（宪法学与行政法学专业论文）我国行政公益诉讼若干问题研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明；所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：二攀日期：一。k 王降【月 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行捡索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名 中文摘要 在司法实践中，由于我国至今尚未建立起真正意义上的、较为完善的公益诉 讼制度，导致在司法实践中存在着诸多审判盲区除了针对危害国家利益、社会 公共利益的犯罪行为，授权检察机关向人民法院提起刑事诉讼的公益诉讼外，我 国立法上没有关于公益诉讼的踪迹，无法对损害公益的行为进行法律追究。正如 有学者指出的：由于我国法律没有直接规定公益诉讼制度，因此，公民进行民事 诉讼过程中，必须依据与自己切身相关的权益提起民事诉讼，否则，公共利益被 侵害，个人原则上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。因此完善的行政公益诉 讼的建立是非常紧迫也是非常必要的本文将从行政公益诉讼制度本身入手，讨 论其在我国建立的必要性和可行性问题，并从我国行政公益诉讼中存在的诸如原 告资格、受案范围、举证责任、设立诉前前置程序以及行政公益诉讼的一些特殊 规则等主要问题着手，研究探讨出一条适合我国目前司法状况的行政公益诉讼制 度构建道路，此必将为我国行政公益诉讼制度的建立以及行政诉讼乃至司法进程 起到极大的推动作用。 关键词：行政公益诉讼原告资格受案范围举证责任诉前前置程序 o u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o np u b li c - s p iri t e d l i ti g a t i o ns o m ep r o b l e mr e s e a r c h e s s u m m a r y ：i nt h ej u d i c a t o r yt h ef u i f i i i m e n t , b e c a u s eo fo u rc o u n t r yu pt o n o wh a v e n ts t a r t e dt ob u i l du pr e a lm e a n i n go f ，m o r e p e r f e c t p u b l i c s p i r i t e d1 i t i g a t i o ns y s t e m , c a u s et oe x i s ti nt h ej u d i c a t o r yt h e f u l f i l i m e n tm a n yj u d g eb l i n da r e a - i na d d i t i o nt oa i m i n ga tc r i m i n a l o f f e n c eo fe n d a n g e rt h en a t i o n a li n t e r e s t ，s o c i a lp u b l i cb e n e f i t s ， a u t h o r i z ec h e c kc h ao r g a n i z a t i o nt o b r i n gu pt h eo u t s i d eo ft h e p u b l i c - s p i r i t e dl i t i g a t i o no fp e r t a i n i n gt oc r i m el i t i g a t i o nt o w a r dt h e c o u r to ft h ep e o p l e ，o u rc o u n t r yt h et o po ft h el a w m a k i n gd i d l l tc o n c e r n i n g p u b i i cw e l f a r el i t i g a t i o no ft r a c e ，c a n tc a r r yo nl a wt op u r s u et o w a r d s i n j u r i n gp u b l i c s p i r i t e db e h a v i o r p o s i t i v ei fh a v ew h a ts c h o l a rp o i n t o u t ：b e c a u s eo u rc o u n t r yl a wd i r e c t l yd i d n 7tr u l e p u b l i c s p i r i t e d l i t i g a t i o ns y s t e m , t h e r e f o r e ，t h ec i t i z e nc a r r i e so nc i v i lc a s ei nc o a r t p r o c e s si n 。