（宪法学与行政法学专业论文）我国食品安全行政立法问题研究.pdf

长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，我国食品安全行政立法问题研究是本人在指 导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包 含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 上月j 日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博士学位论文版权使 用规定”，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编学位论文。 作者签名： 公鱼! 墨盔 指导导师签名： 上月上日 卫月日 内容提要 “民以食为天”，“食以安为先”一句俗语道出了，食品安全对人类生活的重要作 用。在今年的人大会议上，“民生问题”再一次提到日程上来，引起了党和人民的高 度重视。 本文主要是对我国食品安全的行政立法方面的问题加以论述，通过对食品安全基 本问题的阐明，明确食品安全的概念，肯定了食品安全立法的必要性，然后揭示我国 目前在食品安全方面行政立法的现状，从中了解到我们在食品安全行政立法方面存在 的问题和问题背后的原因，最后通过学习、借鉴美国、欧盟、日本、澳大利亚等发达 国家成熟的食品安全法律体系，根据我国的现实情况，提出建立健全我国食品安全行 政立法方面的建议。 关键词：食品安全行政立法法律体系 引言 “民以食为天，食以安为先”，改革开放以来，我国食品生产加工业得到了持续 快速的发展，各种食品日益丰富，琳琅满目。然而，在我国食品工业取得一定进步的 同时，在食品的种植、养殖、生产、加工过程中的违法犯罪活动也日益增多。由于对 食品安全缺乏严格的惩处措施，致使人们对吃东西失去安全感。据卫生部门统计，2 0 0 0 年全国发生的有报告的重大食物中毒事件1 5 0 多起，中毒人数6 2 3 7 人，死亡人数1 3 5 人。据科技部“十五”食品安全重大科技专项行动项目可行性研究报告披露：2 0 0 1 年在江苏、安徽等地爆发的肠出血性大肠杆菌2 万多人中毒，1 7 7 7 人死亡。2 0 0 1 年 下半年在北京召开的食品安全高层研讨会上，有关专家指出，从目前统计的数字看， 中国每年食物中毒报告例约为2 - 4 万人，但这个数字尚不到实际发生数字的1 1 0 ，也 就是说，中国每年食物中毒例数至少在2 0 - 4 0 万人。2 0 0 0 年发生于安徽阜阳的劣质奶 粉事件，使2 2 9 名婴儿营养不良，其中轻中度营养不良的有1 8 9 人。经国各院调查组 核实，阜阳市因食用劣质奶粉造成营养不良而死亡的婴儿共计1 2 人。 食品安全问题也制约了我国食品出口贸易。近年来我国食品被进口国拒绝、扣 留、退货、索赔和终止合同的事件时有发生。譬如，1 9 9 9 年8 月至2 0 0 0 年1 月，我 国共有6 3 4 批出口食品，因不符合美国政府的技术法规，遭美国食品和药物管理局 ( i d a ) 扣留。更加突出的问题是：我国家禽肉( 特别是冻鸡) 长期因兽药残留问题而 出口欧盟受阻：茶叶由于农药残留问题而出口多国受阻；输韩鸭肉因含有禽流感病毒 而受阻；最近的酱油由于氯丙醇污染问题而影响其向欧盟和其他国家的出口。出口食 品的质量安全问题不仅使我国失去了良好的质量信誉，也给我国的国民经济造成了巨 大的损失。由此可见，食品的质量安全问题不仅危及我国广大居民的日常生活和生命 健康，而且影响我国食品出口，也为国外安全廉价的食品大举进入我国市场提供了条 件，从根本上加大了我国食品业的市场压力。 随着改革开放进一步深化，经济全球化进一步深入，我国传统的食品安全立法体 系已经不适应发展的需要，面对有待于进一步整顿和规范的市场经济秩序及严峻的食 品安全形势，改革传统体系，建立与社会主义市场经济发展相适应，与国际接轨的新 型食品安全法律体系，己成为我们面临的艰巨而紧迫的任务，本文通过对国内食品安 全立法方面存在的问题加以分析，对国外食品安全法律体系的考察，然后对我国食品 安全立法体系的构建提出自己的建议，希望能引起更多人重视食品安全，促进我国食 品安全行政立法体系早日完善起来。 2 一、我国食品安全行政立法的基本问题 ( 一) 食品安全的概念 食品安全的概念可以表述为：食品( 食物) 的种植、养殖、加工、包装、贮藏、 运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康 的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。该概念表明，食 品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包 括现实安全，也包括未来安全。 食品安全有两层含义：其一，数量安全又称为粮食安全，也就是我国的粮食数量 能保证国民的正常生活。其二。质量安全既要符合人类健康要求，又要对动植物和生 态环境无害。本文中我们始终关注的是其第二层含义，即食品的质量安全问题。o 食 品安全与人类的生产生活密切相关，它是一个庞大的体系，整个体系运行涉及到企业 的食品加工、生产、销售、进出口、卫生监管、国家干预等各环节。同时，也代表了 一个国家的经济实力和一个国家对人民生命健康的重视程度。