（宪法学与行政法学专业论文）我国社会保障权行政法保护问题研究.pdf

长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文我国社会保障权行权政法保护问题研究是本人在 指导救师的指导f ，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包 含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 作者虢磊丝l 盟年上月_ 丑日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博士学位论文版权使 用规定”t 同意长春理工大学保留并向中国科学信息研究所、中国优秀博硕士学位论文 全文数据库和c n k i 系列数据库及其它国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编学位论盘。 作者签名：丛丝赳年h 盟同 导师签名 上业 i 上h 丑8 内容提要 我国于2 0 1 0 年1 0 月通过了社会保险法。这是最高国家立法机关首次就社保 制度进行立法，对于保障公民社会保险权利的意义尤为重大堪称中国社会保障建设 的里程碑。因此，随着社会保险法的出台人们开始关注社会保障权、社会保障制度 的相关内容的完善。社会保障的产生与完善是随着人类社会的文明发展而不断进步的， 我国改革丌放至今，社会保障制度的理论与实践都还正处于发展时期虽然出台了相 关的法律、法规，但与发达国家的社会保障体系相比还是存在着一段距离，还有部分 等待完善的地方。现代社会的不断进步，为保护社会成员的更多利益，社会保障权也 在不断地完善和发展，在相关的法律制度建设上大多是对公民社会保障权救济的法律 保护进行研究探讨为维护公民社会保障的法律制度理论建设提供保障，这也是现代 社会维护公民基本人权和社会机制顺利运行的必然结果。本文通过对社会保障之行政 法保护的概述、我国社会保障中行政法保护的现状以及我国社会保障行政法保护的完 善这三个部分系统的阐述，分析我国社会保障行政法保护存在的问题。但由于本人 的知识背景以及学术研究能力有限，希望通过这篇论文引起大家对于社会保障行政法 研究的重视，从而进一步完善公民的社会权利。 关键词；社会保障行政法权利保护 、社会保障权之行政法保护概述 ( 一) 社会保障权概述 目录 ( 二) 社会保障权之行政法保护内容 二、我国社会保障权行政法保护的现状 8 ( 一) 社会保障权行政法保护存在的问题 8 ( 二) 社会保障权 亍政法保护问题之原因分析 1 2 三、我国社会保障权行政法保护的完善 ( 一) 社会保障权行政立法的完善 ( 二) 社会保障权行政程序的完善 1 7 1 7 1 8 ( 三) 社会保障权中行政监督的完善2 l ( 四) 社会保障权行政救济的完善 结论 3 0 参考文献3 l 论文摘要( 中文) 论文摘要( 英文) 后记 引言 社会保障权的产生与逐渐完善是随着人类社会文明与经济的不断发展而进步的 我国改革丌放至今，社会保障的理论与实践都还正处于发展时期，与发达国家的社会 保障体系相比还存在着一段距离。基本人权的保障是现代社会进步的标志，被世界上 大多数国家以宪法的权利作为约束，社会保障权作为现在公民的一项基本权利，是社 会成员维持最低生活水平的保障，是人格尊严的底线。社会保障体系的建立是人类社 会发展水平的最终体现。 现代社会的不断进步，为社会成员提供更多的保护，社会保障权也在不断地完善 和发展，在相关的法律制度的建设上，多是对公民社会保障权的救济给予法律上的保 护来进行研究的以此维护公民在社会中的基本权利得到保护这也是现代社会维护 公民基本人权和保障社会机制顺利运行的必然结果。社会成员的法律救济是一种根本 保护公民在社会发展中自身权利的一种手段，这种手段只有不断地加以完善才能从根 本上保护社会保障权利的实现。维护社会成员间的利益，从而实现社会发展的目标和 最终追求。 在人类发展进程中，社会保障制度的实现与发展是一个国家体现社会文明程度 的重要标志。自建国以柬我国高度重说人权发展与社会保障权的保护，新中国建立初 期关于社会救济、社会保险、优抚安置与社会福利等各项制度，法律建设上 部对他们进行积极的建设与完善。一r 世纪韧期全国人大常委会批准了经济、 社会和文化权利囡际公约我国在该项公约中做出承诺，要切实履行该公约所涉及相 关内容，以做到履行尊重和保护人权，使社会权利和义务能切实的实现在每个社会成 员身上。十七夫报告中也明确的提出：我们要做到以社会救助、社会福利与社会保险 为基础，把t 作重心放在基本养老，基本医疗与最低牛活保障制度e ，把商业保险与 慈善事业作为完善社会保障体系的补充以此加快社会保障体系的完善。作为保障民 7 k 的i 掣依托社会保障小但婴做剑七足嘣情，努力建发健全计会保障制度还应在 这j r l ，通过 r 政浊埘行政权加以约束，以侏障公k j _ 上会侏障枞的最终权利舟以维护。 我学拧j 、鲐济学、引会。