（宪法学与行政法学专业论文）行政告知制度研究.pdf

摘要 摘要 在当今行政权不断膨胀的情况下，行政程序法成为当下各国制约行政权滥 用，保障当事人的合法权益的重要选择。行政告知制度作为行政程序法的基本制 度，是行政主体在行使职权，作出影响当事人的合法权益的行政行为过程中必须 履行的义务。行政告知制度保障了当事人的知情权。本文对行政告知制度的研究 可分为以下三方面： 第一章，行政告知制度的理论分析。首先对行政告知制度的概念进行了界定， 从行政告知制度的特征、种类和其与其他制度的区别来对行政告知制度含义进行 了厘清。其次，介绍了行政告知制度存在的理论基础，最后，就行政告知制度的 功能进行了说明。 第二章，行政告知制度的实证分析。首先对我国有关行政告知制度的规定进 行了介绍和评论，从规范的角度说明了行政告知制度现存在的问题。其次，从实 体和程序的角度对行政告知制度在现实实践中存在的问题进行了详细说明。最 后，对造成我国行政告知制度不足的原因进行简单介绍。 第三章，我国行政告知制度的完善。首先对域外行政程序法目标模式的选择 进行了介绍，并结合我国当下的情况确定了我国行政告知制度目标模式的选择。 其次，确定了我国行政主体履行行政告知义务的范围，即影响当事人合法权益的 行政行为，并对我国在“公正优先、兼顾效率的行政告知制度目标模式指导下 确立了我国行政告知制度的范围模式选择。再次，对我国行政告知制度的合法要 件从实体和程序上进行了说明。最后，对我国行政告知制度在实体和程序方面的 瑕疵所导致的行政告知的法律效果进行了说明并提出了救济途径。 关键词：行政程序，行政告知，告知瑕疵，法律效果 a b s t r a c t a b s t r a c t i nt h ec a s eo ft o d a y se v e r - e x p a n d i n ge x e c u t i v ep o w e r , t h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r ea c th a sb e c o mt h ei m p o r t a n tc h o i c eo fr e s t r i c t i n gt h ea b u s eo fe x e c u t i v e p o w e r i na l lo ft h ec o u n t r i e st op r o t e c tt h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fp a r t i e s t h es y s t e mo ft h ea d m i n i s t r a t i v ei n f o r m i n g ，a st h eb a s i cs y s t e mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r ea c t ，e n a b l e st h ea d m i n i s t r a t i v es u b j e c t st oe x e r c i s et h e i ra u t h o r i t i e sa n d f u l f i l lo b l i g a t i o n si nt h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v ea c t r e l a t e dt ol e g i t i m a t er i g h t sa n d i n t e r e s t so ft h ep a r t i e s t h es y s t e mo ft h ea d m i n i s t r a t i v ei n f o r m i n gp r o t e c t st h ep a r t y s r i g h tt ok n o w i nt h i sp a p e r , t h i ss y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o nc a nb ed i v i d e di n t ot h e f o l l o w i n gt h r e ea s p e c t s ： c h a p t e ro n ei sa b o u tt h et h e o r e t i c a la n a l y s i so ft h es y s t e mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e i n f o r m i n g f i r s t i l ，d e f i n e t h es y s t e mo f t h ea d m i n i s t r a t i v ei n f o r m i n gf r o mt h e c h a r a c t e r s ，t y p e sa n dt h e kd i f f e r e n c e sw i t ho t h e rs y s t e m so fa d m i n i s t r a t i v ei n f o r m e d t oc l a r i f yt h em e a n i n g