（宪法学与行政法学专业论文）我国人大监督制度存在的问题与对策研究.pdf

摘要 曼曼曼曼曼曼曼曼皇曼曼曼i i i i i mii i ii i i 摘要 人大监督也叫权力监督，是各级人大及其常委会为了防止行政机关、司法机关滥用 权力，保障权力运行在宪法、监督法和地方组织法的既定轨道内，维护人民的根本利益， 通过法定的程序和方式，对“一府两院”权力运行的监督。我国是人民民主专政的社会 主义国家。人民是国家的主人，通过选举人民代表组成各级人民代表大会，行使人民主 权。我国各级行政机关和司法机关都是由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。 人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分，在我国的国家政治生活中发挥着重 要作用。 权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。要防止权力的滥用、防止腐败，就要用 权力制约权力。人大对行政机关和司法机关的监督就是用权力制约权力。人大监督在整 个国家监督体系中处于最高层。健全和完善人大监督制度是实现依法治国、建设社会主 义法治国家的重要组成部分。 可是，目前人大监督制度中存在着诸多问题。人大监督权弱化、监督机构不健全、 监督机制不完善、监督主体不愿监督、不敢监督，被监督主体排斥监督的现象十分突出。 通过理顺党的领导和人大监督的关系、人大和“一府两院”的关系、完善专门监督委员 会体制、专制代表制度等途径健全和完善人大监督制度、强化人大监督功能的重点。 关键词人大制度监督制度 a b s t r a c t a b s t r a c t n a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s ss u p e r v i s i o na l s ol e t sa u t h o r i t ys u p e r v i s e ，i st h a ta l lo f t h ev a r i o u s l e v e l sn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sa n dt h e i rs t a n d i n gc o m m i t t e ea b u s e sp o w e rf o rg u a r d i i 玛 a g a i n s tt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n ，j u d i c i a la u t h o r i t y ，e n s u r e sa u t h o r i t yr u n n i n ge s t a b l i s h e do r b i t i n n e rs u p e r i n t e n d i n gl a wa n dt h el o c a lc o n s t i t u e n ta c ti nc o n s t i t u t i o n , d e f e n d sp e o p l e s f u n d a m e n t a li n t e r e s t s ，b yl e g a lp r o c e d u r ea n dw a y ，t ow o r k i n gs u p e r v i s i o no f ”o n em a n s i o nt w o y a r d s ”a u t h o r i t y o u rc o u n t r yi st h ep e o p l e sd e m o c r a t i cd i c t a t o r s h i ps o c i a l i s ts t a t e b o t ho u r c o u n t r ya l lo ft h ev a r i o u sl e v e l sa d m i n i s t r a t i v eo r g a na n dj u d i c i a la u t h o r i t yb et h a tp e o p l e s c o n g r e s sc o m e si n t ob e i n gs u p e r v i s e di tb e i n gr e s p o n s i b l e ，a c c e p t i n gi tf r o ml e v e l t h a tn a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s ss u p e r i n t e n d ss y s t e mi st h ep e o p l e sc o n g r e s ss y s t e m ，i sb r i n g i n gt h ei m p o r t a n t e f f e c ti n t op l a yi ns t a t e sp o l i t i c a ll i f eo f o u rc o u n t r y p o w e rl e a d st os e p s i s ，a b s o l u t ea u t h o r i t yl e a d st oa b s o l u t es e p s i s n e e dt og u a r