（宪法学与行政法学专业论文）论城市流浪乞讨人员救助管理制度.pdf

长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，论城市流浪乞讨人员救助管理制度 是本人在指导教师的指导下独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用 的内容外，本论文不包台任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中咀明确方式标明。本人完全意识到本 声明的法律结果由本人承担。 一 作者签名：与b 剖垒立皇年五月= 兰王同 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士学位论文版权使用规 定”，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学 位论文。 作者签名：i z 自立! 垒年! l 月皇1 日 指删f 签名：塾施j 呈鲨出三! r 内容提要 从我国的现状出发随着社会经济的不断发展，流浪乞讨现象在当今中国日益严 重，并且有越演越烈的趋势。所以本文从研究我国城市生活无着的流浪乞讨人员救 助管理办法背景出发，对流浪乞讨人员的各个方面进行研究，指出流浪乞讨人员是 城市社会发展中不容忽视的群体，而且是弱势群体的一部分。我国城市流浪乞讨人员 救助管理制度实施至今，仍然存在很多需要完善的方面。本文从各个角度阐述了救助 管理制度从制定之初到实施至今，在实际的操作中存在的问题。从城市流浪乞讨人 员收容遣送办法到城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法及城市生活无 若的流浪乞讨人员救助管理办法实旌细则是从行政强制行为到行政救助行为的一 个法律性质的转变，是城市流浪乞讨人员对其人身等其他基本权利保障的法律依据。 文章在强调救助管理制度的制定不仅仅是政府职能的一个转变过程的同时，更重要的 是体现出了我国对公民基本权利的保障，及这种对公民基本权利的保障不断提高的一 个过程。全文的主要内容就是强调在当今社会经济发展的情况下，救助管理制度的主 要内容、发展现状及亟需完善的方面。 关键词：城市流浪乞讨人员社会保障救助管理制度完善 目录 引言l 一、城市流浪乞讨人员救助管理制度概述“2 ( 一) 城市流浪乞讨人员救助管理制度的内涵- + 2 ( 二) 城市流浪乞讨人员救助管理制度的特点- 2 ( 三) 城市流浪乞讨人员救助管理制度的变迁一4 ( 四) 城市流浪乞讨人员救助管理制度对公民基本权利的保障7 二、城市流浪乞讨人员救助管理制度的救助对象和原则l l ( 一) 城市流浪乞讨人员救助管理制度的救助对象- 】l ( 二) 城市流浪乞讨人员救助管理制度的主要原则1 4 三、城市流浪乞讨人员救助管理制度现状1 6 ( 一) 城市流浪乞讨人员救助管理制度本身存在的问题1 6 ( 二) 城市流浪乞讨人员救助管理制度问题产生的原因2 0 四、城市流浪乞讨人员救助管理制度的完善- - - - - - ”2 3 ( 一) 城市流浪乞讨人员救助管理制度立法的完善- 2 3 ( 二) 城市流浪乞讨人员救助管理制度自身的完善2 6 ( 三) 城市流浪乞讨人员救助管理制度与农村低保制度相结合2 8 结论3 l 参考文献- - 3 3 论文摘要( 中文) 一i 论文摘要( 英文) - 1 后记 引言 流浪乞讨这种特殊的谋生方式，是从古至今都存在的一种社会现象。新中国成立 以后，由于社会秩序不稳定、新生政权不稳固我国政府采取了控制人口流动的政策 乞丐群体在新中国成立以后规模一度缩小甚至在某些城市已经基本不存在。但由于 改革开放，随着经济的发展，越来越多的人涌入大、中城市，而社会人1 ：3 不断流动以 及城市的不断发展，在给城市带来压力的同时，城市流浪乞讨人员的数量也逐渐增加， 因此社会发展时期的城市流浪乞讨这一社会现象已经成为各界普遍关注的一大焦点 和棘手的社会问题。尤其是近几年，社会和经济等其他不安定因素的原因存在，更多 的人走上了流浪乞讨的道路。具有代表性的2 0 0 3 年“孙志刚案”，是直接为废除城 市流浪乞讨人员收容遣送办法( 以下简称收容遣送办法) 带来了一个契机，随 之国家颁布了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法( 以下简称救助管理 办法) 。 由于救助管理办法制定的匆忙，所以该办法实旋至今显现出许多问题。其根 本原因在于救助管理办法在制定上的仓促，造成了救助管理制度的存在具有相对 不完善的立法缺陷。收容遣送制度在我国经历了曲折的发展历程，我国对流浪乞讨人 员的管理也经历了由最初的救助变成既有救助性又有强制性，并以强制为主的收容遣 送，再到现在的救助管理，这是一个功能的转变。虽然救助管理制度已经实施了一段 时间，但在实践运用中仍然存在很多亟需完善的方面。从收容遣送到救助管理的演变 是政府职能更加民主化的演变是对象不断具体和警察权力介入不断缩小的过程：从 收容遣送到救助管理的回归则体现了政府的服务理念和以人为本的精神。 