（宪法学与行政法学专业论文）论规章制定中的听证程序.pdf

论文摘要 在现今世界各国日益迈向法治化与民主化的进程中，听证制度，作为行政法 治及公民参与行政的一个重要制度，正逐渐为各国所关注并广泛应用，成为当今 世界各法治国家行政程序法的核心内容。中国行政法制改革也进行了关于听证程 序的制度化尝试，以1 9 9 6 年行政处罚法及1 9 9 8 年价格法的颁布实施为 标志，我国在行政法制领域引入了听证程序，此后，在此法律平台之上，相关法 规、规章纷纷出台，以细化、深化此新型的行政权力运作模式。 然而，在我们倍感欢欣的同时，也应该清醒地意识到，听证程序在我国实践 适用中的不尽如人意、甚至流于形式之处，尤其是在作为占据行政立法半壁江山 的行政规章的制定过程中，听证程序规定与执行的不足及缺失，更是使得听证程 序功能之发挥大打折扣，或者说是未能充分体现其应有的价值内涵。为此，本文 在我国现有的法律框架下，从规章制定中听证程序的基本理论出发，探究我国目 前规章制定中听证程序的现状及其成因，并对构建与完善我国规章制定中听证程 序提出相应的可行性方略建议，以此来规范我国规章制定中的听证程序，保障规 章制定中听证程序的正常运行，实现行政听证的整体价值功能。本文除引言和结 语外，主要分为四个部分： 第一部分主要对规章制定中听证程序的基本理论作了简要论述，分析了行政 听证程序的含义、规章制定中听证程序的含义与意义，并在此基础上探讨了规章 制定中听证程序的法理基础。 第二部分主要介绍了国内外规章制定中听证程序的现状与进展，包括目前国 际上规章制定中的听证现状、我国听证程序的适用现状以及我国规章制定中听证 程序的法律规定现状三个部分，以期为建立与完善我国规章制定中的听证程序奠 定基础。 第三部分主要介绍了我国规章制定中听证程序存在的问题及其成因，针对我 国行政听证程序在范围、信息公开、主持人身份、参加人、组织实施、笔录效力 等方面存在的问题，探寻成因，以便寻求相适宜的解决对策。 第四部分主要介绍了构建及完善我国规章制定中听证程序的方略与建议，从 构建及完善规章制定中听证程序的总体构想与具体制度应对两个方面，对进一步 完善规章制定中听政程序的相应设置与进一步规范规章制定中听政程序的实践 适用提出了自己的建议和意见。 关键词：行政规章、听证程序、权利保障、监督与救济 a bs t r a c t i i lt h ep r o c e s so fh e a d i n gf o rt h en o m o c r a c y 锄dd e m o c r a c y ，h e a r i n gs y s t e m ，a s a n i m p o n a n ts y s t e m f o ra d m i n i s t r a t i v el a w a n dc i v i l i a n s p a r t i c i p a t i o n i n a d m i n i s t r a t i o n ，黟a d u a l l yc a u s e sa t t e n t i o no fm a i l yc o u n t r i e sa n di sw i d e l ya p p l i e d i th 勰b e c o m et h ec o r ep a no fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e s sl a wi nt h en a t i o n so ft h ew h o l e w o r l d a t t e m p ti nt h es y s t e m a t i z a t i o no fh e a r i n gp r o c e s si sc o n d u c t e dd u r i n gt h e c h i n e s ea d m i n i s t r a t i v el a w sr c f o 册t 1 l e p r o m u l g a t i o n o f a d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n ti 丑wi n1 9 9 6a n dp r i c ei 五wi n1 9 9 8f i r s t l yi n t r o d u c e dh e a r i n g p r o c e s si n t h ea d m i n i s t r a t i v el a wa r e a a f t e n v a r d s ，r e l a t e da d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s 柚dm l e s w e r ep a s s e do n ea f t e ra n o t h e ru n d e rt h i sl e g a lp l a t f b n nw h i c hd e t a i l e da n dd e e p e n e d t h i sa d m i n i s t r a t i v ep o w e r sm n n i n gm o d e h o w e v e r ，a l t