目前，世界的安全形势 不容乐观，如1 9 9 6 年英国爆发的疯牛病；1 9 9 7 年香港禽流感；1 9 9 8 年东南亚猪脑 炎；1 9 9 9 年比利时等国二恶英；2 0 0 1 年欧洲爆发口蹄疫以及2 0 0 3 年发生在我国的非 典型性肺炎还有严重的s a r s ，等等。这些食品安全问题影响之大，危害之深给世 界人们的日常生活带来巨大的威胁。 当然中国也不例外，前两年南京冠生园用隔年月饼馅作原料；老字号的山东德州 扒鸡竞用死鸡制成；享誉百年的浙江金华火腿制作环境龌龊不堪，还有肯德基苏丹红 事件、雀巢奶粉碘含量超标事件等等。大牌生产企业尚且如此，名不见经传的更是 不胜枚举。例如：加吊白块的腐竹、用硫磺熏制的松子、加明矾的粉丝、令人恶心的 脚丫踩出的东北大馒头、用变质椰肉加工成的椰果、注水的猪肉、注射色素的早产西 瓜、注激素的催生大草莓、用发霉的陈年大米重新打磨成洁白光亮的新米、用有毒农 药浇灌的韭菜、大蒜、用毒药猎杀的狗肉、毒酒、假烟、阜阳劣质奶粉等等，这些假 冒伪劣产品一经流入市场，其危害范围之广、受害人群之众，触目惊心。那些因食用 变质食品而致病、中毒的人群；那些因食用劣质奶粉而头部肿大的婴儿；那些因饮用 国李津京：食品安全贸易争端典型案例评析与产业发展启示，法制出版社2 0 0 1 年第1 版，第6 5 页。 3 毒酒而死亡的普通民众种种惨状，使广大消费者一想起来就不寒而栗! 。 不胜枚举的事实摆在眼前，可见食品安全问题已经到了非要解决的地步了。食品 安全问题是一个系统的问题，解决食品安全问题需要社会各个方面的努力，从各个环 节加强安全意识，本文主要从食品安全的行政立法环节加以讨论。 ( 二) 食品安全行政立法的必要性 随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化，我 国目前的食品安全法律体系有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要。面 对当前既成事实的多部门管理、综合协调中出现的种种问题以及现有法律中的缺陷， 制定我国食品安全管理基本法食品安全法的提议不断。目前我国对完善食品安全 法律体系存在多种不同观点，一是主张对食品卫生法进行修订，增加食品源头( 种 植、养殖业) 管理的条款；二是制定食品麦全法系统调整食品安全问题；三是修 改食品卫生法，并颁布农产品质量安全法。作者认为，制定食品安全法更 符合我国国情的需要。其必要性体现在以下几方面： 1 、食品安全的重要性与自俱增 ( 1 ) 食品安全关系到人民群众的生命健康。“病从口入”的俗语告诉我们不安全的 食品进入人体，将影响人体器官，进而影响人体的健康，甚至危及生命安全。从现实 来看，这种情况已经十分严重。根据卫生部的通报，去年第二、第三季度，全国共有 3 9 5 起食物中毒事故，中毒1 1 7 2 0 人，死亡1 3 2 人。触目惊心的数字无情地告诉我们， 人们的生活离不开安全的食品。 ( 2 ) 食品安全问题关系到经济发展秩序。改革开放以后，我国食品产业得到迅速 发展。据统计，我国食品产业产值2 万亿人民币，从业人员2 千万人，在制造业中比 重最大。食品产业也因此成为我国经济发展中的极其重要的一个方面。但是，一些不 法厂商通过各种手段，人为制造假冒伪劣产品。这些厂商以低成本生产质量低劣或者 假冒的产品，与正规厂商生产合乎标准的产品一起在市场上流通，这严重影响了正规 厂商的经济利益。正规的厂商需要投入大量的资金购买设备，其原料和配料也是从正 规渠道购入，而且在生产过程中有严格的质量控制，自然成本较高，反映在价格上也 较高。同时，大多数的食品是消费者在购买之前不能够确切知道其品质的，在消费选 。傅旭明：中国食品安全问题的分析，载中国经济时报2 0 0 1 年1 0 月8 日，第4 版。 。崔悦比：食品安全的背后，载北京青年报2 0 0 1 年9 月1 6 日第3 版。 4 择时，往往会选择价廉的产品，这样就造成了正规厂商经济利益的损失，影响了正规 厂商的正规生产积极性。虽然，不法厂商生产出售不合格的产品，一旦被查处，自身 也将遭受惨重的代价，但是大量的小作坊式的黑加工点层出不穷，与执法部门打起“游 击战”，严重影响了经济秩序。还有一些厂商不是人为故意加工出售假冒伪劣的产品， 而是为了节省成本，谋取更多利益，在工序等方面不够严格，生产的产品不合乎标准， 这同样造成了正规厂商经济利益的损失。总之，各方面的食品混乱使得整个食品行业 都将受到影响，打乱了食品市场秩序。 ( 3 ) 食品安全问题关系到社会稳定。在有关部门日常的市场调查中，经常会出现 食品卫生不合格现象。媒体的暴光和执法机关的公告，让人们的生活蒙上了厚重的不 安全影子。“鸭蛋黄太红不能买，粉丝太白不能买”这是江苏一位去菜场买菜的 王女士嘴里经常念叨的安全警语。另外，据媒体报道，中国青年报社会调查中心 t， 新近完成的一项有关食品安全的调查显示，近期频发的食品安全事件引起了公众的广 泛关注，8 2 的公众表示，这些事件“肯定会”引发自己对周围食品安全问题的担 心。 可见，食品安全已经影响到人们生活的意识中去了。由于食品是人们日常生活中 每天都要接触的，因而食品安全问题就会造成人民群众的心理压力。人们由于无法保 证买到的食品都是可靠的，购买过程就充满了疑虑，而食用过程又会有担心，从而会 造成社会的不安定因素。2 0 0 3 年爆发的禽流感事件，让全球入都为之谈禽色变，入 们很长一段时间陷入“白色恐”怖之中。另一方面，正规的食品加工厂商因为自身经 济利益不能保证，也会产生心理上的不稳定因素。