本文从流浪乞讨人员救助管理制度的概述、制度的内容、制度的现状、制度的完 善这四个方面阐述流浪乞讨者在我国社会形态中是如何形成的，他们在现今社会所处 的位置救助管理制度本身存在哪些弊端和盲点以及对如何完善救助管理制度能更 好的保护好流浪乞讨者，这一社会发展中存在的特殊群体的权益问题的研究。 一、城市流浪乞讨人员救助管理制度概述 ( 一) 城市流浪乞讨人员救助管理制度的内涵 在研究城市流浪乞讨人员救助管理制度内涵的时候，我先要介绍一下城市流浪 乞讨人员收容遣送制度，因为收容遣送制度是救助管理制度的前身，救助管理制度 也是在收容遣送制度不断的完善下发展起来的。城市流浪乞讨人员收容遣送制度是 指政府或政府设立的机构对无依无靠、生活无着的流浪乞讨人员在衣、食、住、医 等方面给予的临时性救助。而城市流浪乞讨人员救助管理制度是指特定行政机关对 城市生活无着的流浪乞讨人员给予物质和生活的帮助的一种临时社会保障措施。 无论在实务界还是学术界，对城市流浪乞讨人员救助管理制度内涵的研究都是 从社会保障这个层面来界定的。所以从这个层面出发，首先要理解几个与救助管理 铝檀相关鞋的概念。 1 、社会救助t 是指国家及社会依照法定程序和标准，运用掌握的资盒、实物、 服务手段，向因各种原因陷入生存危机的社会成员提供最低生活保障，以帮助被救 助者能继续生存的一种社会保障措施。社会救助的实旌主体除了政府之外，还包括 社会组织和个人，即民间救助。 2 、行政救助，学术界一般是从行政法的角度予以定义，认为行政救助是指特定 行政主体在特定情况下对特定行政相对人实施的救援和帮助的具体行政行为。根据救 助管理办法的规定。 3 、救助管理是指负有法定救助职责的行政主体对城市生活无着的流浪乞讨人 员给予生活和物质帮助的行为，是一种社会保障临时生活保障措施。 从这三个概念可以看出社会救助、行政救助、救助管理属于属种的关系，救助 管理是包古在行政救助的范围之内，只不过救助管理的对象更加细化，特指流浪乞讨 人员。而对于流浪乞讨人员中的流浪未成年人和精神病人则属于特定的救助管理对 象，同样应当包含在救助管理制度当中。 所以本人界定的城市流浪乞讨人员的救助管理制度是在行政救助范围的救助管 理制度。是行政机关及国家公权力作用下的，对城市流浪乞讨人员的救助管理。 ( 二) 城市流浪乞讨人员救助管理制度的特点 古代的天命主义理论是人类社会最原始社会保障制度思想的萌芽时期但随着 工业革命的发展，现代意义上的社会保障制度由此发展起来，社会保障制度是人类 社会发展到一定历史阶段的产物，是社会生产力与生产关系发展到一定阶段的产 物是现代社会进步的一种表现。由于人类的发展及不断进步，社会进入资本主义 社会。由于生产方式发生了根本性变革，劳动力由家庭的劳动力变成社会的劳动力， 在劳动者园疾病、伤残、年老和失业、不能通过劳动获得收入，生活有困难时，社 会应当给予保障，所以社会保障便产生了。城市流浪乞讨人员救助管理制度虽然是 我国社会保障中的一部分，但城市流浪乞讨人员救助管理制度与其他社会保障制度 相比，由于是在特定环境下制定的，所以与其他社会保障相比较，具有以下特点。 1 、救助管理制度具有特定性 救助主体具有特定性主要表现在两个方面，一方面指救助者即行政机关，另一 方面指被救勐者即救助对象。行政机关是指只有在法律法规明确授权的范围内该特 定行政机关才能履行救助管理的职责超出法律法规授权的范围任何组织和个人不 得实施救助管理行为。被救助者主要指教助管理的对象仅是流浪乞讨人员中非常特 殊的一部分，是在城市中生活无着的人。 2 、救助管理制度具有行政性 实施救助的机关是法律法规授权规定的特定具有行政行为的组织，行政行为的 作出以特定组织行使救助管理职权为前提，作出的救助管理行为具有一定法律后 果，该行为对被救助者将产生一定的影响。救助管理的实掩者是特定的组织，而该 组织对被救助者实拖救助管理强调是在平等、自愿的条件下实行。所以救助管理制 度在带有行政性的同时也要考虑到被救助者的合法权益不受侵犯。 3 、救助管理制度具有法律性 救助的行为必须有法可依，也就是说救助管理所涉及的任何一个层面及步骤和 程序都应有法可依，在法律规定范围内行使行政救助管理的相关权力。同时根据行 政职权与职责相统一的原理，在行使权利的同时，救助管理同样也是行政机关应尽 的义务。对于救助的对象只要是符合救助管理办法规定，就必须对其采取救助 管理的行政行为，如果救助机构不采取任何措施也不履行任何应尽的职责，则构成 行政不作为，应当在维护被救助对象权益不受到损失的同时承担相应的法律责任。 4 、救助管理制度具有受益性 救助管理制度的核心就是救助流浪乞讨人员并且保障他们的合法权益，救助管 理要能够体现出对救助者公民权利的保障。救助管理制度具有受益性主要体现在两 个方面，一方面是物质利益上的受益，被救助者能够获得救助机构所提供的食宿及 其他救助的帮助。另一方面是公民权益上的受益被救助者能够在良好的环境下获 得救助并且这种救助不以侵犯他们的权利作为首要存在前提，能够帮助救助者寻 投亲人，或者帮助他们返回家乡。 5 、救助管理制度具有可诉性 由于被救助者在接受救助时可能存在救助机构对其公民基本权利的侵犯如被 救助者的生存权，被救助者的人身自由权。而这两项是公民最基本的权利t 所以为 了保障被救助者权利不受侵害，必须对救助对象给予司法救济的权利，这一权利的 取得不仅是对被救助者公民基本权利的保障同时也赋予了被教助者的利害关系人 相应的司法救济的权利。