h o u g hw ef e e lg l a df o rt h i sp r 0 伊e s s ，w es h a nc l e a r l yr e a l i z et h a tt h e h e a r i n gp r o c e s si np r a c t i c e si sf a rf r o mp e o p l e ss a t i s f a c t i o n ，e s p e c i a l l yi nt h ep r o c e s s o f d r a f t i n g a d m i n i s t r a t i v er u l e sw h i c ho c c u p i e sh a l f0 ft h ea d m i n i s t r a t i o n s l e g i s l a t i o n s t h ea b s e n c c 粕dl a c ko fh e a r i n gp m c e s sl i m i t e dt h ef u n c t i o no ft h e h e a r i n g p r o c e s s0 ri sn o tf u l l yr c n e c ti t si n t e m a lv a l u e s o ，u n d e rt h en o w a d a y s l a w f r a m ei nc h i n a ，t h i st h e s i sb e 百n sw i t ht h eg e n e r a lp r i n c i p l eo ft h eh e a r i n g p r o c e s sa n d t h e nr e s e a r c h e si n t ot h es t a t u sq u o0 ft h eh e a r i n gp r o c e s sa n df e a s o nf o rt h a ti nt h e d r a f t s0 fa d m i n i s t r a t i v em l e s 觚di nt h ee n db r i n g sf b n a r ds o m ef c a s i b l ea d v i c e sf o r t h ee s t a b l i s h m e n t卸dp e r f e c t i o no ft h eh e a r i n gp r o c e s si nt h ei n s t i t u t i o no f a d m i n i s t r a t i v em l e s ，s o 弱t 0s u p e r v i s et h eh e a r i n gp r o c e s si nt h ei n s t i t u t i o no f a d m i n i s t r a t i v em l e s ，s a f e g u a r dt h en o r i i l a lf u n c t i o no ft h eh e a r i n gp r o c e s sa n dr e a l i z e t h eg e n e r a lv a l u eo ft h eh e a r i n gp r o c e s s e x c e p tf o rt h ef o r e w o r da n de p i l o g u e ，t h i s t h e s i sm a i n i yi n c i u d e st h ef o l l o w i n gf o u rp a n s ： t h ef i r s tp a n 西v e sab r i e fi n t r o d u c t i o no ft h eg e n e r a lp r i n c i p l eo ft h eh e a r i n g p r o c e s si nt h ei n s t i t u t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v em l e s i t 锄a l y s e st h ed e f i n i t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gp r o c e s s ，t h ed e f i n i t i o n 锄dt h ep u 叩o s eo ft h eh e a r i n gp r o c e s s i nt h ei n s t i t u t i o no ft h ea d m i n i s t f a t i v em l e s 1 ta l s op r o b e si n t ot h ej u r i s p m d e n t i a l b a s eo ft h eh e a r i n gp r o c e s si nt h ei n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i v em l e s t h es e c o n dp a