社会基本要素中的人民和厂商双重 不稳定因素就导致了社会不稳定隐患的存在。例如，2 0 0 5 年广州田洋食品有限公司 违法将工业染料“苏丹红”添加到食品原料辣椒红中，造成下游食品产业链中数量难 以估计的食品受到同样污染。也因此让我国的食品安全秩序受到严重的打击。 ( 4 ) 食品安全问题影响对外贸易的发展。根据统计，国际食品事业贸易总额5 0 0 0 亿美元，中国占1 l o ，也就是说，中国食品进出口贸易额5 0 0 亿美元。足见。中国 食品对国内外的重要影响。可是，据美国f d a 食品、药品监督管理局透露，近几年中， 美国f d a 共扣留了上千批中国迸口食品。其原因是：杂质、食品卫生差、农药残留、 食品添加剂、色素问题、标签不清、沙门氏茵、李斯特茵、黄曲霉毒素污染等。卫生 部门的专家介绍说，近年来，我国出口到美国、日本和欧盟等国家的茶叶、蘑菇、肉 类等农产品和食品因出现食品卫生问题，纷纷被进口国退货。其实，出口食品被扣留 或退货不仅使我国蒙受了巨大的经济损失，更为重要的是使我国食品在国际上丧失了 良好的信誉。这就会使从我国进口食品的国家对我国食品产生不信任，从而影响以 后的贸易往来：或者会使这些国家转而向其他国家寻求新的进口源；或者对我国产品 提出更为严格的要求；或者在进口我国产品时加强各方面的检验，这会增加出口国的 出口难度，使我国在价格协定上更为不利。 所以说，食品安全关系到人民群众的健康和生命安全，也关系到我国经济的发展 和社会的稳定，是具有全局性和社会公共性的经济关系，应该纳入国家调整的范围， 国家应该对此进行必要的干预。 2 、食品卫生法的缺陷日趋显著 作为食品安全法律体系的核心，食品卫生法对体系内其他法律法规、规范性 文件的指导作用逐渐降低。 第一，食品 卫生法等法律法规所调整的范围过于狭窄。食品卫生法第四 条规定：。凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。”从此 条可以看出，食品卫生法的“食品”概念是狭义的，并没有包括种植、养殖、储 存等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或 者使用。而食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在 这个过程中的整个生物链条，仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行 调整使得该法出现了较大的法律监管盲区，从而造成了政府部门对饲料中加入瘦肉 精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和监管不力。 第二，食品卫生法确定的执法主体职责与现实情况有所脱节。根据该法第三 条的规定：国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门 在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。而1 9 9 8 年机构改革之后，我国食品监 管主要由国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行 政管理局、国家质量监督检验检疫总局、海关总署等多个部委共同按职能分段监管， 已形成了食品安全多部门的监管体制。整体一看，农业、质检、工商、卫生、药监等 等，我国承担食品卫生或食品质量管理职责的部门有近1 0 个。“机构云集”增加了政 府对食品安全工作的管理难度。多个部门监管一个方面的事务往往需要政府协调，提 高了管理成本，降低了管理效率。2 0 0 4 年9 月l 开颁布的国务院关于进一步加强 食品安全工作的决定再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。食品卫生法 徐晓新：农业经济问题，杭州人学山版社2 0 0 2 年第1 版，第1 4 页。 6 关于执法主体职责内容的规定已经达不到现实的需要，应当顺应现实的改变做出相应 的调整。 第三，食品卫生法对食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会和科技 发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及。和经济发达国家的食品安全 法规相比，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全应急处理机制、 食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等。同时，我 国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要最基本的概念尚未有明确的法律定义。 第四，食品卫生法对食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全。 近2 0 部法律、近4 0 部行政法规、近1 5 0 部部门规章，我国现行法律法规中涉及食品 安全的不可谓不多，但没有形成对食品安全的有效监管，反而在许多方面造成了“打 架”现象。如，对市场上发现的未经检验的动物产品，动物防疫法与食品卫生 tt 法处理的规定就不一致。 