任何行政行为都是可诉的，而救助管理行为是行政行为， 所以救助管理具有可诉性。但是该司法救济权的运用要在法律规定的范围内进行， 而且要合法、合理的运用这一司法救济的权利。 从以上论述救助管理制度特征不难看出，救助管理制度是一种特殊的行政行 为。救助管理制度是法律法规授权的特定行政机关为保障被救助者的公民基本权利 而给予其物质和权益上的帮助，为其生存提供必要的照顾义务。同时。救助管理制 度也是行政机关为维护社会稳定、保证他人公民的利益不受侵犯，而对流浪乞讨人 员进行暂时性救助的一种行政行为。所以救助管理制度的存在具有双重性，这一特 性就决定了救助管理制度的制定及其程序都要求符舍行政法规的相关规定，不得超 出或者滥用职权，给被救助人的权益造成不必要的损失。 ( 三) 城市流浪乞讨人员救助管理制度的变迁 中国是一个灾难多发国家，大批灾民外流这就为无家可归的流民变成乞丐埋 下了根源，这些乞丐有的甚至聚众滋事，严重影响社会安定和政权的巩固。为此， 中国历朝历代统治者都十分重视制定各种政策措施，加强对流民的救助和管理。由 于2 0 0 3 年发生的“孙志刚”案件，国务院在相当短的时间内就制定并颁布了救助 管理办法。从收容遣送办法的废止到救助管理办法颁布，从行政强制到 行政救助的转变，主要体现了以下几个方面的理念变迁： l 、制度性质的变迁 收容遣送制度是一种强制性行政制度，是对流浪乞讨人员进行救济、教育、 安置以及要将收容遣送的对象强制收容并且强制遣送回原户籍所在地的一种行政 管制制度。在多年的实际操作中，由于种种不利因素，导致了收容遣送制度由最初 的行政救济转变成为了一种行政管制、维持社会治安秩序的制度。而新的救助管理 制度则与之完全不同，撮重要的一点就是救助管理制度不是行政强制制度，而是以 救助对象为主体的一种行政救助制度。这种行政救助制度主要针对的救助对象是城 市生活中无着落的流浪乞讨人员，对其提供生活救助的制度。所以说，由强制性行 政制度转变为社会救助管理制度，是制度性质的转变。 2 、目的的变迁 收容遣送制度制定的目的是当时中国社会处于转型时期社会各种矛盾都逐 一显现出来，为了维护城市正常的社会秩序以及安定和团结，对于影响城市正常社 会秩序及安定和团结的流浪乞讨人员，“三无”人员而实施的一种行政强制措施。 但随着社会的不断进步和人类社会的不断发展，收容遣送制度已经不能够保障公民 的基本权利，所以新的救助管理制度制定之初就与收容遣送制度的目的完全不同。 救助管理办法规定，只要是在城市生活无着落的流浪乞讨人员为就应当给予救 助t 并不以证件及居住地等其他条件作为救助的依据。不难看出，救助管理制度的 目的是为了救助对象的基本公民权利不受侵犯，与社会秩序及安定和团结无关。 3 、对象的变迁 由于收容遣送制度是在特定历史时期制定的，所以救助对象也具有该特定时 期的历史性。从历史来看，收容遣送的对象包括国民党散兵、游民、外流灾民、游 手好闲、乞讨为谋生手段的流浪人员、残疾人员、受骗儿童、家居农村流八城市的 乞讨人员、城市居民中的流浪乞讨人员、其他生活无着落人员以及“三无”人员。 这些遣送对象都是所谓影响城市社会秩序及安定和团结的人，都是在行政强制措施 指导下被收容遣送。但新的救助管理制度仅仅把在城市生活无着的流浪乞讨人员作 为救助管理的对象。这一规定不仅把救助对象明确化，而且在实际操作中也更合理 化。救助管理制度的救助对象则是在一个经济标准上对其进行的界定。 4 、手段的变迁 收容遣送制度是一种强制性行政制度，所以其运用时的手段同样具有强制性。 被收容遣送的对象必须服从收容遣送、必须认真回答询问、必须服从管理。这些强 制性手段在运用时都侵犯了收容遣送对象的公民基本权利。而新的救助管理制度从 手段上发生了根本的变化。与收容遣送制度相比较，公安机关由强制实施者转变为 救助协助者。这一职能的转变是收容遣送各项转变中最为突出的。公安机关作为救 助协助者表现在其工作人员在发现流浪乞讨人员时应当及时给予救助，并且及时将 流浪乞讨人员送至救助站。对于需要帮助的流浪残疾人、流浪未成年人、流浪精神 病人、老年人及其他需要救助帮助的人都应当引导并将其送至救助站。救助管理 办法* 的颁布，在救助对象、怎样进入救助站、怎样离开救助站等一系列问题都没 有行政强制性，被救助人员可以根据自己的情况请求接受什么样的救助。也就是说， 在救助管理办法实施后，没有任何一个行政机关可以运用行政强制职能要求流 浪乞讨人员进行救助。这就从法律的层面限定了行政机关是救助管理的协助者而不 是实施者。 5 、经费制度的变迁 收容遣送时期的经费是出民政部门负责支出。但是新韵救助管理胄慷，在城 市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则( 以下简称实施细则) 规定 救助管理制度所实行的经费是由县级以上城市人民政府作所需经费列入财政预 算。收容遣送办法规定。收容遣送机构可| 三【组 _ f i 被收容牵动人员进 i 生产劳动， 收入用于或是补贴和遣送路费，这就为强制被收容对象劳动奠定了制度基础。在这 种规定下r 收容遣送对象被强制进行劳动，为自己被遣送挣足路费或者收容遣送 机构向被收容遣送人员及其所在单位或家属收取费用，成为了实际上的做法。