（宪法学与行政法学专业论文）论村民自治组织在村民自治中的主导地位.pdf

摘要 农村体制改革和制度创新是发展农村经济的重要保障，而大力推进和完善村民自治 制度无疑是农村体制改革的重中之重。在村民自治实践中，村民自治主体自治权的充分 实现是村民自治的目标，发挥村民自治组织的主导作用不仅是村级治理的重要方式，而 且是实现村民自治目标的主要途径。然而，目前对村民自治组织重要作用的认识和研究 还远远不够。 基于此，本文选择了以村民自治组织为研究对象。首先，从村民自治法律关系主体 出发，界定不同法律关系主体在村民自治中的地位、权限范围，分析不同治理模式下村 民自治组织的角色定位；其次，通过考察域外村民自治制度及村级组织的理论成果及实 践状况，并结合我国国情，指出村民自治组织在村民自治中处于主导地位，着重从村民 自治主体和村民自治权的特征以及村民自治组织产生方式等方面对村民自治组织主导 地位进行了深入论证；最后，提出保障村民自治组织在村民自治中发挥主导地位的几点 建议，期望能为当前我国村民自治实践提供有益的启示，为从法学视角对此问题进行深 入研究提供新的思路。 关键词：村民自治；村民自治组织；主导地位 a b s t r a c t t h em r a ls t m c t u r a lr e f o t ma n d i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o na r ei m p o r t a n te n s u r eo t d e v e l o p i n gr u r a le c o n o m y ，s oa d v a n c ea n di m p r o v ev i l l a g e i ，s s e l f - g o v e m a n c es y s t e mi st h e h e a no fa m a t e ro fn l r a ls t l l l c t u r a l r e f o 衄i nt l l ep r a c t i c eo fv i l l a g e r s s e l f g o v e m a l l c et h ef u l l y a c h i e v i n go fs e l f - g o v e m a l l c es u b j e c ta u t o n o m yi st h ea i mo fv i l l a g e r s s e l f 。g o v e m 卸c e ，彤v e p l a yt 0l e a d i n ge 虢c t0 fv i l l a g e r s s e l f - 9 0 v e m a n c e0 r g a n i z a t i o nn o t0 n l yi si m p o r t 卸tp a t t e m 邝r a l 鼬v e m a n c e ，b u ta l s oi sm a i nw a y 0 fr e a l i z i n gv i l l a g e r s s e l f 9 0 v e m a n c ea i m h o w e v e r a tp r e s e n t ，t h ec 0 印i t i o n 锄dr e s e a u r c ho ft h ev i l l a g e r s s e l f 二g o v e m a n c co 唱a n i z a t i o nl m p o r t a i i t e f f e c ti sn o te n o u 曲 i nv i e wo fa b o v em e n t i o n e dr e a s o n s ，t h i sa r t i c l ec h o o s ev i l l a g e r s s e l f 二g o v e m 锄c e o r g a n i z a t i o na st h eo b j e c to fs t l l d y f i r s t ，p r o c e e df 如mv i l l a g e 璐s e l f 二g o v e m a n c es u b j e c to f l e g a l r