产、法学肆彩个f f j 嗖刈n 会侏障制瞍的j m 能、价值、以 垃瞰m 儿v i _ 进7 - ，二f 、 j u 一，_ 一h 、州，、l 屯一4r l + ”j 二诛r i j t 川l 二， 在实践的保护中我国的社会保障权远远没有实现，不得不承认在社会保障权与社会保 障制度的建设方面。我国与发达国家相比还存在着一段距离，在社会保障体系的建构 上【乜有一定的差距。社会保障制度，也叫社会安全制度，是指以国家的能力为社会成 员提供基本的生活保障，使社会成员能在年纪老避时、身患疾病、失去工作，没有经 济柬源时或者因受到自然灾害而失去自立谋生的能力时，叫以从国家和社会那里获 得物质帮助的一种社会制度。社会保障一般包括社会保险、社会上救济制度、社会福 利制度以及卫生医疗事业等多方面保障。对社会保障制度的研究，其研究本身就是跨 学科多角度的研究。社会保障制度中由于责权之间关系认识的出入，直接导致影响政 府与社会成员之间对于社会保障中形成的法律关系的不同认识。因此通过行政法的 角度，束分析社会保障制度中存在的问题，通过对他们分析研究，更好地完善社会保 障权。 政府在现代行政过程中通过职能的转变，使得由原来的包办一切的全能政府转化 为受行政法控制行政权力、限制行政权力的有限政府，由政府职权全能的退化，所| 三l 留下来的空缺，由社会上的自治组织来承担。因此，行政权在社会保障领域又有了重 新的界定- 从这个角度出发，在社会保障中运行的行政权的涵义可以界定为：国家行 政机关或者法律、法规授权的其他行政主体执行法律、管理社会公共事务，增进社会 福利，减少或消除生活贫困而给予公民必要物质帮助的一种权力。 但是，行政权它又是一把双 t j n ，既可以在社会保障制度中发挥积极的主导作用， 叉能在权力控制不到位的情况f 危害社会成员的基本权利。所以为了防止这种不利的 情况发生，我们应分散行政权从而建构行政主体多元化方向的发展用以抑制行政权 肄化所产生的不利于社会成员权利保护情况的发生。 一、社会保障权之行政法保护概述 ( 一) 社会保障权概述 社会保障源于英文“s o c i a ls e c u r i t y ”，又译为“社会安全”。这一词首次出现是 在1 9 3 5 年8 月1 4 同，美国国会批准并宣抽的社会保障法。此后，国际劳工组织和 英国、德国、法国等欧洲国家都使用了这一词。指国家为了维护经济发展和社会稳定， 通过强制的立法规定，对公民的基本生活需要和经济发展权的保障，是社会成员收入 再分配的形式予以保障的一种社会制度。对于基本生活需要的解释，国内外的学者和 有关的国际组织对此有狭义和广义的两种主张。狭义的主张认为只要能保障社会成员 的基本生活需要就可以了，它认为当人们由于自然原因而导致的年老衰弱、疾病，非 自然原因而导致的失业等其他情况。或是由于自然灾害等原因造成的生活收入上的减 少或中断。难以维持基本生活需要的。社会成员可以通过获得物质上的帮助，用以保 障其该成员基本生括不被中断，生活能维持在一个平衡的需求。广义的主张则认为 在基于对社会成员之问的基本生活保障之上，还应保障社会成员更为广泛的社会权利 如社会成员应有就医的保障、社会成员应享受基本的社会福利、为社会成员提供安身 之所、为社会成员提供文化教育等方面比基本物质生活更全面的关怀。 我国于1 9 8 5 年9 月通过的中茫中央关于制订国民经济和社会发展第七个五年计 划的建议中币式提出了“我国将运步地建立起具有我国特色的社会主义的社会保障 制度雏形”，1 9 9 3 年1 1 月的十四届三中全会中明确指出。社会保障的范围包括社会保 险、社会救济、社会福利、优机安置、社会互助和个人积累保障。社会保障权的具体 概念，因为各因不同的社会制度而有所不同，国际社会一直对其没有一个准确的概念， 但都认为社会保障权是为了由于自然原因导致的年老、生育或非自然原因导致的失业、 等，生活丽临j ：f 难以至于所得到收入难以维持必要的生活水平时有获得国家物质帮 助的基本权利。我国将社会保障权的实现定位为保持经济发展和社会稳定的基础， 劳动者或补会成啦周年老、伤残、疾病、，4 l k 而丧失劳动力或丧火劳动机会或吲自 然灾害和意外小故等原因面1 l 临生活阡1 准时，城过田艮收入行配和冉分配的方式挺c 物 匝帮助和 1 会雌备 i 鸺是如了 * 雠公民的蛙本，t 活需婴针会 * 雠制度与公民的计 会保障权有 i ：瞥饥笼系，公睢卒打套保障枞脚成为建- i f 会保障制度的逻辑i j u 提 。j 、j i r j 、，：。j l l l j 一i j ! i 、i 。j 1 ，7 一ij ? 1 1 - ：1 i f z ：! j 。j 。i - i 、 j i ! | 1 恩赐和救济，但其意义却大不相同。如果足阿者，社会保障制度的建立不是可有可无 的而是必须的，国家权力受到公民社会保障权的制约：如果是后者社会保障制度的 建立完全基于国家的自山裁量，公民只能请求国家的恩赐，而不能凭借其权利制约国 家权力。因此，h 有在宪法上确认了公民的社会保障权，社会保障制度的建立健全爿 有了啭实的基础。 社会保障制度的建设于人民幸福安康息息相关。能不能实现全体人民老有所养、 病有所医。事关广大人民群众的切身利益，【乜影响社会稳定和发展大局。因此，关注 民生、重视民生、保障民生和改善民生，是党实现全心全意为人民服务宗旨的要求 是行政权力的基本职责。