（宪法学与行政法学专业论文）土地整理法律制度研究.pdf

摘要 摘要 土地整理是土地利用现状越来越不能满足社会经济发展中形成的日益强烈 的土地需求而导致的结果。土地整理是人类理性、有序、高效利用土地的产物， 随着经济的发展，土地整理从最初简单的土地整理发展至当代的综合、可持续 土地整理。土地整理制度在缓解人地矛盾，提高土地资源利用效率，保护和改 善自然环境等方面发挥着越来越重要的作用。然而，我国现行的土地整理法律 制度尚不完善，这就影响了土地整理积极作用的实现。因此，尽快地弥补相关 的立法空白，完善我国的土地整理法律制度已经成为迫在眉睫的问题。 本文第一部分主要对是本文的选题背景、研究的意义、目的和研究方法进 行简单的介绍。第二部分是主要对土地整理的一般理论进行了阐述。通过对国 内外土地整理的概念进行分析，比较了各界的观点，界定了土地整理的概念， 分析了土地管理的特点，并结合我国实际论述了完善我国土地整理制度的现实 意义。第三部分介绍了国外土地整理法律制度，在对土地整理的立法较为完善， 实践经验较为丰富，相关制度也比较成熟完备的德、荷、俄等国及我国台湾地 区的土地整理法律制度进行历史考察与比较分析的基础上，总结出国外土地整 理法律制度的经验，并提出其借鉴意义。第四部分对我国现行土地整理法律制 度的现状进行分析。我国土地整理法律制度经历了一个逐步完善的过程，虽然 至今已初具框架，但仍有诸多不足。第五部分主要探讨我国土地法律整理制度 的构建和完善，提出应当在保留我国土地整理相关经验中的合理成分的基础上， 参考其他国家的先进经验，并对我国的相关制度的设计提出具体的对策和建议。 关键词：土地整理法律制度存在问题 a b s t r a c t a b s t r a c t l a n du s el a n dc o n s o l i d a t i o ni s i n c r e a s i n g l yu n a b l et om e e tt h es o c i a la n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nt h ef o r mo ft h e i n c r e a s i n g l ys t r o n gd e m a n df o rl a n dc a u s e d t h er e s u l t s l a n dc o n s o l i d a t i o ni st h ep r o d u c t st h a th u m a n i t y so r d e r l ya n de f f i c i e n t u s eo fl a n d ，a l o n gw i t he c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，l a n dc o n s o l i d a t i o nf r o mt h ei n i t i a l d e v e l o p m e n to ft h es i m p l e t o c o n t e m p o r a r yi n t e g r a t e d a n ds u s t a i n a b l el a n d c o n s o l i d a t i o n l a n dc o n s o l i d a t i o ns y s t e mh a sp l a y e da ni n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tr o l ei n e a s et h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e np e o p l e ，i m p r o v el a n du s ee f f i c i e n c y , p r o t e c ta n d i m p r o v et h en a t u r a le n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n h o w e v e r , o u rp r e s e n tl e g a ls y s t e mo f l a n dc o n s o l i d a t i o ni sn o tp e r f e c t ，a n dt h i sa f f e c t e dt h ei m p l e m e n t a t i o no fa l la c t i v e r o l ei nl a n dc o n s o l i d a t i o n t h e r e f o r e , t h er e l e v a n tl e g i s l a t i o na ss o o na sp o s s i b l et o m a k eu pf o rg a p s ，i m p r o v et h el e g a ls y s t e mo fc h i n f f sl a n dc o n s o l i d a t i o nh a sb e c o m e a