s e c o n d l y , i n t r o d u c et h eb a s i ct h e o r yo ft h ee x i s t e n c eo ft h e a d m i n i s t r a t i v es y s t e m f i n a l l y , d e s c r i b et h i ss y s t e mo nt h ea d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n s c h a p t e rt w o ，m a k ee m p i r i c a la n a l y s i so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ea c t f i r s t l y , t r o d u c ea n dc o m m e n to i lc h i n a sr e l e v a n ta d m i n i s t r a t i v ep r o v i s i o n so ft h i ss y s t e m f r o man o r m a t i v ep o i n to fv i e wt os h o wt h ee x i s t i n gp r o b l e m so fa d m i n i s t r a t i o n s e c o n d l y , i l l u s t r a t et h ei s s u ei nr e a l i t yi nd e t a i l sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fe n t i t ya n d p r o c e d u e f i n a l l y , i n t r o d u c eb r i e f l y t h ec a u s eo ft h e i n a d e q u a c y o fc h i n a s a d m i n i s t r a t i v es y s t e m c h a p t e rt h r e ei s a b o u tt h ei m p r o v e m e n to fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v es y s t e m f i r s t l y , i n t r o d u c e t h ec h o i c eo ft a r g e tm o d e lo ft h er i g h to u t s i d ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r el a wa n dd e f i n ei tw i t ht h ec u r r e n ts i t u a t i o n s e c o n d l y , i d e n t i f yt h es c o p eo f t h eo b l i g a t i o no ft h em a i nb o d yo fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v es u b j e c t ，i na n o t h e rw o r d ， a d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o re f f e c t e dt h el e g i t i m a t ei n t e r e s to ft h ep a r t y s a n de s t a l i s ht h e s c o p eo ft h ec h i n a sa d m i n i s t r a t i v es y s t e mg u i l d e do nt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e a c to f “t h ep r i n c i p l eo fg i v i n gp r i o r i t yt oj u s t i c ew i t hd u ec o n s i d e r a t i o n t o e f f e c t i v e n e s s ”a g a i n ，t h ee x e c u t i v ei n f o r m e do fc h i n a sl e g a ls y s t e m ，b o t hs u b s t a n t i v e a n dp r o c e d u r a le l e m e n t sa r ed e s c r i b e d f i n a u y , e x p l i a nt h ea d m i n i s t r a t i o ni n f o r m e do f t h el e g a le f f e c ti nt h ea s p e c to fs u b s t a n t i v ea n dp r o c e d u r a lf l a w sc a u s e db