h a v et ob a s i sa n do n e s e l fs l i c et h eb o d yr e l a t e dr i g h t st d b r i n gu pc i v i lc a s ei nc o u r t ，o t h e r w i s e ，t h ep u b l i cb e n e f i t si sv i o l a t e , p e r s o n a lc a n tb eap u b l i c - s p i r i t e dr e p r e s e n t a t i v et oi n i t i a t ep u b l i c p r o s e c u t i o ni np r i n c i p l e t h e r e f o r ep e r f e c td m i n i s t r a t i o np u b l i cw e l f a r e t h ee s t a b l i s l m e n to ft h el i t i g a t i o ni sv e r yu r g e n ta l s ov e r y n e c e s s a r y t h i st e x tw i1 1c o m e n c ef r o mt h ea d m i n i s t r a t i o n p u b l i c s p i r i t e dl i t i g a t i o ns y s t e m ，d i s c u s sn e c e s s i t ya n dp o s s i b i l i t y p r o b l e mt h a ti tb u i l d su pi nt h eo u rc o u n t r y ，a n df r o mt h eo u rc o u n t r y t h ea d m i n i s t r a t i o n p u b l i c s p i r i t e dl i t i g a t i o ne x i s t o fs u c ha s p l a i n t i f f sq u a l i f i c a t i o n s ，b es u b j e c t e dt oc a s es c o p e ，o f f e ra sp r 0 0 f ar e s p o n s i b i l i t ya n de s t a b i s hb e f o r et e l l a g op l a c ep r o c e d u r ea n d a d m i n i s t r a t i o np u b l i cw e l f a r el i t i g a t i o no fs o m es p e c i a lr u l ee t c t h e k e yp r o b l e mb e g i na n ds t u d yt oi n q u i r yi n t oas u i to u rc o u n t r yc u r r e n t l y j u d i c i a lc o n d i t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o np u b l i c s p i r i t e dl i t i g a t i o n s y s t e ms e tu pr o a d ，t h i sn e c e s s a r i l yw i l lb eo u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o n p u b l i c s p i r i t e dl i t i g a t i o ns y s t e mo fe s t a b l i s h m e n ta n da d m i n i s t r a t i o n l i t i g a t i o ni st ot h ej u d i c i a lp r o g r e s st oh a v et r e m e n d o u sp u s hf u n c t i o m k e yg o r d ：t h ea d m i n i s t r a t i o np u b l i c s p i r i t e d l i t i g a t i o n p l a i n t i f f sq u a l i f i c a t i o n s o f f e ra sp r o o far e s p o n s i b i i i t y z b es u b j e c t e dt oc a s es c o p e p l a c e dp r o c e d u r ea g ob e f o r et e ll 前言 一，研究背景 打开百度搜索引擎，输入“行政公益诉讼”进行搜索，能够找到大约1 4 万 篇相关网页，由此可见，随着法治进程的加剧和公民法律知识的普及以及其维权 意识的提高，行政公益诉讼这一在我国尚处于方兴未艾阶段的法律新事物正受到 前所未有的关注那么，在民众对这一维权新方式注入饱满热情寄予深厚希望的 同时，是不是能够真正领会行政公益诉讼的意义和内涵，了解其在维护公共权益 完善行政诉讼乃至推进法治进程中所发挥的重要作用? 让我们先来看看2 0 0 7 年 春节前夕发生的一件家喻户晓的事情 2 0 0 7 年1 月1 1 日，全国各大小媒体纷纷以醒目的头条标语报道了前日铁道 部发言人宣布的2 0 0 7 年铁路春运各类旅客列车票价一律不上浮，以后春运也将 不再实行票价上浮制度这一新闻，并在其后进行了大量的评述。其中，提到次数 最多的是关于中国政法大学在读硕士研究生郝劲松给铁道部部长刘志军的一封 呼吁停止票价上浮的特快专递。媒体普遍采取褒扬的态度，充分肯定这一民间呼 吁的积极性，均灌以“民心所向，民意所趋”、“涨价终结是公民社会的胜利”等 标题大肆渲染。