nm a i n l ya n a l y s e st h es t a t u sq u 0a n dd e v e l o p m e n to ft h eh e a r i n g p r o c e s si n c l u d i n gt h eh e a r i n gp r o c e s ss t a t u sq u o0 ft h ei n t e m a t i o n a lp e r s p e c t i v e ，t h e s t a t u sq u oo fa p p l i c a t i o na n dt h es t a t u sq u oo ft h el a wm a k i n gi nc h i n aw h i c hi sb a s e f o rt h ee s t a b l i s h m e n ta n dp e r f e c t i o no ft h eh e a r i n g p r o c e s si nt h ef o l l o w i n g p a n s t i l l et h i r dp a r ti sr e l a t e dt ot h ep r o b l e m sl y i n gi nt h eh e a r i n gp r o c e s si nc h i n aa n d t h er e a s o n sf o rt h e s ep r o b l e m s a i m i n ga tt h ep r o b l e m si nt h es c o p eo ft h eh e a r i n g p r o c e s s ，i n f b 姗a t i o np u b l i c a t i o n ，t h es t a t u so ft h eh o s t ，p a n i c i p a n t s ，c a r r y i n gi n t o e x e c u t i o n ，t h ev a l i d i t yo ft h en o t e sa n ds oo n ，t h i st h e s i st e n d st of i n dt h er e a s o n sf o r t h o s ep r o b l e m sa n ds e e k st h ep r o p e rs o l u t i o n s t h ef b n hp a r tm a i n l yi n t r o d u c e st h es t r a t e g ya n da d v i c e si nt h ee s t a b l i s h m e n t a n dp e r f e c t i o no ft h eh e a r i n gp r o c e s si nt h ei n s t i t u t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v en l l e s f r o mt 、oa s p e c t so fg e n e r a lc o n s t l l l c t i o na l l ds p e c i f i cs y s t e m so ft h eh e 撕n gp r o c e s s ， t h et h e s i sf h n h e rb r i n g so u tm yo p i n i o n sa n da d v i c e so nt h es e t t i n go ft h eh e a r i n g p r o c e s s 加ds u p e i s i o no fa p p l i c a t i o ni np r a c t i c e si nt h eh e a r i n gp r o c e s s k e yw o r d ：a d m i n i s t r a t i v em l e s ，h e a r i n gp r o c e s s ，r i 曲t ss a f e g u a r d ，s u p e r v i s e 觚dr e m e d y 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：兽缘淦 日期：塑星：丝、 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 学位论文作者签名：氟像冷 导师签名： 日期： 论规章制定中的听证程序 引言 行政听证作为行政程序制度的核心与灵魂，在西方国家已有悠久的历史。近 年来，我国借鉴其中的部分内容，已经形成了行政听证程序制度的雏形，并在规 章制定领域初步引入了听证程序，规章制定程序条例首次规定了规章制定中 听证程序的具体规则，虽然不甚完善、到位，但无疑仍对我国规章制定的法制化 与民主化进程起到了巨大的推动作用。 行政机关在规章制定中实行听证，不仅有利于政府行为的法治化，防止行政 机关利用垄断地位谋取不正当的部门利益，而且有利于双向沟通、民主参与，消 除民众由于信息不对称所造成的不信任。