p r e s s i n gi s s u e sf i r s tp a r to ft h em a i nt o p i c so ft h i s a i t c l ei st h eb a c k g r o u n d ，m e a n i n g ， p u r p o s ea n dab r i e fi n t r o d u c t i o nt or e s e a r c hm e t h o d s t h es e c o n dp a r ti sm a i n l yt h e g e n e r a lt h e o r yo fl a r i dc o n s o l i d a t i o na r ed e s c r i b e d h o m ea n da b r o a dt h r o u g ht h e c o n c e p to fl a n dc o n s o l i d a t i o na n a l y s i st oc o m p a r et h ev i e w so fa l lw a l k so fl i f e ， d e f i n e st h ec o n c e p to fl a n d c o n s o l i d a t i o n ，a n a l y s i so ft h ec h a r a c t e r i s t i c so fl a n d m a n a g e m e n t ，c o m b i n e dw i t hac o m p l e t ed i s c u s s i o no ft h ea c t u a ll e g a ls y s t e mo ft h e m e a n i n go fl a n dc o n s o l i d a t i o n t h et h i r dp a r td e s c r i b e st h el e g a ls y s t e mo ff o r e i g n l a n dc o n s o l i d a t i o n ，l a n dc o n s o l i d a t i o nl e g i s l a t i o no nb e t t e r , m o r ea b u n d a n tp r a c t i c a l e x p e r i e n c ei nt h er e l a t e ds y s t e mi sa l s om o r es o p h i s t i c a t e da n dw e l lg e r m a n ya n dt h e n e t h e r l a n d s ，r u s s i a ，t a i w a n ，c h i n aa n do t h e rc o u n t r i e sa n dt h el e g a ls y s t e mo fl a n d c o n s o l i d a t i o nh i s t o r yc o m p a r a t i v es t u d yb a s e do nt h ea n a l y s i s ，s u m m a r i z e dt h el e g a l s y s t e m o u to ft h ec o u n t r y s e x p e r i e n c e o fl a n dc o n s o l i d a t i o n ，a n dm a k et h e r e f e r e n c e t h ef o u r t hp a r to fo u rc u r r e n tl e g a ls y s t e mo fl a n dc o n s o l i d a t i o nt oa n a l y z e t h es i t u a t i o n t h el e g a ls y s t e mo fl a n dc o n s o l i d a t i o ni nc h i n au n d e r w e n ta p r o c e s so f g r a d u a li m p r o v e m e n t , t h o u g hs t i l lh a si ni t sf r a m e w o r k ，b u tt h e r ea r es t i l lm a n y d e f i c i e n c i e s t h ef i f t hp a r tf o c u s e so i lt h el a wo ft h el a n dc o n s o l i d a t i o na n d i l a b s t r a c t i m p r o v e m e n to ft h ec o n s t r u c t i o ns y s t e mp r o p o s e dl a n dc o n s o l i d a t i o ni nc h i n as h o u l d b er e t a i n e di nt h er e a s o n