溢油事故给沿海经济发展带来的损失和风险也日益增长。加上美国和欧盟禁止单 壳油轮行走于其水域后，这些老龄单壳油轮将大量涌入中国和其他第三世界国家， 这又增大了中国海域遭受油污污染的机率。 嘲( 中华人民共和国天津海事法院民事判决书( 2 0 0 3 ) 津海法事初字第1 8 4 号，第1 3 页 【6 】刘功臣建立符合中国国情的船舶油污损害赔偿制度2 0 0 5 年上海国际海事论坛，2 0 0 5 ：6 第1 章我国船舶油污损害与赔偿现状 由于我国在关于船舶污染损害赔偿方面的立法很不完善，其直接后果是造成 司法实践中无法可依，或者审判机关对同一法律事实问题混乱地适用不同的法律， 这种做法不但直接影响了污染事故当事双方的合法权益，也破坏了司法的严肃性。 从实际赔偿情况看，虽然赔偿额有所增加，但与实际损失之间还相差甚远， 受害人得到的赔偿仅相当于其实际损失的1 4 。对未得到的赔偿部分，就需要我国 有关部门采取其他措施使受害人得到充分赔偿，这一有效途径之一就是建立我国 的船舶污染损害赔偿基金。这将使受害人得到的赔偿大大增加，对保护我国宝贵 的海洋资源也有着非常重要的意义。我国国内油污基金可以从一个低征收起点开 始建立，该国内基金的建立将会对我国船舶国内油污损害赔偿有了一个更加充裕 的保障，从而对我国各方面利益的调节，整个国民经济的良性可持续发展，我国 海洋环境的保护，以及社会和谐起到不可估量的作用。 对中国船舶油污基金的研究 第2 章我国船舶油污损害赔偿制度 我国虽然相继加入了( 1 9 6 9 年国际油污民事责任公约的1 9 9 2 年议定书( 以 下简称c l c 9 2 ) 和( 2 0 0 1 年国际燃油民事责任公约( 以下简称( 2 0 0 1 年燃油 公约) ，可是由于此两个公约的自身特点导致的局限性和我国目前的实际情况， 我国众多油污受害者的补偿并不能得到保证，这就呼唤着我国国内油污基金的建 立，即使是从一个低征收起点开始建立，也会对我国船舶国内油污损害赔偿有了 一个更加充裕的保障。 2 1 我国参加的国际公约 我国加入了有关船舶油污损害赔偿的公约有c l c 9 2 ，然而作为国际油污损害 赔偿机制中与c l c 9 2 相配套的基金公约我国除香港特别行政区以外的广大地区 却没有加入，这样，在处理有公约范围内的油污损害赔偿请求时，我国除香港地 区外的广大地区就不能象既加入c l c 公约又加入f u n o 公约的国家那样给予受害 人充分的保护。( 2 0 0 1 年国际燃油污染损害民事责任公约( 简称( 2 0 0 1 年燃油 公约) 也于2 0 0 9 年3 月9 日对我国生效。 2 1 1c l c - 9 2 1 c l c 9 2 的特点 c l c 。9 2 主要规定有船舶、油类、地理范围的适用范围，赔偿范围，赔偿限额， 严格责任制度，强制保险与直接诉讼。其主要特点是：归责原则的客观性，责任 保险的强制性，损害赔偿的有限性。 责任保险的强制性 为了保证责任保险制度发挥功能，在一些特殊侵权领域，比如船舶油污侵权， 责任保险开始强制化，成为“潜在的侵权责任人 的法定义务。c l c 9 2 秉承了 c l c 一6 9 的传统，在今天再谈船舶油污强制保险，不会像制定c l c 6 9 时引起激烈 的争论，强制保险制度已经被世界广为接受，且有扩大的趋势。另外，船舶油污 损害赔偿保险制度还突破了责任保险中的“先付原则”使受损方可以直接起诉责 第2 章我国鑫爨舶油污损害赔偿制度 任保险人【7 l 。从惹使发生船舶油污事故后，庞大的损失赔偿数墨有了一定的保障， 这也是风险社会化的一种表现，和对船舶油污事故严格责任的一种补充。 c l c 9 2 规定由船舶所有人缴纳责任保险，这就造成了缴纳了一定数额的傈 险费的船舶所有人与从船舶石油运输中最大获利者石油货主相比之下事实上的不 公平。 损害赔偿的有限性 海上船舶油污损害的复杂性、持久性，尤其是海上船髂油污造成的损害一般 都是非常巨大的，如果严格按照侵权责任理论来确定赔偿范围并全额进行赔付， 彳乍为侵权行为责任入的船东或经营人往往璺身不具偿付如此巨额的损害赔偿能 力，其结果只能使众多船东、船舶经营人从事海洋运输的积极性受到极大影响， 海洋运输业受到打击，进一步影响船东、船舶经营人的财务状况，继羹露致使海上 船舶油污受害人的巨额损失无从赔偿。