为了更好地履行职责，就必须努力建设服务型政府，服务型 政府也必然把改善民生作为自己的职责。 ( 二) 社会保障权之行政法保护内容 社会保障属于社会法范畴，社会法和行政法虽属于不同的法律部门，但关系十分 密切。社会法作为私法法律体系和公法法律体系相互交集的第三种法律体系，它在法 律关系的构成上表现出鞍为复杂的法律关系。社会保障法属于社会法系但在其实践的 运行中又与行政法的内容相关联。行政法对社会保障的保护，其目的是为了保证社会 保障制度的基本内容得以实施，公民的社会保障权得以保护。而如何积极地行使其权 利确保行政相对人获得虽大利益，行政监督的完善在这其中也启到很大的作用。因此 完善行政监督是更好地保证社会保障实施的基础。 社会保障本身是一个跨多角度的学科，以行政法的角度研究社会保障权使公民 的权利得到更好地保护，是我国行政法学界的一个较新的f 0 3 题。目日口对于社会保障这 一方而的研究往往把重点放在社会保障的内容建构和社会保障资金运营方面，反而忽 视了社会保障制度中权责关系的把握，这使得相对于行政机关奉身丽言，在对权力的 行使程度上难以把握、衡量。社会保障制度中责权关系认i 的不同，直接影响行政机 关与行政相对人之间在社会保障中所形成的法律关系不同。从行政法对社会保障制度 的研究来看，对相关问题的分析成作为泼i 研究的重点组成部分。社会保障作为国家 畦, ) m x l 阶化解机掏这种机掏的建设从j r 政洼学的角度柬斤订利j - 祉会全体成戥之 川的共川l 助。祉会成抛t t 的个人郜冉责f t 点持这体制的建盘而f = i 政机关对行 政权的“诬刚匙这种体制能够运 r 的( 粜障。 “政k 介入朴会眦障铷域f n 币受内弈挺珊为：咀家蛩舣，j 为f 莨的千j 政涮 m lj 。；：i 【r ! 一h | i _ _ lrr i i # v fi j - lp t + f 。，- ，7 1 】 ir ，fh l 、 i i - f _ e f f f v i 行政相对人的权利。在研究中，学者们常把社会保障相关问题的研究划入经济法学的 范围内，对社会保障的研究多是从经济法学的角度来探讨但是从社会发展和国际 问对人权问题的研究趋势柬看，单一的从经济法学的角度研究这一向题已不能适应社 会趋势。因此，笔者认为还应以行政法学的角度来看待这一逐渐显露的新问题。 以行政法束研究社会保障的问题，虽早提出这一观点的是德国法学家厄斯特福斯 多夫t 他在1 9 3 9 年的行政给付主体的行政中提到“行政给付必的最终目的就是 照顾公民虽基本的生存权”，他认为：一个国家只有满足了浚国公民对生存的最基本 的要求才可以维持这个国家的社会稳定。现代社会的行政权要求体现服务型社会， 因此我们要明确行政的宗旨是为了保护公民的生存权利不管是政治力量还是其他的 别的权力- 保障公民的生存权是我们的始终。这就是我们常常听到的行政权要对生存 权负责这句话的意思。 社会保障制度从行政法学的角度来看是一种国家建立的化解社会j = 吨险的机制。 这种风险的化解有利于全体公民的社会权益的实现，社会公民都拥护这种机制的建立， 可是返种m 险化解的机制的维护者则是行政机关政府。现代社会的社会成员面临着来 自工业化、城市化等方面的生存压力，这些风险压力集结在一起，, f o - 是个人生存而 面对的问题，而更多的应把它们看作是一种社会问题。解决这个问题单一的依靠单个 的社会成员个体是不可能完成的，社会风险的产生时刻威胁着社会的稳定与和谐，并 危及个人的生存权的实现。如何解决好这样的问题各国面临着统一的难题，掌握好以 一种合理的方式来解决这一难题是目前面临的挑战。政府在渐对这样的问题产生时， 由于本身并没有财政的支付能力，而是需要通过控制和分配公共资源来解决这样的社 会问题。这使我们不得不担心就算在具有公信力的政府在面对动员和掌握这样一大笔 资源时- 也会产生社会公平和社会公正的疑惑。现代社会行政理念提倡服务型社会和 社会价值。这两项内容是衡量当今社会行政手段是否与时惧进的标准。这两项理论的 提出也引起传统行政行为的变革，导致行政权扩张受到了影响，如财政支出、资金筹 措、社会保障制度的建市和一些具体的行政权执法活动等。社会保障领域被公权力的 介入囊耍体现仃：i 丁财政责仟的确认以发行政直法的确执在腼行社会保障行政机 是建设有跫f 会f w 窜执法手段订【n 1 的变化代表田家机构的政府存朴会保障领域承斗j 符财政支付的职贞， r 政给付成为衷现行政行山的 种方式、札社会保障瓤域罩的行 政汀柚f _ 政法，u 以怎样心埘返址破时部j6 建世川天制嗖时所婴心与的叫题。往现 、fr i0 m b r t 【i - f - ：lj k t ，? 二、i l j ，。：【if l 】t jj 岳iq t 行政机关对于社会保障机构的设立，在这方面_ ；i 三耍体现为行政法e 的立法，政府 财政责任时履行责任的能力以及在行政权执行方面主社会保障制度的完善，政府在 社会保障、行政机构在建设过程中，面对社会保障的行政立法，政府财政能力的履行 与如何确认和执法的过程中对社会保障方面的保护，这些都是构建社会保障行政机构 的主要内容，由于在社会保障领域政府需要通过行政给付手段承担着有关财政方面的 支付以及创设一些职权的责任。