a b l ee l e m e n t s o fe x p e r i e n c e ，b a s e do nt h ea d v a n c e d e x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e s ，a n dc h i n a sr e l a t e dt ot h es p e c i f i cd e s i g no ft h es y s t e m p r o p o s e dc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s k e yw o r d ：l a n dc o n s o l i d a t i o nl e g a ls y s t e m e x i s t e n c ep r o b l e m s i m p r o v e m e n t s t r a t e g i e s i i i 引言 1 引言 1 1 选题背景 土地是人类生存和发展的根本，是人类最珍贵的自然资源。土地资源作为 国民经济发展的重要支柱其数量多少、质量高低及其可利用率，对一个国家或 地区的经济发展和人民生活影响是相当大的，甚至可以说是起到决定性的作用。 近些年来，城市化和工业化地进程加快，对土地资源的需求也快速增长，如何 在有限的土地资源限制条件下实现社会经济快速协调发展，是许多国家面临的 一大难题。我国目前正处于社会主义经济建设的重要阶段，虽然经济发展速度 较快，但地区及产业间发展并不均衡，经济结构也不尽合理，土地利用则面临 着严重的形势。首先是我国的人口已然保持着较快的增长速度，为了保证粮食 的充足供应，至少要维持现有的耕地数量；另一方面是中国的现代化进程不断 加快，不断向城市化迈进，随之而来的就是建设用地的需求不断增加。而我国 目前的后备土地资源数量少、土地的质量差、开垦难度大以及生态环境脆弱等 诸多因素限制，开发利用受到重重阻碍，在这样的的情况下，土地成为阻碍国 民经济持续发展的瓶颈。基于这种背景，近年来理论界开始越来越多的探讨土 地资源合理利用的相关问题，土地整理作为我国目前实现土地资源合理配置和 利用的较为有效的途径，已经被越来越多的人所肯定。 通过有效的土地整理，就可以合理配置土地资源，优化土地利用结构，提 高土地的利用率，并能促进生态环境的改善。纵观世界各国土地利用实践可以 看出，为了保障社会经济的可持续发展，都不同程度的开展了土地整理实践活 动。德国、荷兰等国家在土地整理实践的基础上，制定了土地整理法以及 与之配套的法律、法规等，这些措施取得了明显的效果，积累了成功的经验。 我国在19 9 8 年土地管理法第四十一条中规定：“国家鼓励土地整理”。在实 践中，我国关于土地整理的实践活动开展经历了从小范围到大规模、从分散到 集中、从目标单一到综合目标的发展历程。改革开放以来，国家不断的加强对 土地的宏观调控，出台了一系列的土地整理的方针政策，使土地整理制度化， 规范化。各级的土地资源管理部门和相关的行政主体也为土地整理的积极开展 做了许多的基础性工作，这对合理利用我国土地资源，实现经济的可持续发展 引言 起到了很好的促进作用。 土地整理在土地利用方面发挥着巨大的作用，虽然我国的土地整理工作取 得了很大的成绩，然而，受各种因素影响，在我国的土地整理实践中还存在着 很多急需解决的法律问题。在实践中，有关土地整理的立法还很不完备，没有 全面、统一的规定土地整理制度的土地整理法，只在其它法律法规中有零散的 关于土地整理的法律规定，但还不能形成体系，既未对土地整理的基本内容作 出规定，也没有制定实践中的统一的操作及执行标准。因此，我国的土地整理 工作的没有统一的法律依据，各地只能以土地管理法第4 1 条的原则性规定 和其他法律法规中的相关规定，以及相关国土管理部门的指导具体工作时下发 的通知或者意见和各地政府在处理土地问题时制定的规范性文件等作为开展土 地整理工作的依据。立法上的空白很容易造成实践操作出现执行混乱等各种问 题，给各地的土地整理的具体活动带来了诸多不便，这非常不利于我国土地整 理工作的良性发展，也不利于我国土地整理工作的全面展开。因此，我们应当 尽快完善土地整理的相关法律制度，只有这样才能尽快在我国全面推进土地整 理工作，更好的为我国的社会主义现代化建设及经济社会的发展服务。 1 2 研究意义 如果能有效地进行土地整理，不仅能够有效增加土地面积，在不减少耕地 面积的基础上提高土地利用率，而且能够改善生态环境，维护生态平衡，提高 土地耕种率和产出率。在全面建设小康社会、加快推进现代农业和新农村建设 同时城市化进程也不断加快的新形势下，我国土地整理的积极作用日益凸显。 因此，健全土地整理法律制度是完善我国土地法律制度体系的必然要求。土地 资源是人类生存和发展的基础。在我国可利用的土地资源相对短缺导致土地供 需矛盾严重，长期粗放型的发展致使土地利用集约度低，环境生态恶化致使土 地退化、荒漠化严重等问题使得土地整理所面对的状况复杂多变。因而调整土 地关系土地法律制度，不能仅仅靠一个单一而具体的某一项法律制度，或是几 个规范性文件来支撑，而应当是囊括土地管理的各种法律制度的能全面调整各 种土地法律关系的土地法律制度制度体系。