da g a i n s t a u t h o r i t ya b u s i n g ，p r e v e n tc o r r u p t i o n ，w i l lu s ea u t h o r i t yt o r e s t r i c ta u t h o r i t y n a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s si st ou s ea u t h o r i t yt or e s t r i c ta u t h o r i t yt ot h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a na n d t h e j u d i c i a la u t h o r i t ys u p e r v i s i o n n a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s ss u p e r v i s i o ni s i ni ne n t i r ec o u n t r y s u p e r v i s i o ns y s t e mm o s th i g h - r i s e t h a tp e r f e c ta n dp e r f e c tn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s s u p e r i n t e n d ss y s t e mi st or e a l i z et h ei m p o r t a n tc o m p o n e n tm a n a g i n gs t a t ea f f a i r sa c c o r d i n g t o l a w ，b u i l d i n gas o c i a l i s tc o u n t r yr u l e db yl a w b u t ，t h e r e e x i s t sal o to fp r o b l e mi nn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sa tp r e s e n t i n s u p e r i n t e n d i n gs y s t e m n a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sa u t h o r i t yt os u p e r v i s ei sa v i a n i z e d ，i s s u p e r i n t e n do r g a n i z a t i o n a l l yi m p e r f e c t ，i ss u p e r i n t e n d m e c h a n i s mn o ti m p r o v i n ga n d p e r f e c t i n g ，i ss u p e r i n t e n dt h em a i nb o d yb e i n gu n w i l l i n gt os u p e r v i s e ，d o e sn o td a r e s u p e r v i s i o n ，t h ep h e n o m e n o n t h em a i nb o d yi s s u p e r i n t e n d e dd i s c r i m i n a t i n ga g a i n s t s u p e r v i s i o nl a y ss t r e s so nv e r y b yr a t i o n a l i z i n gr e l a t i o n ，n a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sa n d ”o n em a n s i o nt h a tp a r t yl e a d e r s h i pa n dn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s ss u p e r i n t e n d ，p e r f e c ta n d p e r f e c tn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s so fa p p r o a c hs u c ha st w ot h ey a r d ”r e l a t i o n ，p e r f e c t s p e c i a l i t ys u p e r v i s o r yc o m m i t t e es y s t e m ，a u t o c r a c yr e p r e s e n t a t i v es y s t e ms u p e r i n t e n d s y s t e m ，s t r e n g t h e nn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s ss u p e r i n t e n d i n gf u n c t i o n a lp r i o r i t y k e yw o r d sc o n g r e s ss y s t e ms u p e r v i s i o ns y s t e m l i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书所使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示了致谢。 