如何可以更好的完善社会保障领域中的这些行政活动 的建设是行政法治建设中必须考虑的问题，行政权对于社会保障方面具有以下几个特 点： ( i ) 行政权对社会保障方面的服务性特点，这种服务性特点总的来说是行政权力 与义务的结合。他即是一种权力又表现为一种义务。行政权之所以在社会保障中有如 此特殊的内容主要是因为法律赋予行政机关向它所服务的行政相对人提供服务如 果行政机关能提供这样或那样的服务，在这一层面上行政权显然失去了存在的价值， 行政权在行使的过程中要充分的考虑相对人之削的利益，并与之进行沟通。( 2 ) 行政 权对社会保障方面公共性特点。行政权的行使是为了公平公正的实现社会的和谐与稳 定。我们也称行政权的公共性为公盏性，其都是行政法追求谋求公共利益的手段，借 以增进社会福利。在行政权的运行中所体现出柬的公益性则不可以从字面上来看待， 他们所体现的公共利益是统筹了社会整体与个 、二者共同发展的产物。( 3 ) 行政权对 社会保障方面强制性的特点，社会保障行政强制对社会保障行政相对人而吉是一种不 利的负担其行使时必须要谨慎并兼顾行政主体在行使这项职权的同时应本着服务的 态度，只有在经过多方努力仍来到达履行的目的的时候才能运用强制执行的手段。在 社会中每个社会成员享受权利和承担风险的责任和能力都大= _ = 相同，如在面临风险较 小，而自身承担风险的能力较强的情况下，则不会产生自身m 险能力的差别问题。而 当面临的风险较大本身承担风险的能力较弱时自身必然会逃避对扛l 险的承担，所阻 政府必须行使行政强制柬分散个人风险所造成的不和谐的负担，也就是这样才体现了 强制性假还戍注意到强制性的缺陷。在现代社会中虽然行政法倡导温和的处理事物 的汀式，诈不是i 兑行政权的慢制陀就在社会保障之中消失了他作为种保护权利寅 跳的强制手段，晦是在穷醛任何f 它 让之后最后的方法。 l hr 礼会侏障涉垃的领域广泛与人”j 的杈益的实胱息息相戈，如 伤事战中伤 蛾程j 蔓的豁定塌呱乍； 保障r r 琵w 艘们l 同什利会捧甚侏随t - 井芑金的核锋等 嚏j 、：ij j 1 i ：i 抹u _ 一i j t i i j 瑟求越- 、哒r ；*【j _ i 。、1 7 】- r ：l 张刊支i k ；量州j 生“ 。虬 然赋予行政主体在客观问题上的处理权限，但是出于社会保障制度本身的专业性和复 杂性，行政法对社会保障的调整还需要在原则上加以分析，束判断其行为本身是否超 越了法律界限，是否构成违法，所以应加强对原则的研究，以实现行政法对社会保障 制度的保护。笔者将行政权对社会保障中应遵循的原则概括为以下几方面： ( 1 ) 依法行政原则。我国法治社会建设发展到了今天，社会保障中运行的行政权 已经无法脱离依法行政原则的控制。在依法行政的原则中包括积极地依法行政原则和 消极的依法行政原则两个方面。积极的依法行政原则也称法律保留原则这项原则 是否适用于社会保障的行政给付之中。在行政法学界之中还存在争议，它所体现的是 在一些领域中，行政主体的行使是必须通过法律授权才可以行动的。但是在社会保障 行政给付中是否适用法律保留一时问难以定论。消极的依法行政原则，也称法律优 先原则。它规定法律形成出现的国家意志优先于一切其他形式上所表达的国家意志， 包括授权的行政行为均不得与之相抵触。它的主要作用是排挤特定范围内的行政自行 作用，而直接由法律予以规定。在我国法律保留原则适用范围非常狭窄，我国宪法中 规定了国务院在其职权范围内，儿法律未禁止的，或者不属于宪法或法律明确规定由 法律调整的事项都可以通过制定行政法规来行使职权。可见，这样给予国务院较大 的行政立法权。必然造成了立法无序，多头立法的状态的产生，不利于发挥国家机关 的有效的社会保障职能，不利于保证法制统一，所以必须扩大法律保留原则在社会保 障领域的适用范围。因为社会保障行政给付涉及人民生活的方方面面，在拒绝提供给 付的情况下它所造成的危害不亚于干预行政。 ( 2 ) 效率与公平柜结合原则。社会保障的最终目的就是实现社会公平，然而单纯 的味的只追求公平是不符合社会发展的，社会发展到了今天单纯的只倡导公平已经 使得社会进步的脚步慢了下来，以牺牲效率为前提的公平显然已成为社会进步的阻碍， 他的长期存在造成了办事机构臃肿行政给付水平底下，官僚主义猖獗社会发展缓慢。 外国很多国家依然希望通过社会保障这个手段建立个公平的乌托郑似地社会从而 体现社会公平这一理想价值，但是这种只有公平忽视效率的社会终究足种理想单 盆f 作很大程度r 阻碍了社会的艇屣f r j 我们也不能阻此忽税公平闻为公平是行 政7 侏障身处埘势地位的行政相对人蛀终街以f * 护的圳障：我血小能川此恕桃效率， h 为敏牢是f ，政e 体为社会成员提供社会服务，解决社会叫题得以菇州的丽提。尽管 ：! 设牢和公、l7 的问邀 “歧 ：学抖为此t 泛小休f 1 1 址 建垃年垃胜引套稳定的i 讨挺 。 找? l n 二、 l o 证l n ：j 址，j ，t ) 、，觅_ i 川j 斑 二、我国社会保障权行政法保护的现状 我国于2 0 1 0 年1 0 月2 8 日通过了社会保险法。