土地整理是土地开发利用的重要组 成部分，因此，土地整理的法律制度的健全，对于整个土地法律制度体系的发 展有着重要的现实意义。 2 引言 1 3 研究目的 目前我国正处于一系列激烈的社会经济变革之中，面对社会政治经济体制 的改革，产业结构的不断调整，城市的急剧扩张和城市化工业化进程的不断加 快等社会条件的变化，如何保护和利用好有限的土地资源，促进土地资源合理 配置和高效利用，近年来，理论界作出了许多的探讨。土地整理作为土地利用 的重要手段，从理论上和实践上对其制度的设计和运用进行探讨是很有必要的。 本文研究的目的是在通过分析并总结世界各国有关土地整理法律制度的成功经 验的基础上，以健全完善我国的土地整理法律体系作为目标，对我国土地整理 实践中出现的各种问题和现行的土地整理法律体制的解决剖析，以期建立以提 高土地使用效率为核心，探索集约型的土地资源的利用方式，实现土地资源的 可持续发展。 1 4 研究方法 一是比较分析法。土地整理法律制度在国外有较长的历史，相关的立法较 多，已经形成了一套较为完备的制度。而我国目前尚没有一部专门规定土地整 理的法律，更不用说建立起一整套完整的制度了。因此，我们应当在在充分考 虑到本国国情的基础上，通过对其他国家的相关制度进行比较分析，吸收其合 理成分，为我国土地整理法律制度的建构提供参考。本文主要是对德国、荷兰、 俄罗斯以及我国台湾地区的土地整理法律制度进行比较分析。 二是系统分析法。通过介绍我国土地整理制度的历史发展状况、现阶段实 践中的情况，总结国外有关土地整理制度的先进成果，以系统科学为指导思想， 分析我国现阶段土地整理法律制度中存在的问题，并就问题的解决提出自己的 建议。 土地整理的一般理论 2 土地整理的一般理论 土地整理是土地利用的一种发展趋势，随着土地整理实践的产生和不断深入 发展，土地整理相关的理论和制度也随之产生，并进一步的规范和引导土地整 理实践。土地整理法律制度是土地整理实践发展到一定阶段的产物，要想对土 地整理法律制度进行深入的研究，必须现对土地整理的一般理论进行深入的分 析探讨。 2 1 土地整理含义的界定 土地整理是人类利用和改造土地资源的有效措施，是现代社会经济条件下， 土地整理是解决耕地保护、土地资源的集约和可持续利用、农业现代化发展等 问题的必然选择。土地整理实践活动虽然历史悠久，而且随着社会经济的发展， 土地整理的内容在不同的发展阶段也不断变化，然而纵观世界各国的土地整理 实践制度，对土地整理的含义并没有一个统一的标准。因此结合土地整理实践 和各国基本国情，科学界定土地整理的含义就显得非常重要。 土地整理在不同国家和地区称呼也不尽相同。其在国外最早出现于德国， 18 8 6 年巴伐利亚颁布的土地管理法中将土地管理制度规定为对土地利用进 行的规划和调整，这是土地管理制度的概念首次在法律规范中予以阐述。此后， 土地整理这一概念被多国沿用，包括荷兰、瑞士、法国等国家。埃及将其称为 土地开垦制度，亚洲国家也引进了这一概念，土地整理制度在日本称为土地整 备、土地整治或耕地整理制度，而韩国则将其称为土地调整制度，我国台湾地 ? 区则将土地整理称为土地重划制度。【l j 在我国，新中国成立之初，“土地整理”来源于前苏联。在5 0 年末，土地 整理渐渐被土地规划所取代，在此之后，使用频繁和相对稳定的有土地开发， 土地复垦等既相互联系有相互区别的称谓。近些年来，随着土地整理实践的全 十地开发是指对未利用土地的开垦，把土地资源的自然生态系统转变为人工生态系统的过程。1 9 8 6 年土 地管理法颁布以后，十地开发进入有组织的规范化运作阶段。土地开发实施对象是未利用地，是人类为 增加土地面积而向大自然索取的实践活动；当开发l h 的十地不能满足人类经济进步需求时，开始出现士地 整理。土地复垦是指对因废弃、挖损、塌陷、压占等造成的土地采取整治措施，使其恢复到可供利用状态 的活动。1 9 8 8 年，我国颁布了土地复垦规定，为我国工矿企业生产建设与基本建设过程中破坏、废弃 土地的复垦利用提供- r 法律依据，有力推动丫我国土地复垦的工作。因此，土地复垦的对象是曾被利用过， 但因各种自然的或者人为的原因造成破坏、废弁的土地：而土地整理是对正在利用，但利用效率不高的土 地进行调整、再开发和优化。 4 土地整理的一般理论 面展开，在土地管理法明确规定国家鼓励土地整理制度以后，我国大陆地 区才统一土地整理这一科学合理的称谓。 2 1 1 国外对土地整理含义的界定 土地整理是多学科的，由于不同国家和地区的政治、经济、文化和地理的 因素的差异，土地整理的内容也不尽相同。 在德国，土地整理是指对土地重新进行规划和调整。通过土地整理为人们 提供更好的生产工作条件，使农业和林业更好的发展，从而促进土地开发和农 业技术的进步。土地整理的内容并非是一成不变的，随着历史的发展在不断地 扩展，土地整理的目标也在逐渐提高。德国的土地整理最初为改善生产条件， 提高农业产量而把零碎的小块土地合并，满足机械化耕作的要求。从2 0 世纪7 0 年代起，随着德国农业结构的调整，土地整理的目的也从为了地产增值转化为 现在注重景观生态保护，进一步改善人们的生存环境。 荷兰土地整理制度可以定义为在土地规划的指导下，以土地所有权变更和 转换为中心环节，通过对土地所有权和土地用途的变更以达到快速的实现规划 目的的制度，这- - n 度主要关系土地的规划、地籍管理等各方面，也包含对土 地的评价、税收制度、占有使用等当面的规定。