作者签名： 圭盘整 日期：上竺生年j ，_ 月上日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“4 ) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为( 羲i 勃如咝弼剀盔：毹锯n 歇俐 的学位论文，是我个人在导师叼易刁鬏 ) 指导并与导师合作下取得的研究成果，研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资助下完 成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的各项法律、行 政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大学的书 面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内容。如果违反 本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人： 壶童整 一一日期：立坐五年丘月上日 作者签名： 主叁整 日期：皇丝年互月旦日 导师签名： 日期：羔啦年上月业日 导论 导论 一、研究主题与意义 人大监督制度，是全国各级人大以及它们的常委会为了维护人民的根本利益和宪法 与法律的完整实施，防止行政机关、司法机关滥用权力，通过法定的程序和方式，代表 人民的意志，对由各级人大产生的国家机关及其工作人员的监督。人大监督制度是人大 制度中的重要组成部分，人大监督权是人大职权中的重要组成部分。我国是人民民主专 政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代 表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大 会产生，对它负责，受它监督。因此，人大行使监督权是人民行使国家主权、当家作主 的体现。 著名思想家孟德斯鸠在论法的精神一文中说，一切有权力的人都爱滥用他们手 中的权力，直到有限制的地方为止。权力失去监督和限制必将导致腐败。面对我国层出 不穷的腐败现象，愈来愈多的人意识到民主政治在反腐中的重要作用，而我国政治民主 化的重要标志就是人民代表大会制度的健全和完善。 首先，人大监督法明确规定了监督对象主要为“一府两院”，即政府、法院和检 察院。立法决策是前提，没有立法决策，国家权力的行使就失去了依托和基础。监督是 关键，监督是对立法的目的和宗旨的保障。人大的监督有力保证了公共权力在民主的轨 道上正常运作，失去了它，也就失去了对权力的控制，也就等于失去了民主 其次，人大监督在整个监督体系中处于重要位置，是具有最高法律效力和权威性的 监督。完善和健全人大监督制度对于健全与完善整个人大制度，加强各级人大的监督工 作，促进“一府两院”严格依法行政、公正司法都发挥着积极作用。 再次，人大监督的目的是促进“一府两院 依法行政、公正司法，保障宪法和法律 的遵守和执行。政府是人大监督的主要对象之一。近些年来，政府各种不规范抽象行政 行为和具体行政行为以及一些国家公职人员的不良执法行为，在广大人民心目中产生了 很多负面影响，人民群众对此深恶痛绝。广大人民群众对各级人民法院和人民检察院的 司法工作满意度也不是很高。第十一届全国人民代表大会第二次会议听取和审议了王胜 俊院长、曹建明检察长所作的最高人民法院和最高人民检察院工作报告，会议最后分别 1 河北大学法学硕士学位论文 以2 1 7 2 票赞成、7 1 1 票反对或弃权，以2 2 1 0 票赞成、6 6 7 票反对或弃权决定批准这两 个报告，投发对票和弃权票的比例明显提高。首次向全国人民代表大会报告工作的最高 人民法院、最高人民检察院，会议对其工作报告的审议、表决，反对或弃权票比例分别 达到2 3 、2 5 ，某种程度上反映了代表对人民法院和人民检察院工作的不认可。人大的 监督，就是在“一府两院 权力运行过程中将制约和监督纳入制度化轨道的具体体现。 人大监督权的实现是从制度上、法律上保证“一府两院”权力行使的规范性目标，确保 政府工作的合法性，确保其工作不违背选民的意志，确保其工作是高效、廉洁的。 二、研究综述与评价 迄今为止，关于人大监督权的研究主要是从理论的角度阐述人大监督的概念、性质、 特点、内容、监督的对象、形式以及加强人大监督所应采取的一些主要方面的措施。分 析人大监督权力度不大的各种原因，包括制度层面、经济层面、文化方面，有利于我们 找到病源对症下药。人大自身监督制度的不健全是一个最直接的原因。其次，由重工业 优先发展战略内发形成的计划经济体制导致行政权力的扩张，极大压缩了和排斥了人大 的监督。再次，传统封建政治文化，比如宗法家长制、两千年封建集权统治、“官本位 思想，对人大监督工作进行起着非常消极的作用。正如宪法有关人大职权的规定与人大 在实际政治运行中所起到的真正作用之间存在落差一样，人大监督在现有制度的框架内 的执行力弱化问题也是十分突出。 