这是最高国家立法机关首次就 社保制度进行立法，这一事件堪称中国社会保障建设的里程碑，对于保障公民社会保 险权利的意义尤为重大。社会保险法只要是一部社会保障社会保险权利的法律，它 规定参保人员应当据有哪些权利、享受哪些待遇，这些权利与救济的处理，既不尽是 社会保险事务管理法和社会保险管理权可以支配的。我国法制建设发展至今，能与社 会保障制度相适应的法律、法规屈指可数，能配套延续的有关社会保障制度的法律、 法规也寥寥无几。社会保障制度的是一部综合了多学科、多交点的法律体系，对于它 的建构我们应从多角度来进行研究，但是不难看出社会保险法的成功出台，将为 以后完善社会保障制度的法律、法规的陆续出台奠定基础。我国社会保障制建设至今， 出台过多部与之相关的法律、法规。它们与社会保障法制体系的建设相互呼应为维护 我国的社会保障制度的发展运行起到不可忽视的作用，也为以后的社会保障法制完善 与建设提供了一定的基础， 旦我们也应认识到相对时代发展而言，我国行政法在保护 行政相对人的社会权利中，还有一些不利于保护行政相对人自身利益的问题存在，比 如立法层次较低、体系不健全、执法机制薄弱、救济途径不完善等。这些问题的出现， 使我们应更加重视相关法律、法规的完善进一步保护行政相对人的合法权利。如何 解决这一问题笔者从问题的本身和导致问题产生的原因两方面出发，分析整理这些原 因，通过完善行政法律、法规的建设来保护行政相对人的权利。 ( 一) 社会保障权行政法保护存在的问题 1 、立法存在的问题 从立法中存在的问题来看，虽然近年来我国出台了社会保险法，它的出台可谓是 我国社会保障制度进步的标杆f i _ 【是我们也不难看出社会保险法中还存在些问题， 社会保险法中规定的对于保险权利的救济途径，在原有行政诉讼法、行政复议法、劳 动合同法、劳动争议调解仲裁法r i 都l 终涉世过了，并没有新的救济机制提出。如“存 对个人与所用人单位之叫发牛的土卜会侏险的争议，归劳动争议处理范田的适埘。调 一裁两审制- o 社会保险法的i 的确l | ：我看到了_ _ l = 会保障法律制度建设的曙光f | | 是在立法方面的还是_ 白待进步的危莳仃册i _ 会保障制度和权力的保护的浊律内存 小成体系常与且他法律腿，0 混。开l 此m 题的珊部导致当仃政权俺存川埘凡牲豁 的时候，行政相对人很难保障自己的利益不受侵犯。 我国社会保障立法的相对滞后，法律在保护社会保障制度r i 存在缺失，必然导致 行政相对人在社会保障体系中自身权利难以得到保护。完善法律体系的建设是解决社 会矛盾，营造和谐社会的良好基础。在现实生活中行政法对行政相对人社会保障方面 的规范文件多以政策性文件为主，柑对的法律法规较少。我国政府对社会保障体制的 管理方式多娃用行政手段柬代替行政法律、法规。追求实环的现实效应而忽视了其法 律、法规本身的理论性、价值性和研究性，在社会保障体系的建设中的作用，主要表 现为政策优先，行政手段代替法律、法规的现象比较严重。我国现行的大部分社会保 障制度的相关规定都是由有关的政府部门起草制度的并以意见、复函、通知等形式表 现。在管理社会保障体系的过程中，这种以各种政策为依据，用行政手段替代法律的 作法是及其有害的不利于公民社会保障制度的发展与完善，因为政策并不是在法 律统辖之下，不是法令法规所承担的责任，是与社会法律体系中的地位不相符合的。 现行的社会保障制度的建设中，多以应急性的政策类文件为主较少的顾忌到全 局性的统筹中来。在为数不多的社会保障的立法中，地方性的相关立法较多，中央性 的相关立法较少这样根本无法从根本上解决社会矛盾无法为营造和谐社会提供良 好的基础a 行政相对人在行政法律体系中是属于较为弱势的群体，他们的利益在行政 公权力面前很容易就被忽视，但是所存在的社会问题并不因被忽视而消失反而越聚越 多。我们说法律具有普遍性，相对稳定性和权威性等特点，一旦行政手段作为解决 社会矛盾的主要手段，那么法律就雀失了以上所有特点也将丧失其权威性。而公民 社会保障权只有在法律保护下才能展终实现其合法权益，从而使公民社会保障权法律 救济制度更加完善的体现在一个崮家的法律体系中。 社会保障立法还缺乏合理的理念和统筹规范。在我国足以维护社会稳定与社会公 i e 为立法理念还是吸收发达囤家良期协调发展的战略观，在中国社会保障立法中还 未能真f 清晰地体现出束，而且体系也不是十分完整。日前我国的社会保障立法在整 个的法律制度中随当| 兑是比较薄弱晌，现有的一些法律规范的立法层次偏低，与公民 扯会倮障权 ：整个权利体系- f 】冉勺地何和权利保护的迫切悱小相适应。导致社会保障权 的可拆性j = 求完伞得到泣、律确认，通过仲裁和一d 法途径解决公睢社会保障权纠纷凼难 m 重公哇的社会保障权受到侵i e ；i , j 不能获得订设的救济。在这砦问题l 政府小能坐 x n ，“龙7 、h e 架f h 试 忡? ， 上的彤式埘范政啊对【t - 题帕衅班 2 、枉行存任的趣 社会保障与其他的相关制度相比，它的执行影响着受保障人的生活，行政法依照 公权力行政对相对人做出的决定，直接关系到行政相对人的切身利益审理专业与否、 速度如何影响到相对人的利益是否能得到真正的维护，行政法在实际运用中也要求行 政纠纷能够高效解决确保行政相对人的根本生活。