听证程序所体现的保障公民基本权利、 监督行政机关依法行使行政立法权的行政法原则，已成为世界各国政府行政行为 现代化、科学化和民主化的重要标志。为了使我国的行政听证制度得以顺利发展、 发挥其在行政管理中的良好作用，本文主要以规章制定中听证程序的基本理论为 依托，就目前我国规章制定中听证制度的现状进行分析，指出不足，探究原因， 并提出相应的改进意见，以期有助于我国相关行政法律制度的健全与完善，并使 政府与公民实现良性沟通，达到双赢。 第一章规章制定中听证程序的基本理论 第一节行政听证程序的含义与界定 一、行政听证程序的内涵界定 何谓行政听证程序? 有些学者认为行政听证程序是指在行政执法的正式程序中，在行政机关作出 了处罚或处理决定以后，被处罚或处理的对象不服，由该行政机关中相对独立的 行政法官或检察官主持听审，由该行政机关和被处罚或处理对象作为双方当事人 参加案件，听取意见，获取证据，并做出处理决定或提出处理建议的法定必经程 序。1 有些学者认为行政听证程序是一种正式的、法定的、特别适合于行政执法的 事前行政程序制度，是指直接影响当事人利益的行政决定作出前，给予当事人就 重要事实发表意见的机会，它要求行政机关遵循严格的程序听取当事人意见，旨 在避免行政机关的恣意专断，从而有效地保护当事人的合法权益。2 也有些学者认为，程序意义上的行政听证，指的是听证主持人在当事人及其 他利害关系人参加下就相关的事实及法律问题听取意见、获取证据并作出行政决 定或行政建议的活动过程。听证程序是听证制度的具体化，是听证制度的具体应 用实施。3 以上三种关于行政听证程序概念的界定均具有一定的合理性，因为它们皆指 出了行政听证的实质内涵，即通过听证达到行政权力的正确、公正行使，从而起 到保护相对人合法权益的目的。但是，需要指出的是，以上三种关于行政听证的 概念界定显然均存在一定的片面性，其或过于强调听证程序在某些特定行政行为 中的运用，或过于侧重听证的程序化意义而欠缺对于行政听证程序的完整把握与 阐述。 因此，笔者认为，意欲完整准确地界定行政听证程序的概念与内涵，应从以 下几个方面进行把握： 赵安培：关于在我国行政执法和行政处罚中设置听证程序的思考，载于中国法学，1 9 9 3 年第5 期。 2 杨海坤：行政执法程序合法性要件初探，载于法制与社会发展，1 9 9 6 年第2 期。 3 王克稳： 略论行政听证，载于中国法学，1 9 9 6 年第5 期。 2 ( 一) 行政听证程序的内容。其内容是指行政机关在作出重大的、影响相对 人权利义务关系的决策或者决定之前，必须先听取当事人的陈述或者申辩，然后 根据双方质证、核实的材料作出行政决定的一种法定程序，其范围涵盖了行政立 法、行政执法等各个领域，是整个行政过程中由法律所设定的一项具体的行政活 动程序。 ( 二) 行政听证程序的目的。行政听证程序不仅仅是一种程序性设置，而且 有着更深层次的目的含义，其目的就在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重 要的事实表现意见的机会，从而有效尊重行政相对人的法律人格，保证行政处理 决定的合法性与公正性，事前防范侵犯行政相对人合法权益的行政行为的发生。 ( 三) 行政听证程序的实质。行政听证程序在不同的国家其称谓与范围不尽 相同，在有的国家是听取意见的泛称4 ，在有的国家则特指以听证会的方式听取 意见，但其本质都是一致的，都是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行 政行为，缩小公民这类弱势群体与行政机关之间由于地位不平等所造成的巨大反 差，是行政相对方当事人一项不可被剥夺的重要权利。 二、行政听证程序的分类 目前，世界上许多国家都相应地建立起了行政听证制度，那么关于该制度中 行政听证程序的分类，就国际范围而言，自然也就具有了多样性。 如，美国将听证程序划分为正式听证与非正式听证，前者是指以听证会的方 式听取意见的制度，后者则是指以听证会之外的方式听取意见的制度。 又如韩国的行政程序法，将听取意见( 广义上的听证) 分为三种形式： 听证、公听会以及意见听取。 此外，行政听证程序还可以有广义与狭义之分，广义的行政听证是指行政 机关在行政立法或作出行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的活动；狭义 的听证则仅指听证会，即行政机关为了合理、有效地作出和实施行政决定，公开 举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方意见，避免行政决定给行政 4 王方华：中国行政程序立法研究，中国法制出版社。2 0 0 5 年6 月版，第2 5 3 页 3 管理相对一方带来不利或不公正影响的活动5 ，等。 就我国而言，根据我国目前适用行政听证制度的领域，笔者认为可以将行政 听证程序划分为两大类： 第一类是决策类行政听证，即听证的结果影响的是不特定人的权利与义务， 包括行政立法、政府价格决策、城市规划、环境影响评价等； 第二类是决定类行政听证，即听证会的结果影响特定人的权利与义务，包括 行政处罚、行政许可、城市房屋拆迁行政裁决、产业损害调查、审计、医疗事故 技术鉴定等。 