然而，这封特快专递正是在郝劲松自2 0 0 6 年4 月起因为春运涨 价以铁道部、中国铁路、国税总局、北京地铁为被告先后提起六次行政公益诉讼 但纷纷被判决驳回全部诉讼请求之后的无奈之举，但正是这无奈之举，却促成了 不涨价的承诺，维护了公共利益。和当初涨价时无法说服公众一样，铁道部这次 宣布不涨价，也似乎给不出一个可以让公众信服的理由。“涨价需要理由吗，不 涨价需要理由吗? ”这种周星驰式的无厘头诘问，好象也不太适合一个堂堂国家 部委。铁道部无论怎样都不给出充分的理由，这是对程序正义的践踏行政公益 诉讼制度的缺失和领导言论大于法制的盛行，正是这一貌似辉煌胜利背后隐藏的 法治遗憾。如果公众需要这样的维权胜利，如果希望这样的胜利以后不再来得偶 然，那么，构建一套完善实用的行政公益诉讼制度将是唯一的途径。 二、研究现状 长期以来，行政公益诉讼都是法学理论界炙手可热的讨论话题。但是从我国 现行法律条文的规定来看，行政公益诉讼制度是缺失的。我国行政诉讼法第 2 条规定，“公民、法人或其他组织认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯 其合法权益，有权依照本法规定向人民法院提起诉讼”通过该法条，我们可以 看出，我国立法上不承认行政公益诉讼制度究其原因主要有二：其一是分权或 国家职能分工的需要法院是解决“争议“与“案件”的，对构不成“争议”与 。案件”的违法行为，则应由其他国家机关、监察机关、检察院、上级机关处理。 其二是保障行政效率的需要。公民对白认为是违法而与其自身利益无直接利害关 系的行为，可以向有关机关检举、控告、举报，但不得向人民法院提起诉讼，否 则，行政机关会穷于应付，行政效率难以得到保障据此，法院通常把绝大多数 有公益性质的行政诉讼以不受理或驳回诉讼请求的方式挡在了司法大门外，即使 偶有涉足，也鲜有成效现实中，行政公益诉讼虽然屡诉屡败，难获支持，却使 我们更加坚信为社会公益立法，是每一个富有责任心与正义感的公民之责任。法 治的真谛与本质在于民治，一切不能还原为民治的制度设计都是伪法治行政公 益诉讼是迄今为止已发现的最适合中国国情、最具可行性的民治方式，是对现有 司法资源的最大化利用纵观我国行政公益诉讼的现状，不难看出：我国对行政 公益诉讼缺乏一种深入、理性的认识，这也从一个侧面反映了我国法治的落后， 法律的可诉性之缺乏当我们的国家由人治走向法治时，我们不仅要在立法上跟 上法治的需要，更重要的是要把制定的法律落到实处，而保障权利救济的迅速到 位是前提。我们对行政公益诉讼问题的探讨就是寻求权利救济的有效尝试，简单 说来，就是寻求法律可诉性的保障机制 。 三、研究方法和逻辑结构 本文的研究内容从理论上对行政公益诉讼制度的概念、依据、及其存在的主 要问题进行探讨和阐述本文以辩证唯物主义和历史唯物主义为方法论，在马克 思主义法学理论的指导下，综合运用调查研究、实例分析、归纳总结等手段，理 论联系实际，揭示出我国行政公益诉讼中存在的若干重要问题并对完善此制度提 出建设性建议 前言是全文的开场白，介绍全文所要谈的主要问题，并介绍写作的逻辑结构 本文共分五章：第一章介绍行政公益诉讼的概念和域外考察情况；第二章讲我国 建立行政公益诉讼制度的依据；第三章谈行政公益诉讼制度未能在我国建立的原 因：第四章探讨我国行政公益诉讼存在的若干问题以及相应的解决办法：第五章 是结束语，对全文迸行总结住的概括 4 第一章行政公益诉讼概述 第一节什么是行政公益诉讼 行政公益诉讼就是指当行政主体的违法作为或不作为对公共利益造成侵害 或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提起行政诉 讼的制度公益诉讼的提法被我国所推崇，国外通常则称为民众诉讼、公民诉 讼等等，但内涵大致相同对行政公益诉讼应从三个方面来界定：第一，原告 与所诉的行政行为一般没有直接利害关系。即被诉行政行为损害的是公益，一 般没有直接损害原告私人的利益( 但是如前述以维护被直接损害的公共利益为 目的提起的同时满足当事人愿望的诉讼也应归于此) ；第二，这种诉讼的被告是 国家行政机关及其公务人员，接受审查的是国家机关的违法作为或不作为；第 三，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不必然要求公益侵害的事实发生，只 要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼如 此，有利于把潜在的大量损害消灭在萌芽状态，实际是以较小的司法投入保护 了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要 的意义 行政公益诉讼是公益诉讼的一个分支，而且，在当今世界各国较为普遍适用 的就是刑事公益诉讼和行政公益诉讼两种模式。其中行政公益诉讼制度在日、美 的发展相对最为完善。在日本，“行政公益诉讼”又被称为。民众诉讼”，是指 。请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法律规定的行为的诉讼。并且是以作 为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼”日本 民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公 众之一在美国，行政公益诉讼即所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制 定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的 诉讼，主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其要旨是： 在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人 的权利。