三、研究思路与方法 本文拟主要采取语义分析、历史分析、实证分析、价值分析、制度分析等研究方法， 通过对人大监督权历史发展和西方议会监督的经验，对我国人大监督制度进行反思，对 我国人大监督制度的法律规定和实践进展进行总结，以明晰人大监督的概念、主体、对 象、监督方式等，明确人大监督制度的构成、地位与作用，分析当前人大监督制度中存 在的问题、危害及成因，最后，将从人大监督制度中存在的问题和成因出发提出具体的 对策建议。 2 第1 章人大监督制度的概述 曼曼曼曼曼曼皇曼皇曼鼍曼曼曼鼍曼鼍曼曼曼! 曼鼍曼曼皇曼皇皇曼曼寰皇曼皇皇蔓! 曼曼曼蔓皇鼍鼍曼曼苎皂曼毫曼m m i iiii l l i 曼量皇曼曼曼皇! 曼! 曼曼曼曼曼舅曼曼! 曼曼 第1 章人大监督制度的概述 1 1 人大监督制度的概念和特征 1 1 1 人大监督制度的概念 人大监督制度也就是权力监督制度，指的是全国各级人大以及它们的常委会为了维 护人民的根本利益和宪法与法律的完整实施，防止行政机关、司法机关滥用权力，通过 法定的程序和方式，代表人民的意志，对由各级人大产生的国家机关及其工作人员的监 督。人大监督的实质，就是以权力制约权力，从制度上保证国家机器按照人民的意志和 需要运转。人大监督制度，具体表现为按照一定形式、程序所进行的各项具体的监督制 度。中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法第一条：“为保障全国人 民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职 权，发展社会主义民主，推进依法治国，根据宪法，制定本法。” 1 1 从法理而言，我国各 级行政机关都是本级国家权力机关的执行机关，必须由本级权力机关产生和对其负责， 接受其监督。人民代表大会的监督权，是宪法和法律赋予各级人大的重要职权之一，是 我国权力监督的基础和最高层次的监督权。人大监督制度是我国人民代表大会制度的重 要组成部分，在我国宪政制度的建立和完善过程中起着重要的作用。充分发挥人大的监 督作用，是健全和完善人民代表大会制度，实现依法治国的重要内容。 1 1 2 人大监督制度的特征 人民代表大会的监督权，是人民当家做主，参加管理国家事务的权利体现。人大监 督制度也就是人民实现当家做主的具体权利体现。各级人民代表大会是由人民直接或间 接选举产生，代表人民行使国家权力的国家权力机关。各级人民代表大会产生其他的国 家机关，并且赋予这些国家机关管理国家和执行法律的权力。为了从根本上保障人民利 益的实现和保证其他国家机关忠实于法律和人民的意志，人民代表大会必须对有关行政 机关和司法机关的活动进行监督，防止行政机关和司法机关滥用权力，保障公民合法的 权利不受非法侵犯。 从以上论述可以得出结论，我国的人大监督是国家权力机关所实施的行为，同社会 监督、民主监督、舆论监督等种种其它监督形式相比，人大的监督具有几个明显的特点： 河北大学法学硕士学位论文 第一，人大监督的权威性。中华人民共和国宪法第三条：“国家行政机关、审判 机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”中华人民共和国各级 人民代表大会常务委员会监督法第二条“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和 有关法律的规定，行使监督职权。”第五条：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民 政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。 f 2 j 可见，人 民代表大会是“一府两院 的权力来源；人大行使监督权是基于宪法和相关法律的规定。 所以，人大监督在整个监督体系中，法律地位是最高的。 人大在听取和审议“一府两院”的专项工作报告、审查和批准决算，听取和审议国 民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告、法律法规实 施情况的检查、规范性文件的备案审查过程中，发现“一府两院及其工作人员有违法 行为时，可以对相关的国家机关或相关人员通过询问和质询、进行特定问题调查、做出 撤职案的审议和决定等方式实现监督权，维护人大监督的权威性。 第二，人大监督的民主性。我国的人大监督，是各级人民代表大会常务委员会依据 宪法和有关法律的规定，对“一府两院”及其工作人员所实施的监督。人民通过选举人 民代表大会组成各级人民代表大会。各级人大及其常委会代表人民对“一府两院“及其 工作人员进行监督，充分体现了我国人大监督的民主性。另外，人大代表人民行使监督 权过程中，要充分听取广大人民群众的意见，人大的监督在一定意义上说就是人民的监 督。这是民主性的其中一层含义。民主性的另外一层含义，就是人民代表大会及其常务 委员会是集体行使权利。这是我国人民代表大会制度的优越性，既保证了人大监督的正 确性，又加强了人大监督的权威性。 第三，监督方式的多样性。从宪法、法律的各项规定看，人大在监督过程中，可以 通过听取和审议“一府两院”的专项工作报告、审查和批准决算，听取和审议国民经济 和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告、法律法规实施情况 的检查、规范性文件的备案审查和询问和质询、进行特定问题调查、做出撤职案的审议 和决定等方式实现监督权。因此，我们过人大监督的监督方式呈现出多样性的特点。 第四，人大监督的强制性。人大监督是具有强制性的。人大的监督权，是国家权力 的体现。