e l a t i o n ，c l e a rt h ep o s i t i o n ，孤dc o m p e t e n c co ft h ed i f f e r c n ts u b j e c to fl e g a h e l a t i o ni n t h ev i l l a g e r s s e l f 二g o v e m a n c e ，a 1 1 a l y s et h er o l eo ft h ev i l l a g e r s s e l f - g o v e m 锄c eo r g a i l l z a t l o n i nt h ed i f f e r e n ta d m i n i s t e rm o d e l ；s e c o n d l y ；t h r o u g hi n s p e c tt h e o r y a n dp r a c t i c eo f t h e o v e r s e a sv i l l a g e r s s e l f 9 0 v e m a i l c es y s t e m 蛆dv i l l a g e r s s e l f 。g o v e m 卸c co r g 孤l z a t l o n ， c o m b i n eo u rc o u n t r yc 彻d i t i o n ，p o i n t0 u tv i l l a g e r s s e l f - g o v e m 锄c c0 曙a i l i z a t i o n h o l da i l l e a d i n gs t a t u si nt h ev i l l a g e r s s e l f 二9 0 v e m 柚c e ；e m p h a t i c a l l yv e r i f yt h el e a d i n gs t a t u so f t h e v i l l a g e r s ，s e l f - 9 0 v e m a n c eo r g a n i z a t i o n f r o mt h ef e a t u r eo ft h ev i l l a g e r s s e l f 二9 0 v e m a j l c e s u b j e c t a i l dt h ea u t o n o m yo ft h ev i l l a g e r s s e l f g o v e m 柚c e ，a n dt h ep r o d u c e dw a y o ft h e v i l l a g e r s s e l f - 9 0 v e m a l l c e0 t g a i l 也a t i o n ；f i n a l l y s u b j e c ta c e n a i nn u l b e r0 fa d v i c ef o re n s u r c t h el e a d i n gs t a t u so ft h ev i l l a g e r s s e l f 二9 0 v e m 柚c eo r g a i l 娩a t i o n i i lt h e v i l l a g e r s s e l f 二g o v e m a n c e ，e x p e c t i tc 锄 p r o v i d e u s e f u l i n s p i r a t i o n f o ro u fc o u n t d rv 1 l l a g e 飓7 s e l f 二g o v e m 锄c ep r a c t i c e ，锄do 虢rn e wt h i i l k j n gf o rs t u d y i n gt l l i sp r o b l e mi nad e e p9 0 m g w a yf r o mt h ej 耐d i c a lv i s u a l 髓舀e k e yw o r d s ：v i l l a g e r s s e l f - g o v e m a n c e ；l l a g e r s s e l f - 9 0 v e m 柚c co r