此外，英、德、法等国家也都建立了类似的行政公益诉讼制度 相比之下，当前我国在公益诉讼尤其是行政公益诉讼的立法及司法事务方面 却没有较大的进展，这种状况无疑不利于社会主义法制建设的全面展开及依法治 国方针的贯彻落实，更不利于我国社会主义市场经济的长足进步和发展，尤其是 在公民法制观念、权利观念日渐深入人心的今天，如果怠于对社会公共利益的保 护，必然会对我们整体社会的发展造成极其消极的影响 第二节行政公益诉讼的特征及其与一般行政诉讼的区别 在全面了解了行政公益诉讼的概念之后，我们知道行政公益诉讼既是公益诉 讼的分支，又是一般行政诉讼的组成部分为了进一步明确行政公益诉讼与一般 诉讼的界线，以下笔者将从其自身特征和与一般行政诉讼的区莉两个方面加以阐 述； 一、行政公盏诉讼的特征 行政公益诉讼以维护不特定多数人的利益为重要特征，表现在诉请行政主体 查处损害公益的行为，诉请撤销行政主体损害公益的行为，诉请行政主体履行其 他维护公共利益的职责等等，它实际是行政诉讼，更有其自身的特点： ( 一) 诉讼对象的公益性 行政公益诉讼保护的是国家利益、社会公共利益等公益，有的行政公益诉讼 也会牵涉到起诉者的私益，但行政公益诉讼以着重保护公益为目的，凡是侵犯公 益的违法行政行为均为行政公益诉讼的可诉对象。 ( 二) 起诉主体的广泛性 行政公益诉讼的起诉主体不局限于具体合法权利直接受到不法侵害者，其他 机关、团体，个人也可以以公众利益受到侵害为由提起诉讼，因为公共权益受到 损害，则受受f 公共权益关怀的每一个主体均会受到不法行为的阅接侵害 ( 三) 诉讼影响的前瞻性 行政公益诉讼争议的利益通常具有公共性和集合性，代表着国家和社会公众 的利益，诉讼结果往往是国家、公用事业的重大行为改变，甚至是修改某项法律 法规。美国发生的一起行政公益诉讼，使政府投资1 亿美元的水库工程因危及特 殊鱼类物种保护而被迫停建。因而行政公益诉讼具有较高的诉讼价值和较强的社 会前瞻性。 ( 四) 诉讼双方力量的失衡性 行政公益诉讼的原告一方多是普通的社会团体、公民个人，而被告一方往往 是掌握着菜种特有权力的部门( 如税务机关、建设规列机关) ，双方诉讼地位的 6 严重失衡，会严重影响诉讼的最终公正，从而也影响到行政公益诉讼的目的和任 务 二、行政公益诉讼与一般行政诉讼的区别 行政公益诉讼与一般行政诉讼适用相同的诉讼程序和诉讼原则，但也存在如 下区别： ( 一) 一般行政诉讼要求起诉人与案件有直接利害关系，是法律关系的当事 人，而行政公益诉讼则不要求有直接的利害关系，不要求是法律关系的当事人 ( 二) 一般行政诉讼的结果是由当事人来承担的，即由原被告双方或者第三 人来承担但行政公益诉讼的原告却可能不承担诉讼的结果 c - - ) 一般行政诉讼是为了自己的利益诉讼，而行政公益诉讼则是为了国家 或者社会的公众利益 ( 四) 一般行政诉讼中原告可以相应处分自己的诉讼权利，行政公益诉讼中 的原告不能处分诉讼权利，在其提起诉讼后，只能因故退出诉讼，而不能随意申 请撤回起诉。 ( 五) 一般行政诉讼中诉讼是行政行为已经对原告的合法权益造成了侵害 行政公益诉讼具有明显的预防性质，即对公益的损害不需要实际发生，公共利益 虽没有受到现实侵害，但只要根据一般理性人的判断，某行政行为在经过一定时 间或某条件成就后，就将给社会公益造成实际损害的。公民就可对该不法行为提 起行政公益诉讼 第三节行政公益诉讼制度的外国考察 行政公益诉讼作为一新型诉讼形式，在西方法治国家已发展的相当成熟，只 是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保 护私权之诉等等，但内涵大体相当。通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼制 度的考察和比较，可以为我国建立这一制度提供先进经验，并同时证明在我国建 立行政公益诉讼的可行性 一、英国 行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉一，指检察总长在别 人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉 讼按照英国法律规定，检察总长代表国王。有权阻止一切违法行为。包括侵害 公共利益的违法行政行为而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行 为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动而且，检 察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关 注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去在 此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已 但英国这一诉讼制度的不足是：检察总长是否出借它的名字完全由他自己自 由判断。上议院的判例已经设定，如果检察总长拒绝同意请求人。法院便不能对 他行使自由裁量权提出质疑，也不能容许私人单纯以公众的一员的身份，既以自 己的名义起诉而检察总长判断时到底遵循什么规则却不得而知 二、美国 。行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分但美国作为典型的 普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别也即，在美国所谓。