c l c 。9 2 对油污损害责任人承担责任的总额 予以限制，超过此限额，责任人则可以免予赂偿。 同时，由于c l c 9 2 损害赔偿的有限性，也导致在发生了重大船舶油污事故以 蜃，油污受害入有可能不能得到充分赔偿，这也是f c 。9 2 出台的主要原因。 2 、我国国内实际情况 2 。、c l c 一9 2 在我国国内的执行 目前，我国仅要求从事国际航线营运并且载运2 0 0 0 吨以上的散装货油的船舶 按照c l c 9 2 规定进行强铡保险，其饱公约适用船舶囱愿参加僚险。瑟实际上，我 国载运2 0 0 0 吨以下散装货油的船舶及沿海运输油轮投保油污责任险的数量很少， 但发生的船舶油污事故较多。此外，我国原油运输的大型化，加上沿海通敲环境 比较差，发生超过c l c 9 2 赔偿限额的船舶污染事故的风险比较大。因此，尽管我 隧加入并实施了c l c 。9 2 ，僵是，仍然需要建立油污损害赔偿基金来补充c l c - 9 2 的有限性带来的赔偿不足。 2 。1 2 2 0 0 1 年燃油公约 l 、与上述公约相比，( ( 2 0 0 1 年燃油公约具有以下特点： 删司玉琢“海商法专论”中国人民大学出版社，2 0 0 7 ：5 5 6 对孛嚣船熬淮污基金煞磷究 扩大了责任主体范围 公约将船舶登记所有人、光船租船人、船舶管理人、经营人等都作为船舶所 有人对待，觏定她们要承担严格责任，他们相互之闽对燃、漓污染损害索赔要承担 连带责任，但是船舶所有人之间可以相互追偿。 没有明确规定责任限制方法 公约只是在第6 条规定：“本公约的规定不影响船东和提供保险或财务担保的 入根据任何国内法或国际机制比如1 9 7 6 年海事索赔责任限制公约( 以下篙称 l l m c l 9 7 6 ) 及其议定书威享有的责任限制权利”。 ( 3 ) 强制保险或其他形式的财务担保 燃油公约要求有关船舶必有有足够的责任保险或持有其他合适的财务担保或 保证，保险或担保的限额应为根据适耀的国内法或国际公约确定的船舶所有人责 任限额，但在任何情况下，该限额不得高于1 9 7 6 年海事索赔责任限制公约的 数额。公约把强制保险的下限确定在1 0 0 0 总吨，扩大了公约适用的范围。但同时 公约允许各国对其沿海( 领海内) 运输的船舶进行保留，不受1 0 0 0 总吨以上船舶必 须强制僚险的约束。 船舶适用范围扩大 由予所有船舶都要使用燃油的，所以燃酒公约的适用范嚣扩大到所有船舶。 这就使船舶所有人和船舶保险人的责任大大增加，政府管理负担也得到加重。 单一的赔偿机制与责任公约和基金公约构成的货油油污损害赔偿规翻不 同，没有货主组成基金来赔偿受害入的损失【羽。 2 。( ( 2 0 0 1 年燃油公约在我国豹实施 ( ( 2 0 0 1 年燃油公约自2 0 0 9 年3 月7 日起在我国生效实施，购买燃油强制保 险的标准是不低于c m c 第2 1 0 条规定的责任限额。( ( 2 0 0 1 年燃油公约的生效 实施，尽管对1 0 0 0 总吨以上的船舶有了一个强制保险的风险抵御，但购买保险的 标准较低，丽且我国1 0 0 0 总吨以下的船舶有很多，抵御风险的麓力比较弱，又没 有强制保险关口，船舶的油污损害赔偿能力仍然很低。因此，有必要有建立国内 【s 】2 0 0 1 年燃油公约第纛条 第2 章我国船舶油污损害赔偿制度 油污赔偿基金来承担燃油强制保险的赔付不足和增强1 0 0 0 吨以下不参加燃油强制 保险船舶的赔偿能力。 2 2 我国国内船舶油污损害立法 在我国国内立法中，与船舶油污损害赔偿有关的法律法规主要集中在下面几 部法律、行政法规中。 2 2 1 民法通则 1 9 8 6 年中华人民共和国民法通则( 以下简称民法通则) 第1 1 7 条以及 1 2 4 条的规定可以算是处理船舶油污损害赔偿案件的法律依据。