g 卸i z a t i o n ；l e a d i n g s t a t u s 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 、 学位论文作者签名： 邋烃 日期：盘监：主： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 日 期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名： 日期： 电话： 邮编： 氅 东北9 币范大学硕士学位论文 引言 解决三农问题，推进农村改革不仅仅需要依靠发展农村经济，农村体制改革和制度 创新是社会主义新农村建设的应有之义。作为最广泛的农村基层民主形态和社会治理方 式，村民自治实践被誉为中国大地上一场静悄悄的革命，为中国农村民主、民权的实现 提供了一次制度性的创举。 我国是有着九亿农民人口的农业大国，村民自治制度存在广泛的实践空间。它由中 国农民首创，并经国家强力推进和引导，逐步制度化，在实践中取得了一定的治理效果。 然而，作为一种新生的制度类型，村民自治理论研究和实践开展不可避免地遇到方方面 面的阻力，产生了一系列的问题。作为一种法定的自治制度，法律对村民自治要素的界 定仍保持着原有笼统、不清的状态，村民委员会组织法已显得落后，村民自治过程 中的主体繁多、关系错综复杂、责任不清、救济机制缺失等问题并存，尤其是村民自治 组织法律地位弱化、组织不力等问题突出，村民自治组织的应有作用在村治实践中没有 得到很好的发挥，村民自治组织的性质、职能、法律地位等也没有充分的论证。对村民 自治起主导作用的主体即村民自治组织性质认定模糊、作用弱化等无疑是影响村治实践 发展的主要方面。在以行政命令为主导的传统型治理和以能人治村的精英型治理中，村 民自治组织处于“失语状态。而村民自治是法治型的自治，村民自治组织作为村治主 导要素是应然选择和必然趋势，正确认识、科学界定村民自治组织的性质、地位以及与 其他村民自治法律关系主体的关系是走出村治困境的出路。因此，在社会主义新农村和 公共服务型政府建设的大背景下，从法学视角对村民自治组织做深入研究，强化村民自 治组织在村民自治中的主导地位具有重要的理论和实践意义。 东北师范大学硕士学位论文 所有正义理论的出发点就是对个人成员权利的解释，只有享有成员资格的个人才有 可能享受各种政治和经济权利；个人权利必须通过某种成员权利而得到体现，即个人权 利的前提是他属于某个社群的成员资格。 一沃而泽 一、村民自治语境中的村民自治组织 村民自治是广大村民选举或组成各种组织治理乡村事务，行使自治权的活动，实行 民主选举，民主决策，民主管理，民主监督。 ( 一) 村民自治的基本要素 了解村民自治以及村民自治组织的基本状况，明确村民自治的基本要素是研究村治 问题的前提和基础。 1 法定的村民自治要素 现行法律并没有以法定的方式明确村民自治的要素，但从村治实践中可以看出，在 村民自治法律关系中，主体、客体、内容构成了村民自治的要素。 首先，在村民自治活动中存在着广泛的法律关系主体。村民自治法律关系同其他法 律关系一样，是一种权利义务关系，享有权利并承担义务者即村民自治法律关系的主体。 因此，村民、村委会、村小组、村党委以及政府等都构成了村民自治法律关系众多主体 的成员。实践中，诸多主体享有、行使并履行着各自的权利义务。 其次，村务是村民自治的客体要素。村民委员会组织法第二条对村民自治事务 作出了明确规定，即“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协 助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。可以说，村务涵盖 了与村民自治有关的各种事务，它由村民委员会具体负责办理。实践中，可以将村务分 为行政事务、经济事务、公共事务和社会事务等。此外，有学者将村务划分为自治事务 和委托事务。委托事务是乡镇基层政权委托村委会办理的某些事务，如收取乡统筹、征 兵、计划生育等等。但严格来说，委托事务并不属于村务的范围，它应该理解为村民按 照法律规定所负有的公法上的义务，是村民委员会代村民向国家履行的公民义务。 第三，村民自治中，各种主体享有并履行的权利( 力) 义务构成了村民自治的内容 要素。