对违反食品卫生法规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正， 给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生 许可证。食品卫生是食品安全最基本的要求，对违反卫生规定的当予重罚。然而根据 该法，在一般违法情况下，除了责令改正和警告之外，五千元以下的罚款落在执法机 关的自由裁量范围之内，且不说罚款的上限太低，如此。可以”也为追究违法者的行 政责任创造了迂回的空间，极有可能连区区五千元以下的罚款也不了了之。类似的规 定总和起来，执法不力也就难免了。 再如， 食品卫生法第三十九条规定：违反本法规定，生产经营不符合卫生标 准的食品，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危 害的，依法追究刑事责任。而根据刑法第一百四十三条的规定，生产、销售不符 合卫生标准的食品，只要足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的，即 构成犯罪，依法应予追究刑事责任。两者相比较可以看出，在同一罪名上，食品卫 生法要求违法行为具有人身伤害后果才构成犯罪，而刑法则强调当违法行为具 有危害人身健康的危险性时即构成犯罪。两者尺度的不统一，往往会造成行政执法部 门在对待“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的”上述违法行为时， 仅仅因为危害结果尚未发生，就依据食品卫生法做出不移交司法部门追究当事人 。衡：占诚： 从制度建设看食品安全，载新闻周刊2 0 0 3 年7 月1 4 日第2 8 期第1 5 页。 了 刑事责任的决定，用行政处罚代替刑事追究。法律衔接的不统一给了违法食品业主以 喘息的可能，削减了法律的惩处力度，也为司法机关再度追究当事人的刑事责任造成 了时间上的拖延。其主要原因是食品卫生法修订在前，刑法修订在后，这段 时期内无论是食品安全问题还是国家对食品安全的关注程度均有加重之势，刑法 的修订是顺应了当时食品安全的要求。可见食品卫生法的滞后性已经显现。 一方面是越来越严重的食品安全问题，一方面又是滞后严重、漏洞百出的法律 体系，所以，一部统观全局的食品安全法顺理成章的走到了我们的选择之中。 二、我国食品安全行政立法现状 ( 一) 我国食品安全立法的现状 据我们初步统计，1 9 4 9 年至今，我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面 的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件，包括已失效的4 4 篇在内共计 8 4 0 篇。其中综合性法律法规1 0 7 篇、专门法律法规6 8 3 篇、相关法律法规5 0 篇； 文革前( 1 9 6 6 年5 月前) 7 篇、改革开放前( 1 9 7 8 年1 2 月前) 1 篇、改革开放后( 1 9 7 8 年1 2 月后) 8 3 2 篇。国务院于1 9 7 9 年8 月2 8 日发布了中华人民共和国食品卫生 管理条例( 现已失效) ，全国人大常委会于1 9 8 2 年1 1 月1 9 日发布了中华人民共 和国食品卫生法( 试行) ( 现已失效) ，全国人大常委会于1 9 9 5 年1 0 月3 0 日发布了 现行有效的食品卫生法，这3 个法律规定从法律层面上相继构成了我国改革开放 后食品安全法律体系的核心，对我国的食品安全起到了重要的、不可替代的作用。 随着经济发展，社会不断进步，人们的生活也发生了巨大的变化。同时，也带 来个各种各样的问题，食品安全问题的多交性、复杂性、重要性迫切的要求我们拿出 行之有效的解决办法。面对种种问题，是修改食品卫生法，还是制定食品安全法? 国 家进行新一轮的关于食品安全法律思考，2 0 0 7 年8 月，国务院发布了中国的食品 质量安全状况白皮书，开始在全国范围内开展为期四个月的产品质量和食品安全专 项整治工作；1 2 月，中日双方在首次经济高层对话中表示将在产品质量和食品安全 方面合作，中美在第三次战略经济对话中就产品质量和食品安全签署了多项合作协 议。 在这样一种“大气候”下。对现行食品卫生制度加以补充完善，制定食品安全法， 从制度上保证食品安全，已成了我们必须面对且亟需解决的重大民生问题和与国际接 轨的重大课题。终于在2 0 0 7 年1 2 月2 6 日，提请十届全国人大常委会第三十一次会 议审议的食品安全法草案，为这个持续已久的争论划上了一个句号。此次提交审议的 食品安全法草案是对现行的食品卫生法的修订，随着法律草案内容的不断丰富和研究 的不断深入，特别是两会代表委员的议案、提案很多都是关于制定食品安全法的，因 此最终将食品卫生法( 修订草案) 名称改为食品安全法( 草案) 。 ( - - ) 我国食品安全行政立法存在的问题 9 随着经济不断发展，人们生活水平不断提高，人们对食品的需要从各个方面的 需求也越来越高。可是，一个个食品安全案件更拷问着我国的食品安全立法部门。今 年的人大会议上，胡锦涛总书记在关于提高构建社会主义和谐社会能力的讲话中也提 到食品安全的问题。可见，食品安全立法直接关系到国家利益。 从国际的教训来看，食品安全问题在危害人类身体健康的同时，也给民众造成了 很大的心理恐惧，严重时还影响到消费者对政府的信任。重视食品安全已经成为衡量 人民生活质量和国家法制建设的一个重要方面。我们在看到我国的食品安全存在问题 的同时，应清楚地意识到相应的食品安全的法律体系上存在诸多弊端和问题。