【2 】 俄罗斯对土地整理界定为政府对土地利用的开发和保护以及土地法令，通 过改善和维护适宜人类居住的生态环境和符合生态保护目标的自然景观来实现 扩大再生产的目的。 加拿大亦有关于土地整理制度的规定。土地整理制度以改善农地和林地的 开发利用条件，进而提高人们的生活水平为目的，通过对特定区域范围内土地 的开发控制和调整治理，对土地进行改良活动，从而实现土地的合理利用，将 城市的范围限定在一定程度，避免其无限扩大化，同时实现环境的优化，生态 的保护，以及区域规划的完备和规划区社会经济的协调发展。1 3 j 2 1 2 我国对土地整理含义的界定 在我国台湾地区，由于历史上的原因土地整理被称之为土地重划，并且分 为农地重划和市地重划两种类型。农地重划是针对农地零星分散，机械作业不 便以及农场经营规模较小而进行的农地利用改革活动。台湾地区的市地重划的 依据为都市计划规划，该规划主要将各个分散于不同区域，类型大小不一的土 土地整理的一般理论 地，通过相关法律法规进行综合的治理。这一规划的目的在于提高土地的利用 价值，对土地结构予以优化，使建筑土地的效用得到最大实现。该规划的实现 途径主要是通过合法的治理，对各种公共设施，如道路、铁路、水利工程等进 行改善，使土地的开发利用同经济发展水平相符，然后运用交换分合的方式， 将综合治理完毕的分散土地通过法定程序重新分配给原所有权人。 随着经济的发展，土地资源在我国经济发展中发挥着越来越重要的作用。 土地整理是土地土地利用制度的重要组成部分，因此也日益引起各界重视。在 法律规定方面，1 9 9 8 年的( - t - _ 地管理法修订中规定了国家鼓励土地整理，并 对土地整理的内容和目标进行了规定。该法律条款界定的内容仅仅是对土地整 理中农地整理作出一般性归纳概括。但随着土地整理实践和理论的不断深入开 展，市地整理在我国的城市化进程中也越来越重要，通过市地整理，合理规划 城市布局和开发城市土地资源，市地整理在我国现阶段已经成为我国土地整理 实践的一个非常重要的组成部分，因此土地整理法中的规定不尽科学，不 能涵盖我国现阶段土地整理的所有类型，如果将规定作为我国土地整理概念， 土地整理的发展将会受到不利的影响。 在理论研究领域，国内众多学者由于切入点和侧重点的不同，对于土地整 理的概念与内涵也有其不同的见解，主要有以下几种观点： 一是从综合效益的层面来说，高向军老师将土地整理制度定义为以土地利 用总体规划为指导，综合采用政治、经济、法律、技术等手段，对土地进行合 理的资源配置、对土地利用结构进行优化调整，从而实现土地利用率的提高、 环境状况的改善、人类与土地关系的协调，最终达到土地资源的永续利用可持 续发展和人与自然、经济社会的和谐统一。【4 】二是从法律规制的层面来说，如姜 爱林老师强调土地整理是一种法律措施，土地整理实践活动必须要通过法律手 段来实现其预期的目的。【5 1 三是从农地整理层面来说，如郭洪泉老师认为土地整 理是改善农业生产条件与生态环境的措旌，土地整理的对象是农业用地；【6 】四是 从土地生产力与生产关系的协调说，如严金明老师认为土地整理是人们为了一 定目的，在土地整理规划的前提下，即合理组织土地利用，理顺土地关系的一 种活动。【7 1 以上不同学者的几种观点是具有代表性的几种，尚不是全部。从这些不同 观点中可以看出，研究方法和立场的不同，形成了对土地整理具体含义的不同 理解与认识。虽然观点不同，研究的角度不同，也不能认为这些观点就是孤立 6 土地整理的一般理论 的没有相同的地方。因为土地整理的实质是合理利用土地和理顺土地关系，不 论观点怎么变化，实质内容是相同的。除却此相同点，仔细研究每个观点的不 同之处就可以看出以姜爱林为代表的法律规制说只是从法学角度入手进行定 义，只是强调通过法律手段进行整理，忽视了土地整理过程中含的行政、经济、 环境等因素，显失科学性。而以郭洪泉老师为代表的农地整理说的定义实际缺 失了土地整理实践的关键内容，其所界定的土地整理含义只是针对农地整理， 虽然农地整理是我国土地整理工作的重心，但是这并不说市地整理等其他类型 就没有存在的必要，恰恰相反的是，我国现在城市化发展速度非常快，随之也 产生了一系列的土地利用问题，如城市“空心村”和旧城改造等，如果土地整 理的含义中不对此作出规定，土地整理的内容则是不完整的。而以严金明老师 为代表的土地生产力与生产关系的协调说，未指明土地整理过程中所运用的措 施，给出的定义过于笼统和空洞。因此纵观以上几种观点，以高向军为代表的 综合效益说地整理概念所下的定义则相对全面，其比较全面的揭示了土地整理 的本质属性。 在土地整理的含义科学界定上，客观上必须反映土地整理实践活动的实质 内容，而且要能准确的概括土地整理的内涵和外延。因此，根据国外及其它地 区土地整理含义的界定，综合我国学者各个方面不同的观点，根据我国现阶段 对土地整理的要求，土地整理的含义应当是：是指在一定区域范围内，按照土 地利用规划、城市规划确定的目标和用途，通过各种方式，对土地的利用状况 进行综合整治、调整改造，科学规划，合理布局，综合开发，增加可利用土地 数量，提高土地利用率和生产率，改善生产、生活条件和生态环境，确保经济、 社会和环境效益的良性循环。 