以上两者由于类别的差异，故而在听证的程序要求、事实调查以及研究论证 等方面必然存在着较大的差异，但其目的均在于通过公开、合理的程序形式将行 政决策、决定建立在合法适当的基础上，因而均属于行政听证程序的范畴。 第二节规章制定中听证程序的含义与意义 一、规章制定与听证程序的界定与衔接 规章，是指由国务院所属各部、委员会、直属机构，以及省自治区直辖市政 府、省自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府，根据法 律和国务院的行政法规、决定、命令，在其权限范围内按照规定程序所制定的规 定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。 目前，我国许多法学界学者和法律实践工作者均对规章制定过程中是否应当 引入行政听证程序问题给予了极大的关注。而根据上述规章的含义与性质，我们 可知： ( 一) 行政规章作为行政机关实施行政管理的具体规范和操作规则6 ，是一 种直接贴近百姓日常生活的法律规范，具有规定具体性、可实施操作性的特征， 与公民的切身利益、权利息息相关。故而，如若不能在此领域中切实有效地引入 听证程序，则规章的制定便容易由于缺乏相对方的民主参与和意见供给而丧失其 立法原意，不但不能起到有效的管理和保障目的，反而会给百姓的生活带来诸多 5 宋炉安、张越：试论行政处罚的听证程序，载于中国法学，1 9 9 6 年第5 期 。关保英：行政法教科书之总论行政法，中国政法大学出版社，2 0 0 5 年2 月版，第1 2 0 页。 4 不便，甚至损害公民权利、引起民众的不满与抵触。 ( 二) 规章作为立法行为的产物，其具有可以反复适用的特性，因而涉及到 许多不特定相对人的利益，甚至往往涉及到公共利益，较之各个具体行政行为， 其影响范围更为广泛，影响程度也更为深远。因而，部具有较大瑕疵的行政规 章一旦出台，其所造成的大范围、长时间的损害与不良影响，也就更容易引致公 民对于政府行为的不信任与抵制，影响政府与相对人之间的和谐与合作。故而， 在行政规章的制定之初，便引入听证程序，将规章中的某些瑕疵与不足消弭在规 章出台之前，甚有必要。 因此，笔者认为，在规章制定过程中，不但可以、而且应该引入并完善听证 程序，实现规章制定与听证程序的完美衔接。 二、听证程序与规章制定中听证程序的衔接 基于上文关于规章特性的论述，我们认为在规章制定过程中可以、而且应当 引入听证程序。那么，规章制定中的听证程序，作为听证程序的一个重要分支与 部分，又是否能在引入以及如何引入问题上，达到与听证程序的顺利衔接呢? 我 们可以从以下几个方面进行分析： ( 一) 行政听证程序在其适用范围上，根据本文第一部分的界定，是指“对 当事人权益有重要影响的行政决策、决定的作出，需要举行听证”。因此，行政 听证程序的适用范围不是仅限于某些具体行政行为的，而应广泛适用于行政的各 个领域。因此，规章制定，作为与公民的日常生活、切身利益紧密相连的行政立 法的重要组成部分，在该过程中自然应当引入相应的行政听证程序。 ( 二) 行政听证程序在其制度设计上，我国以往常常过于强调正式听证程序， 正式听证程序自然有其优越性，如能够严格依照法定程序保障公众参与的权利、 能够针对争论的事实根据进行充分辩论等。但其也有缺乏灵活应变能力、浪费时 间和金钱、往往与社会效益和政府行政效率不相符等缺点。因此在规章制定听证 程序中，如若能在正式听证程序之外并行设置非正式听证程序的话，便可以弥补 上述正式听证程序的欠缺与不足，在保障公民行政参与权的同时，也不至于耗费 过多的行政资源。 s ( 三) 行政听证程序在其当事人选择上，具体行政行为听证中的当事人一般 是以与该行为有直接利害关系的人员为主，如若在规章制定中引入听证程序，由 于行政规章的反复适用性与对象不特定性，则应在听证中适当拓宽听证当事人的 范围，除具有直接利害关系的明显当事人外，也可将间接利害关系人纳入听证当 事人的范围。如此，在完善规章制定听证程序中当事人制度的同时，也有利于总 体行政听证程序在保障当事人权利方面的进一步发展与开拓，为过渡实现其他行 政行为听证领域当事人范围的进一步扩大、更好地保护公民权利、限制政府公权 力的任意使用奠定基础。当然，间接利害关系人参加听证也不应过于妨碍行政机 关的工作效率7 ，对于此，行政机关可以通过制定法规，规定哪些利害关系人和 哪些公众代表可以参加听证，以及利害关系人或公众参加听证的程度和形式等方 式进行引导和规范。 三、规章制定中设置听证程序的意义 随着我国法制的发展与行政体制改革的日益深入，我国的行政法制也正逐渐 与国际接轨，规章在现代政府行政管理活动中的地位和作用与日俱增，在此时代 背景下，建立与完善规章制定中相应的行政听证程序，具有重要的理论与实践意 义。 ( 一) 从权力制约与权利保障角度而言。在法律体系中，平衡公权力与私权 利的法律大体可分为两类：一类是实体法，另一类是程序法。实体法用以规范当 事人之间的权利义务关系，程序法则使这种权利义务关系得以实施。在现代社会 中，程序法的重要地位和作用已经日益突显，一个国家实体法律即使再健全，没 有严格的程序予以保障，其法律功效也等于零，尤其是在规范庞多的行政法制领 域。以前，我国的法学家在考察法制建设时，过多地侧重于法的实体性功能方面， 强调令行禁止，而对于在现代法制中理应占据重要地位的法律程序却缺乏应有的 关注与理解。