我国食 品安全的法制化管理与国际水平还有不小的差距。就现实情况来看，我国的食品安全 法律体系还存在明显的差距。主要表现在以下几个方面： l 、法律法规系统性和可操作性敦差 t 中国虽然有关于食品质量方面的总体性法规 中华人民共和国食品卫生法、中 华人民共和国产品质量法、中华入民共和国农业法。但这些法律对食品质量仅作 了一些概要性规定，由于出台时间早、标准低、覆盖面窄，没有充分显示新形势下消 费者对食品安全的需求。另外，有些法律法规在制定时并没有充分考虑到食品安全问 题，当食品安全问题成为突出的问题时就显得很不适应我国现行的标准化法。就是如 此，该法在总体上偏重于工业产品标准和强制性标准，而农产品的产品质量标准全为 推荐性标准，而要解决食品安全问题必须制定强制性标准。其中，食品卫生法对 体系内其他法律法规规范性文件的指导作用大大降低，主要原因之一是食品卫生法 等法律法规所调整的范围过于狭窄，仅对食品生产经营阶段发生的食品安全进行规 定。没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及食品相关的食品添加剂、饲料及 饲料添加剂的生产经营或使用。而食品安全问题涵盖了“从农田到餐桌”的全过程。 法律应当反映出整个食品链条。这就使法律出现了较大的法律监管盲区，造成政府对 饲料中加入瘦肉精，农药大量残留，滥用抗生素，食品储存污染等诸多问题的监管滞 后和监管不力。其次食品卫生法确定的执法主体职责与现实情况有所脱节该 法第三条规定“国务院卫生行政部门在各自职责范围内，负责食品卫生工作”而1 9 9 8 年机构改革之后，我国已形成了由国家食品药品监督管理局、农业部、商务部、卫生 部、国家工商行政管理局、国家质量技术监督检疫总局等多个部委共同按职能分段监 管的体制。2 0 0 4 年9 月国务院再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。食品卫 1 0 生法应对执法主体职责做出相应调整。o 从国外的情况来看，凡是食品安全监管效果较好的国家都有一部比较成熟的通用 法律或者几部法律，相互协调，共同发挥作用。但是，迄今为止，我国还没在食品生 产加工和流通各个环节都有效发挥作用的食品安全基本法律。由于没有专门的食品安 全法法规，在食品安全管理过程中，只能从其它法律法规中寻找相关条例作为依据。 目前，我国对不同种类的食品以及针对重要环节进行规定的法律法规也还很欠缺，真 正从安全监管和安全责任角度规定食品安全问题的比较系统的法律规定尚属空缺。对 于诸如食品安全标准体系致入财产人身损害的归责原则、赔偿范围以及食品安全监管 等问题都无法可依。司法实践中也无章可循，从已经出台的法律法规来看，暂行条例、 条例、规定等比较多成熟的法律法规还比较少。由于缺乏相应的法律依据，各级政府 部门无法追究不安全食品的生产者和销售者的法律责任，导致食品安全问题长期得不 t 到解决。而且，我国的法律或法规条文过于笼统，加之法律或法规程序性规定和实施 细则制定进展缓慢，致使法律或法规难以操作。 2 、现有法律法规的协调性较差 我国现有法律法规虽然数量较多，但是现有法律难以涵盖整个食品链条。因执法 主体不同，适用的法律不同，定性不准确，处理不得当的现象比比皆是。表现最为突 出的是农业法、 产品质量法和食品卫生法之间的不协调性 首先，我国存在食品卫生与产品质量两套独立而且规定不一致的法律，致使在执 法过程中，执法人员无所适从，而且农业法、产品质量法和食品卫生法实 际上是由部门法规上升为国家法律的。在制定法律过程中，部门之问协调和沟通就不 够，这就不可避免的要产生矛盾。动植物防疫检疫法律法规也是如此。我国植物检疫 包括农业、林业和口岸检疫三部分。农业部、国家林业局、国家质检总局分剐负责这 三方面的工作三个部门各自依据植物检疫条例、进出境动植物检疫法和国务院 三定方案开展工作，不少业内人士认为，部门立法的缺陷与食品安全立法的滞后缺位， 直接导致了食品安全监管的缺位错位与重复管理的现象出现。这正是造成食品安全事 件频繁发生的重要原因。 。 再如，在市场上发现没有经过检疫的猪肉，按动物防疫法第三十八条规定“已 出售的，没收非法所得：未出售的，首先依法补检，合格后可继续销售。不合格的， 。秦平：建构食品安全法律体系，载法制日报2 0 0 4 年5 月1 0 日，第2 版。 1 1 予以销毁。”而在食品卫生法第四十二条规定，“对未经检疫的畜产食品，己出售 的，立即公告收回公告已回收未销售的猪肉，应责令停止销售并销毁，还应没收违 法所得，并处以违法所得一倍以上，五倍以下罚款。没有违法所得的，处以一千元以 上，五万元以下罚款。”国务院生猪屠宰管理条例第十五条规定“未经定点擅自屠 宰生猪的，由市县人民政府商品流通行政主管部门予以取缔，并由市县人民政府商品 流通行政主管部门，会同其他有关部门没收屠宰的生猪产品和违法所得。可以并处违 法经营额三倍以下的罚款。”三个法律文本三中，规定三种力度不同的惩罚措施必然 给执法带来困难。 3 、现有法律法规处罚力度不够 在发达国家，食品安全会受到全社会的关注。法律对于出现问题的商家惩处也相 当严厉，一般对食品质量安全事故采取重罚。特别是对蓄意破坏食品质量安全者，不 仅要求立即停业待查，而且高额的罚款会令其关门倒闭。即使罚款也要让违法者得不 偿失。美国法律规定，“无论金额大小，只要制假、售假均属有罪，处以2 5 万美元以 上1 0 0 万美元以下的罚款，并处以5 年以上的监禁。