而救 助管理办法规定救助站不得向被救助人员的单位或亲属收取任何费用，也不得以 任何借口组织被救助人员从事体力劳动。这一改变，体现出无论被救助者是否有从 事体力劳动的意愿，救助机构对其都不是强制的，而是其返回家乡的经费也是有行 政机构提供，不存在任何变相的“收费”。 6 、强制性地位的变迁 在原来的收容遣送制度中，警察权介入很深，公安机关作用很大，收容遣送由 民政部门、公安部门负责。在救助制度中，由于制度性质已经发生根本变化强制 和治安性质不复存在，所以警察权慢慢淡出了救助制度。救助管理办法规定。 县级以上城市人民政府应当采取积极措施即使救助流浪其他人员，县级以上人民政 府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导监督，而各相关部 门只是在各自的职责范围内做好相关工作，互相协调保证流浪乞讨人员安全返回 家乡。 7 、义务与责任的变迁 收容遣送制度之所以被废除一个很重要的原因就是在收容遣送办法规定中， 对义务与责任的划分不清晰导致了在实际操作中侵犯了收容遣送对象的基本权 利。在收容遣送制度中我们不难看出，义务只要是对被收容遣送人员而言，是一种 不平等的行政救济行为。而新的救助管理制度则把更多的义务与责任规定在救助机 构上。救助管理办法规定当属于流浪乞讨救助对象的人员向救助站提出救助 请求时，救助站应当及时提供救助不得以任何借1 3 拒绝救助，这一规定，明确指 出了在救助管理过程中救助机构承担主要的义务与责任。在救助过程中，救助者 与被救助者之问不再处于一个不平等的层面上。 8 、了解审查功能的变迁 收容遣送制度在实践中还有一项功能就是了解审查，即通过了解收容对象的情 况来审查发现违法犯罪线索和嫌疑人等。这一功能直接反映出是把收容遣送制度作 为维护社会安定的强制手段，造成的不良后果就是收容遣送机构在没有任何证据的 情况下就把被需要救助的公民当成犯罪嫌疑人或者其他破坏社会安定因素的人来 对待和处理a 而救助管理制度则不同，由于它是社会福利救助性质的手段，不是治 安手段，所以对被救助对象只能进行与救助有关的情况了解，向救助站求助的流浪 乞讨人员应当如实提供本人的姓名等基本情况并将对神携带物品在救助站登记救 助站没有了借此审查是否有犯罪线索和犯罪嫌疑人的任务、功能。 ( 四) 城市流浪乞讨人员救助管理制度对公民基本权利的保障 流浪乞讨是一个古老而棘手的问题即使在发达国家也存在着这样的问题，尽管 产生问题的根源不尽相同，但这一问题仍然是社会存在的一种重要的矛盾之一。要想 真j 下的解决矛盾t 就要去化解矛盾的根本原因。流浪乞讨产生的根本原因是贫困。这 一根本原因是由于社会发展所留下的固有矛盾，所以我们就要从另一个层面进行化 解。救助管理办法从实施至今对公民基本权利进行了强有力的保障，所以在对解 决这一社会矛盾的问题上，救助管理办法发挥了很大的作用。下面将对如何保障 公民基本权利加以阐述。 l 、对公民生存权的保障 生存权作为公民最基本的权利，是社会关系和在特定历史条件下，避步成长起来 的。生存权是人们为了维持正常的生活状态所必需享有的权利。生存权不仅仅指公民 个人的生命的权利，更主要的是一个国家或民族在其制定的法律法规中所担当的相关 角色。生存权不仅包括公民基本的生命安全和人身自由不受侵犯，还包括维持公民基 本生活的财产不受侵犯，政府不断提高公民基本生活水平和健康的指数。 “生存权是最基本的人权，是享受其他人权的前提。人权实现的过程主要是从应 有权力转化为法定权利，再从法定权利转化为实有权利”。4 生存权的本质是公民维持 自己生命存在的最起码的权利。简而言之，生存权就是“生命安全得到保障和基本生 活需要得到满足的权利”。嚣。生存权包括三方面的内容：一是人民生存能力；二是对 于无生存能力的人以维持他们的生存权利：三是国家有义务积极创造条件良好生活的 环境”。5 后两项内容包含了公民从国家和社会获得物质帮助的权利。社会救助就是为 了保障特定社会成员法定的生存权( 主过要是物质帮助权) 而设定的救济方式。“人 权在获得法律认可之前是道德权利，由于仅具有道德权威侵害它并不招致法律惩 罚。在获得法律确认后人权就既是道德权威，也是法律权利”。所以流浪乞讨人员 的生存权上升到法律权利时，对其保护就显得尤为重要。救助对象的生存权表现在他 们有意愿在这个社会继续生存下去的想法，这一想法主导着他们为了生存下去而要获 得其他的帮助。堆为明显的帮助就是当他们流浪乞讨时，救助机构能够及时的为他们 提供住宿的场所，当他们因为种种原因无法回到家乡时，救助机构能够及时帮助他们 返回家乡。 作为一个文明、人道的社会，有责任保护每一个社会成员的生命。毫无疑问公 民首先应依靠自身的力量，在力所能及的范围内满足自己的生存需求。但是t 由于各 种各样的原因总有一些人处于贫困状态。如果一个人的收入不足或无法维持最起码 的生存需要，如缺衣少食、流浪街头那么生存权的价值就会受到极大地损害。“只 有对社会成员的基本权利予以切实的保证，才能够从撮起码的底线的意义上体现出对 个体人缔结社会的基本贡献和对人的种属尊严的肯定，才能够从最本质的意义上实现 社会发展的基本宗旨亦即以人为本位的发展的基本理念也才能够从最实效的意义上 为社会的正常运转确立起必要的条件”。要保障公民的生存权，救助管理就是必不 可少的。