在村民自治中，村民的自治权利无疑成为村民自治的核心内容要素。村民享有充 分完全的自治权利：村委会、村小组等机构本身并不享有独立的权利、履行独立的义务， 其以村民的名义代为行使自治权利，代为履行村民义务；村党委作为中国共产党在农村 基层的党组织发挥着领导核心作用，村民委员会组织法第三条规定“中国共产党在 2 东北师范大学硕士学位论文 农村的基层组织按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，可见，党支部对 村民的领导主要侧重于宏观方面，体现在方向性、政策性、全局性、重要性问题上的更 高层次的领导，对村民的自治权维护而不干涉，对村组织职权范围内的事项支持而不包 办，对村民会议符合法律法规的决议总揽而不包揽。村民委员会组织法第四条对政 府在村民自治中的职责范围作出了宏观的规定，即“乡镇政府对于村委会的工作给予指 导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项”。因此，政府在农村 行使职权的方式是指导、支持和帮助，并不得对自治事务进行不当干预。指导就是对村 民委员会的工作进行指点，提出原则性的意见，对涉及方向性的问题进行把握；支持和 帮助是对村委会依法开展的各项工作如举办公共事务和公益事业、维护社会治安、调解 民间纠纷、建立和完善生产及生活方面的社会化服务以及宣传宪法、法律、法规和国家 方针政策，执行村规民约等方面，“乡镇人民政府都要尽量给予实际支持和帮助 【1 1 。 2 村民自治组织的历史发展 农村的经济变革使“政社合一 的人民公社不能适应新形势的发展，农村社区的自 我服务、社会治安及经济建设等问题需要一种新的组织来管理、实施，村民自治组织应 运而生。村民自治组织并非法定概念，在村民自治法律关系主体中，笔者将代表村民行 使自治权、办理村务的村民委员会、村民小组以及村民会议等机构统称为村民自治组织。 村民自治组织与村民自治制度同步成长。1 9 8 0 年底，广西壮族自治区宜山、罗成等 地和江苏省的一些地方的村民自发成立了一种叫做“村民委员会的组织，用以维护村 社治安，这种新型组织的出现使当地治安环境得到很大改善，农村生产生活秩序逐渐恢 复。村民委员会在农村发挥的重大作用得到了决策层的鼓励和支持。从1 9 8 2 年开始国 家陆续出台政策下发文件，要求各地农村要有计划地建立村民委员会试点。同年，宪法 将村民委员会定性为“基层群众性自治组织 ，从而使该新型组织法定化。随后，就如 何建立村民委员会和建立什么样的村民委员会做出了具体规定；1 9 8 7 年全国人大常委会 通过了中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) ，1 9 9 8 年该法修正案开始实施。法 律的颁布实施，标志着中国村民自治制度进入了制度化运作阶段，村民委员会的建设也 纳入法律化、制度化的轨道，国家成为村民自治制度重要的供给力量。 与此同时，广大村民也在实践中不断地进行着制度创新，创造了村民会议制度、海 选制度等等。代表村民办理经济、文化等事务的各种组织类型也如雨后春笋般涌现。国 家的制度推进和村民的自发创造、自愿选择使村民自治组织逐渐成长为村民自治不可或 缺的主体之一。正如有学者所言“该组织的出现，显示了中国农村社会变化的开始，而 村民委员会彻底回归单一的地方自治目标，有可能预示着中国社会一次转型的结束，在 这一过程中，村民委员会一直是大有作为的，在此期间，任何关于农村的社会政策研究、 制度都不应不考虑村民委员会的存在”1 2 1 。随着村民自治事务的增加，村民自治组织类 型的增多、功能的健全，村民自治组织在村治实践中的作用越来越重要，已经居于村民 自治中的主导地位。 3 东北9 币范大学硕士学位论文 3 村民自治实践中存在的村民自治组织的类别 自治组织包括其全部机构和全体成员在内的整个组织体系。村民自治组织是村民自 我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主 管理、民主监督。宪法和村委会组织法确立了村委会、村民会议等村民自治组织的法律 地位。而在村民自治实践中，村民自愿选举或组成的代表自己行使自治权的机构不仅仅 限于法定的几种组织类型。 