行 政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序 美国联邦行政程序法笫7 0 2 条规定：。因行政行为而致使其法定权利受 到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉 诸司法审查”。在美国的司法实践中，原告的资格经历了一个从“法定损害标 准”到“双重损害标准”，最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。即相对 人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不 管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益 还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等正如美国最高法院法官布卢南所说 “如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那 他就有了原告资格”可见在美国，公民具有广泛的诉的利益 三、法国 法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其 中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度，性质上属于客观诉讼它是 指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的 合法性并予以撤销的救济手段。该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为，保障 良好的社会秩序，公民提起越权之诉的条件是，必须与所起诉的行政决定有某种 3 利益关系。这种利益包括物质和精神两种，只要申诉人认为自己的利益受到行政 行为的侵害就可提起，并不要求与申诉个人利益有直接利害关系如果利益是集 体的，或是公共利益时，其中的某一人可以提起，代表该利益的团体、组织也可 提起在实践中各种团体的作用尤为广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决 定的直接影响时，一般以自己的名义提起越权之诉另外，在法国越权之诉可以 免去律师代理，事先无需缴纳诉讼费用。 四、德国 设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公诉的一大特点德国十 分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。因为德国学者认为，对于公共利益和私 人利益不能用同一标准进行衡量因此，为了保障公共利益，德国1 9 6 0 年颁布 的德国法院法专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公 益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他 们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的 行政诉讼，并享有土诉权和变更权作为公益代表人的检察官在性质上属于司法 行政官，而且只受政府命令的约束 五、日本 在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国 家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利 益无关的其他资格提起的诉讼日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利 益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一，只有在。法律上有规定时，限于法 律规定者，才能够提起”，可以准用抗告诉讼、当事人诉讼的程序。作为民众诉 讼的典型事例，有根据公职选举法进行的选举诉讼和地方自治法所规定 的居民诉讼等。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人 的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段 制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因 此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效 诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。 通过以上对各法治国家行政公诉制度的考察可知，尽管海外公益诉讼的表现 形式和称谓不尽一致，但却有许多共同特征：第一，各国对子公民、法人或其他 9 组织基于维护公益的需要提起行政诉讼虽然作了种种限制性的规定，且宽泛不 一，但是扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权益直接或间接受到行政行 为影响的直接或间接相对人，甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利， 成为现代行政法发展的最重要的趋势之第二，利害关系的不特定性民众诉 讼中，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众诉讼往往只有不利影 响，而无直接利益上的损失允许在该相对人不愿、不敢或不便提起诉讼之时， 普遍民众为了公共利益之维持而向法院提起民众诉讼。