这不是社会的施舍，而是公民的权利一个人的生存权意味着他在无法维持 生存时有权接受救助。救助管理对人权的保护意义不仅在于保障和实现人的生存权 利还在于蛙护人的生存权利同时促进其他人权的实现。对生存权的保障，一方面是 。田军：两个人权公约和我国人权宪法保障制度的完善国家行政学院学报2 0 0 1 年2 期 第4 6 页。 王家福、刘海年：中国人权百科全书中国大百科全书出版社1 9 9 8 年版- 第5 3 1 页- 。韩德培：人权的理论与实践，武汉大学出版社1 9 9 5 年版第3 7 9 页。 。李步云：法理学经济科学出版社2 0 0 1 年版第1 5 i 页。 5 是忠民社会公正论，山东人睢出版社2 0 0 4 年版第3 2 页。 为实现公民其他基本权利奠定了基础；另一方面也为实现公民其他基本权利创造丁条 件。 救助管理制度是国家和政府对生活贫困者实施救助，但这种救助绝不是同情和施 舍，而是从不尊重被救助者或者侵犯被救助者的合法权益向确保被救助人格获得尊严 的转变理念。救助管理制度是最低层次的社会保障制度，承担救助义务的主体主要是 国家和政府。现代国家都将保障贫困公民的基本生活作为国家的一项法定义务和公 民的基本经济权利。因此，对于流浪乞讨人员的生存权问题，反映出的结果就是在社 会主义国家市场经济范围内，保障其基本生存权不受侵犯救助管理制度在此时就显 得尤为重要。 2 、对公民迁徙自由权的保障 “无论在美国还是欧洲，都存在着对某些流浪乞讨行为的限制与惩罚”。法国是 首先制定对流浪乞讨行为进行限制与惩罚的国家。美国由原先完全不承认迁徙权的极 端走向承认迁徙权的迁徙不容任何限制的另一个极端。近年来，由于贫富差距的不断 扩大，无家可归的流浪者越来越多，美国的经济制度面临出于流浪者流浪带来的新的 挑战为了禁止乞讨和露宿很多i i l 陆续出台了相关立法，但是由于这一社会问题已经 根深蒂固的存在，所以流浪乞讨所产生的社会问题也同样困扰着美国政府， 人身自由是公民的基本权利，也是其他一切自出与权力的基础。基本权利必须是 在于国家安全、社会利益、紧急状态、个人权利相冲突之时才可以限制，基本权利的 限制必须有限度，如果超过一定的限度，则必须接受审查。城市流浪乞讨人员的的迁 徙自由权主要就体现在这一点上。宪法规定公民有人身自由权，迁徙自由权又属于人 身自由权的一种，在维护社会安定团结的情况下公民选有选择自己在哪里居住的权 利，任何组织和个人无权干涉公民的这一权利。城市流浪乞讨人员作为迁徙大军中的 一支特殊的队伍，不应该限制其在社会中的流动。而救助管理办法的颁布，正是 更加完善公民人身自由权利，保障了流浪乞讨这一特殊群体的利益。 3 、对公民物质帮助权的保障 救助管理制度的建立是人权观念由保障自由权为重心向生存权重心转移的结果， 生存权作为一项基本人权，派生出公民的物质帮助权，该权利奠定了社会救助制度的 基础。从宪法权利角度而言，公民是物质帮助权的享有主体“当然，也不排除一些 张千帆：实现自由与秩序的良性平衡一对流浪乞讨问题的宪法学分析中国法学2 0 0 4 年 第4 期，第5 5 页。 国家和地区相互之间在社会保障领域的密切合作甚至接轨，典型的例子是北欧五国通 过制定社会保障公约规定另一个北欧国家的公民等同于本国的公民”。” 公民物质帮助权是公民在社会生活中应当享有也是必须享有的社会权利。从物 质帮助权的本质出发，不难看出物质帮助权是公民在社会生活发生问题的时候政府 赋予公民的一项获得救助的权利。救助管理从物质帮助权的层面来说解决的不仅仅 是公民获得物质帮助的权利，更深层是公民能够为了生存在获得物质帮助的同时 不成为社会发展的阻碍因素这一点是至关重要的。无论公民在获得物质帮助时的 目的是什么，只要是在物质帮助权的基础上能够维持其正常的生活，这就达到了物 质帮助的目的，也同样体现出了政府管理的服务| 生。 救助管理是人权原则对行政主体提出的要求，是基于生存权作为重要的人权而发 展起来的。一个人无论作为公民参与国家生活还是作为一个社会成员参与社会生活， 他必须首先具备必要的物质条件。一个最简单的事实是，当一个人还填不饱肚子时， 即使宪法和法律赋予了他权利也难以成为实有权利。因为对他而言，这些自由和权 利还不如饥饿时可以到某一机构或场所领的一碗饭更为是在和急切。 救助管理办法的实质，就是由原来的强制性收容遣送转变成为人性化救助 管理，建立以自愿受助、无偿救助为原则的新型社会救助制度。对公民物质权利的 保障不仅要基于救助管理制度的本身，还要着眼于教助管理制度的现实实施情况。 在救助站，被救助人员的财务会得到良好的保存。救助站在救助流浪乞讨人员的同 时给予流浪乞讨人员基本生活保障，能够在流浪乞讨人员面对生活难题时，提供 物质适当的生活。救助管理办法第七条“救助站应当根据受助人员的需要提供 下列救助：( 1 ) 提供符合食品卫生要求的食物；( 2 ) 提供符合基本条件的住处：( 3 ) 对在站内突发急病的，及时送医院救治；( 4 ) 帮助与其亲属或者所在单位联系；( 5 ) 对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证”。这些都体现出了救 助管理制度为流浪乞讨人员提供的物质生活帮助。 一李乐平：论社会保障权，实事求是2 0 0 4 年第3 期。