如有假冒前科罚，款额可达5 0 0 万美元”。这样的处理使经营者就像珍惜生命一样维护食品的安全。我国现行法律法 规恰恰忽视了制假售假行为本身的危害，对制假售假行为处罚较轻，比如，从食品 安全法和卫生部为实施该法律而制定的食品卫生行政处罚办法这两部法律法规 来看，目前，对于违反食品卫生规则而导致食品安全问题的处罚是比较轻的。食品 卫生法第三十九条规定“违反本法规定生产经营不符合卫生标准的食品，造成食品 中毒事故或其他食源性疾患的，责令停止生产经营，销毁导致食品中毒事故或其他食 源性疾患的食品，没收非法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法 所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款。”相应的食品卫生行政处罚办法第 九条规定“违反食品卫生法的有关规定，造成食品中毒事故或其他食源性疾患的，按 以下规定处以罚款，a 造成中毒或者疾患人数1 0 人以下，有违法所得的，处以违法 所得一至五倍的罚款；没有违法所得的，处以一千元至三万元的罚款b 造成中毒或 者疾患人数1 1 人至3 0 人，有违法所得的，处以违法所得二至五倍的罚款，没有违 法所得的，处以五千元至四万元的罚款。c 造成中毒或者疾患人数3 1 人至1 0 0 人， 有违法所得的，处以违法所得三至五倍的罚款：没有违法所得的，处以一万元至五万 。韩运镇：食品安全体系的法律思考，载人比代表报2 0 0 4 年6 月1 0 日，第3 版。 元的罚款；d 造成中毒或者疾患人数1 0 1 人以上，有违法所得的，处以违法所得四 至五倍的罚款；没有违法所得的处以三万元至五万元的罚款。”处罚力度过轻，起不 到惩戒作用。 4 、配套法律法规未出台 由于配套法律法规未出台，一部分法律法规难以执行，虽然，我国近年来，加大 了技术性法规的制定，如无公害农产品标准的出台等，但是其立法层次较低，大 多数属于推荐性标准，作用有限。再例如，由于相关的实施细则还未出台，农业转 基因生物标识管理办法实际上很难执行。另外，由于技术支撵体系还未建立起来， 有些法律法规难以实现。例如，检验检测方面的法规就是如此。 5 、执法部门权限不清、职能不清 由于食品质量的监管现行法律法规赋予许多部门以执法权力，结果导致法律法规 交叉和不配套的现象。法律法规权威性和严肃性大打折扣。目前，中国食品安全管理 权限分属食品药品监督管理、农业、卫生、质检、商务、工商、科技、环保、法制等 部门形成了多部门管理格局，不同部门仅负责食品链的不同环节。农业部对农产品种 植、养殖阶段实施管理。质检部门负责食品生产、加工环节的监管。卫生部门负责餐 饮业和食堂等消费环节的监管。工商部门负责食品流通环节的监管。食品药品监管部 门负责对食品安全的综合监督，组织协调和依法组织查处重大事故。环保局参与产地 环境和加工流通企业污染物排放的监测与控制。如产品质量法规定，工商部门和 质量监督部门都是产品质量监察的执法主体。食品卫生法规定，工商、卫生、农 业、质监、贸易等行政管理部门都承担食品卫生监督管理任务。由于食品卫生监督管 理涉及部门多，分段执法，各执一法，重复执法；由于监督管理部门多各部门对法 律的认识和理解不一致，在部门利益的驱动下，争权夺利相互制肘的现象时有发生。 另外。执法部门集立法、执法、判罚职能于一体，未免影响公正性。o 有些法律法规 或者是在计划经济条件下制定的，或者受立法环境立法技术等多种因素的制约，执法 部门既是法律法规的起草者又是执法和判罚者。由于立法角度不同，各法律之问的冲 突在所难免。由于执法部门现行的执法和判罚合一的体制，在立法和执法中涉及权力 责任关系时，会不可避免地渗入执法部门的利益。从而，既影响立法的公正性也影响 了判罚的公正性。 ， 。富子梅：食品安全统一标准同济人学山版社2 0 0 2 年第2 版，第1 5 3 页。 1 3 ( 三) 我国食品安全行政立法缺失的原因剖析 纵观建国5 7 年以来，中国食品安全法律法规先后出台约9 1 7 部，其中约有9 6 ( 8 7 7 部) 是改革开放( 1 9 7 8 年1 2 月) 以来颁布实施的。其中重要的有：( 1 ) 全国人大 制定了与食品安全相关法律如产品质量法、食品卫生法、农业法等约2 0 部。 ( 2 ) 国务院制定了与食品安全相关行政法规如 农药管理条例、兽药管理条例、 生猪屠宰管理条例等约4 0 部。( 3 ) 各部委制定了与食品安全相关的部颁规章如无 公害农产品管理办法、新资源食品管理办法、转基因食品卫生管理办法等约 1 5 0 部。 应该认为上述法律、行政法规、规章构成了中国食品安全基本法律框架，对促进 我国食品安全保障的法制化水平及我国食品安全水平的提高发挥了重要作用，应该肯 定我国涉及食品安全的法律环境和制度建设都在向好的方向发展。但随着社会环境的 不断发展，以上法律体系越来越不能适应社会需要，究其原因，可从以下几个方面来 看： 1 、食品安全没有明确地成为我国食品安全立法的整体性目标 由于长期以来，我国物质生活相对落后，农业发展水平不高，政府的重点是解决 温饱( 即食品数量安全) 问题，因此，近干部与食品安全相关的法律法规主要是以经济 发展及实现部门管理目标为目的，主要以部门行政管理中存在问题为规范对象，以惩 治违法行为为主要立法内容，虽然这种惩治违法行为也或多或少与食品安全目的相 关，但“食品安全”没有被明确定为立法的整体性目标。结果，我国现行食品安全法 律体系所涵盖的法律法规并不是以食品安全为中心精心构建和筹划的，而是随着我国 社会经济发展逐步“自发”形成的。 