第一，村民会议 依据村民委员会组织法的规定，村民会议是村民自治组织体系中的最高权力机 构或称议决机构，他由本村1 8 周岁以上的村民组成，村民委员会作为村民自治组织的 执行机构，必须向村民会议负责并报告工作。原则上讲，村民会议有权根据少数服从多 数的民主原则议决本村的所有事务，而这一权力又可以进一步分解为创制权、选举权、 决策权、监督权以及否决权等。 第二，村民代表会议 村民代表会议与村民会议一样，也是村民自治组织的权力机构，与村民会议不同的 是，村民代表会议是由村民推选一定数量的代表组成的，属于代议制机构。根据村民 委员会组织法第二十一条的规定，并不是每个村都必须设立村民代表会议，只有那些 人数较多或者居住分散的村，才可以由村民推选代表组成村民代表会议，相对于村民会 议而言，他只是派生的权力机构，其行使权力的活动和范围要受到村民会议的监督和制 约。 第三，村民委员会 村民委员会是村民自治组织的执行机构和常设机构，担负着村民自治范围内的各种 日常事务，是村级事务的直接管理者。依据村民委员会组织法的规定，村民委员会 由主任、副主任和委员共三至七人组成，由村民直接选举产生。村民委员会负责“办理 本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民 的意见、要求和提出建议 。村民委员会根据需要可以下设人民调解、治安保卫、公共 卫生等专门委员会，人口少的村的村民委员会可不设专门委员会而由村民委员会成员分 工负责相应的工作。 第四，村民小组 为了便于一些村民较多或者管理范围较大的村实施村民自治，村民委员会组织法 规定村民自治组织可按居住状况分设若干村民小组作为最低一级组织层次。村民小组设 有村民小组长，由村民小组会议推选产生，主要负责召集小组会议和组织小组村民的活 动，办理本小组的日常事务，协助村民委员会办理村民自治事务并向其反映本组村民的 意见、要求和建议。村民小组虽然代表一定范围内村民的意志，但村民自治中各种自治 组织不存在隶属关系，所以，村民小组也是自治组织之一。 第五，村民选举委员会 。参见村民委员会组织法第2 、9 、2 5 条。 4 东北师范大学硕士学位论文 村民选举委员会是依据修订后的村民委员会组织法第十三条的规定新设立的村 民自治组织的临时机构，其成员由村民会议或者村民小组推选产生，负责主持村民委员 会的选举工作。 除了上述机构外，一些地方的村民自治组织还包括其他机构，如村民主监督理财小 组、文化活动组织等等，他们与上述机构和层次一起，构成了当前我国村民自治的组织 体系。 ( 二) 村民自治组织在不同村级治理模式中的地位转换 治理是各种公共机构或私人管理其共同事务的诸多活动的总和，它是使相互冲突的 或不同的利益保持一致并且采取联合行动的持续过程。“治理的权威主要源于公民的认 同和共识，治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以 为符合其利益的非正式的制度安排”1 3 l 。村级治理是指通过村庄公共权力的配置与运作， 对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动，也即村庄治理。从 村级治理的视角看，我国农村社会治理模式经历了传统型治理、精英型治理和法治型治 理的过程，在不同治理方式下，村民自治组织显示出各异的地位和作用。 1 村民自治组织在传统治理背景下处于失语状态 传统治理即以行政命令为主导的治理模式，对应的是压力型的行政体制，即一级政 治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方 式和物质化的评价体系。在压力型体制下，乡镇政府只能对上负责，调动一切资源为完 成上级下达的各项指标服务，不但没有动力和精力支持和指导村民自治组织的工作，而 且会采取行政命令的方式要求村民自治组织完成任务。乡镇政府以强制力控制村民自治 组织是村级组织行政化的直接原因，村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府把村委 会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委 会的人事权，对经村民民主选举产生的村组成员随意调动、任免，或对于属于村民自治 范围内的村务活动横加干涉、随意发号施令。 