第5 7 页 二、城市流浪乞讨人员救助管理制度的救助对象和原则 ( 一) 城市流浪乞讨人员救助管理制度的救助对象 由于救助管理办法从制定到颁布再到实施时间不是很长，所以在对救助对 象问题的限定上并不是很全面，所以在救助管理办法实施期问由于救助对象不 正确而造成了很多不必要的麻烦，以下内容将对救助对象这一问题进行阐述。 i 、自愿接受救助的对象 收容遣送制度的思想始于建国初期。2 0 世纪j 0 年代初期针对的对象是国民党散 兵、妓女、社会无业游民等人群。2 0 世纪6 0 年代初期主要收遣对象是灾民。这说明， 我国当时制定该项制度的初衷是救助和安置。改革开放以后，游手好闲和以乞讨为 谋生手段的流浪人员，也有一些残疾人员、受骗儿童和园灾或生活贫困的外流人员 被界定为收容遣送的主要对象。直到1 9 8 2 年国务院发布了收容遣送办法才 规定了收容遣送制度的对象：家居农村流入城市乞讨的、城市居民中流浪街头乞讨 和其他生活无着落人员。后来在实行中又归纳为“三无”人员( 即无依无靠、无家 可归、无生活能力的人) 。可以说在一定的历史条件下，收容遣送对于维护城市社 会秩序，起到了积极地作用。在传统收容遣送运行机制和管理体制下，一些地方收 容遣送出现了偏差，突出表现在不断扩大收容遣送对象，错收、滥收现象严重。收 容遣送工作方式简单粗暴，被收容人员的人格尊严得不到应有的尊重，侵害了流动 人口的合法权益。不难看出，由于流动人口剧增，收容对象的范围不断扩大，收容 遣送制度并不适合社会的发展，社会救助功能随之弱化，制裁功能增强。如果说收 容遣送制度建立之初仍具有救助的性质但随着其收容对象发生的变化，仅有的救 助性质也不复存在。而且发展到此时收容遣送制度更多关注的不是城市流浪乞讨人 员的救助问题，而是“三无”人员和“三证”的社会秩序问题，并对他们实施的行 政强制措施。收容遣送逐渐变成为社会广泛关注的焦点问题。 随善收容遣送制度逐渐不再适应社会发展的需要，救助管理制度在此时被制定 并颁布，就显得尤为重要。无论在内容上还是形式上，救助管理制度在救助对象的 划分上都不再是以影响社会正常秩序和安定团结作为依据而是根据在城市生活无 着的流浪乞讨人员自身的情况作为救助对象的依据。实施细则第二条规定的“城 市生活无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市 最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行 为，但不具备前款规定情形的不属于救助对象”。在救助管理办法实施之初 虽然对救助对象的界定仍存在模糊性，但随着救助管理制度的不完善，救助机构对 救助对象也逐渐清晰明确，并且在实际操作中也是按照救助管理办法进行救助。 通过以上简单的论述我们不难看出，救助管理办法所界定的救助对象比收 容遣送办法所规定的救助对象范围相对缩小。通过救助对象的缩小，可以看出行 政机关在对待救助管理对象上的明确化和细致化。不再是以行政强制措施作为“救 济”的一种途径，更多的是考虑到被救助人员自身是否存在救助的事实。对象的明 确化更加有利于在实际救助中的操作同样更有利于救助站的管理工作。以上所阐 述的对象，不管是收容遣送时期还是救助管理时期，都是自愿接受救助管理的对象。 虽然行政机关所处的位置不同，但是救助对象都是自愿、并且主动接受救助管理。 2 、应当适当接受强制的对象 随着救助管理办法的颁布，救助对象也发生了变化。救助管理办法规定， 救助对象是因突发事件遭遇不测的城市中的流动人口，并且是在生活无着落的情况下 自愿向救助站求助的公民。但在实际的救助中除了这些自愿向救助站求助的流浪乞 讨人员者，还存在一大部分除此之外的救助者需要救助。对于流浪乞讨人员中的特殊 流浪群体如精 十病人、老年痴呆症患、无行为能力的公民、流浪未成年及儿章，都 应该采取相对“温和”的手段对其进行救助。虽然在救助管理办法中并未明确规 定这些公民是救助管理的对象但在实践中其实已经将其划为救助对象进行救助。 同时，对职业乞讨者和因生活无着的普通流浪乞讨者应当区别对待。应加强对职 业乞讨者的管理，在实践中，这些职业乞讨者一般都是一个小集团进行乞讨。更主要 的是对于那些没有行为能力的流浪乞讨人员，不法分子对其进行利用，尤其是对老年 人、残疾人、少年儿童。这些不法分子利用流浪乞讨人员以乞讨作为掩护其进行不法 活动的屏障，给他们的身心都造成了严重的危害。所以对这些由不法分子操纵的流浪 乞讨者，救助站及公安机关应该对其进行及时、全面的救助。所以对于职业乞讨者的 救助同样应当纳入救助管理制度的救助对象当中。不难看出，在救助管理办法实 施的这段期间，救助对象是在不断过大的，但这种扩大仅是以生活无着的流浪者作为 前提。因此，在救助管理制度应当不断完善的今天对在实际中应当接受救助对象的 研究是十分必要的。 3 、特殊救助的对象 救助管理的工作对象是生活无着的流浪乞讨人员，但流浪未成年和精神病人是 流浪乞讨人员群体中的特殊群体，需要对其进行特殊的救助。所以应当对其进行实 质性的区分。 ( 1 ) 未成年人 针对流浪未成年。国务院早在救助管理办法实施就已经将救助保护作为救 助管理工作模式的一种特定称谓。如最早成立救助保护流浪儿童中心的广州市，由 于当时并没有相关的法律法规明确做过规定，所以当时的救助保护流浪儿童中心这 一救助机构并没有得到法律的认同，而且对救助流浪来成年人的救助仅仅是收容抚 养。