yt h i ss y s t e m o fc h i n a sa d m i n i s t r a t i va n dp r o p o s et h es o l v i n ga p p r o a c h e s n a b s t r a c t k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s ，a d m i n i s t r a t i o ni n f o r m e d ，t h ec h i e f i n f o r m e dt h ef l a w s ，t h el e g a le f ! f i i i 前言 前言 在自由主义思想的影响下，“直到1 9 1 4 年8 月，除了邮局和警察以外，一名 具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。1 也就 是说1 9 世纪之前，行政权被严格限制在极为狭窄的范围内，政府扮演者“守夜 人的角色，管理最少的政府就是最好的政府。到了2 0 世纪，自由竞争导致的 市场秩序的混乱以及市场的失灵要求政府积极行动起来，加强政府对政治、经济、 文化等各方面的管理。“现代行政国家正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府 的职责，这种看法反映了人们的情感。 “行政权开始迅速膨胀，这一方面符合 了社会现实的需要，使政府以一种社会公共权威的代表来调解社会多元利益的冲 突，推进公共利益和社会福利；另一方面，行政权向社会生活各领域渗透的深度 与广度越来越大，又使社会中的个体权利受到侵害的可能性增大。社会似乎陷入 了一个手段一一目的的二律背反：人们容忍政府运用行政权干预社会关系， 是为了达到保障合法个体利益，推进公共利益的目的，而反过来行政权膨胀又使 个体权益受侵害的可能性大增。在这种情况下，既然社会现实需要迫使人们在实 体法上不得不赋予行政机关以强大的权力，那么确立一整套行政权行使的程序规 则就显得至关重要了。3 现今，在自由裁量权大量存在并在社会管理中广泛运用时，我们通过立法严 格规范行政权行使的范围使其在合法范围内行使的传统方式对行政自由裁量权 的控制己无能为力，必须寻求一种新的方式来控制行政权的不断膨胀，这种新的 方式就是程序。为了通过程序来控制行政权的规范行使，西方国家纷纷开始制定 行政程序法，这也表明了程序对规范权力公正行使的重要性，但在制定行政权行 使的程序规则时，我们也必须面对两种选择：是以推进行政权行使的高效运转来 推动社会公共利益及福利增加，还是以保障社会中公民和组织不受行政权的非法 侵害，保障其合法权益为目标? 这也使我们究竟把程序视为一种工具程序工 具主义，还是视其为一种独立价值程序本位主义来构建程序法的各种原则和 制度? 程序工具主义和程序本位主义是现今对程序价值的两种解读。“程序工具 主义认为，程序不是作为自主和独立的实体而存在的，它只是实现实体法的功 利手段。评价一种法律程序的好坏就是看它实现良好结果的有效性。 4 程序工 具主义只注重结果的公正与否，而对程序过程的各环节不予重视，可以为了结果 1 英 威廉韦德：行政法，徐炳等译，中国大百科全书f i j 版社1 9 9 7 年版，第1 页。 2 英 威廉韦德：行政法，徐炳等译，中国大百科全书 l 版社1 9 9 7 年版，第1 页。 3 王锡锌：行政程序价值的定位一兼论行政过程效率与公正的平衡，政法论坛( 中国政法大学学报) 1 9 9 5 年第3 期。 4 周佑勇：行政法的正当程序原则， 中国社会科学2 0 0 4 年第4 期。 1 前言 而改变或放弃过程中的某些环节。程序工具主义不重视程序规则的制度构建，忽 视程序过程的内在品质。“程序本位主义则认为，程序并不只是实现某种实体目 的的手段或者工具，结果有效性亦并非法律程序的唯一价值，评价法律程序的价 值标准应当立足于程序本身是否具有某些独立于结果的内在品质即过程价值 有效性。换言之，法律程序的根本价值在于程序本身的正义，而不是结果的有效 性，程序本位主义事实上就是一种程序正义或程序公正的理论。我国在社会主 义法制建设过程中形成了“重实体、轻程序的观念，只要实体上的结果正确， 形成该结果的过程并不引人关注。现今我国法制建设的现状决定了我们对程序的 重视须提到一个新的高度，抛弃程序工具主义的理念，确立程序本位主义理念， 通过公正的程序来保障公民和组织的合法权益，制约行政权的规范行使。 在程序本位主义理论中，英国古老的自然正义原则和美国的正当法律程序原 则是其程序正义思想的表现。自然正义原则和正当法律程序原则中的具体内容和 适用范围随着社会的发展在逐渐变化，并且在个案中也被灵活运用，但自然正义 原则和正当法律程序原则中的“最低限度的公正，却是程序本位主义对行政主 体行使职权，作出影响他人合法权益的行为时的最低限度要求。“最低限度的公 正 其中包括行政主体在作出某项行政决定之前必须告知可能受到该决定不利影 响的个人和组织，听取其意见并向其说明作出该决定的理由。这一最低限度的公 正要求也就是我们本文行政告知制度产生的最初源头。 1 周佑勇：行政法的正当程序原则，中国社会科学2 0 0 4 年第4 期。 2 第一章行政告知制度理论分析 第一章行政告知制度理论分析 一、行政告知制度的概念界定 ( 一) 行政告知制度的含义 行政告知制度作为我国行政程序中的基本制度，学者们对其从不同的角度进 行论述。 