在传统治理背景下，乡镇政权、村级组织、村民长期被锁定在行政主导性极强的行 政关系阴影下，乡镇政权与村级组织的关系很难达到法律规定的理想状态，乡镇政府不 当干预村民自治范围内的事项，干扰村级组织依法行使职权，村民动员或政治参与无论 是选举还是村务治理，都要靠政府发动，村民自治组织等待政府下达命令，乡村问形成 了国家行政强力主导、乡村社会完全被国家所控制和覆盖的关系。 在以行政命令为主导的传统型村级治理模式下，村民自治组织处于失语状态，成为 乡镇行政在农村的代言人，村组的主要职责是代政府处理政务，村民自治事务也受到政 府的不当干预，村民自治权的行使没有了可以依托的组织，行政权力对村民具有强有力 的支配能力。在传统型村级治理下，村民自治权被架空，村民自治组织处于失语状态。 东北师范大学硕士学位论文 2 村民自治组织在精英治理状态下处于附属地位 “精英”一词最早出现于1 7 世纪，起初用以表示特别优秀的物品，后来简称优秀 的社会群体。而乡村精英可以指拥有比一般成员更多的优势资源，参与乡村事务，在乡 村社会具有特殊身份和地位，能够在国家乡村民间社会产生影响力的社区成员。实践中， 村庄内的致富能手、有丰富经验和权威的头儿人等等都是乡村精英的典型代表。精英治 理是由村庄精英主导村庄公共权力的配置与运作，依赖个人权威和个人意志对村域社会 进行组织、管理和调控，而普通村民对村庄公共权力系统运作的参与度和影响力极低的 村级治理。在中国乡村治理过程中，精英曾经发挥过重要的作用。目前，部分村庄仍旧 延续着精英治理的模式。在村民自治制度框架下，治理村庄的精英可以分为体制性精英 和非体制性精英。体制性精英也即体制内的精英，包括村委会主任、党支书、村小组组 长等。体制性精英治理即村委会或村党委成员统辖包揽村内大小事务，权力高度集中于 精英个人，村民对自治权的行使，对自治事务的管理并不热衷，村庄的运行依靠精英的 个人权威和意志。体制性精英虽然经过法定程序产生，但对村民自治事务的管理，村民 自治权的行使等等均不依法定程序进行，因此，也不具备村民自治的实质。而非体制性 精英即非在任的村组干部，也有学者将他们称为体制外行动者，“这类社会行动者不属 于政府的权力体系，也不从属于村庄的正式组织体系，而是处于体制之外的”【4 1 ，比如 致富能手、村里头儿人，也包括乡村教师等有一定文化程度的人。他们对村组干部的决 策和行为具有重大影响力，对一般村民有一定的号召力，他们具有制度化的约束村干部 的渠道，比如通过党员会议监督党支部书记，通过村民代表会议监督村干部的决策等， 或者因为对广大村民具有一定的号召力而使在任的村组干部不得不征求他们的意见，尊 重他们的意见，并照顾他们的意见。村组干部逐渐依赖非体制性精英，在村组织软弱乏 力、个人权力集中、广大村民意志得不到彰显的情况下，村组干部具有勾结非体制性精 英达成损害村民利益的极大可能性。 精英治理利弊参半。具有一定号召力、领导力的精英可以带动广大村民形成合力， 共同办理村务，促进农村发展。有学者把乡村精英视为官民之外的“第三种社会力量， 认为乡村精英在受制于国家的官方意识形态，成为乡域社会实际统治者的同时，也表现 出游离于国家权力的利益追求，从而成为乡域社会的保护者。精英治理虽有一定的积极 意义，但精英阶层或者代表本阶层的利益，或者代表一部分村民的利益，他们控制村组， 不能保证决策、管理是广大村民意志的体现。由少数精英控制村组、掌握村庄资源，更 有利于乡镇政府对村庄的控制和管理，村民利益受损的可能性增加。乡镇政府默认精英 治理是人治的体现，而村民倚赖精英则表现出传统的清官情结。在精英治理模式下，村 级组织成为精英掌控村庄权力管理村务的机构，而不是村民行使权利的依靠。 理。 3 村民自治组织在法治型村级治理模式下处于主导地位 应然的村级治理是法治型的治理，是组织化的治理，是村级组织发挥主导作用的治 随着国家体制型权力从乡村社会的不断上收，国家开始实施农民本位取向的改革， 6 东北师范大学硕士学位论文 国家法律和政策支持村民抛刀= 乡村两级组织直接面对国家，这就使长期控制农村社会的 制度性权力逐步弱化，村民自治的法律权利开始浮出水面，并伴随着法律、政策的出台， 中国村庄迎来了法治型治理的新局面，村民自治由“政府推动向“村民自主”转换。 