第三，可诉对象鹊双重性 民众诉讼中的“违法行政行为”，在国外并不仅仅指针对行政主体的具体行政行 为，若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众诉讼亦可对此抽象 行政行为起诉第四，受案标准的严格性。民众诉讼必须依法律有特别的规定为 前提，严格民众诉讼受案范围，以防止原告滥用诉权，影响行政行为的效率以 上四点共同特征，都可以作为宝贵的经验在我国建立行政公益诉讼制度过程中被 予以借鉴，笔者在接下来的论述中还会有所涉及 第二章我国建立行政公益诉讼制度依据 任何个制度的建立，必然有其存在的充分依据笔者认为，行政公益诉讼 存在的依据有三个方面：一为理论依据；二为现实依据；三为法律依据 第一节理论依据 一、诉权理论的支持 众所周知，审判机关在审判活动中必须保持中立，恪守“不告不理”的原则 所以审判权本身不能主动保护权利，它与公民的权益之间需要一个桥梁来连接 而诉权恰恰是这个桥梁诉权，是国家法律赋予社会主体在其权益受到侵害或与 他人发生争执时，请求审判机关通过审判方式保护其合法权益的权利1 社会主 体在其权益受损时，只有通过行使诉权，请求国家用审判方式予以干预，才是最 终保护其权益的最有效手段诉权是一种救济权，是一切国民平等享有的一种宪 法性权利，而且，诉权也是给予每一个国民以制度上表达自己意志的途径。2 但 是，随着诉讼制度的发达和其功能的增强，致使诉权理论发生了变化。 有学者认为：诉权是资本主义法治理论给诉讼理论带来的变革性成果，它作 为强化当事人对抗裁判者和争取司法公正的手段得到立法的认可尤其在2 0 世 纪，无论在诉权的研究方面，还是在诉权的立法方面均取得了长足的发展，并出 现了三个特点：一是诉权的社会化，不仅检察官在公益代表的意义上获得的特别 诉权有了进一步的根据，而且一些社会公共团体也被赋予帮助特定的社会成员寻 求诉讼保护的权利。在一些国家，公民仅仅出于关心公益，也可以有限地动用诉 讼手段；二是诉权的范围进一步扩大。现代诉权包括了宪法性诉权( 违宪诉讼) 、 司法性诉权( 包括刑事诉权、民事诉权、行政诉权) 、行政性诉权( 在行政决定、 复议、仲裁等活动中的程序权) ；三是以1 9 6 4 年人权宣言为开端的诉权保护国 家化趋势。3 这种观点对研究行政公益诉权很有启发。缺少了公益诉权，公民就丧 失了寻求司法保护和解决公益纠纷的手段，审判权将无从启动运作，更谈不上法 治社会所追求的公平正义了。所谓的民众诉讼，即是应加强公益保护的可能性要 求而出现的。当今诉权之赋予，在某种程度上也是维护公益或法益之需要。目前， 各国对于维护私益保护法规的认定，采取从宽的态度，但是对于用以维护公益的 徐静树、谢佑平：刑事诉讼中的诉权初探 ，载现代法学 1 9 9 2 年第l 期 莫纪宏：论人权的司法救济 。载法商研究 2 0 0 0 年第5 期 3 王福华民事诉讼基本结构 。中国检察出版社2 0 0 2 年版。第1 6 页 1 1 “诉权法规”，则采取从严的态度，几乎只以法律有明文规定为限这样，虽然 可以因此避免“爱发牢骚”者诉讼的发生，但是也将导致公益缺乏保护的情形发 生在我国，长期以来，人们对行政诉权的理解只限于相对人的诉权，然而， 从诉权历史来看，它又是不断发展的就我国来说，公民一方的行政诉权经历了 从单行法律、法规对个别事项的单独承认，到现在行政诉讼法中予以一般规定， 从仅限于与经济权相关的诉权，发展到对人身权，再到对社会权( 教育权和劳动 权) 的诉权5 随着社会的发展，个人与社会的联系越来越紧密，现代行政诉权 不仅仅是解决纠纷和问题，更是公民借此对抗行政权力滥用及膨胀问题正如 古老的法谚所言，。无敦济印无权利0 司法必须成为保护公民权益舶最后道肪 线任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以得到司法上的救济 髓着我国法治建没的进步，诉权理论的不断发展。公民权利意识日益增强，建立 公益诉讼制度已获得越来越多学者的支持 二、诉之利益迫切需要救济 正如在制定实体法时要考虑利益一样，在运用诉讼程序解决纠纷时，也有利 益衡量的问题在“无利益即无诉权”的原则下，般认为，作为诉权要件的。诉 讼利益4 是法院进行裁判的前提“诉的利益乃原告请求判决时的利益，即诉讼 追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体权 利以及原告的胜诉和益是有区剐的，它是原告所主张的利益( 原告认为这种利益 存在而做出主张) 面临危险和不安时，为了去除这些危险和不安而诉诸于法的手 段即诉讼，获而谋求判决的利益，这种利益_ 由于原告主张的实体利益现实她陷入 危险和不安时才得以产生 诉之利益是一个经典的诉讼法术语，它是指当权益 受到侵害或者与他人发生纠纷聍，需要运用诉讼予以救济的必要性。它是原告为 达到所要求的权利保护向法院请求之合法权益，属于不确定的概念，其目的在于 防止滥用诉讼诉的利益与原告资格直接相连，事实上，广义的诉的利益即包括 三个层次：其一，本案判决的一般资格( 权利保护资格) ；其二，当事人适格； 其三，狭义的诉的利益三者之间具有某种程度的共同性，甚至往往难于明确相 蘩志方t 论诉愿与行政诉讼的诉权，或万田法律 1 9 9 7 年第1 0 期 5 赵正霹t 行政诉权在中置大陆的生成及其面临舶执墟，载诉讼法论丛l ( 第6 卷) 。法傩出敝杜2 0 0 1 年版。