1 告知制度是一种基本的行政程序制度，其具体要求是：行政主体作出影响 行政相对人权益的行为，应事先告知该行文的内容，包括行为的时间、地点、主 要过程、作出该行为的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等。 l 2 告知制度是指有关行政主体在实施行政行为的过程中，告知行政相对入相 应行政行为的主要内容、理由和根据，相对人参与相应行政行为的权利和途径， 以及其对行政行不服而表示异议和寻求救济的途径、时限等一系列法律规范所构 成的行政程序基本制度。2 3 告知制度是指行政主体在作出行政行为时，将有关事项告诉相对人的制度。 告知的内容主要有三个方面：告知决定；告知权利；告知其他事项。3 通过以上对行政告知制度概念的列举，我们可以看出行政告知是行政主体对 行政相对人所履行的义务，但在告知的时间上存在区别，有的认为仅为事前告知， 有的认为是在实施行政行为的过程中包括事前、事中和事后告知。并且行政告知 制度是只适用具体行政行为，还是包括抽象行政行为也存在争议。当然最为重要 的一点是我们讨论的行政告知制度是广义上的行政告知制度，还是仅仅狭义上的 告知。广义上告知制度“作为大制度，可以包括通知，教示，表明身份， 说明理由等小制度，而狭义上的告知制度则作为小制度与上述小制度并列。 4 本文认为，首先，行政告知制度主要是行政主体作出影响行政相对人合法权 益的行为时，应履行的法定职责，但告知对象并非仅为行政相对人，对于授益性 行政行为，例如，在有关发电厂建设的行政许可中，行政告知对象并非仅申请人， 其他主体如竞争权人、相邻权人等具有直接利益的人都亦成为行政告知的对象。 即行政告知的对象为行政相对人和直接利害关系人，我们在此称为当事人。履行 1 姜明安：行政的现代化与行政程序制度，中外法学1 9 9 8 年第1 期。 2 姜明安主编：行政程序法研究，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第3 6 3 7 页。 3 参见方世荣主编：行政法与行政诉讼法学，人民法院出版社、中国人民公安大学出版社，2 0 0 3 年版， 第1 7 4 页。 4 姜明安：行政的现代化与行政程序制度，中外法学1 9 9 8 年第1 期。 3 第一章行政告知制度理论分析 告知义务的主体包括行政机关和其他行使职权的组织，我们在此称为行政主体。 其次，本文讨论的行政告知制度只适用于具体行政行为，对于抽象行政行为不是 我们探讨的对象，并且有学者认为“抽象行政行为应该适用情报公开制度。- 再 次，行政告知制度作为程序性制度，应该适用于行政行为的整个过程，即在事前、 事中和事后都应该进行告知。最后，行政告知制度在本文的论述中是作为广义的 含义进行界定的，即行政告知制度包括：表明身份制度、通知制度、说明理由制 度和教示制度。本文在此含义上使用行政告知制度主要基于以下理由：第一，我 国行政程序制度种类繁多，例如，“有的学者将行政程序法的主要制度概括为1 7 个，有的概括为5 类2 7 项，有的概括为3 类1 1 项。2 行政程序制度种类的繁多 必然导致使用上的混乱和学术概念的不统一，不利于行政程序制度的发展和在同 一层面上的讨论。第二，行政程序制度应该分为基本制度( 一般制度) 和具体制 度。“行政程序的一般制度是指一般行政程序中普遍存在的，对行政权力的行使 起一定指导和规范作用的方法、步骤和时限等程式性规范构成的综合体系。“一 般制度的内涵和外延较之具体制度更具有包容性和开放性。 3 行政程序的基本制 度应该是行政程序法基本原则的具体化，应该在行政行为过程中的各项环节中均 有所体现。行政告知制度作为行政程序法的基本制度是公开原则和公正原则的具 体化，并且在行政行为整个过程中均有体现。第三，行政告知制度所包含的通知 制度、表明身份制度、教示制度和说明理由制度，这些制度在广泛的意义上来说 都是一种“告知”。“告知 由告和知所构成，“告”是指陈述、解说、检举、控 诉、请求、表明、宣布等。“知 是指知道，对于事实或道理的认识。例如，说 明理由制度是指“行政主体在拟作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政 行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其做出该行政行为的事实 因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。 4 该制度的内 容也就是告知制度概念中所包含的内容。有关教示制度的内涵，我国学界很少有 对之进行详细介绍的。在日本的行政不服审查法( 相当于我国的行政复议法) 第5 7 条规定了教示制度，“这是将关于该处分能够进行不服申诉的宗旨以及不服 申诉行政行为和不服申诉期限通知处分相对人的制度。们该制度虽来源有关对不 服处分的救济方面的法律，而非行政行为形成过程方面，却让我们理解了教示制 度的内涵，同样我国台湾行政程序法( 1 9 9 9 年) 第9 6 条第1 款中也谈到了 救济途径方面的教示。“教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之中、 之后对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使有关权利，履行有关 1 姜明安：行政的现代化与行政程序制度，中外法学1 9 9 8 年第1 期。 