【3 】人大在监督中形成的决议、决定，具有法律效力，有关机关和个人必须执行， 否则会引起一定的法律后果，受到一定的法律制裁。人大监督的强制性具体表现在：一 方面，人大监督是单方面的强制性的行为。人大监督的对象、监督的内容等都是由人大 4 第1 章人大监督制度的概述 曼鼍璺曼皇! i 一一一一； i! ! i 曼一h i l l 曼曼舅皇曼皇曼曼皇曼量曼曼曼曼曼鼍曼鼍曼曼甍曼曼皇曼曼! 及其常务委员会决定，不受被监督的国家机关和单位意见的影响。只要人大做出监督的 决定，不论被监督机关和单位同意或者不同意，被监督机关都要积极配合和无条件接受 监督机关的监督。另一方面，在监督工作结束后，人大做出的决定，被监督机关和单位 必须坚决无条件地执行，按照人大做出的最后决定来改进自己的工作。相反，如果被监 督机关拒不执行人大的监督决定，人大可以通过罢免和撤换领导人的方式，强制推行其 监督决定。 1 2 人大监督的主体与对象 1 2 1 人大监督的主体 人大监督的主体是指，人大的监督权由谁来掌握和实施。宪法第三条规定：“国 家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。 人 大监督法第二条规定：“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定， 行使监督职权。”，同时第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、 人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。 【4 】由此可见，人大 监督的主体是各级人大及其常委会。实践中，从各级人大的时间来看，人大监督权的主 体是分层次的，提出监督意见，调查了解情况、提出批评意见的过程中，监督权实施的 主体都不一定要人大及其常委会整体来实施，而往往是通过人大代表、人大常委会组成 人员、人大常委会委员长会议、主任会议、专门委员会来掌控和实施。从我们国家现行 的法律规定来看，相关的组织法、代表法、等法律和具有法律效力的文件中，同时也规 定了专门委员会可以听取和审议工作汇报。一定数量的代表团、代表和人大常委会的组 成人员可以提出质询和罢免等监督案，在审查相关报告时，可以提出批评和和意见。但 是，当做出具有法律效力的决定时，必须由人大及其常委会集体行使人大的职权。 1 2 2 人大监督的对象 人大监督的对象，是指人大监督权所指向的客体。中华人民共和国宪法第三条 规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它 监督。”人大监督法第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、 人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。” 5 1 i 由此可见，工作 监督和法律监督的对象主要由人大及其人大常委会产生，并对人大及其常委会负责的国 家机关及其组成人员，也就是通常所说的“一府两院 及其组成人员。国家机关的组成 5 闹北大学法学硕士学位论文 人员指的是上述国家机关中，由本级人大及其常委会选举产生或任命的人员。法律还规 定，本级人大与它的人大常委会之间是领导与被领导的关系，上级人大和下级人大之间 是监督与被监督的关系。所以，人民代表大会可以改变或撤销它的常委会做出的不是单 的决议；人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会所做出的不适当决议，有权批准下 一级民主自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例。但是，i 这种监督并不是产 生和负责的垂直管理关系。 1 3 人大监督的内容和方式 1 3 1 人大监督的内容 对于人大监督的内容，宪法和有关法律作了明确规定，概括起来表现为工作监督和 法律监督两个方面。 法律监督就是对“一府两院”和下一级人大及其常委会是否违法宪法和法律的行为 进行监督。法律监督包括立法监督和执法监督两个方面：立法监督指的是，人大对就是 对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。规范性文件除宪法和法律外，还 包括两类：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方 政府规章。执法监督指的是，人大及其常委会对被监督主体的具体行政行为和司法行为 合法性和合理性的监督。【6 】法律监督一般是通过执法检查、备案审查制度和撤销同宪法 和法律相抵触或者不适当的规范性文件等方式来实现。 工作监督是对“一府两院”工作是否符合宪法和法律、是否符合党和国家的方针与 政策，是否正确贯彻了人大的决议和决定，正确行使了职权所进行的监督。工作监督主 要包括内容：首先，是对“一府两院“总体工作的监督，对“一府两院”各部门执行国 家各项方针、人大决议和决定等全面工作情况的监督。其次，是对计划和财政预算执行 情况的监督。再次，是对法律执行情况的监督。工作监督的方式一般是听取和审议“一 府两院”工作报告、工作检查、信访督办等。监督法第二十二条规定：“各级人民代表 大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群 众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法 检查。”