第7 t 2 页 左卫民、条桐辉：公民诉讼权：宪法与司法保障研究，囊j 皂学 2 0 0 1 年第4 期 【日】谷口安平t 程序的正义与诉讼 ，王亚新、刘荣军译，中宙政法大学出i ；巨社1 9 9 6 年版，第1 5 9 页 1 2 互之间的区别。行政公益诉讼制度的建立有两种诉的利益迫切需要救济，第一 是国家利益的保护缺位面对国有资产流失严重等现象，我们无法启动司法救济 程序；第二是随着环境公害等新型纠纷的产生而产生了新的诉之利益，这种情况 下，当事人缺乏对应性，权利得不到救济根据传统的“诉之利益”理论，只有 当与原告自己权利或法律上利益存在直接关系时方可提起诉讼那么，当程序法 对社会权利保障存在空白地带时，这些利益如何保护呢? 难道一定要等违章建筑 倒塌，那些致死致伤的人们才有诉的利益吗? 难道要等国有资产被侵吞消失殆 尽，一个普通的纳税人还没有诉的利益吗? “诉的利益掌握着启动权利主张进入 诉讼审判过程的关键，也就是通过诉讼审判后而创制实体法规范这一过程的重要 开端。”4 诉之利益是宪法与程序法的枢纽。如果法院在诉讼中对诉之利益不加以 考虑，认为当事人的请求不具备诉讼上保护条件，对于行政公益诉讼一律予以驳 回，权利的救济从何谈起呢? 现实中，对于行政公益诉讼，人民法院往往以实体 法无具体规定丽不予受理，致使争议的权利进入无法寻求保护的真空状态，在司 法救济的区域，使实体法与程序法脱节开来，有悖法治社会公平正义之要求。反 对违法的行政行为的私人，拥有作为公共利益之代表的诉之利益。”现在，至少 在没有实体法规可供适用而提出权利主张的情况下，承认公益诉讼的诉之利益， 对于更好地保护社会公共利益，显得犹为重要赋予公民提起行政公益诉讼的资 格，此时，“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或是胁迫，而在 于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。因 此，我们这里提出的是在传统的限制资格原则下，原告如果不能向法院提出诉讼 该如何处理。“1 当公共权益遭到侵害或胁迫时，传统的诉讼理论与现实存在着冲 突，我们有必要突破传统诉讼资格的限制，更新诉之利益之观念，树立。基于增 加国民接近法院或使用诉讼的机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的 功能，以及实现判决形成政策的机能，应当是尽量扩大诉的利益的范围。对于诉 的利益的衡量，不仅应从其消极功能，也应从其积极功能的角度来进行”的理 念。我们坚信，在法治国家，权利必定意味着司法的救济，公共权利、公共利益 。邢明：论诉的利益 ，蓑中国人民大学学报2 0 0 0 年第4 期 日 谷口安平：程序的正义与诉讼 ，王亚新、刘荣军译中田政法大学出版社1 9 9 6 年版第1 5 1 页 ”s c r i p p sh o w a r dr a d i ov f c c ，3 1 6 u 8 4 ，1 4 ( 1 9 4 2 ) “ 意 莫诺卡佩莱蒂：福利国家与接近正义 ，刘俊祥等译，法律出版社2 0 0 0 年版，第8 2 页 n 参见 日 昌太郎诉之利益之判决 ，载民事诉讼法之研讨( 四) ) ，台北三民书局1 9 9 3 年版，第4 3 0 页 1 3 受损害可以诉诸司法救济是法治的应有之义。法治的原理就是将社会纠纷与冲突 纳入法律范畴通过司法程序来解决，并借助法律的特性经常性地释放内摩擦力以 保持社会的长久和谐在现代社会，把各种尖锐的矛盾转化为技术问题，通过一 定的程序得到公正解决，正是司法所追求的目的 三、私人力量对国家权力的制约 司法权是保护人民利益的，人民的权利遭受了损害都可寻求司法保护，不论 是私权造成的损害，还是公权造成的损害早期是遭受了私权损害可以申请私法 上的救济，后来随着近代行政法的发展，遭受了公权力损害可诉诸公法上的救济 及至现代，另一种性质的损害越来越凸显，即公权力的行使对社会公益造成的损 害从形式上看，这种损害对人民私权益并不构成直接损害，公民个人无资格就 此提起诉讼它的理论基础在于：行政权本身即是为维护公益所设，它的行使原 则上不受司法审查，私人无权为维护公益起诉，因为其对损害之公益不具有直接 的利害关系，不为法律所认同。在这样的权力分立理论的设计下，当公权力行使 不当时，只能在行政权力系统内部另设一种公权力加以纠正，即建立种“以公 权力控制公权力”的封闭型权力分立与制衡机制这样的设计一方面使公权力系 统呈无限扩大的趋势，运作效率越来越低下，造成社会资源的极大浪费；另一方 面，使得各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大体系，堵塞了公民管理国家事 务，主张各种权利的途径 因此，我们有必要在权利与权力的配置上进行深刻的发思，赋予公民私人就 损害公益之行为提起司法审查的权利，。甚至可以说，司法权是公民的权利，司 法制度是为了公民而设置，而不是为国家及法官设置的”。”如果我们将保护公益 的司法大门向人民打开，就可以动用私人力量对国家公权力进行制约，充分发挥 民众在保护公益中的作用。 四、行政诉讼目的内在要求 耶林说：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的， 即一种事实上的动机”。“行政诉讼的目的应以其独特性为起点。