民法通则第 “7 规定：“损害国家的集体的财产或他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。 受害人因此遭受其他重大损害的，侵害人并应当赔偿损失。 第1 2 4 规定：“违 反国家保护环境防止油污的规定，污染环境造成他人损害，应当依法承担民事责 任。 由此可见，民法通则第11 7 条仅仅是对于一般性的侵权行为做出的规 定，对于船舶油污损害侵权案件并无针对性。而第1 2 4 条也仅仅对于油污损害赔 偿问题作了原则性的规定，缺乏实际的可操作性。 2 2 2c m c 根据c m c 第十一章“海事赔偿责任限制”第2 0 8 第二款也没有对油污损害赔 偿做出专门性的规定，仅仅将c m c 中同我国参加的c l c 6 9 相重叠的法规排除适 用。 2 2 3 海环法 其相关规定可以说是我国国内法中对于海上船舶油污损害赔偿责任制度最具 针对性的规定。但根据该法第6 6 条与第9 0 条可见，1 9 9 9 年中华人民共和国海 洋环境保护法( 简称海环法) 的规定也是原则性的，没有解决油污损害赔 偿问题的具体规定。 2 2 4 防污条例 中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例( 以下简称防污条例) 作为海环法的实施条例，旨在更好的实施旧海环法第五章“防止船舶对 对中国船舶油污基金的研究 海洋环境的油污损害 以及其他条款的规定。该条例第4 0 条规定：“凡由船舶造 成海洋污染，受到污染损害的单位和个人，需要进行民事责任索赔的，按海环 法( 修订前) 第4 2 条规定的处理程序处理。赔偿金额纠纷，可由港务监督调解 处理。当事人对处理不服的，可以向人民法院起诉，也可以直接向人民法院起诉。 涉外案件可以按仲裁程序解决。”由此可见，该条例对于沿海船舶油污损害赔偿 也缺少相应的规定。 2 3 我国油污损害赔偿制度的不足 从作者上面的分析可见，我国油污损害赔偿制度还很不完善，相关立法过于 原则，并且有的规定相对滞后，已经不能适应我国油污损害赔偿的发展需要。由 于目前没有油污强制保险和油污赔偿基金的具体规定，再加上c m c 较低的限制性 责任和相关国际公约的局限性，使得我国的油污损害者经常处于赔偿不足甚至无 赔偿的风险下，清污行为和预防措施也没有被有效激励。因此，从我国加入的国 际油污赔偿公约和国内相关油污赔偿立法来看，需要建立我国国内的油污赔偿基 金制度，以形成我国较为完整的油污赔偿法律体系来充分保证油污损害的赔偿来 源。 2 4 建立我国油污损害赔偿基金制度的研究和立法进展 我国目前尚没有建立船舶油污损害赔偿基金制度，随着要求建立国内船舶油 污基金的认识不断加强，我国也加快了对建立我国油污损害赔偿基金制度的研究， 并取得了一定的立法进展。 2 0 0 0 年4 月1 日起实施的新修订的海环法第6 6 条第1 款明确规定：“国 家完善并实施船舶油污损害赔偿责任制度：按照船舶油污损害赔偿责任由船东和 货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船 舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院另行制定。 从而为建 立我国船舶油污基金制度提供了法律依据。 1 、开展了船舶油污基金机制的研究 第2 章我国船舷油污损害赔偿制度 中国海事局从1 9 9 9 年开始组织研究建立中国油污基金闻题。2 0 0 1 年，建立 我国船舶油污损害赔偿机制实施办法的研究的软科学研究项目由交通部批准立 项，并由中国海事局、交通部科学研究院和深圳海事局联合组成了课题研究小组。 在大量和深入的理论研究和时间调研的基础上，该课题研究小组已经基本完成了 项目各项内容的研究工作，撰写了课题研究报告，予2 0 0 2 年4 月通过了专家评审， 并获得2 0 0 3 年度中国航海科学技术三等奖。该课题是我国迄今关于船舶油污损害 赔偿方面酶较为系统、较为权威的研究。