【7 1 因此，工作监督的形式主要是执法检查。 1 3 2 人大监督的方式 我国宪法和人大监督法设定了人大监督的多种形式，具体来说： 6 第1 章人大监督制度的概述 ( 一) 听取和审议专项工作报告 听取和审议“一府两院”的工作报告是国家权力机关实施监督工作的基本形式。对 于这一监督制度，人大监督法做出了规定。人大监督法第二章对各级人大常委会 听取和审议“一府两院 专项工作报告做出了规定。人大监督法第八条规定：“各级 人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普 遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的 专项工作报告。”听取和审议工作报告表现为三种形式：人民代表大会听取、审议、表 决“一府两院“的全面工作报告，然后形成决议；人大常委会听取和审议“一府两院” 的专题工作报告，然后书面审议意见；专门委员会听取政府相关部门和人民法院、人民 检察院有关情况的汇报，提出口头或书面意见和建议。 s j 听取和审议专项工作报告这种 监督形式被普遍反映流于形式，甚至有人认为是每年一次的劳民伤财的游戏。 ( 二) 审查和批准决算 审查和批准国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作 报告，是人大及其常委会对政府进行工作监督的重要内容。人大监督法在第三章进 行了详细的规定。国务院应当在每年六月，将上一年度的中央决算草案提请全国人大常 务委员会审批。县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，将上一年度的 决算草案提请本级人大常务委员会进行审批。各级人大常委会审查的重点内容包括预算 收支情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、预算制 度建立和执行情况、转移支付情况和批准后的执行情况。人大常委会审批决算的同时， 还要听取和审议审计机关的审计工作报告。人大常委会做出审议意见后，交本级政府处 理并向常委会提出书面报告。 代议制的来源之一就是谈论如何征税的纳税人会议，由此可见，审查和批准决算在 议会工作中的重要程度。审查批准计划和预算是人大代表人民管理国家事务、理财的一 项重要职权。 ( 三) 执法检查 多年来，各级人大常委会为了保障宪法和法律的实施，逐步建立了对法律法规实旌 情况的检查。人大监督法第四章做出了相应的规定。根据监督法的规定，各级人大 常委会每年有计划地对有关改革稳定大局、群众切身利益等重大问题的法律、法规的实 施情况组织检查。检查的内容主要是对相关法律、法规进行评价，提出存在的问题和改 7 洞北大学法学硕士学位论文 进的建议以及建议相关法律修改完善。 执法检查是二个保障法律实施的机制，通过检查法律实旋主管部门对法律和相关问 题的决议的执行情况，督促、纠正或者处理违法行为保障宪法和法律得到贯彻执行。 ( 四) 询问和质询 询问和质询是人大监督的重要形式。“询问”是一种带有督促性的监督，是指因为 情况不明而提出问题。在人大代表大会审议议案和报告时，人大代表可以向有关国家机 关提出询问，再由该机关派人在代表小组上进行说明。“质询带有纠正不适当行为的 性质，往往指的是对比较重大事项存在疑问或者怀疑存在违法问题从而提出的质问。【9 】 询问和质询在五四宪法中的表述为“质问”。五四宪法规定，全国人大代表有权 对国务院或各部委提出质问，接受质问的机关必须作出答复。1 9 8 2 年全国人大组织法把 询问和质询加以区别。宪法第七十三条规定了全国人民代表大会常务委员会组成人 员在常务委员会开会期间的质询权。人大监督法第六章对询问和质询做出了更加详 细的规定。 询问和质询是一种监督权，同时又是人大代表代表人民行使的知情权。通过询问和 质询，可以使相关问题及其存在的原因公开化，使人民获知相关的信息。 ( 五) 特定问题调查 宪法7 1 条规定，全国人大及其常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定 问题的调查委员会，根据调查报告，作出决议。人大监督法3 9 条规定，各级人大常 务委员会对属于其职权范围内的事项，有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的 调查委员会。【1 0 】“特定问题调查”是人大及其常委会行使监督权的一种形式，一般针 对严重的违法失职行为。特别问题调查权的行使理论上一般会引出处置权的行使。但是， 全国人大及其常委会至今未曾运用过这一监督手段。 ( 六) 罢免和撤销 处置权，是监督主体根据所获得的信息做出处理的权力，是监督发生效力的阶段。 处置权主要体现为三种制度，即作出相关决议的制度和受理申诉、控告、检举的制度、 特定问题的调查制度。罢免和撤职是人大及其常委会行使处置权的主要方式，也是最严 厉的监督手段。罢免和撤销是人大最具威慑力的人事监督手段。同时，罢免和撤销更表 现为一种监督的结果。 宪法只对罢免做出了相关规定。宪法6 3 条规定，全国人大有权罢免国务院总理、 r 第1 章人大监督制度的概述 曼i i ii i i - - - - _ _ - - ；- - - - _ _ 曼曼曼舅蔓皇蔓曼璺曼曼鼍曼曼鼍曼曼鼍曼皇罡曼曼曼曼曼舅皇曼曼曼 副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长以及最高人民法院院长 和最高人民检察院检察长；宪法1 0 1 条规定，地方各级人民代表大会有权罢免本级政 府正副职首长，县级以上地方各级人大可以选举并有权罢免本级人民法院院长和本级人 民检察院检察长。 