其主要的依据是未成年人保护法，该法第二十九条规定“对流浪乞讨或者 离家出走的未成年人，民政部门或者其他有关部门应当负责交送其父母或者其他监 护人；暂时无法查明其父母或者其他监护人的，由民政部门设立的儿童福利机构收 容抚养”。所以当时的救助模式并不是真正意义上的救助管理制度而仅仅是针对 流浪末成年提供的一项特殊的收容遣送的制度。 随着流浪乞讨人员队伍的“不断壮大”，流浪未成年这一特殊流浪群体逐渐由 收容抚养转变为救助管理。如2 0 0 6 年重新修订的未成年人保护法对流浪未成 年人收容抚养的条文进行了修订，修改为：“县级以上人民政府及其民政部门应当 根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着来成年人实施救助，承担临时监护 责任”，以“救助”及“承担临时监护责任”取代了“收容抚养”。救助管理办法 实旌后，中共中央为了更好的保障流浪未成年的权益，更好的保护这一特殊的流浪 群体于2 0 0 4 年颁布了中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道 德建设的若干意见该意见第十四项第二款：“民政部门及其所属的儿童福利机构 和流浪儿童救助保护机构要按照中华人民共和国未成年人保护法等有关法律 法规的要求做好孤残儿童合法权益的保护工作和流7 f 4 j u 萋的救助保护工作。”这 一意见充分表明我国政府在对待流浪未成年问题的重视也是对流浪未成年救助管 理的一种认可。 对流浪未成年的救助管理工作，我们仍然停留在一个十分低的平台上。把流浪 来成年纳入救助管理的对象在实践中已经形成。不论是收容遣送办法实施期间， 还是救助管理办法颁布以后，对流浪朱成年的救助，一直是困扰法学界和实务 界的一个重要问厦。所以我将流浪未成年人纳入特殊救助的对象这一范围进行阐 述，表明了在实践中我们应该重视对流浪未成年人的救助管理工作。 ( 2 ) 精神病人 对流浪精神病人的救助管理，目前还未有法律、法规予以明确规定。流浪精神病 人的救助无论是官方、学界和救助管理实务工作中都没有形成相应的法律法规或政策 性法规，并没有将流浪精神病八像流浪未成年一样纳入被救助的范围内。而在实践中， 针对流浪精神病人的救助仅仅是对其进行医疗救治，并没有上升到救助这一层面。而 且对于治愈好的流浪精神病人的也没有相应的后续链接工作。从实践中我们不难看 出流浪精神病人的救助比流浪未成年人的救助更具有挑战性。在治愈流浪精神病人 后，应当由民政部门或公安机关将其送回流出地，并且将精神病人的病情告知流出地 的救助管理机构，咀免其再次流很并发病。 对于流浪精神病人作为教助管理的对象是有特殊依据的，在收容遣送时期。流浪 精神病人已经作为遣送的对象，但是由于当时的收容遣送制度强调的是强制性行政行 为，对于流浪精神病人大多数收容所的态度都是置之不理。直到救助管理办法颁 布，对于流浪精神病人的管理才进入人们的视野，但是对于流浪精神病人的救助仍然 存在很多弊端。所咀应当制定保障流浪精神病人的相关法律法规把流浪乞讨人员中 流浪精神病人这一特殊群体纳入立法当中，并且应当结合实际经验做好流浪精神病 人的救助管理工作。 ( 二) 城市流浪乞讨人员救助管理制度的主要原则 根据救助管理办法的实施情况，在运用中主要体现了一下原则： 1 、平等救助原则 制定流浪乞讨人员救助管理条款体现了平等救助的原则。救助管理办法出 台后，由原来的收容遣送制度被救助对象处于救助站管理的情况下转变成为自愿、 自主的救助模式。救助管理制度的确立转变的不仅仅是政府相应行政职能的转变 同时被救助人员与救助机构之间的关系也发生了根本的转变。不再是由救助机构主 导，而是救助对象由被动地接受遣送到主动地提出救助。平等救助原则体现出，被 救助者不再是处于劣势地位而教助机构也不是高高在上的权力机构，二者处于平 等的法律关系。这有利于被救助人员人身自由权的保障，也能更好的发挥救助管理 制度的自愿接受救助作用。 2 、无偿救助原则 依照救助管理办法规定，救助站应当无偿地将款物发放给流浪未成年人、 流浪精神病人，为他们提供基本的生活保障具体救助标准则可以根据不同情况而 有所区别。救助管理办法第7 条“救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助： ( 1 ) 提供符合食品卫生要求的食物；( 2 ) 提供符合基本条件的住处；( 3 ) 对在站 内突发急病的，及时送医院救治；( 4 ) 帮助与其亲属或者所在单位联系：( 5 ) 对没 有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证”。这一原则体现出，作为 救助机构应该保障被救助者在救助机构救助期间，生活的基本问题都可以得到解 决，可以为被救助者提供较救助前良好的生活环境。 3 、普遍救助原则 对流浪耒成年人、流浪精神病人都要实麓救助，称之为“救助优先”，这是国家 对每一个公民福利保障的承诺。实施细则第十八条第二款“对遗弃残疾人、耒 成年人、老年人的近亲属或者其他监护人，责令其履行抚养、赡养义务；对确实无 家可归的残疾人、未成年人、老年人应当给予安妥”。