因此，规章制定中行政听证程序制度的设立，不但有利于使行政相 对人的权益免受侵犯，同时也保障了行政管理目标的实现，将行政主体纳入相对 人的监督范围内，以防止行政专权和武断，从而最大限度地限制了行政主体公权 7 王名扬：美国行政法( 上) ，中国法制出版社，1 9 9 5 年7 月版。第4 2 4 页 6 力的滥用，在公权力与私权利之间找到了一个最佳平衡点。 ( 二) 从行政效率与行政成本角度而言。在行政法领域也存在着成本问题， 即行政效率。从表面上看，在规章制定中设置行政听证程序非但未能减少成本， 反而增加了行政机关的负担，然而事实却并非如此，“秩序是协商而定的，而非 通过服从赢得。”8 一部规章的制定、对一部分人利益的剥夺，必须得到相对人 的理解和认可，才能使相对人在规章制定之后能够情愿地服从。进行行政听证， 让广大公民参与到政府规章的制定中去，不但使公民能够表达自身的合法合理意 愿，而且也可以使之了解到一些此前自己并不清楚的事项，对整个行政行为的合 法性、合理性有更清楚的认识，从而使得规章颁布实施之后，减少其在实践应用 中的阻力，这将在保留公民原有行政权利的同时，大大提高行政效率。如此，不 但将相对人权益的保障提高到了一个新的水平，同时也尽可能地避免了因违法行 政导致国家赔偿而造成的不必要的成本增加，即通过提前支付较少的程序性成 本，置换更大的因违法行政而耗费的救济成本，同时，这也有效地推动了行政管 理目标的实现，有助于行政预期的增值。 ( 三) 从我国依法治国的角度而言。在我国依法治国的方略中，依法行政是 核心，如果抽去依法行政的内容，依法治国就会变得空洞和残缺。有法可依固然 重要，但在现代法治国家中，行政相对人的权益之所以能受到较高水平的保护， 在很大程度上却是归功于程序法治。如果一个国家出现了“有法不依、执法不 严”的现象，就应当认真审视其程序法治是否健全了。听证是程序民主化的产物， 在规章制定中设置与健全听证制度，是行政立法民主化的重要体现。若没有设立 行政听证程序，大部分行政规章便都是由行政机关直接制定，其实施后，加之行 政复议、行政诉讼固有的局限性，就很容易导致行政机关工作人员的“暗箱操 作 ，使腐败得以滋生；反之，若设置了相对完善的行政听证程序，规章制定的 公开性、透明度将得到增强，如此，在有效地保障相对人权益的同时，也使得政 葛琳： 论程序性争议以刑事诉讼为研究范畴，载于中共南京市委党校南京市行政学院学报， 2 0 0 5 年第3 期 7 府的声誉得到提高，在行政主体与相对人之间架构起一个双方能够沟通与合作、 引导与接受的空间，更重要的是在依法治国的进程中，公民和行政人员的法律意 识也均将得到加强。 第三节规章制定中听证程序的法理基础 规章的制定与实施，是现代行政机关实施行政管理职能、服务民众的重要方 式，而听证作为公民参与行政的形式，更是成为了当今世界各国行政法治的重要 内容。因而，将两者有机结合起来，在规章制定中设置与完善听证程序，具有深 厚的法理基础与深远的法律意义。 一、自然公正与正当程序理论 一般认为，听证程序来源于英国法中的“自然公正原则 ( n a t u r a l j u s t i c e ) ，而美国宪法所确立的“正当法律程序原则 则使其得以进 一步深化。这两项程序性原则在行政立法领域，尤其是规章制定领域，就表现为 要求实行通知、听取利益关系人意见、论证三项程序，即，要求在规章制定中引 入听证程序。 ( 一) 自然公正理论。自然公正规则是广泛流行的自然法思想的一种体现， 其要求任何权力都必须公正行使，对当事人利益产生影响的决定必须听取其本人 的意见。在行政规章制定领域，这个原则即表现为行政机关制定规章对公民的权 利义务产生影响( 尤其是不利影响) 时，必须听取相关当事人或其代表的意见， 不能片面认定事实、制定规章，而剥夺对方阐述理由的权利。这一听取相关人员 意见的程序，即为规章制定中的听证程序，它是行政机关公正行使行政权力的重 要表现。行政权力作为一种公权力，是国家权力的象征，相对于私人的权利，其 处于一种优势地位，在没有任何约束的情况下容易导致行政权力的滥用，从而危 害私权利，因此英美普通法系一直以“权利限制权力”的思想注重法律对权力的 限制，特别是在法律程序上的限制，体现在行政规章制定上即为规定了严格的行 政程序以及行政救济方式，而听证制度则是保证整个行政权力行使公正、公平的 关键一环。因为只有听证程序才能使公众、私人参与到行政权力的行使中去，进 而影响行政权力的行使：而行政主体也可以通过听证的方式来说服或指导相对人 r 自觉接受行政意志，弱化导致对立的强制。通过这种相互影响，能够使最终形成 的行政规章具有公正性、准确性、可接受性和效率性9 。 ( 二) 正当法律程序理论。在美国法律上，听证不仅是普通法的一个重要内 容，它还包括在美国宪法的正当法律程序之中1 0 ，美国宪法上正当法律程序的意 义就是公正行使权力，这就要求行政机关制定出影响相对方权利义务的规章规定 时，必须听取当事人的意见，所以听证是美国公民根据宪法实现法律程序正当的 重要方式。此外日本的“实质性法治主义 原理更能体现正当法律程序原则，该 学说认为，日本宪法中提出的“法治主义 ，并非是将“依法行政的手段、形 式自我目的化，而是将其目的、内容放在以人权保障为核心的相应关系中去认识、 分析和解释，因此行政活动远不能只是仅仅被要求符合宪法和法律的规定，即使 法律中无具体的规定之时，行政也必须接受宪法原则的羁束，即“实质性法治主 义 不满足于行政活动在形式上的有法可依，更应从符合人权保障的法律目的、 内容出发对行政手续和行政形式提出相应的要求。