我国的社会保障事业正在不断发展， 但问题也在不断地增多，在实际的制度运作中牡会保障因为更多地涉及资金实物的发 放使其既复杂又专业，在涉及相对人根本利益的问题上，现行制度规定对程序的设计 无疑是有意义的。但在实践中，对形式化程序的关注程度显然高于对实质意义程序的 审查。与西方国家的程序制度相比我国的程序保障体系过于单一、片面、模式化。我 们应当明白行政程序的法律化并不意味着行政程序的正当化过于形式的法律化程序 还有可能损害其正当性。因此不能片面的认为所有的行政行为的程序都应被法定化。 我国的社会保障类案件中的程序性保障更接近于形式意义上的程序保障。中国的社会 保障事业正在不断地发展，随之出现的问胚也在增多，所以有必要从制度上规范社会 保障行政权力，伴随着实体性规范制约同时出现的办有程序性的制约。我国在建构程 序结构方面是没有任何问题的，问题在于这种程序仅仅流于形式，未能与其规制的实 体结合。根据行政法的正当程序原则的规定，社会保障制度的创设是一个政治决策过 程t 在这一决策过程中如何保护弱势群体是十分重要的问题。 3 、行政监督存在的问题 随着社会经济、文化的快速发展进步的节奏不断地在加快公权力的行使面临同 益复杂的社会各个领域的问题，社会发展的责任落在行政机关的肩上，因为其相对责 任的扩大，行政职能也丌始太为扩张。行政职能的扩张便不断外始干涉和侵入社会成 员的相对的社会权利之中如社会保障权。咀至于从人出生丌始到死亡结柬从穿衣吃 饭到行走无一例外的不受到行政权力的影响。行政职能的_ = | = = 断地扩张、不断地欺辱使 得社会成员在社会保障权领域难以获得真币的保护。_ f 如哈耶克所| 兑：“使用强制性的 权力是政府_ | 二预我们生活的手段如果这种权力没有得到可肯效地制约，那么它的权 儿的使 就会导致对公民权 q 受到最大的妨碍和侵害。” 我矧在“ff l ”坩jr n j 加强清卑收挤r 挪用侵1 i 社保基金和社会保险费用的案件。 械1 9 9 9 午底，广州m 发生在外j 耋衍社保基金1 0j 8 亿兀，经过各斤努力e 前已追 网36 2 6 f 儿还自10 5 亿儿。追。剩下的5 亿元。i 无法追呲r 州将利社 会似随j n 随准箭氽进i ；_ i f i l 补啪m 鼬纳打剧蕊m1 海钆侏j 柚“k 乱均被烈m ，涉 ，t - _ 、t 侏l 1f t j _ _ _ 道j _ l l ij - i ，i ；1 、l k d jj i t r 1 i l t ! fjj ，- 一】r - ij i【_ ij 市公积会管理中心、上海电气集团，甚至是工行上海分行，华安基金和一些上市公司。 因借缴合同纠纷，法院已应上海市企业年会发展r p 心提出的诉前财产保全申请，依法 裁定查封、东街上海沸点投资发展有限公司福禧投资、昆明福禧现代工业园区建设 发展有限公司的相应财产，自2 0 0 2 年第四季度起，上海社保资会在两年内先后7 次被 挪用，用量达到3 45 亿元社保基余就变成了福禧集团的自有资本金。2 0 0 6 年上半年， 各级劳动系统的纪检监察部门把查办社保基金违纪案件作为一项重要工作来抓，先后 查处了河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴8 7 0 多万元养老保险费为代价换取6 辆轿车的使用权案、黑龙江省阿城市社保局将9 1 8 万元借给企业用作流动资金和担保 利息案、浙江省温州市劳动保障局计财处用社保基金1 2 4 5 万元案、湖南省益阳市大通 湖区北州子镇党委政府弄虚作假套取社会保险基金6 9 万元案等一批违规案件。一批官 员因此被查处。2 0 0 6 年审计署共组织各地审计部门进行了( 除上海、西藏之外) 全国 范围的社保资金专项审计、4 5 个城市住房公积金专项审计调查以及全国社保基金理事 会预算执行情况和基金收支情况的审计。这三项审计和审计调查共涉及社保资金数额 8 0 0 0 多亿元，查出各类违纪违规金额3 0 8 亿元。由此可见，由于行政监督不严，给社 会保障制度带来阻碍。 4 、救济存在的问题 由于我国社会保障制度立法并不完善，到目前为止也没有一部全国性的社会保障 法。在行政法中虽然行政诉讼法和行政复议法对部分社会保障问题进行了涉及，但相 关规定还很不完善，在涉及到行政相对人社会保障权益的相关规定更是少之叉少。所 以t 从社会保障的行政法保护来看t 我国社会保障的规定中尤其是行政法维护行政相 对人权益的问题上。我国社会保障行政权与行政相对方权利处于一种失衡状态。 行政救济是当行政机关做出的行政行为侵犯相对人自己的合法权益所造成损害 时，相对人请求有关的国家机关对于酸项具体的行政行为所造成的损害给予救助的法 律制度的总称a 对不当或违法的行政机关做出的行政行为加以纠f 包括行政不作为以 i k x , 寸_ 于因行政行为而遭受的财产损失给勺弥补等多项内容。行政救济主要包括行政复 议、哳证；剐度等多i 砸内容。 行政堑议是行政相对人解扶行政争议的。种干丁= 政救济造径。