当然这是从现代食品安全立法理念和观点来分析、来回顾、来检讨的角度看，许 多应当以食品安全来统领的法律制度，并未把食品安全作为“立法目的”来统领。当 然今天这种认识有一个发展过程，当时的立法背景、原则、立法理念、立法技术乃至 当前经济技术发展水平，如上计划经济因素等，形成有这样的“局限性”完全可以理 解。实际上许多国家包括一些发达国家食品安全立法都有这样一个认识过程。最终， 一些可有效确保食品安全的法律原则和制度并没有贯穿到现有的食品安全法律体系 中，造成诸如体系不完整，调整范围狭窄，监管存在盲区和空白，缺乏保障食品安全 的有效制度，执法主体与职责模糊与交叉法律责任规定不严，与相关法律衔接问题 1 4 等。 而现在，当食品安全已经成为国际社会重大公共卫生问题食品安全控制己成为 我国政府一项长期而重要的战略目标时，我们就必须以现代食品安全立法角度来重新 审视以前所制定的法律法规及从根本上是否符合食品安全总体目标就显得十分重要 了。 2 、我国食品安全立法与社会发展脱节 从立法的背景而言，近二十年来，国内外食品安全形势有了很大的变化。食品 安全已经成为全球性课题。食源性疾病已成为世界范围内公共卫生大患，国内外食品 安全恶性事故不断发生，经济损失巨大甚至影响到社会政治稳定。食品安全已经成为 继人口、资源、环境之后被国际社会关注的重大问题之一。食品安全立法理应对此作 出迅速的调整和应对。诸如：( 1 ) 不断出现新的食源性疾病，对人类社会的压力日益 ， 增加。各种微生物病原体，化学污染物，生物毒素等造成食源性疾病，对几十亿人民 键康构成严重威胁；重大食品安全事故不断出现! ( 2 ) 食品工业一体化及不断强大，以 及食品贸易全球化( 正在改变食品生产及销售模式) ；人们生活方式改变：日益加快的 城市化使食源性疾病广泛蔓延创造了必要条件，对食品安全紧急情况的控制带来新的 挑战! ( 3 ) 食品质量安全方面不断出现争端，严重阻碍国际食品贸易( 约1 0 亿吨。5 0 0 0 亿美元规模年) 的顺利进行，从而更加急于推行国际食品安全标准和技术法规的一体 化；( 4 ) 人类环境破坏、生态恶化、气候变暖天灾人祸频发等，及食品新资源、新技 术、新工艺、新产品带来的负面效应等使食品安全问题的解决显得更为特殊和棘手。 ( 5 ) 发展中国家普速存在食品安全卫生立法零散；缺乏协调的多元管辖和监管；监测 和执法不力在一定程度上削弱了有效的食品安全管理。而农业和食品加工业、储存、 运输、流通销售环节上的不良状况使食品安全控制显得更为复杂和艰难。( 6 ) 而消费 者的日益成熟，以及人们对食品安全敏感程度的提高，要求政府保证食品安全的压力 与日俱增，等等。 但我国食品安全立法，并没有及时全面的反映国内外食品安全形势方面的( 上述) 种种巨变，以及在立法方面未能及时应对由此而来的重大挑战，例如：食品卫生法 从1 9 8 2 年试行到1 9 9 5 年1 0 月3 0 日全国人大正式通过颁布至今，已经走过了近1 4 世纪的漫长岁月，但未能及时加以修订，。众所周知：任何有效的食品安全控制必然 邓耕生：食品安全的新技术，科技山版社1 9 9 5 年第2 版第1 6 页。 1 5 是立足于切实有效，且能应对当前乃至今后若干时间段食品安全需求和消费者保护为 重的食品安全法律之上的! t 所以，当时出台的 食品卫生法必然存在这样那样的不足。例如：体系不完整 ( 未能包括种、养殖的食用农产品) ；内容不全面( 未能列入一些新的食品安全法律制 度内容) ；未能及时反映监管格局的改变；对食品安全违法犯罪震慑力不够；与相关 法律法规衔接、协调不够等，顺便提下，1 9 4 7 年出台的日本食品卫生法至今 已修改数十次，仅从1 9 9 5 年至今，已修订十余次，还是未能满足日本公众对食品安 全的需求，终于在2 0 0 3 年5 月2 3 日以“保护国民健康为第一先决条件，确保食品安 全，将采取一系列必要管理措施”为基本指导思想下，小泉内阁1 5 次国会通过食 品安全基本法。 3 、我国食品安全立法未能跟上食品安全技术科学发展步伐 f 从食品安全立法技术内容层面看，近二十年来进展似乎更加丰富多彩，如：以科 学为基础的食品安全控制技术和体系，全程监管和过程控制的预防为主的观念和各种 食品安全良好操作规范及各种行之有效的食品安全制度正在全球大力推行：食品安全 管理技术方面：2 0 0 4 年联合国f a o w h o 秘书处推荐的食品安全监管三大模式及相应 的监管体制改革风潮席卷全球；食品安全战略、政策、方针、标准化、各国相关法律 法规比较研究方兴未艾；而食品安全性评价发展而来的风险分析技术；监测技术监 视体系，标准与标准化，信息化与网络技术，食品安全应急和事故处理应对等均有长 足进展；特别值得一提的是全国人大近几年向大家介绍的食品安全认证体系及 h a c c p g m p 和预防性安全控制技术及食品安全的跟踪溯源技术应用的介绍等等。上述 在不同学科和专业领域的进展丰富了食品安全立法的技术内容，而这些食品安全技术 能力建设方面的进展又加强了食品安全立法的有效性、科学性和专业性，使法律有坚 实科学基础。这也是食品安全立法的一大特色，而我国食品安全立法由于长时期的滞 后，对在发达国家已经行之有效又被f a 0 1 】| h 0 推荐的食品安全一些技术管理制度不够 敏锐和及时吸纳，从而使得过去中国食品安全的立法显得有点跟不上食品安全技术科 学和管理科学发展的步伐。 