2 0 0 2 年8 月，深圳举办了以“建立船舶 油污损害赔偿机制为主题的海事论坛，有关政府部门、司法、航运、保险、石油 及香港、澳门海事都门的代表共计2 0 0 余入聚集论坛，力探索建立船舶油污桃剑 提出了积极的建议和意见，并通过了尽快建立我国船舶油污损害赔偿机制倡议 书，为尽快建立船舷油污机制营造了良好的社会氛困。 2 、制定了船舶油污基金机制的相关管理办法 2 0 0 3 年1 月交通部和财政部联合拟文关于尽快建立我国船舶油污损耗赔偿 机制的请示，上报国务院，详细报告了我国水上船舶溢油污染形势和存在的主 要问题及建立我国船舶油污损害赔偿机制的相关建议。国务院领导高度重视，并 作出批示，同意相关建议，并要求在制定办法时再进一步听取各方面意见。 2 0 0 3 年8 月交通部和财政部联合组成了建立船舶油污赔偿基金的调研组，在 宁波、上海进行了调研，在调研的基础上，共同起草了船舶油污损害赔偿基金 征收和使用管理办法( 征求意见稿) 。该办法有待防污条例颁布后实 施，墨前船舶油污损害赂偿基金征收和使用管理办法正在迸一步修改完善中。 2 0 0 4 年11 月起，由中国海事局组织立项、上海海事局和交通部科学研究院承 摆、北京中英衡达海事顾翔有限公司参热静“中国麓船油污损害赔偿基金运佟枫 制的研究 项目开始运作。在项目研究中，参考了国际油污基金的运作经验，结 合中国謇情，该科研小组起草了中国船舶油污损害赔偿基金管理章程、中 网船舶油污损害赔偿基金理赔程序、中国船舶油污损害赔偿基金财务管理办 法、 船舶油污损害评估机构选定程序和中国船舶漓污损害赔偿基金索赔 对中国船舶油污基金的研究 规程等一系列文件，作为基金实施细则草案，待基金成立后提交基金管理委员 会讨论。同时，科研小组正在研究开发一套供索赔人网上申请索赔和基金内部对 索赔进行管理的软件，即“油污损害赔偿网上申报系统 和“油污损害赔偿管理 系统”【9 l 。 【9 】中英衡达海事顾问有限公司中国船舶油污损害赔偿参考指南中国船级社杂志。2 0 0 9 第3 章国际油污损害赔偿基金 第3 章国际油污损害赔偿基金 目前中国除香港特别行政区外都未接受1 9 9 2 年国际油污损害赔偿基金( 以 下简称f c 9 2 ) ，由于f c 9 2 实践中的不平等和我国的船舶油污损害赔偿水平低等 原因，现在加入时机并不成熟。 3 1f 0 - 9 2 3 1 1f 0 - 9 2 的赔偿范围 对于缔约国领土内的油污损害，包括防止或减轻这种损害而采取预防措施的 费用以及因此造成的迸一步损害，受害人就无法在c l c 9 2 下得到充分赔偿的部 分，可以向“基金 提出赔偿请求。 f c 7 1 中对“基金 免于赔偿的情况规定如下，即( 1 ) 经证实油污损害是由 于战争、敌对行动、内战或武装暴动而造成的或由于从战舰中或从在事变期间某 一国家拥有或经营的用于政府的非商运船舶逸出或排放的油类而造成；或( 2 ) 索赔人不能证明损害是由于一艘或者一艘以上的船舶的事件所造成的。 f c 9 2 进 一步规定，如果“基金”证明油污损害是全部或部分的由于受害人有意识的造成 损害的行为或不为或者由于该人的过失而造成的，“基金”可全部或部分的免除 付给该人赔偿金的义务，但对预防措施的赔偿不予免除。 3 1 2f 0 - 9 2 的赔偿限额 国际海事组织在2 0 0 0 年1 0 月召开的法律委员会第8 2 届会议上，讨论通过 的对f c 9 2 的修正案，将基金的赔偿限额提高了5 0 3 7 。该修正案已于2 0 0 3 年 1 1 月1 日生效。 3 1 3 基金的作用 f c - 9 2 已在实践中证明了其在船舶油污损害赔偿方面所发挥的重要作用：它 对船舶油污损害的赔偿更加充裕。它使清污费用更加容易得到充分赔偿。只 要在船东责任保险赔偿限额以上基金赔偿限额以下的的损害部分，都可得到赔偿。 3 1 4 适用限制 对中国船舶油污基金的研究 目前，中国仅香港特别行政区适用f c 9 2 ( 2 0 0 0 年1 月生效) 。在我国的司 法实践中，在处理c l c 9 2 的相关案件时，由于没有明确的法律规定，法院往往很 据我国在处理民、商事国际公约与国内法的关系的一般原则，附以“涉外因素 作为适用c l c 9 2 的限制条件。