村民自治回归为“农村特定社会的全体村民，根据国家法律、法规的授权，依照民主的 方式建立自治机关，确立行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业 1 5 j 。无论是 以行政命令为特征的传统型治理，还是依赖个人权威的精英治理，都背离了法治的要求， 影响了村民自治制度目标的实现，应然的村级治理是法治型的治理，是村级组织发挥主 导作用的治理。治理需要权威，法治型村级治理的权威不是政府，也不是村庄精英，而 是村级组织。在法治型村级治理中，政府逐渐改变压力型的行政体制，还权给广大村民， 村务的治理也不依靠村庄精英、头儿人，选举、决策、管理、监督等自治权回归村民。 法治型的村级治理需要法律的保障，而“农村改革后，国家治理农村的一个重要特点就 是将乡村治理纳入国家法律规范的轨道，其主要表现就是在宪法原则规定的基础上，制 定村民委员会组织法，人民公社体制的废除和村民委员会的建立过程，同时也是贯 彻实施村民委员会组织法的过程，随着人民公社体制直接行政干预的退出，取而代 之的是国家法律向乡村的不断渗透”【6 j 。在法律的保障下，村委会、村小组、村经济组 织以及其他形式多样、内容丰富的民间组织纷纷建立起来，在广大村民授权和监督的范 围内履行着各自的职能，保障村民自治权的充分行使。 ( 三) 国外村治状况介绍及比较 村民自治不为中国独有，国外尤其是印度、日本等国家村民自治制度也较为完善， 考察、了解外国的村治理论与实践能为我们研究我国的村民自治提供另面视角。一 印度的村民自治早于中国。印度于2 0 世纪5 0 年代末开始在农村推行乡村自治制度， 他以民主社会主义的政治理念和平民主义的发展战略为制度基础，希望通过建立乡村自 治制度扩大基层民主，使广大民众获得平等参与政治的机会。在这一思想指导下，印度 开始了农村地方自治的探索。印度宪法第四十一条规定“各邦应采取措施组织村潘查亚 特，赋予它必要的权利和权威，使之能够行使自治政府单位的职能 。在宪法的指导和 保障下，潘查亚特及乡村自治委员会纷纷建立，它由一定人数组成，分为县、乡、村三 级，其中村潘查亚特在一个或几个自然村基础上组建，村潘查亚特委员会的成员在5 3 7 人之间。经过一系列的改革、完善，“到1 9 7 3 年，印度9 0 的村庄建立了直接选举产生 的村潘查亚特委员会，村潘查亚特制度基本成熟、稳定，并进入一个发展的高峰阶段【7 l ，。 为了广泛推进基层民主，1 9 7 7 年，印度政府对潘查亚特制度进行了一次重大变革，撤销 村潘查亚特，将乡潘查亚特作为基层的自治组织。此后，村潘查亚特的职能逐渐被削弱， 乡潘查亚特委员会的权力膨胀，成为一个集权型的权威机构。从此，印度农村的村民自 治制度走向衰落。印度村民自治制度从产生到衰落的2 0 年，产生了一定的积极影响和 进步意义，农民获得了一定的民主权利和参政议政的机会，村委会履行自治职能改善了 农村的经济状况和精神风貌。正如印度学者指出“很早以前，印度每个村都有村民自治 7 东北师范大学硕士学位论文 组织，这是民族的荣耀，这种自豪感促使国大党领导人积极地恢复这一机构”【8 l 。可见， 其影响之深远。印度政府将基层自治制度作为推进国家民主化进程先锋的梦想最终使潘 查亚特制度走向衰落。正如萨托利所指出的“威胁民主的不是理想主义，而是劣等的理 想主义，是至善论 l 引， “正是人类要把国家建设成为天堂的努力，使国家成了人间地 狱【1 0 1 。 从印度农村村民自治制度兴衰的经验教训可以看出，印度的村民自治是“村自治”， 以村为单位，是地方自治，属于基层政权的范畴，而中国的村民自治以村民为自治主体， 是社会自治，属于基层民主的范畴。二者在实践中都产生了民主的效果，但不能因此而 夸大村民自治的民主功能，不能将村民自治作为自下而上推进国家民主化进程的工具， 而应将村民自治的重点和目标放在村民自治权的行使，放在有效治理村务上。唯此，才 不至于使村民自治制度异化，才能建立起村民自治制度的长效机制。 而在日本，市、町、村政府之下的基层组织称为町内会或自治会，它不属于地方行 政机构的范畴，是当地住民的自治组织，围绕住民的各种福祉事业，开展类似公共行政 的活动。可见，日本的区自治会即基层自治组织的重点工作和内容是公共事务和文化活 动，而没有政治活动，它把政治和经济职能融入到地方和国家的层面。