自我q i 州为传统观念 和t i _ 足制馊小克蚌的彬口时，从艇议= | j 【| j ：f | ：的琦膛术 兑我幽的廿社会保障返方曲显然没 n 逃王r j ；b i l l ：“政蜓泼i 时的m 效骷f i 政复泌；驯艘琏 件盯蚁 【夭川仆纠i i 一身铺i x 【l + j mr l ，童一lr t l l t h l ，u - j “，；：f 五，ij i 未i 1 、杆1j 皈强l t # l 附州 人员编制、工作经费等均是受制于财政部门和行政长官，它们是严格的上f 级关系t 这使得社会保障行政复议机构这现实的实际的行驶过程中难以保证它的地位从根本上 解决社会矛盾为营造和睹社会提供良好的基础。行政相对人在行政法律体系中是属于 较为弱势的群体，他们的利益在行政公权力面前很容易就被忽视，但是所存在的社会 问题并不因被忽视而消失反向越聚越多。对于行政复议的行政相对人柬| 兑对其复议内 容的了解相对的狭隘。行政复议作为一项救济制度，并没有广泛深入的宣传普及，未 能使行政相对人能够l 下确通过复议制度保障其台法权益不受侵犯从目前的状况来看， 复议制度明显没有达到这个效果。 从我国听证制度等方面来看，我国在社会保障层面听证制度还有待完善，听证制 度最早在我国是在1 9 9 3 年在深圳的“价格审查制度”中所实行的，它可以称为我国听 证制度的雏形。此后，我国相继建立了价格昕证制度等其他相关制度。听证是行政机 关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利， 行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的 一种法律制度。在我国虽然中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证规则或程序。 但听证制度主要还是体现在地方立法、国家赔偿、行政处罚等领域而社会保障这样 一项与公民切身利益息息相关的制度中，显现听证制度救济手段的有关规定很少并 且主要体现听证制度在社会保障的建构中制度的设计单一，未能结合具体的行政事项 以及相关的内容而进行规定。例如民政部会议通过的民政部听证办法中虽然系统、 明确的规定了需要听证的情况和具体程序，也规定了所有相关民政业务中的重大立法 都听取专家学者的意见并且举办社会听证，特别规定在涉及到广大人民群众切身利 益的政策调整，也要在征求专家意见的基础上举行听证会。但我们在实践中不难发现 在这些规定在实际的运行中都过f 偏蘑理论规范的研究，而较少与实际的经验帽结合 进行研究。这主要是山于听证制度日前在我国尚属于初刨时期行政机关和行政相对 人对比酃术能有充分的认识其经验也尚且不足相对的会有差错，不完善的听证规定也 不可避免。但是从国外现行卡日对成熟的社会保障的听证案例中我们不难发现，听证无 疑世保护扪对人利益最大化的最好f 段维护行政相对人对j 一行政权而苦的弱势地位更 需业邋过昕i 正制艘米完薄，l l 雠护f 1 己的合法权益。 i 二j 社会保障权行政法保护问题之原因分析 从| f i | 晡垃，汀政泣n 埘i f _ 蛾川对凡钆会侏障，t 冉帕似 川州碓- 。7 i - 的娅 ：要是 、j ，i i l 、社会历史原因 我国社会保障制度的发展分为计划经济时期和改革开放时期两个方面：在计划经 济时期，政府和社会企业形成典型的政府企业模式，由政府提供社会保障的实施者和 供给者，政府的行政权处于主导地位，国企作为政府行政权的代言人向社会劳动者提 供全方位的保障，如免费的就医环境、住房租金极低的社会补助、冬天取暖时的取暖 补贴等，最终导致企业收支难以持平负担过重。在改革开放时期我国充分发挥市场 的积极作用，增强社会问企业活力，政府对于行政权的放松管制：政府和社会要结果 企业手中负担过重的社会保障的责任，给举步维艰的企业发展的机会让企业在市场 竞争中减轻包袱真正成为市场竞争的主体，其中社会生产模式也己将悄然发生着改变 社会保障的模式已经由政府一企业保障制过度到了政府一社会保障制。但是，我们应 该做到心里有数即由于我国特殊的历史的原因，社会保障制度改革任重而道远。在我 国农村地区除少数五保户、优抚人员可以享受一些低标准且不固定的社会保障外，人 口绝大多数的人难以获得基本的社会保障这就导致城乡二元结构的对立，平等公民 之间所享有权利和承担义务的不对等。 我国城乡二元化结构导致在社会保障资源配置的比例城市明显倾斜与农村地区。 而在城市，内部社会保障资源配置也存在严重的身份上的差距国家离退休人员、干部、 国企职工占有的社会保障资源明显偏重于其它城市居民，垄断行业的企业比一般行业 的企业占有更多的不被人们关注的其它社会福利。城乡居民最低生活保障制度两者之 间也存在较大的发展差距，后者受重视程度低于前者；社会保障制度的设计中忽略了 调节贫富差距的问题。相对的行政相对人的社会保障制度建设部完整，存在着地方政 府与中央之间权力关系划分不明，出现很多畸形局面，行政相对人社会保障制度设计 甚至出现某项保障制度受重视，在某种程度随某领导人个人影响的大小、部门势力的 大小或者社会群体性政治呼声的大小而发生变化的情况包括一些地方性政府与投资商 所形成利益的链条指是调整方面而并不作为：政府部门在内的一些利益集团所处的垄 断地位影响了医疗体制改革进程。政府有时候所形成一些政策或决策措施缺乏周密的 可行性研究也没肖进行_ f 】芙的社会实践就盲目出台，由于缺乏相关的可行眭分析使得 行政相对人的合法权益难咀得到保障。 