我国如果加入f c 9 2 ，一旦一起船舶油污污染事故 没有“涉外因素”，也同样可能不获赔。国际公约适用的局限性表明，即使加入 f c 9 2 ，也不能解决船舶油污损害赔偿的全部法律问题。 3 2 我国不加入f c - 9 2 的原因 3 2 1 加入公约仍不能解决许多问题 f c 9 2 主要是针对国际航线船舶污染损害赔偿问题，即使我国全面加入( 1 9 9 2 年基金公约，也只是建立了国际航行船舶的油污损害赔偿机制，而作为我国沿 海船舶污染事故损害赔偿的突出问题仍然无法得到解决。 1 、小型油轮的油污赔偿问题 c l c 9 2 只规定载货油2 0 0 0 吨以上的船舶必须强制保险，对小油轮并不要求 强制油污保险。而我国自改革开放以来，地方和私营的油轮已占油轮总数的7 0 ， 大部分是小船、旧船，而且没有保险。而我国大部分油轮事故就是这类船舶引起 ( 见附录a ) ，船东赔付能力差，多起得不到赔偿的重大污染事故都是由小油轮 造成的。 2 、非持久性油类的污染赔偿问题 c l c 9 2 和f c 9 2 只适用于对持久性油类的赔偿，非持久性油类的污染损害 赔偿纳入到1 9 9 6 年国际海运有害有毒物质损害责任和赔偿公约( h n s l 9 9 6 ) 公约中，该公约尚未生效。我国己发生若干起非持久性油类污染事故，都造成重 大损失，由于这部分船舶没有强制保险，污染损害也得不到应有的赔偿。 3 、非油轮的油污赔偿问题 c l c 一9 2 和f c - 9 2 都仅限于油轮，有关非油轮燃油污染赔偿的( 2 0 0 1 年燃油 公约在我国虽然已经生效实施，但该公约仅针对1 0 0 0 总吨以上船舶，并且在我 第3 章国际油污损害赔偿基金 国要求的投保标准是c m c 第2 1 0 条规定的责任限制，该标准不到c l c 9 2 的十分 之一。我国现有非油轮运输船舶3 4 万多艘，大部分都没有油污保险，即使有保险， 保险额也不足赔偿油污损害。所以，非油轮的燃油污染问题必须引起足够的重视。 4 、国内特殊航线船舶 港澳航线和台湾海峡两岸通航船舶，都属于国内特殊航线船舶。以往港澳航 线船舶都按国际航线对待，跑港澳航线油轮大多是载货油2 0 0 0 吨以下的小船，广 东省还有不少内河船舶跑港澳航线。按c l c 9 2 规定，这些船是不要求强制保险的， 也就不适用f c 9 2 。 3 2 2 加入公约时机不成熟 我国是世界第二大石油消费国，现在如加入f c 9 2 ，将成为基金公约的主要摊 款大户。由于我国索赔水平较低，加入公约不但不能完全享受基金带来的好处， 反而因基金机制的一些不平等，使我国总体利益受到损害。相比之下，当前建立 我国自己的油污赔偿基金更符合我国的国家利益。 1 、我国将缴纳较多的摊款 依据f c 9 2 的规定，分摊额的计算仅仅基于供油方所提供的供油数量。我国 目前原油进口量已超过1 5 0 0 0 万吨，预测2 0 2 0 年达到2 0 0 0 0 , - - - 2 3 0 0 0 万吨，我国 的摊款油将有可能排列在第三位或者是第二位，我国的摊款将达到8 4 0 0 多万元至 1 、5 亿元左右【1 0 1 。 2 、目前我国可获得的赔偿低于缴纳的摊款 依据f c 9 2 的规定，索赔金额要超过船东责任( c l c 9 2 的最高限额) 时才能 得到基金的赔偿。此项规定对于索赔水平高的发达国家过于有利，而对索赔水平 低的我国，要承担摊款，却不能从基金中拿回比所缴摊款多的补偿，相反，这些 摊款却补偿给了索赔水平高的发达国家。 我国绝大多数事故赔偿在船东责任保险以下 1 0 l 黄军根，孔祥昆，深证海事局 的发展情况和建立我国国内船舶油污恭金的 研究分析中国航运电子出版社，h t t p ：w w w c n k i n e t 对孛藁船舶淮污基金的研究 我匿己加入c l c 9 2 公约，该公约规定，5 0 0 0 总吨以下船舶责任限制力3 0 0 万 s d r ( 约合人民币