2 杨海坤、黄学贤：中国行政程序法典化一从比较法角度研究，法律出版社1 9 9 8 年版，第1 2 7 1 2 8 页。 3 姜明安主编：行政程序法研究，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第3 l 页、第2 9 页。 4 宋雅芳：行政程序法专题研究，法律： 版社2 0 0 6 年版，第1 9 0 页。 5 日 盐野宏：行政法，杨建顺译，姜明安审校，法律出版社1 9 9 4 年版，第1 5 0 页。 4 第一章行政告知制度理论分析 义务以及其他有关事项，负有以书面的或1 ：3 头形式告知相对人并加以指导的义 务，若行政主体未履行该项义务而导致相对人因丧失权利或未履行有关义务而导 遭受损害，则应承担相应的法律责任的程序制度。”1 通过该概念的说明，本文认 为教示制度亦可以包含于告知制度中来。 综上所述，本文对行政告知制度作如下定义：行政主体在作出影响当事人合 法权益的具体行政行为过程中，应向受该行为影响的个人和组织告知行为的内 容、依据、理由和当事人所享有的各项权利以及不服该行为时的救济途径。它包 括表明身份制度、通知制度、说明理由制度和教示制度，是行政程序法中的基本 制度。 ( 二) 行政告知的特征 1 行政告知的法定性 行政告知制度作为行政程序法的一个基本制度，普遍适用于行政主体作出的 各种行政行为，是行政主体在作出行政行为时所必须遵循的程序。即行政主体在 作出影响相对人及利害关系人合法权益的行政行为时，必须向相对人及利害关系 人履行行政告知义务，是法律所规定的行政主体必须履行的职责。即使在没有法 律规定的情况下，依据正当法律程序原则所要求的最低限度的公正，行政主体亦 应履行告知义务。除法律有特别规定的情况外，行政主体作出行政行为都应该履 行行政告知义务，而对于行政相对人和利害关系人来说，行政告知是其享有的法 定权利，在行政主体未履行告知义务时，可以要求其履行。 2 行政告知过程的整体性 行政告知制度作为行政程序法基本原则的体现，必然贯穿于整个行政行为的 过程中。行政主体不仅应在行政行为作出之前履行告知义务，如将拟作出的行政 行为的内容、理由和依据等向当事人告知，使其能够向行政主体陈述和申辨。在 行政行为作出之后，行政主体应把行政法律关系主体双方交涉协商后所作出的行 政行为向行政相对人告知，对受该行政行为影响的利害关系人也应该被告知。行 政告知在作出行政行为的事前、事中和事后的过程都有所体现。 3 行政告知内容的广泛性 行政主体在履行告知职责时，应把与当事人权益相关的一切信息都告知。主 要包括：( 1 ) 行政行为的内容和依据。行政行为内容包括拟作出的和作出的决定。 依据包括事实依据和法律依据以及行政主体作出自由裁量性行为时所考虑的合 理因素。( 2 ) 当事人所拥有的权利。该权利包括实体方面权利和程序方面权利。 1 杨海坤、黄学贤：中国行政程序法典化从比较法角度研究，法律出版社1 9 9 8 年版，第1 3 4 页 5 第一章行政告知制度理论分析 ( 3 ) 行政主体的相关信息。行政告知制度包含表明身份制度，即行政主体在行 使告知义务时应向行政相对人表明身份，保证行政权行使的合法性以及接受行政 相对人的监督。 4 行政告知的附属性 行政告知的附属性，“是指告知作为行政主体实施的一种行政程序性行为， 它是依附与一个独立的行政行为之上的；没有一个独立的行政行为，告知就没有 依托，也就失去了讨论的意义。 1 行政告知伴随着行政行为的形成过程，是当事 人所享有的程序性权利，并不对外产生法律效果，本身并不能产生权利义务关系， 只对行政行为的法律效力有所影响，违反行政告知制度的规定可能导致行政行为 具有瑕疵。行政告知制度具有附属性并不能否认行政告知制度的法律价值，他仍 然具有独立的程序价值。它的的附属性只是要以行政行为形成过程为背景，这也 从另一个方面说明了行政告知制度适用于行政行为的整个过程。 ( 三) 行政告知的种类 行政告知依据不同的标准可划分为不同的类别。 1 依行政行为作出的时间为标准，行政告知可分为事前告知和事后告知。行 政行为作出前，行政主体将拟作出的行政行为的内容、依据、理由、当事人所享 有的权利以及如何履行权利向当事人进行告知，统称为事前告知。行政行为作出 后行政主体所作出的告知为事后告知。 2 依行政行为影响的对象为标准，可将行政告知分为对行政相对人的告知和 对利害关系人的告知。由于行政行为主要是针对行政相对人作出的，因此，对行 政相对人的告知是行政告知中最为广泛使用的告知。部分行政行为的作出，除了 对行政相对人权益产生影n f l 夕l , ，对第三人的权益也会产生直接影响。行政主体对 利害关系人也应履行告知，对利害关系人的告知主要适用于授益性行政行为。 3 依行政行为对相对人的法效果为标准，可将行政告知分为授益性行政行为 的告知和负担性行政行为的告知。对负担性行政行为，法律对行政主体在履行行 政告知义务的要求相比于授益性行政行为所要求的告知标准要严格。对于授益性 行政行为，行政主体在对行政相对人告知时，告知的阶段、内容等相对简单。 ( 四) 行政告知制度与相关制度的区别 1 行政告知制度与行政信息公开制度 行政信息公开制度又称情报公开制度，“它包括的内容非常广泛，涉及行政 法规、规章、行政决策、行政决定及行政机关据依作出相应决定的有关材料、行 1 应松年主编：当代中国行政法学下卷，中国方正出版社2 0 0 5 年版，第1 3 7 3 页。 