从我1 日k 期所处的经济结构来看决定了行政法保护对行政川种人什会慌障的凋 槎只能走逐渐发胜们道蹄儿的经济结构模式导致了我国二儿的f f 会站f ；_ j ，从而形 成元的f 会似障一4 ，代f 町以会j ”牛这种二元化的经济结蜘 ；! ， 出驯足i l 于当时的工业化起步模式而存在的原本应随着工业化的推进而逐渐缓解从而消失的。 但跟随我国计划经济体制相适应的一系列城乡分割的政策制度的出台导致了这种社会 结构的凝固化。虽然改革开放以后，行政机关对这一非均衡发展模式进行了一些调整， 但并没有从根本上改变其性质。特殊的弱势群体的生活更没有得到国家公权力的关注， 也没有给予他们应有的保护。因此由于权力上的失衡，导致行政法律规章制度在我国 行政相对人社会保障中的作用严重缺失。 我国的行政权在社会保障中的运行轨迹与西方国家的运行轨迹刚好相反，即是从 政府的管制到宏观调控。但无论怎样，社会保障行政法律制度构建的核心问题仍然是 行政权与行政相对人之问权利合理配置的问题。笔者认为，两种不同模式对完善我国 社会保障行政法律制度的借鉴意义主要有：( 1 ) 企业在面对裁员或是倒闭作为市场竞 争的主体是不可避免的但是在不得不面对这一问题的同时，企业必须与政府建立一 套完善的社会保障秩序用以应对这一现象，不能将其简单的推向市场，要求其自己解 决这一问题，如果这样的问题没有得到较好的解决，那么势必会困为行政权的过多介 入造成由于市场竞争而因此的社会秩序的混乱。( 2 ) 我国作为一个社会保障制度剐起 步的发展中国家，社会保障的标准可以达到的基本的保障层面，这是因为我国可供再 分配的国民收入受到限制，还没有至0 达福利国家的社会保障水平，我国应结合本国国 情走一条合适的发展道路应走分散行政，大力发展社会保障自治机构的道路这主 要是由于我国经济的发展层次受限。 2 、行政主体原因 在中国传统的官本位思想和观念的束缚下，相对于行政权行政机关而言，社会保 障行政相对人的权利显得特别渺小。社会保障的行政主体被授予了较为广大的权力， 而附加的责任和义务却较少，在实际中常常出现行政机关职能上消极不作为的情况出 现。我国的行政主体多是指具有行政权职能的行政机关，他们可以以自己名义运用行 政权力并能独立承担相应法律后果的社会组织、也可以是依法承担行政职权的行政机 是和法律法规授权的组织，我国社会保障行政t 体主要有社会保障和劳动部门的及各 级地方政府，他们主要是负责有关养老保险、失业救助、医疗保障等社会保险一类的 1 作：另外就是各级民政部门他们主要是负占十i 会i 的救济救助和社会优抚以及社 会碥利工作。还有就是事业雌位可以行使社会保障行政l | ：i 能的比直我b 4 社会保障基金 啦会它t 婴足负责全田社会保障魑会的竹川怂营，垃剖符院直属。部级事业单位。 观察l 4 外的蝗f r 政 二体我们小雎再+ | l 池】日车的政机戈除了行政主体以外， j 还存在着其他的公务行政主体。这些公务行政主体自治、独立的存在，承担着实质的 责任，完成着行政主体的任务。我国现阶段行使社会保障行政职能的其他主体，如事 业单位，他们的存在都或多或少的具有浓厚的官方色彩，不论是在人员设置与机构配 置上还是组织管理等方面都缺乏应有的自主性与独立性，实质上行政机关直属的事 业单位依然是政府行政权的延伸。在界定政府在社会保障中的作用时我们不防借鉴西 方其他国家在行政主体方面相对成熟的地方。我国社会保障改革的重要内容应为以实 现政府的宏观调控的同时还要承认社会保障公务行政主体的地位，使社会保障行政 主体由单纯的直接的行政转型向直接行政与削接行政共同存在的过渡时期。 公务行政主体一般具有以下几方面特点：( i ) 不具有独立的地位，该主体要时刻 服从上级机关的颁导，并受制与上缴机关。由法律法规授权的该组织要所属于上级部 门领导。这仅仅是一种代理权不管行政主体或法律授权组织在法定权限内是否对外 享有管理权，都不代表它有独立的地位。( 2 ) 不独立承担法律责任。在我国行政诉讼 后果有国家来承担，不管行政机关或法律授权组织能否作为行政诉讼的被告其所产 生的责任都由国家承担。这套理论正好与西方的行政主体理论相反，它既强调行政主 体间的主体独立又强调行为后果归属。主体独立，指的是国家作为与其他行政主体相 互独立的行政主体不能干涉相互之间的内部事务、不能干涉其他主体履行行政职能的 权利。后果归属，指的是行政主体要为自己所产生的行政行为的法律后果附上实质和 财产双方面的责任。行政机关在面对社会责任时对财政法的仓促应对，使得巨额资金 投入了社会保障领域没有达到预期的效果，反而出现了机制的行驶过程中受到了阻碍； 地方政府的社会保障基金缺乏系统化的监督保护：资命筹措出现了不规范没有应对 人口老龄化而带来的财务危机的风险意识，权力制度上的失衡使得这一问题已成为不 可忽视的社会问题。而社会保障行政相对方则被规定了较多的义务。很少舰定权利， 这更使得行政j = i 对人的权利受到侵害时很难得到保障。 由于社会保障涉及的业性领域知识较强，所以社会保障的行政主体被赋予了较 大的裁蕈自由，导致行政相对人权利在被侵j 巳时不能有效的抵御行政投