例如：被视为中国食品安全法的热点和难点的监管体制，近几年来中外食品安全 监管体制改革其实都有重大变化，美国的多部门品种监管模式由八大机构，十五个部 门来执行主要七部食品安全相关法律时，深感加强协调，分清职责之重要。因此，近 年来美国特别强调团队管理，1 9 9 8 年美国先后成立了食品传染病发生反应协调组 ( f o r g g ) 和总统食品安全委员会等六大协调组织以加强各监管机构之间的协调与联 络。加拿大为了解决食品安全检验和执法分属于4 5 个部，监管时有交叉、重叠，执 法效率低，行政资源浪费问题，曾试图通过成立协调委员会来解决上述问题，但没有 成功。为此，加联邦议会于1 9 9 7 年3 月通过加拿大食品检验局法，整合了原属于 农业与农业食品部、海洋渔业部、工业部、卫生部等的职能人员，设施成立了加食品 检验局( g f i ”统一行使食品质量安全执法工作。( 但食品安全政策、标准仍由卫生部 负责) 。日本进入新世纪后，连续发生疯牛病( 2 0 0 1 ) ，雪印乳品公司食物中毒( 2 0 0 0 ) 。 假冒国产牛肉欺诈消费者( 2 0 0 1 ) 等，导致国民对政府原有食品安全监管体制失去信 心，要求改变以往片面强调生产者利益做法，真正把消费者安全放在首位，强调必须 通过立法打破食品安全监管部门之间条块分划，将安全风险评估和风险管理职能分 开，单独设立上层监管机构统一风险评估。2 0 0 3 年制定食品安全基本法并于同 年7 月成立食品安全委员会，原有法律均据此法进行调整，并对监管机构进行了大幅 度改革，从而使监管能力得到进一步加强等。m 由此可见，国外食品安全立法及时，发现问题后不断通过立法理顺食品安全监管 体制，明确监管主体职责和权力，监管效率高，立法适应性好。 4 、现行食品安全法律体系重视监管法，忽视基本法 食品安全管理一发达国家的食品安全法治可分为两部分：一部分是针对行政相对 人设定的以“假定、处理、制裁”为主要表达模式的“强法”，“强法”具有事后性、 部门惩治性特点。此类法律可以称作食品安全监管法；另一部分是针对立法机构和政 府部门设定的，以“纲领方针政策”为主要特征而不直接体现罚则的“软法”，“软法” 具有事先性、综合预防性的特点，制定和完善“软法”也己成为现代食品安全法治发 展的主要方向。“软法”的内容是贯穿到“强法，和食品安全行政管理中为主要目的 的。此类法律往往被称作食品安全基本法。例如，2 0 0 2 年欧盟议会和理事会通过了 欧洲食品安全通法，该法确立了食品法的一般原则和要求，设立了食品安全局， 并制定处理食品安全事件的程序。该法共五章：第一章为范围和定义；第二章为食品 法的一般原则；第三章为欧洲食品安全局；第四章为快速预警体系、危机管理和紧急 情况：第五章为程序和最后规定。2 0 0 3 年，日本制定了食品安全基本法，该法共 分三章，三十八条：第一章为总则；第二章为政策制定的基本方针；第三章为食品安 。李吕麒：产品质量法学研究，四川人比出版社1 9 9 5 年第1 版，第2 3 8 页。 全委员会。欧盟与日本食品安全基本法都突破以往制裁为保证手段的法律特征，转变 为原则、方针、研究、规划、预测和紧急情况处理为主要管理手段。 对此种现象，世界卫生组织和联合国粮农组织在确保食品安全和质量：加强国 家食品控制体系原则作了经典阐述：传统食品法律一殷包括不安全食品的法律概念、 从市场上消除不安全食品执行手段以及如何惩罚责任人等方面的内容，而没有将“预 防食品安全问题的职权”明确授予食品控制机构，结果导致食品安全计划仅具有针对 性和执行性的特征，而在减少食源性疾病的风险上不具有预防性和全面性的特点。现 代食品法律在尽可能的程度上不仅包括确保食品安全的法律权力和事后惩治的手段， 而且允许政府食品管理部门在食品安全控制体系中规划预防性措施。但我国食品安全 法律体系的构建还停留在“事后惩治”的模式基础上，尚未进入重视“软法”的阶段。 可以认为，我国目前食品安全法律体系更需要的是食品安全基本法，而不仅仅是 t 具体的监管法。回 5 、中央政府对食品安全公共管理存在职能缺失 我国目前法律与行政法规中，尚未明确规定中央人民政府的食品安全管理职能。 关于中央人民政府食品安全管理职能，2 0 0 3 年国务院机构改革方案的说明规定， 为保障人民群众身体健康和生命安全，加强对食品安全的监管，在国家药品监督管理 局的基础上组建国家食品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构。其主要职责是： 继续行使国家药品监督管理局的职能，负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合 监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。一般而言，一项公共实务管理职 能包括：信息获取与分析、决策、计划、组织、领导、控制和创新等职能。但从国 务院机构改革方案说明中并没有阐明食品安全其它几项主要管理职能( 如：决策、 领导、计划、组织、控制等) 的主体，因此客观而论，目前中央政府尚未正式设置和 行使其它几项食品安全管理职能，那么在食品安全监管的战略政策方针、食品安全综 合计划、决策与领导等管理职能缺失的情形下，中央政府便无法把握食品安全总体局 面，无法确定食品安全监管的总体目标，从而导致食品安全政策的形成缺乏稳定性与 一致性，导致食品安全监管内容与对象的残缺不全，导致中央政府的食品安全监管缺 乏整体性思维，缺乏宏观布局，缺乏有效