2 2 土地整理的特点 土地整理的特点，是土地整理实践活动中所特有的不同于其他法律制度或 法律行为的具体表现。土地整理的特点主要有： 首先，土地整理是政府主导行为。因为土地资源的具有公共物品属性，这 就决定了只能通过公共决策调整土地整理关系。在现代法治社会中，公共决策 是政府依法对土地利用关系的干预，土地权利人不能自发完成。在我国土地整 理实践中，土地整理以政府制定的法律法规和土地利用规划为依据开展活动。 土地整理的一般理论 而且，在我国，土地的所有权属于国家和集体所有，在农村地区，虽然我国实 行的是家庭联产承包责任制，但农民没有拥有土地所有权，其享有的是土地的 使用权。城市中，土地属于国家所有。因此，在土地整理过程中，政府承担了 大部分的任务，作为土地资源的所有者，必须合理的规划利用土地资源，以及 因此带来的土地的总体价值提升负责任。瞵】另外。土地整理不只是理论和制度上 的构建，土地整理是一项实践性很强的土地利用行为，从土地整理项目的立项 到土地整理规划的制定以及土地整理实践的实施，是需要耗费巨大的人力物力 财力的，因此，一般的公众根本无力支撑起土地整理所需要的资金投入。根据 我国土地整理统计资料显示，各级政府对土地整理项目的投入资金都是非常巨 大的，集体组织是难以承担的。据统计，在我国每进行一亩土地的整理的投资 大概是2 0 0 0 元，复垦一亩废弃地需要3 0 0 0 - - 5 0 0 0 元。【9 】在我国现阶段的土地整 理实践中，土地整理的资金投入一般有国家和各级政府共同承担，国家支持土 地整理，在财政上给予保障，这样在某种程度上也激励了各地方政府的土地整 理实践的积极性。目前土地整理投资主体是国家和地方各级政府。i lu j 企业和个 人投入不足，社会资金没有得到吸纳利用，因此，从客观情况来看，土地整理 也离不开政府的介入，否则，土地整理难以持久有效地开展。 其次，土地整理具有用综合性。要调整土地整理这项活动，不仅要通过政 治上的宏观调控政策，调整土地的占有和分配关系，实现土地整理的社会目标； 还要采取经济手段以论证土地整理的可行性，提高土地利用效率，增加土地的 经济收入，实现土地整理的经济目标；并且要采取法律手段，以明确土地产权 关系，解决土地整理实践过程中的权属争议等问题；最后要通过土地整理改善 土地资源开发利用中土地的生态环境条件，实现土地整理的生态目标。而这一 综合目标体系有要求土地整理必须在政治、经济、法律、生态目标的基础上， 通过土地资源在不同产业、区域之间的均衡分配和合理利用来实现土地资源的 可持续利用。 再次，土地整理程序的法定性。土地整理制度并不是简单的土地利用活动， 而是一项兼具行政性和技术性的复杂工程。土地整理的程序需要经过对项目申 请建议，然后针对申请的内容作出相应的可行性研究和评估，而后，在确定项 目以后，对项目进行规划设计，使整理项目在完善的规划下实施。而后编制相 关的预算，计算所需经费，保证项目的资金支持。在一切前期工作准备就绪以 后，开始进行项目实施的准备，从正式施工，到竣工验收，每个过程都相当重 土地整理的一般理论 要，其中还要对项目的实施进行中期检查，保障项目依照规划进行。在项目竣 工以后，开始进行土地分配和产权归属登记，这也是整个项目的重要组成部分， 这两个阶段同以后的评估制度相结合，才算基本完成了整个土地整理制度，这 些程序对于整个土地整理制度的运作必不可少，缺少任何一个步骤都可能导致 整个土地整理制度的效果受到影响。f l l 】 最后，土地整理行为的长期性。土地整理是土地管理的重要内容。土地整 理行为是在一定的社会经济环境及技术条件下产生的，在不同国家不同的历史 时期，都有不同的要求。目前我国土地整理最基本的内容和要求是实现土地资 源的合理利用。而实现这一要求不是一蹴而就的，是需要根据具体的内容和目 标，不断调整完善土地整理措施，使土地利用方式和结构适应社会经济发展的 客观要求。土地整理工作是一项长期性任务，每一个土地整理项目的开展，都 需要进行反复的论证，科学的规划，还需要制定配套的法律文件，这其中任何 一环节的实施都需要较长的时间准备。同时，由于土地资源自身的特征，土地 在利用过程中不断地对土地资源本身及其环境改良整治，可以说土地利用地过 程也是土地整理的过程。 2 3 推进和完善我国土地整理制度的现实意义 土地整理作为促进土地合理利用，调整土地利用结构和土地关系的重要途 径，在缓解人地矛盾，促进人地关系协调，实现土地资源可持续发展方面发挥 着重要作用。 2 3 1 是处理人地矛盾的必然要求 我国幅员辽阔，国土面积9 6 0 万平方公里，居世界第三位。如果简单从土 地总量上来看，我国土地面积是相当可观的。然而我国同时也是世界上人口最 多的国家，因此人均土地面积非常少，远远低与世界平均水平。半个多世纪以 来，人口的急剧增长和土地资源的稀缺使得如何确保粮食安全，解决十几亿人 的吃饭问题成为我国经济发展中的关键环节。另外从土地质量上来看，我国土 地资源品质普遍较差。我国的地形错综复杂，地貌类型多样化，土地分布是山 地多，平地少。水资源充沛、热量充足的优质耕地仅占全国耕地面积的三分之 一，而且大部分分布在我国的东南部地区。自然条件和经济发展水平的限制， 9 土地整理的一般理论 使我国土地利用开发受到了很大的限制，这些都不利于土地整理实践的长期发 展。而且，现阶段我国正处于城市化、工业化快速发展的阶段，城市用地需求 开始出现供需不平衡的现象。