在这样的认识前提之下，在 规章制定中建立以行政相对关系人的参与为核心的行政听证程序应被认为是现 代法治主义的基本要求之一。 二、行政公开与公众参与理论 公开是对现代行政的基本要求之一，更是所有行政程序的共同原则1 2 ，在规 章制定过程中尤其要强调公开公正，因为这关涉到为数众多的利害关系人在较长 时间范围内权利义务关系的调整与规范。基于此，在行政规章制定过程中引入并 规范昕证程序确有必要，因为听证将是我国现阶段确保行政公开与公民参与行政 的一种切实有效的手段，能够将行政公开的要求细化到各实际环节。 长期以来，行政机关根据“意思先定 原则培，往往将规章制定视为本机关、 9 王锡锌、沈岿：行政法理论基础再探讨，载于中国法学，1 9 9 6 年第4 期。 ”美国宪法修正案第5 条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”这条规定 适用于联邦政府机关。宪法修正案第1 4 条规定：“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的生命、 自由和财产。”这条规定适用于各州政府机关。 “朱芒：论行政程序正当化的法根据日本行政程序法的发展及其启示，载于外国法译评，1 9 9 7 年第1 期。 ”姜明安：行政程序研究，北京大学出版社，2 0 0 6 年1 月版，第l l l 页。 ”行政主体不需要像民事主体那样与相对方当事人协商一致来设定权利、义务，无需相对人同意就可以直接 设定权利、义务。参见叶必丰：行政处罚听证的原则，载于河北法学，1 9 9 8 年第6 期。 9 本部门的内部工作部署，即使是一些事关社会利益的事项，也很少征询社会公众 的意见与建议，有时甚至为了避免利害关系人的“干扰 ，而在对外公开颁布某 项行政规章之前极力防止“走漏风声”，公众充其量只能在事后知道规章的内容， 无力地做一个规章的遵守者与服从者。殊不知，在民主法制已经成为不可逆转的 时代潮流的今天，这种暗箱操作的做法既引起了人们的怀疑与对立情绪，使得该 行政规章在日后的执行过程中阻碍重重，同时也容易导致社会公众对政府的不信 任。 一般地说，公众对政府的信任程度与普通社会成员对公共事务的有效参与程 度成正比，公众参与是分散的一般公众有机会发表意见的渠道，也是行政主体与 相对人的意志、相对人相互之间的意志得以沟通和交流的渠道。因此，行政公开 与公众的有效参与有助于促使政府职能发生从“专门行使行政权力到“为公众 服务 的转变，在行政规章制定机关与利害关系人之间形成制度化的良性互动关 系。 因此，在规章的制定过程中应当适当运用听证制度，确保公众的有效参与， 体现规章制定过程的公开与公正，而所谓的“意思先定”原则，其适用范围则应 具有严格的有局限性，在规章制定过程中，仅应作为行政听证程序中的特殊规则， 而不能作为普遍原则加以运用。例如行政机关在面临紧急事务时，出于行政效率 和事件紧急性的考虑，才有可以不经听证而直接先行制定规章的权力。而在一般 正常的规章制定过程中，则应当分情况采用适当的听证程序，根据所制定规章的 不同，公开不同的信息，如公告听证的时间、地点、内容、意义等，使得规章制 定主体、与该规章制定事项相关的其他行政主体以及相关公众能够充分表达意 见，为规章制定机关制定合法且合理的行政规章提供足够的信息，并最大限度地 避免行政机关的主管自治与偏见。 三、权力、权利的平衡与结合理论 美国著名政治学家罗伯特达尔认为，民主政治最核心的因素不是权力对权 力的制约，而是权力的社会制约，即政党、舆论、社会团体、企业、公民个人等 因素对权力的制约，在这些制约因素中，发挥关键作用的是社会团体、企业和公 1 0 民个人。因此，一个国家意欲持久地保持民主，除了以权力制约权力以外，公民 权利对政府公权力的制约也是非常重要的环。 首先，从权利的属性来看，公民有权以权利制约行政权力。行政权不同于个 人私权，个人私权属于个人所有，可以也应当由个人以其意志自由行使：而行政 权属于公权，属于人民之权，人民将行政权交给行政机关由其作为代表进行运用， 并不等于行政机关在运用人民共有的行政权力时，就可以像个人行使私权一样具 有本人意愿的任意性，因为这两类权的运行机制是不同的。人民将行政权交由行 政机关行使，应有运用的制约，即制约行政机关要按人民的共同意志( 法律) 来 运用行政权，由法律对这种制约做出具体的方向性和程序性规定。在规章制定领 域，行政听证程序的引入和完善，正是这一价值的核心体现。 其次，公民权利与行政权力的完美结合是追求社会公正、推进社会发展的最 佳途径。显然公民权利有对行政权力进行制约的需要和必要，因为行政权力具有 权力属性，易腐败和扩张，但是对行政权力的认识不应该只是从权力的恶性出发， 行政权力也有善性的一面。伯纳德施瓦茨认为，现代的美国人民开始用积极的 含义来考虑政府的作用，即要求政府保障每个人都有合适的人类生存条件。这就 要求政府权力的行使必须而且应该以公民权利的不断伸展为标志和目标。