人大监督法对撤职做出了规定。县级以上各级代表大会有权罢免有关国家机关 的有关工作人员，人大常务委员会有权决定撤销有关国家机关有关工作人员的职务。 1 4 人大监督的功能与重大意义 1 4 1 人大监督制度的功能 ( 一) 人大监督是制约权力的根本途径 权力是权力主体凭借一定的政治强制手段，对社会或他人的强制力量和支配力量。 权力包含有“支配”和“强制 之意和特性。权力的这些特性客观上为权力的腐败提供 了条件，同时也为权力制约权力提供了依据。从民主理论的角度看，权利是本源，权力 是派生物，是用来维护权利的，即权力来源于权利，权力是权利的聚合，其合理性来源 于权利，权力应当服从于权利、保障权利。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于 人民，人民通过选举人民代表组成各级人民代表大会来行使国家权力。再由代表机关选 举行政机关、审判机关、检察机关，去分别行使行政权、审判权、检察权。著名思想家 孟德斯鸠在论法的精神一文中说，一切有权力的人都爱滥用他们手中的权力，直到 有限制的地方为止。权力失去监督和限制必将导致腐败。为了防止行政权力和司法权力 的滥用，人大就应该对由它产生的行政权和司法权进行制约。制约权力最重要的力量是 人民的监督。目前，人民监督最重要的形式就是人民通过人大进行监督，用权力制约权 力。这是权力所有者对权力行之者进行监督最集中的表现形式，是社会主义民主政治的 必要要求。人大监督是人民意志的实践，是人民监督的最主要的实现形式。不断拓宽和 深化人大监督的广度和力度，可以树立人民群众作为国家主人的责任感与认同感，有利 于激发人民群众参与民主政治的积极性。因此，人大监督是制约“一府两院“行政权和 司法权的根本途径。 ( 二) 人大监督是实现人权的根本制度保障 所谓人权，是指在一定的历史条件下每个人享有或应该享有的基本权利，是人之所 以为人所必须具备的权利。人权，就其完整的意义而言，就是人人自由、平等地生存和 9 河北大学法学硕士学位论文 发展的权利，或者说，就是人人基于生存和发展所必需的自由、平等权利。人权的内容 在不同的历史时期，不同的时间和空间，差异很大。在现代社会，人权的内容十分广泛 和丰富。【1 1 】在诸多人权中，政治权利是一项基本人权。公民的政治权利又称参政权或 政治参加的权利、民主权利，是人们参与政治活动的一切权利和自由的总称。公民 对国家权力的监督权是政治权利中非常重要的一项权力。监督权是政治权利中的最后控 制权，它是选举权和被选举权的自然延伸，也是最终实现选举权与被选举权的保障。没 有监督权，其他权利只是流于形式，其最终目的是无法得到实现的。 作为人权的重要组成部分，我国公民的监督权主要是通过人大监督来行使的。人大 监督本质上是人民的监督，源于人民的监督。通过人大监督，既能充分表达人民的意志， 又能方便人民行使监督权。我国人大监督居于国家监督体系的最高层，其监督具有权威 性和至上性。人大的的监督权是以宪法、法律为后盾，其他国家机关对人大监督必须服 从，因此人大监督的效率比人民直接行使监督权的效率更高，更利于权利的实现。 公民通过人民代表大会行使监督权也是实现其他基本人权的保障。人大通过监督行 政机关、检察机关、审判机关的权力行使，可就相关问题质询相关机关，对有关个人所 在单位发出监督意见。人大的监督权可以保障公民基本人权的实现，也可以在公民基本 权利遭到侵犯时，既可行使与检察、审判相类似的制约权，也可监督检察、审判权的正 确行使。人大监督权无疑是人权实现的最终电最重要的制度保障。 1 4 2 人大监督制度的重大意义 著名思想家孟德斯鸠在论法的精神一文中说，一切有权力的人都爱滥用他们手 中的权力，直到有限制的地方为止。权力失去监督和限制必将导致腐败。面对我国层出 不穷的腐败现象，愈来愈多的人意识到民主政治在反腐中的重要作用，而我国政治民主 化的重要标志就是人民代表大会制度的健全和完善。人民代表大会是体现民意的地方， 是人民行使权力的地方。人大监督是我国监督体系中最重要的部分。人大监督的对象是 “一府两院 及其工作人员，这一切都显示了人大监督在我国政治生活中，占据特殊的 位置和发挥的重大作用。 我国权力机关的各种权力是一个相互配合的有机统一整体，它们各自发挥着不可替 代的作用。人大监督权的地位和作用是不能被其他人大职权代替的。1 1 2 j 人大监督权不仅 反映了人民民主专政的基本性质，体现着人民管理国家的实质内涵，而且与人大的其他 1 0 第l 章人大监督制度的概述 职权互相配合共同发挥着极其重要的作用。人大监督作为对“一府两院 及其工作人员 的最高监督，我们应该对其重要意义有更进步的认识。 第一，从国家监督体系看，人大监督是最高层次的监督。人大监督是人大代表国家 和人民进行的，是人民当家作主、管理国家事务的重要体现。人大监督在整个监督体系 中处于重要位置，是具有最高法律效力和权威性的监督。完善和健全人大监督制度对于 健全与完善整个人大制度，加强各级人大的监督工作，促进“府两院”严格依法行政、 公正司法都发挥着积极作用。强化各级人大的监督权尤其是立法监督，对于保证法律解 释的合宪性、维护我国社会主义法律体系的有机统一发挥着重要的作用和积极意义。同 样，强化各级人大及其常委会的监督权，是发展社会主义民主政治、实现依法治国的必 然要求。人民通过选举人大代表组成各级人民代表大会形式维护人民自己的权利。