在城市化发展过程中，城市规模的不断扩张和用 地结构的不尽合理以及粗放型的利用模式使城市土地的集约利用程度非常低。 国家提出“实现耕地总量动态平衡 是为了实现社会和经济的可持续发展，我 国人多地少的基本国情，必须要求我们按照可持续发展的要求，统筹考虑“吃 饭”与“建设”的需要，增加土地利用效率，从而维护粮食安全，缓解人地矛 盾，促进经济发展。 2 3 2 是保护和改善生态环境的必然要求 土地是生态系统的物质基础。生态系统的良性循环可以促进土地再生产的 提高，而且良好的生态环境是社会经济可持续发展的基础和前提。土地生态保 护是指在土地资源开发利用过程中，要遵循生态环境的客观规律，保护和综合 治理土地资源，提高土地利用率。今年来，随着社会经济发展，人地矛盾日益 加剧，土地生态系统面临危机日益加剧，如土地流失、土地退化和荒漠化、土 地污染严重等。土地整理不是简单的土地平整，追求增加耕地面积，而是要建 立生态经济复合系统。因此，在土地整理过程中，要根据土地的自然地理环境 特征，采取有效措施对田、水、路、林、村进行综合整治，从整体上提高土地 生态环境质量，使土地利用地经济目的和生态目的逐步趋于一致，促进农业自 然资源的长远发展。 2 3 3 是建设社会主义新农村的必然要求 中央在“十一五 规划中明确提出建设社会主义新农村的伟大构想。其目 标是要建设出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 的新 农村。党和国家对于提高农民的生活水平，解放和发展农村生产力工作给予了 高度重视和关注。农业是国民经济的基础，农村的经济发展水平的提高，农民 生活水平的改善对于社会主义新农村建设意义重大。如何增加农民收入，是党 和国家农村工作面临的重大问题。土地整理制度的主要目的之一就是要切实保 护耕地，确保粮食生产，从而提高农民的收入水平。因此，建立完善的土地整 理制度是建设社会主义新农村的必然要求，是协调城乡经济发展，稳步增加农 民收入，保护宝贵耕地资源的重要手段。 l o 国外及其他地区土地整理法律制度的发展和立法借鉴 3 国外及其它地区土地整理法律制度的发展和立法借鉴 国外的土地整理实践在世界上具有悠久的历史，经过近百年的不断探索和 总结，已经形成了符合本国实际的土地整理的特点和做法，德国、荷兰等国家 取得成绩相对来说是最好的。他山之石，可以攻玉。国外以及其它地区先进的 制度不仅促进了本国经济社会经济的协调发展，还对我们完善我国的土地整理 制度具有重要指导意义。诚如著名法学家海因克茨所言：“一切认识、知识均 可溯源于比较，如人们在创制和发展本国的法律规则时竟然对外国相似的规则 凝结成的经验财富视而不见或不加利用，便是不明智的”。【1 2 】因此，文章这一部 分立足于国外土地整理实践的历史进程，主要分析国外土地整理法律制度的发 展演变，以期能推动我国土地整理的理论与实践进行更深层次的思考和探索。 3 1 国外及其它地区土地整理法律制度的发展 3 1 1 德国土地整理法律制度 德国的土地整理实践不论是在制度建设还是在土地整理理论与技术创新方 面都取得了很大的成效。德国在1 3 世纪就有了局部、零星的土地整治，到1 6 世纪出现了比较系统的合并农地、迁移村庄等土地整理活动。在1 8 8 6 年颁布了 第一部土地整理法，这部法律旨在通过合并分散田块及调整田间道路等手段改 善农业生产经营条件，提高农业生产力。在1 9 1 8 年，为保障农业生产和建设用 地，德国又颁布了新的农地整理法。1 9 5 3 年德国颁布了新的土地整理法， 然后随着德国经济的发展，土地整理在内容上增加了对景观和生态的保护以及 村镇改造。国土地整理范围的拓展，需要就新产生的整理内容进行制度上的规范， 因此在1 9 7 6 年和1 9 8 2 年的对土地整理法进行了修订和完善。 通过德国土地整理实践发展历程可以看出，德国土地整理的内容也随着社 会的发展而不断变化。从2 0 世纪7 0 年代起，随着经济的发展以及人们观念的 转变，土地整理不再仅仅是为了改善生产条件，而是转向既重视农业利益，又 。1 9 5 3 年德国颁布丫新的土地整理法，该法共1 3 章，分为：总则、参加者及其权利、土地整理区重塑、 特殊规定、快速土地合并、自愿土地交换、土地整理、快速土地合并及自愿七地交换三者的关系、费用、 一般诉讼程序规定、法律申诉程序、土地整理结束、土地整理结束后的参加者联合会、结束和过渡规定等， 该法对土地整理的具体内容规定了八个方面，并且制定丫长达1 3 1 4 年( 最长为2 0 年) 的土地整理四个程 序、步骤。 l l 国外及其他地区土地整理法律制度的发展和立法借鉴 重视自然环境保护和景观保持。从2 0 世纪8 0 年代开始，德国的土地整理的职 能随着社会经济的发展又发生了新的变化，村镇改造成为其职能之一。在德国 的乡镇发展规划中，越来越重视土地整理实践作用，通过土地整理，乡镇制定 的发展计划能够得到更充分的实施，实现乡镇规划的发展目标。【1 3 j 从具体方面 来讲，德国土地整理的内容主要有以下几个方面： 一是在土地整理实践过程中，注重对农业综合生产能力的提高。在德国1 8 8 6 年巴伐利亚的第一部土地整理法律中，规定土地整理目的就是通过合并分散凌 乱的地块及调整田间道路来提高农业生产力，可以说农业综合生产能力的提高 一直是德国土地整理中非常重要的内容。