6 第一章行政告知制度理论分析 政统计材料，行政机关的有关工作制度，办事规则及手续等。所有这些行政情报 材料，凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的 范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。1 行政信息 公开制度和行政告知制度都是公民享有知情权的体现，是实现民主政治的前提， 是公民参与行政管理来实现自身权利和控制行政权力的前提。行政信息公开的内 容大多是行政法律、法规和政府信息资料，与行政相对人没有直接的利益关系， 多适用于抽象行政行为。行政告知制度适用于行政主体作出的对当事人的权益具 有影响的行政行为。所实施的告知，适用于具体行政行为的公开。 2 行政告知制度与听证制度 所谓行政程序的听证制度，是指有关行政主体在制定影响行政相对人合法权 益的行政法规、规章、规范性文件时、行政决策，以及作出的行政处理决定之前， 由行政主体告知相对人拟作出决定的主要内容、理由、主要依据、相对人的听证 权利，行政相对人据此向行政主体提供证据、发表意见，以及行政主体听取其意 见、接纳其证据的一系列法律规范所构成的基本程序制度。2 行政听证制度是正 当法律程序原则的核心内容。行政告知和行政听证构成了自然正义原则第一方面 的内容，即听取对方意见。行政告知是行政听证的准备阶段，通过告知当事人相 关信息，使经过听证作出的行政法律规范、行政决策和行政决定等更具有民主性、 科学性和可接受性。行政听证制度中包含了部分行政告知制度的内容。行政听证 制度较之行政告知制度更保障相对人的合法权益，程序也更加复杂。行政听证制 度的适用范围不仅适用于具体行政行为还适用于抽象行政行为，而行政告知制度 只适用于具体行政行为。 3 行政告知制度与听取陈述和申辩制度 听取陈述和申辩制度是指行政主体在作出影响当事人合法权利益的行政行 为过程中，行政主体应认真听取当事人所提出的事实、理由和证据，对当事人提 出的事实、理由和证据，经复核成立的，应予采纳。行政告知制度与听取陈述和 申辩制度都是行政主体应该履行的义务，行政告知制度是当事人行使陈述申辩权 的前提。没有行政告知制度，当事人就无法获取信息，就不能针对问题进行陈述 和申辩，听取陈述和申辩制度也就成了无源之水、无本之木。“听取陈述和申辩 制度是告知制度价值实施的保障，没有听取陈述、申辩制度，告知制度在很大程 度上就会失去意义。 二、行政告知制度的理论基础 1 姜明安：行政的现代化与行政程序制度，中外法学1 9 9 8 年第1 期。 2 姜明安主编：行政程序法研究，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第4 4 页。 7 第一章行政告知制度理论分析 ( 一) 自然正义原则 自然正义原则是英国最古老的原则，它起源于自然法理念，1 2 1 5 年的自 由大宪章第2 9 条和第3 9 条的规定可以说初步体现了自然正原则。1 “自然公 正原则主要是近一百年来为回应某些类型立法产生的结果而发展起来的 ，2 最终 成为英国普通法上的一项基本原则。“自然正义原则原本只适用司法或者准司法 功能，或者说，在负有义务按照司法要求进行活动的情况下可以适用该原则，而 不能将此原则适用于纯粹的行政功能。 3 所以，多诺莫尔( d o n o u g h m o r e ) 委员 会的报告指出：“虽然自然正义原则所包含的并非是明确且广为接受的、并由英 国法院实施的法律规则，但是，我们认为有一点不容置疑，那就是，的确存在着 某些让所有做出司法或准司法决定的裁判机构和人员都必须遵守的司法行为准 则。 4 在行政权日益膨胀并且行政机关逐渐享有立法、行政和准司法权的情况下， 通过议会制定法律来控制行政权已无能为力，且议会也都是在内阁的控制下，必 须寻求另一种途径即程序规则来规范行政权的行使。最早确立自然正义原则适用 于行政机关的案件是：“c o o p e rv w a n d s w o r t hb o a r do f w o r k s ( ( 1 9 8 3 ) 1 4 c b ( n s ) 1 8 0 ) 当时行政相对人的公平听证权，都源于授权法或委任立法对此有相应程序的规 定，如果立法没有相应听证程序的规定，行政相对人是否享有听证权，是否也适 用自然公正原则规定? 该案中w a n d s w o r t h 工程委员会在自己未通知原告的情况 下，于深夜派工人拆毁了原告在建房屋，既使w a n d sw o r t h 工程委员会并未违反 任何确定的法律要求，但它的行为也的确剥夺了他人的财产权。法院判决认定， w a n d sw o r t h 工程委员会无权在不听取原告意见的情况下拆毁其房屋。”5 但是自 然公正原则在行政领域中的适用，起初只适用行政机关的司法行为或准司法行为 而不适用纯粹行政性质的行为。6 自然公正原则适用比较狭窄，甚至一段时期被 束之高阁，直到1 9 6 4 年的r i d g evb a l d w i n ( ( 1 9 6 4 ) a c 4 0 ) 案1 ，自然公正原则一直 1 自由大宪章第2 9 条规定：“任何人非经国法审判与非依国家法律，不得予以逮捕或监禁、没收财产、 放逐、伤害或不给予法律之保护。”