因此， 人大监督权的行使，是各级人大及其常委会代表人民行使属于人民的权力，最终实现维 护人民群众根本利益的目的。人大监督权的实施是构建社会主义和谐社会的必然要求， 也是规范依法行政、加强对权力的监督和制约的迫切需要，是促进公正司法、实现全社 会公平正义的迫切需要，是各级人大常委会自身规范监督工作，提高监督实效的迫切需 要。 尤其是人大监督法的出台，对于人大依法履行监督职权、加强监督工作、促进 依法行政和公正司法意义重大，反映了党切实保障人民当家作主的权利的理念，真正使 民主监督渠道更加畅通、监督程序更加规范、监督作用更加重要。应当说，人大监督 法的颁布和实施，使人大监督，这一国家监督体系中最高层次的监督，得到了进一步 的完善，必将推进中国的民主政治向更为实际的方向发展，各级人大常委会将成为民主 政治最重要的监督机关。 ， 第二，从法定职权看，各级人大及其常委会的监督权是宪法、人大监督法和地方组 织法赋予项重要职权。人大拥有立法、决定、监督、任免四项法定职权。我们认为， 监督权是一个综合的系统，在人大的四大职权中处于中心和主导的地位，是一项总权力， 而其他三项权力是它的分支权力。立法的目的在于实施，在监督实施中，行使罢免权和 决定权，就能体现监督权的本质要求，实现监督之目的。因此监督权系由三个方面的各 个分支权力构成。从宪法角度讲，国家权力机关的作用集中体现在两个方面：一是以立 法为核心的决策权；二是代表人民对公权力行使监督，对“一府两院 的活动依法进行 监督。人大监督法明确规定了监督对象主要为“一府两院，即政府、法院和检察院。 l l 洞北大学法学硕士学位论文 立法决策是前提，没有立法决策，国家权力的行使就失去了依托和基础。监督是关键， 监督是对立法的目的和宗旨的保障。 第三，从监督的目的看，人大监督的目的是促进“一府两院 依法行政、公正司法， 保障宪法和法律的遵守和贯彻执行。人大和“一府两院”分工和职能虽然有所不同，但 工作的基本出发点和最终目标是一致，也就是让整个国家机器在相互制约的情况下，按 照既定的方向运转，保障人民各种权利的实现。政府是人大监督的主要对象之一。近些 年来，政府各种不规范抽象行政行为和具体行政行为以及一些国家公职人员的不良执法 行为，在广大人民心目中产生了很多负面影响，人民群众对此深恶痛绝。广大人民群众 对各级人民法院和人民检察院的司法工作满意度也不是很高。第十一届全国人民代表大 会第二次会议听取和审议了王胜俊院长、曹建明检察长所作的最高人民法院和最高人民 检察院工作报告，会议最后分别以2 1 7 2 票赞成、7 1 l 票反对或弃权，以2 2 1 0 票赞成、 6 6 7 票反对或弃权决定批准这两个报告，投发对票和弃权票的比例明显提高。首次向全 国人民代表大会报告工作的最高人民法院、最高人民检察院，会议对其工作报告的审议、 表决，反对或弃权票比例分别达到2 3 、2 5 ，某种程度上反映了代表对人民法院和人民 检察院工作的不认可。人大的监督，就是在“一府两院”权力运行过程中将制约和监督 纳入制度化轨道的具体体现。人大监督权的实现是从制度上、法律上保证“一府两院 权力行使的规范性目标，确保政府工作的合法性，确保其工作不违背选民的意志，确保 其工作是高效、廉洁的。人大监督法明确规定了各级人大常委会经常性监督职责， 包括听取和审议“一府两院”专项工作报告、审查和批准决算，听取和审议计划、预算 执行情况的报告和审计工作报告，组织执法检查，进行规范性文件备案审查等内容。同 时，人大监督法还确立了各级人大常委会审查和撤销下级人大常委会及同级政府的 决议、决定和命令的立法监督制度。人大监督法的上述规定具有很强的操作性，加 强了人大监督职权的系统化、规范化、制度化，为最终实现“一府两院 的依法行政、 公正司法提供了基础性的保障。 1 2 第2 章我国人大监督制度中存在的问题与原因分析 第2 章我国人大监督制度中存在的问题与原因分析 2 1 我国人大监督制度中存在的问题 马克思韦伯说认为，权力是一个人或更多的人在一种共同活动中违反参与同样活 动的其他人的意志而实现自己意志的一种能力。 从潘恩的常识和其他一些学者的论述中，【1 3 】我们认为，权力是具有两面性的： 一方面，权力是一个社会的必需，无论是安全的角度，抑或是，社会的秩序与稳定；另 一方面，权力又是一个对社会的恶、一种对社会的威胁。为了防止权力对社会的恶与威 胁，使权力为善而非作恶，必须要对权力进行制衡。 在各种权力之中，国家权力是权力体系中至关重要的一环。国家权力通过有组织、 有体系的各种国家机器的保障和法律的强制，通过对各种资源的集中和分配、再分配的 过程，通过国家控制的强大舆论工具的宣传，使全体国民服从权力拥有者的意志。国家 权力既可以取得任何社会个人、团体都无法企及的光辉成就，亦能够造成他们无法犯下 的罪行。马克思说，国家是祸害，就是对国家有可能犯下罪行的恐惧。 制衡权力，也就是对权力进行监督，监督公权力、限制公权力，给公权力划定一定 的活动范围。笔者认为，制衡行政机关、司法机关的公权力必须要有此权力体系外的力 量进行。物理力学告诉我们一个简单的道理，内力不可能改变一个物体自身的运动状态， 犹如，人不能抓住自己的头发将自己提起一样。对一府两院的监督也应该如此。当然， 一府两院内部也存在自身的监督体制和体系，然而，这些监督都是“内力”而非外力， 不能最大程度的起到监督的作用。作为国家监督体系中最高层次的监督形式，人大对一 府两院的监督，无疑是“改变物体自身运动状态的外力 。坚强和完善人大的监督体系 对于有效防止行政机关、司法机关滥用权力，