经济的发展和工业化城市化的进程， 建设用地需求的增加，更加需要通过土地整理来保证农业发展和食物的供给， 稳定社会的发展。在上世纪3 0 年代，德国在土地整理实践中为了防止土地退化， 改良土地的不良性状和提高土地的生产潜力，在( - i - 地整理法中规定了在这 一时期土地整理实践中一定要注重土地的肥力和产量，从根本上保障农业生产 的发展。到上世纪末期，土地生态保护已经成为这一时期土地整理实践的内容。 在这一时期，很多国家在经济发展中过分关注经济利益，忽视农业生产的基础 地位和生态环境和谐的重要性，使得人地矛盾激化，社会发展出现不稳定的因 素。德国制定的土地保护法中，把土地作为环境的一个组成要素进行保护。 【1 4 】这对于德国社会经济的发展起到积极作用。 二是耕作区的保护问题。主要是对农林用地的保护。德国的土地整理制度 相关法律法规非常注重耕作区的保护。耕作区的保护不是仅限于保护二字，还 要注重维护，即通过改善耕作区土地的质量来保持土壤的肥沃，维护耕作区良 好的生态环境，实现环境的保护与设施建设的结合，达到对耕作区的真正保护。 德国于1 9 5 1 年首先将保护耕作区作为一项重要决定纳入土地整理制度范畴，而 后在1 9 7 0 年的农业促进法和区域规划法中将这一制度予以确定和发展。 三是在土地整理中注重对土地景观和生态的保护。伴随着工业化和城镇化 的不断推进，自然与景观生态破坏也逐渐成为土地利用过程中的突出问题。因 此，在土地整理过程中如何正确处理土地资源利用和生态景观建设问题，资源 开发和生态保护的关系，在德国经济社会的发展中逐渐得到重视。人们在利用 土地资源过程中，自然景观和生态环境是客观存在的，其本身不会发生改变， 只有在人为因素和自然灾害才会导致自然景观和生态环境的毁坏。土地整理是 人们改变土地资源的行为，在实践过程中，土地的利用结构也可能发生改变， 1 2 国外及其他地区土地整理法律制度的发展和立法借鉴 这必然会影响到自然景观和生态。因此，必须在制度上对土地整理实践活动进 行约束，使其受到法律的规制，这样才能更好的促进经济的发展。德国现阶段 的土地整理对景观和生态的保护尤其重视。在土地整理规划的制定时，充分考 虑各种因素，整理规划不仅要考虑短期内的环境影响，还必须从长远利益出发， 尽最大可能的保证土地整理规划设计具有生态可行性。土地整理不仅要与整理 区域范围内的的自然生态环境和社会经济发展水平相适应，还要防止造成对景 观永久的改变和破坏，在此基础上采取积极合理的有效的措施，这对保证生物 的多样性，提高土地利用率和耕地质量，改善生态环境，具有十分重要的意义。 四是注重村庄的更新。德国联邦政府在对其土地整理法在1 9 7 6 年的 法律修订中，将村庄更新制度明确列为其土地整理制度所要达到的法律目标之 一。村庄更新制度可以概括如下：重视村庄生态环境的保护和治理；加强对村 庄内建设物和破旧房屋的维修和保护；关注村庄内部和外部交通条件的改善， 合理布局和建设村庄内道路。经过一系列更新措施，使村庄的整体建设得到改 造，进而使土地权属关系得到合理调整，促使村民将分散的土地予以整合，形 成多个形状大小合适并且土地用途广泛的农业和建设用地，同时通过对乡村特 色建筑物进行价值评估和购买，完成对相应建筑实施的维修和完善。【1 5 】 3 1 2 荷兰土地整理法律制度 荷兰是欧洲大陆中人多地少的典型国家之一，其不仅国土面积小，而且境 内绝大部分为低洼平原，荷兰有2 7 的陆地面积低于海平面，荷兰人口的绝大 多数居住在这些低洼地带。这种特殊的地理环境导致荷兰人在进行土地利用的 过程中非常重视对水土的治理，因此，作为土地利用制度的重要制度之一的土 地整理制度，在荷兰的历史发展过程中具有重要作用，并且随着荷兰人对土地 的进一步开发利用，对土地整理制度的实践和认识也日渐成熟和完善。 在荷兰这个国家，土地整理制度的完善与水资源的开发和管理以及土地复 垦制度的发展都是分不开的。2 0 世纪初期，在乡村地区，荷兰人开展了规模浩 大的土地整理活动，这一活动的目的在于使土地的利用更好的适应机械化和规 模化的生产和经营，从而达到提高农业生产力的目的。2 0 世纪6 0 年代和7 0 年 代早期，荷兰土地整理取得了较快发展。作为扩大农业用地面积和调整农业生 产结构的重要手段之一，政府对于土地整理制度给予高度重视并且在实践中大 力推广。经过7 0 年代的发展以后，土地整理制度的重心逐渐向农村土地多重利 1 3 国外及其他地区土地整理法律制度的发展和立法借鉴 用生态、保护和景观，而不再是以前的单纯的农业生产。 荷兰的土地整理制度日渐完善，与之相应的配套法律制度也逐渐成熟。荷 兰的土地整理法律制度经历了一系列的发展过程。1 9 2 4 年，为了对农业土地进 行改造，提高农村生产力，推动农业的发展，荷兰颁布了第一部土地整理法， 这部法律首次明确规定了土地整理制度。1 9 3 5 年，为促进土地整理制度的发展， 荷兰政府成立了土地整理服务局用来专门管理土地整理相关事务，进一步完善 土地整理制度。1 9 3 8 年，随着土地整理实践的深入，荷兰颁布了新的土地整 理法对土地整理过程中的新情况新问题进行规范和确定，该部法规的重点是 对土地整理制度中的审批程序进行简化。1 9 5 4 年，为进一步提高农业、林业以 及养殖业