第3 9 条规定：“凡自由民如未经其同级贵族之依法裁判，或经国法判决， 皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护、流放、或加以任何其他损害。” 2 英 彼得莱兰、戈登安东尼：英国行政法教科书( 第五版) ，北京大学出版社2 0 0 7 年版，第3 9 0 页。 3s a l e m i v m a c k e l l a r ，1 3 7 c l r 3 6 9 ( 1 9 7 7 ) ，转引自周佑勇：行政法的正当程序原则，中国社会科学 2 0 0 4 年第4 期。 4t h ed o n o u g h m o r er e p o r to nm i n i s t e r sp o w e 璐c m d 4 0 6 0 ，1 9 3 2 。转引自周佑勇：行政法的正当程序原 则，中国社会科学2 0 0 4 年第4 期。 5 参见 英 彼得莱兰、戈登安东尼：英国行政法教科书( 第五版) ，北京大学出版社2 0 0 7 年版， 第3 9 0 3 9 1 页。 6 在第二次世界大战后的一段时期，法院认为行政机关根据事实和法律作 n 的没有自由裁量权的行为，是 司法行为，受自然公正原则的支配。行政机关行使自由裁量权的决定是纯粹的行政性质的行为，不受自然 公正原则支配。王名扬：英国行政法，北京大学出版社2 0 0 7 年版，第1 2 0 页。 7 此案的案情是：b r i g h t o n 的警察局长c h a r l e sr o i d g e 因涉嫌阴谋妨碍司法公正受到刑事指控，虽最终法院 宣布其无罪，但法院对他的行为予以严厉批评，审判结束后，当地纪律委员会作出解雇c h a r l e sr 0 i d g e 的 8 第一章行政告知制度理论分析 是行政法上的使用最为频繁的领域，在该案中r e i d 勋爵反对司法行为和纯粹性 质行为之分，并指出，从对个人权利产生影响的意义上分析，凡行使影响到个人 权利的权力，都属于司法行为，均必须公正行使，不如此行为就必须给予救济。 1 自然公正原则从确立到现今，虽然适用范围在逐渐变化，适用的范围也不一致， 有时广泛，有时狭窄，但总体上是在逐渐扩展的。“实际上，自然公正原则的中 心问题不在于公民是否享有某种权利，而是在行政机关行使权力对公民可能产生 不利的结果时，需要遵守一个公正的程序。2 自然公正原则的具体内容随时代的变化会不同，适用范围如上面谈到的也在 逐渐变化，但自然公正原则包含的两个最低限度的原则则是行政机关行使权力时 必须遵守的公正程序：“( 1 ) 任何人或任何团体在行使权力可能使别人受到不利 影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；( 2 ) 任何人 或团体不能作为自己案件的法官。”3 其中第一个原则就是听取对方意见的原则， 它要求行政机关作出对公民不利的决定时，必须事先告知行政机关意图，听取对 方意见。它包含三个内容：“( 1 ) 公民在合理时间以前得到通知的权利；( 2 ) 了 解行政机关的论点和根据的权利；( 3 ) 为自己辩护的权利。 4 我们从听取意见原 则中的前两项内容可知行政主体在作出影响当事人合法权益的行为时，必须给予 告知，并且在不利影响情况下给予事前告知，告知当事人作出行政行为的内容、 依据、理由、当事人所享有的权利和行使该权利的方式、期限。自然公正原则是 行政告知制度产生的渊源，是最早有关行政告知制度作为行政主体履行职责的阐 述。 ( 二) 正当法律程序原则 美国的正当法律程序原则是对英国自然公正原则的继承和发展。“汉密尔顿 在1 7 8 7 的纽约州批准宪法会议上提出了正当的法律程序一词。他的提议包 括如下规定：除非依照正当法律程序，任何人都应得到保证，不被剥夺特定 的权利。这对于后来宪法发展来说是一种具有创新意义的变化。s “它构成了美 国宪法第5 修正案和后来第1 4 修正案的正当程序条款的起源。6 美国宪法第5 修正案和第1 4 条修正案确立了宪法正当法律程序原则，虽其他方面法律规范也 决定。纪律委员会依据1 8 8 2 年市政法人法的规定，授权其解雇“对纪律委员会认为疏于职守或不适于 行使职务的自治市警察局长”。结果纪律委员会即朱告知r i d g e 准备解雇他，也未进行任何听证，就做出了 解雇他的决定，纪律委员会也未告知解雇他的具体理由。 1 参见 英 彼得莱兰、戈登安东尼：英国行政法教科书( 第五版) ，北京大学出版社2 0 0 7 年版， 第3 9 4 - - 3 9 5 页。 2 王名扬：英国行政法，北京大学出版社2 0 0 7 年版，第1 2 1 页。 3 王名扬：英国行政法，北京大学h 版社2 0 0 7 年版，第1 1 7 页。 4 王名扬：英国行政法，北京大学出版社2 0 0 7 年版，第1 1 8 页。 5 肖金明主编：原则与制度比较行政法的角度，山东大学h j 版社2 0 0 4 年版，第1 3 5 页。 6 美 伯纳德施瓦茨：美国法律史，王军、洪德、杨静辉译，中国政法大学出版社1 9 9 0 年版，第3 6 页。 9 第一章行政告知制度理论分析 规定了程序规则，但如果适用该规范所规定的程序将与正当法律程序原则相冲突 时，宪法正当法律程序原则具有优先效力。美国正当法律程序原则包括两方面内 容：“( 1 ) 正当的法律程序是一个实体法的规则，称为实质的正当法律程序。这 种意义的正当法律程序要求国会制定的法律，必须符合公平与正义。如果国会制 定的法律剥夺个人的生命自由或财产，不符合公平与正义的标准时，法院将宣告 这个法律无效。