在当今 新的历史环境下，新的公民权利几乎前所未有地涌现，要求国家以法律权利的形 式进行确认和保障，规章制定中听证程序的引入，便是在此时代潮流下公民权利 延伸与保障的一种不可逆转的趋势，而且，也唯有如此，才能在规章制定领域实 现公民权利与行政权力的平衡与完美结合。 再者，行政权力来源于公民权利，最终目的亦是服务于公民权利，两种权利 具有内在的和谐性。行政权力在设定、运行上是公民权利实现的过程，这是行政 权力的最高法律渊源宪法的本质要求，因为宪法从根本上来说就是公民权利 的全面体现。因而，公民权利完全可介入行政权力的运作过程，两者具有内在的 统一性，非但如此，公民权利的充分渗透还将保证行政权力沿着法制的轨道运行， 维护社会的公正，推动法治的良性发展。规章制定中行政听政程序的设置正是建 立在这种价值取向基础上的，其中所有规则的设置也必须服务、服从于此，而下 1 1 文所有关于规章制定中听证程序规则的探讨也正是基于这一价值基石。 总而言之，行政权与公民权是学术界普遍承认的一对矛盾关系，否定这一事 实就无法研究行政法。我们从权力和权利的分析来看，二者在本质上是相互渗透、 相互依存的，同时，二者也可以并且应当通过相互制约而平衡。运用于行政规章 制定领域，公民和社会组织运用听证这一程序上的权利，可以对行政实体权力形 成强有的力制约，有时甚至可以对抗实体权力的效力，从而形成相对方权利与行 政权力的对立统一与平衡和谐。 第二章国内外规章制定中听证程序的现状研析 第一节目前国际上规章制定中的听证程序 一般法学理论界认为，听证源于英美普通法上的“自然公正原则”，这个原 则包含两项基本内容：一是听取对方的意见；二是不能作自己案件的法官1 4 。它 最初适用于司法领域，后来逐渐为立法所吸收，适用于立法领域，直到2 0 世纪 晚期，才正式运用于行政领域( 包括行政规章的制定领域) 并获得巨大发展，演 变成为目前我国学界所普遍探讨的“行政听证 。行政听证是行政行为司法化的 标志，具有准司法性，因为在制约行政权力和维护社会公正双重价值的规制之下， 行政听证程序突破了传统行政法的“行政效率优先原则 ，在公正与效率并存的 情况下，将公正置于主导地位。因而，听证程序规则从总体上呈现出“司法化 程序规则的态势。纵观西方行政程序较为发达的国家，其规章制定中的行政听证 程序规则一般涉及以下几项内容： 一、听证主持人的选任规则。听证主持人是指负责听证活动组织工作的调节 和控制，使得听证活动按照法定程序合法完成的工作人员。听证程序的实施质量 如何，在相当程度上取决于听证主持人的选择1 5 。从国外情况来看，各国做法不 一，但总的指导思想是保持听证主持人的中立和独立，认为听证主持人的中立性 是公正听证的最基本要求之一。例如，英国行政听证程序主持人属于裁判所，行 “王名扬：英国行政法，中国法制出版社，1 9 8 9 年4 月版，第1 5 3 页。 ”马怀德：中国行政法的崛起，北京大学出版社，2 0 0 5 年1 月版，第3 4 1 页 1 2 政裁判所既独立于普通法院，又独立于行政机关，以其地位的中立性主持听证， 根据事实和法律对案件进行裁决。再如，美国行政听证主持人亦称为“行政长 官，他们是经专业成就遴选制度而产生的，他们不得被分配履行与其司法职能 不符的职责，且他们属于任期雇员，除非有合理理由，不得被罢免或受到处罚。 如此就有效地保证了听证主持人的独立地位，是规章制定中听证活动能够客观公 正地进行的保障与基础。 二、听证参加入的选任规则。听证参加人是指参加听证的利害关系人1 6 。在 规章制定的听证中，利害关系人不仅范围广泛，而且利益关系复杂，选任规则的 公平合理性问题便尤为重要。在这方面日本公听会关于公述人( 类似于参加人) 的选拔办法值得我们研究借鉴。日本宪法规定：委员会召开公听会时必须征得议 长的同意，如议长同意举行公听会，则拟在公听会听取意见之利害关系人和学识 经验者( 统称公述人) ，由委员会在预先提出申请者及其他与参会人员中决定， 并通知其本人；预先提出申请者，对该法案有赞成或反对者，应不偏袒任何一方， 公正选拔公述人；公述人经委员会同意后，得由代理人代为陈述意见或代为以书 面形式表示其意见。1 7 由此可以看出，由于参会人数众多，听证组织者应在客观 公正，不偏袒任何以方的情况下，推选出赞成或反对的一方的代表人或代表团参 加听证，同时他们也可委托代理人。这就既对参加人的身份组成作了规定，又考 虑了参加人所持观点的平衡。 三、事先告知规则。行政机关举行听证，制定行政规章之前，应当告知相对 人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点，以确保相对人有效行使意见发表权， 从而保证所制定规章的适当与合法。不能及时得到通知，没有充分的准备时间， 就意味着相对人没有机会取证和准备辩论，不知道听证涉及的主要问题，就无法 做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。因此事先告知规则是听证程序的 1 此处的听证参加人主要指的是狭义上的。广义的参加人包括；听证的主持人、听证员、书记员、行政相对 人及其代理人、其他利害关系人、案件调查人员，还有证人、鉴定人、翻译人等等。张庆侠： 行政听证 程序基本原则制度的完善，载河北法学，2 0 0 1 年第6 期；狭义的参加人仅指参加听证的除行政相对 人之外的利害关系人本文仅就狭义参加人进行讨论。 ”应松年：行政程序立法研究，中国法制