行政诉讼目的， 就是以观念形式表达的国家进行行政诉讼所要期望达到的目标，是统治者按照自 ”左卫民，朱桐辉：公民诉讼权t 宪祛与司法保障研究 ，载法学 2 0 0 1 年第4 期 荧 e 博登海默：法理学法律哲学与法律方j 去 ，邓正来等译，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版， 第1 0 9 页 己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果 的理想模式1 i 我国台湾学者在行政诉讼目的方面所作的卓有成效的探讨，对我 国行政诉讼目的的确立提供了很好的借鉴，其理论主要有三种：一为权利保护说 此说认为行政行为违法侵害人民利益时，“行政诉讼乃一种谋求立法与行政协调 的权利保护制度”；二为法规维持说此说认为行政裁判系以“维护公共秩序为 目的而裁决公法上争执的行为”，并。以促使法规正当适用及维护法律尊严，为 行政诉讼之主要目标”至于个人权利的保护及其附带的结果；三为折衷说。此说 认为维护法规尊严是保障人民权利的手段，保障人民权利是维护法规尊严的目 的，手段与目的均不能偏废，才能达至行政诉讼的宗旨。”当然，确立我国行政 诉讼目的必须立足于我国行政诉讼制度运作的实践和大环境。我国行政诉讼法) 第1 条规定：。为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其 他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政职权，根据宪法制定本法” 虽然参与行政诉讼立法的姜明安教授阐述“关于行政诉讼法的立法目的，立法过 程中主要有两种倾向性意见：第一种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是监 督行政机关依法行政，保护行政管理相对人的合法权益免受行政机关违法行为的 侵犯，为受到违法行政行为侵犯的相对人提供法律救济。第二种意见认为，行政 诉讼法的立法目的主要是解决行政争议，维护行政管理，保护行政机关依法和有 效行政最后立法者主要采用了第一种意见，但也吸收了第二种意见的合理部 分“7 有学者认为中国行政诉讼的惟_ 目的是保护公民、法人和其他组织的合法 权益，笔者赞同这种观点这主要是因为：一、将行政诉讼制度建构置于宪政语 境之下考察，行政诉讼在中国首次建立了对峙式政治模式，标志着民主宪政的肇 端，在一定程度上把民主宪政的基本理念人道政府、有限政府、责任政府付 诸实施，从而把宪法的意义部分地表达于现实生活中，把司法权树立为行政权的 一种对峙力量，从而使行政法治成为现实”为实现“民告官”真正意义上的对 峙与平衡，用法律保护相对弱小个人的权利是符合宪政的这一要求的。第二，从 行政诉讼的产生来看，行政诉讼是现代社会中行政主体一方的不法行政行为侵犯 相对人的合法权益，为切实保障行政相对人的合法权益而产生和发展的，没有行 “马怀德：行政诉讼原理) 法律出版杜2 0 0 3 年版，第6 7 页 “徐怀莹；行政法原理) 五南图书出版公司1 9 8 7 年印制第6 4 5 页 i ，姜明安；行政诉讼法学 ，北京大学出版社1 9 9 3 年版，第3 7 3 8 页 “际端洪。中国行政法法律出版社1 9 9 8 年舨，第1 1 3 1 3 1 页 政主体一方对相对人合法权益的侵害，即不存在行政诉讼因此，行政诉讼的目 的只能是保障行政相对人的合法权益，而非其它”第三，从行政诉讼的性质来 看，“民告官”的行政诉讼是为相对人提供保护的救济途径。目的必须通过一定 的方法、手段才能实现，行政诉讼的目的只能通过一定的行政诉讼模式才能实现 行政诉讼模式是通过具体的诉讼原则、诉讼制度、具体程序等来表现的，它是根 据现实的变化，保障行政诉讼法的实施，不断地调整着。那么，当现实生活中涌 现出大量的行政公益纠纷不能得到司法救济、现有的行政诉讼模式不能保证行政 诉讼目的的实现时，行政诉讼模式就必须做出相应调整。而行政公益诉讼正是这 种调整的必然产物，是行政诉讼目的的内在要求。 第二节现实依据 一、必要性 在我国，需要通过行政诉讼保护公共利益的情形和种类很多，大致包括国家 公共利益、公众或群体公共利益、公平竞争的公共秩序等。然而，在我国现实 生活中，存在着大量公共利益遭受违法行政行为侵害而得不到行政诉讼救济的情 形举例来说，在国有资产的管理当中。行政机关不仅疏于管理，而且往往直接 插手各种违法操作，致使国有资产被侵占、转移、损毁、灭失但现行行政诉讼 法将原告资格仅限于私益直接受损之情形，使国有资产被侵犯的行政案件无法进 入司法审查的范围。再比如行政机关为搞面子工程，在对土地开发利用之前，未 加细致调查，之后。又基于其他原因对该片土地拖延开发或不开发，造威土地闲 置与资源的浪费，严重违反了我国土地管理法规。但我国土地所有权不属于个人， 行政私益之诉无法解决这一问题。再比如一些企业由于短期利益驱使，在生产中 忽视环境保护，使环境污染和破坏问题日益恶化；政府在公共工程的审批、招标、 发包过程中的违法行为，以及政策性价格垄断行为等等，也均因为现行行政诉讼 制度的局限性，公民无法运用司法权来制约行政权，公益之维护陷入困难重重的 境地。 违法的行政行为损害公共利益缺乏立法上的依据和救济途径，缺乏对行政权 力的有效制约，这必然是危险的建立行政公益诉讼制度是人民群众的普遍愿望 ”马怀德t 行政诉讼原理 ，法律出版社2 0 0 3 年版，第7 0 页 - 韩志红阮大强t 新型诉讼经济公益诉讼豹理论与实践，法律出版社1 9 9 9 年版，第2 l 页 塔 和意志的体现，而且“似乎没有一个社会能够消除公共利益的理念，因为它根植 于人性的共有成份中；即使美国这样一个高度个人主义的国家，其法律制度也没 有忽视这一价值，尽管它有时被赋予的范围要比另一些国家赋予它的范围狭窄得 多”“ 二、可行性 行政公益诉讼在国外早已屡见不鲜，但在我国却是欲说还休更多人担心的 是行政公益诉讼制度与我国现行行政诉讼法的精神是否和谐，二者如何协调。其 实，在我国建立行政公益诉讼制度并无不可现由如下： ( 一) 从根本上讲，一切诉讼无不以对公益的保护