这不仅是对公民福利的基本 保障，更重要的是体现出了公权力对公民权利的保护，体现出了社会对公民个人权 利的尊重。普遍救助原则反映出了政府对社会弱势群体的关爱。只要是在属于流浪 乞讨救助对象的公民，都可以获得救助站的救助。 4 、助人自助原则 在流浪未成年人、流浪精神病人中有相当一部分人可以找到其亲属的要帮助 他们回归家庭，让他们过上正常而稳定的生活。实施细则第十三条r 对受助人 员中的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，救助站应当通知其亲属或者所在 单位接回；亲属或者所在单位拒不接回的，省内的由流入地人民政府民政部门通知 流出地人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位；跨省的由流入地省级人民 政府民政部门通知流出地省数人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位”。 救助站不仅是要救助有困难的流浪者，更重要的是把救助者送回家，防止他们再次 流浪乞讨。流浪乞讨给社会带来的不安因素不仅仅是被救助者本身的问题，更体现 出我们这个社会缺乏温暖。而救助机构在救助被救助者的同时，把他们送回家，下 是体现出了社会对于这弱势群体的保护。 三、城市流浪乞讨人员救助管理制度现状 ( 一) 城市流浪乞讨人员救助管理制度本身存在的问题 流浪乞讨是一个世界范围内的社会现象，流浪乞讨人员成分复杂，情况迥异，收 容救助制度还有很多难点问题需要解决。 1 、救助理念需要转变 谁应该承担起流浪乞讨者的救助责任? 这个是城市流浪乞讨人员救助管理制度 亟待解决的问题，这一问题经历了由个人责任论到社会责任论的演变。个人责任论强 调个人对改变流浪乞讨状况的责任；社会责任论认为是社会制度和社会结构不善导 致个人贫困。因此，应当致力于社会改革和制度建设以解决问题，政府应当为改变流 浪乞讨现象承担主要责任。基于前一种观点所实施的社会救助模式，通常又披称为选 择性福利模式或剩余性福利模式，这种模式流行于自由市场经济时代或者社会救助的 早期。基于后一种观点所实施的社会救助通常被称为普及型福利模式或制度性福利 模式，这一模式流行于“二战”以后的一些西方国家和社会主义国家。由于救助管 理办法的出台，行政意识部门化、利益化的观念正在透渐转变。从强制收容遣送到 人性救助管理，这对于参与救助各个行政部门的工作理念是一个垒方位韵考验。救 助管理办法强调服务意识与扶弱理念，强调尊重人格、保障人权。但由于救助站是 在过去收容遣送站的基础上建立起来的，救助站的工作人员还没有转变原来的思想， 所以其管理方法和工作方式还有待提离。 2 、救助部门权责不清 对于救助主体而言根据救助管理办法和实箍细则规定，公安机关和其 他相关行政机关或部门应当在各自的职责范围内协助民政部门做好相关工作，但是具 体内容并未做出规定。这直接导致的结果就是当遇到问题对，各部门之间相互推卸责 任行政不作为的现象愈发严重。对于救助机构而言，实施细则第一条“因自身 无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，在城市 流浪乞讨度同的人员”。在实际救助过程中对这四个条件判断的难度很大，掌握救 助对象的真实身份需要耗费很大的人力、物力和财力且审查过程过于繁琐。在救助 管理体制下，政府应该成为救助主体但政府不应该成为唯一的主体，政府不应该包 办一切否则，只会简单迎合公众对保障权利的偏激需要，使人寄生于保障制度之下 而成为懒汉，也会使其他社会组织推卸了公共救助责任而加重政府的财政负担。要形 成政府、社会、社会团体、公众的共同救助，并确定不同救助主体的不同责任。只有 责任明确，才能救助有效，否则都将造成对流浪乞讨人员的伤害。 3 、相关配套体制不健全、制度不完善 在实际的救助工作中，流浪精f 十病人、流浪未成年人、老年人、传染疾病携带者 以及职业乞讨人员并没有规定救助管理办法当中，这些人员的救助管理就属于法 律制定当中的盲区。而由这些人引发的一系列社会转型时期的问题，j 下在不断地反映 出来。在救助管理办法中规定，救助站的资金有地方政府负责，中央补充的形式 存在。但是由于救助管理制度的不完善导致了救助资金在大部分教助站郭出现了紧 张的情况。与之相关的如挪用资金等问题也不断出现，这些现蒙的发生在救助管 理办法制定之初都是没有预想到的。 实践中对求助人员的甄别是十分困难的问题。在宴际的操纵中被救助人员应当 向救助站提供其真实的姓名及其家庭住址，这样有n - f 救助站对流浪乞讨人员的管 理救助站通过被救助人员提供的相关资料与流出地的公安机关进行联系，确认信息 的真实情况。求助者大多来自偏远地区，整个核审周期就会被拖得很长。解决这些困 难，应实现救助人员管理信息化。这一工作可蛆分几个步骤：首先，救助人员档案管 理信息化。救助站对于受助人员的基本情况以及救助方式、在救助站内的生活等应详 细记录并编制汇总、输入电脑，形成受助人员基本信息资料。在救助站形成受助人员 电子信息库的基础上，应在同一城市之间实现联网。再次，救助信息的全国联网。构 建民政部、省民政厅( 局) 、地( 市) 民政部门、救助管理站之间的网络连接实现 对救助工作的网络化、信息化管理。摄后。民政部门与公安部门、医疗系统和铁路部 门的联网