( 2 ) 正当法律程序是一个程序法的规则，称为程序上的正当法律 程序。这种意义的正当法律程序要求一切权力的行使剥夺私人的生命、自由或财 产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。行政法学所讨论的 正当法律程序，是指程序上的正当法律程序而言的。 1 正当法律程序最初只是司法机关在司法程序中运用，后来逐步向行政领域渗 透，形成了行政上的正当法律程序原则。正当法律程序原则适用范围的变化和英 国自然公正原则相类同。“最初正当法律程序主要适用于普通法上的权利( r i g l l t ) ， 而对当事人在普通法以外从政府所享受的利益，依照传统理论不是权利，而是特 权( p r i v i l e g e ) ，权利和特权的区别，是传统理论中划分利益是否受到保护的界 限。2 直到1 9 7 0 年的戈德伯格诉凯利案，“法院在这个案件中抛弃了传统的特权 理论，认为个人和组织依法可以主张( e n t i t l e m e n t ) 的一切财产和自由利益，都 受到正当法律程序的保护。们该案是正当法律程序适用范围扩张的里程碑。此后， 正当法律程序适用范围爆炸性扩张，而对于什么样的程序是正当的，程序保障到 什么程度才是正当的己成为正当法律程序最重要的问题。在2 0 世纪7 0 年代以前， 美国法院判例认为正当法律程序要求正式的听证，只有正式听证才能最符合正当 法律程序的要求。虽然正式的听证能够充分保当事人的权益，但“正式听证不仅 会影响行政效率，而且加重了财政开支，不一定符合公共利益。 “良好的行政程 序不仅必须公正，而且需要效率，必须同时兼顾行政利益，当事人利益，有时甚 至还有第三者的利益。 4 行政主体在作出影响当事人权益的决定时，采取什么样 听证形式以及在什么时间举行听证才是最符合正当法律程序要求的? 最告法院 1 9 7 6 年在马修斯诉埃尔德里奇案件的判决中，对此作出了明白的指示。5 总之，正当法律程序不论采取何种的听证，必须包含正当法律程序的核心内 容：“当事人有得到通知及提出辩护的权利。6 当事人在行政主体的行政行为影 1 王名扬：美国行政法上，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第3 8 3 页。 2 王名扬：美国行政法上，中国法制j j 版社1 9 9 5 年版，第3 9 2 页。 3 王名扬：美国行政法上，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第4 0 0 页。 4 王名扬：美国行政法上，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第4 0 9 页。 5 法院声称：“决定本案中的行政程序是否符合宪法要求，必须分析受到影响的政府利益和私人利益。更确 切的说，我们以前的判决表示，确定正当法律程序的具体要求，一般地说，必须考虑三个不同的因素：第 一，受行政行为影响的私人利益；第二，由于行政机关所使用的程序，这砦利益可能被错误剥夺的危险， 以及采取增加的或替代的程序保障可能得到的任何利益；最后，包括相关的行政作用住内的政府利益以及 采取增加的或替代的程序要求可能带来的财政的和行政的负担。” 6 王名扬：美国行政法上，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第4 1 0 页。 1 0 第一章行政告知制度理论分析 响其权益时有权获知可能影响其权益的决定以及有关理由，即行政主体应该履行 行政告知。当事人有辩护的权利也必须以获得有关行政行为的相关内容为前提， 只有知道行政主体作出行政行为的依据、理由，才能针对具体问题进行辩护。正 当法律程序中包含了行政告知制度。 ( 三) 行政法治原则 行政活动必须遵守法律。法律规定行政活动的机关、权限、手段、方式和违 法的后果。法国行政法学称这种制度为行政法治原则或法治国原则。1 法治国思 想产生于法国资产阶级革命前的启蒙时代，孟德斯鸠的“三权分立”学说认为国 家的权力是相互分立并相互制约的。卢梭的“社会契约论”认为人民把自然权利 的一部分让渡出来组成国家，国家有权力管理社会政治、经济和文化事物，国家 的权力也不是无限不受约束的，国家的权利来源于人民也就必然受到作为表达人 民共同意志的表现形式法律的制约。实证主义社会法学为代表的狄骥同样认 为国家权力要受到法律的控制和约束。狄骥认为：“国家必须遵守他所制定的法 律，只要该法律未被废除。国家可以修改或取消某项法律，但只要该法律存在， 国家限制行为、行政行为和司法行为都必须在该法律法定的范围之内，而正是因 为这一点，国家才是法治国家。2 在这些早期法治国思想的影响下，人民认识到国家的权力必须受到限制。在 自由资本主义时期，人们要求国家扮演“守夜人( w a t c h i n gd o g ) 的角色，不允 许国家对社会和个人过多的干涉，政府只在社会和公共秩序上行使国家权力。国 家权力范围较小，通过在法律上严格限制就可以约束国家权力。当时“法治的目 的，在于防止集权专制，进而保障人权自由，是消极的、机械式的法治境界，只 期许行政与司法机关依据法律规定，亦步亦趋，欠缺自由裁量余地。 3 在2 0 世 纪以后，由于社会问题的增多、市场失灵以及一些新的问题，如环境保护问题的 出现，要求国家权力主要是行政权力积极加