这是经济发展和 发达的表现和趋势，而目前中国的现状还不能达到这个标准，村民自治的范围仍要涵盖 政治、经济、文化等多项事务。 此外，关于村民自治组织的性质，各国也有不同界定，“在国外那种以分权为特征 的地方自治体之中，基层社区自治从属于地方自治制度，他们通常赋予各种层次自治主 体以法人资格”【1 1 】。比如日本的都、道、府、县或市、町、村均具有法人资格。而中国 现行法律并未明确村民自治体本身具有法人资格。但从中国村民自治实践来看，可以称 为社区性的“非法人团体”。这种定性可以为村民根据实际需要自愿选举或组成代表自 己正当权益的各种组织提供依据。 8 东北师范大学硕士学位论文 二、村民自治组织在村民自治中主导地位的证成 以新型国家社会关系为背景的现代治理理论强调权利与权力的双向运作和以组织 化为中介的整合，而“经济和政治改革的一个重要后果便是社会自治组织的出现”i l 引。 如何界定村民自治组织的法律地位是关系村民自治制度有效运行的重要议题。笔者认 为，村民自治组织在村民自治中应处于主导地位，即村民自治既不是基层政权的自治， 也不是少数精英掌控村庄的治理，而是村民自治组织在广大村民授权下，以村民名义进 行的治理。村民自治组织接受村民的广泛授权、委托和监督，对内组织村民实现民主选 举、民主决策、民主管理、民主监督，对外代表村民利益，对国家履行公民义务，村民 自治组织是村民行使自治权、实现村治目标的依托力量。村民的特点、村民自治权的特 征以及村民自治组织的产生方式等都决定了村民自治组织的主导性地位。 ( 一) 村民自治组织作为村民自治主导地位在主体上的证成 1 村民自治法律关系主体 村民自治中存在着复杂的权利( 力) 关系和广泛的权利( 力) 主体。村民、村民代 表、村民小组、小组长、村民会议、村民代表会议、村民委员会、农村集体经济组织、 村党支部、乡镇人民政府、地方各级人大及其常委会等等，按照国家法的规定，在村民 自治制度中，都是权利( 力) 主体，都行使者范围不同、性质各异的权利( 力) ，村民 自治的秩序，就是上述权利( 力) 主体行使权利( 力) 、履行义务的活动过程。一 在众多主体中，村民委员会、村民小组等村级组织是村民自治中最重要的法律关系 主体，他们处理村务、行使权力来自法律和村民的授权、委托。村民委员会组织法 对村委会的授权主要包括：1 ) 召集权，负责召集和主持本村的村民会议或村民代表会 议；2 ) 执行权，负责执行村规民约和村民会议或村民代表会议的决定；3 ) 管理权，负 责村内公共事务和公益事业的日常管理；4 ) 管理集体财产权，依法管理村民集体所有 的土地和其他财产。村民委员会作为一种常设的基层自治组织，由选举产生，向村民会 议负责并报告工作，具体办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治 安，并承担发展农村经济，管理村社土地，教育村民等多项职能，同时还代为履行部分 行政职能。 2 村民自治主体 村民自治主体是村民自治法律关系主体之一，但不等同于村民自治法律关系主体。 村民自治主体是村民自治权的享有主体。 村民自治的法律关系主体众多，但关于村民自治主体即村民自治权的归属者的界定 9 东北师范大学硕士学位论文 却莫衷一是，有村民委员会说，有村民集体说，也有村民个体说。村民集体说认为，“村 民自治主要由两个要件构成：一是农村社区，即自然村落，二是自治的主体，即村民群 众；因此，村民自治的含义是，一个或几个自然村的村民自己组织起来，在基层人民政 府的指导下，依照国家法律、法规，进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群 众依法办理群众自己的事情”1 1 3 j 。“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村 民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民自我管理、自我教育和 自我服务。他的内容中包括自治的主体是农村村民，村民享有自主管理本村公共事务的 民主权利”【1 4 1 。实际上，村民自治的主体是广大村民，而不是村民委员会也不是只占村 民少数的村委会成员。但问题是，这里的村民是村民个体还是村民集体? “传统法学认 为，权利的主体必须是可辨别的个体，近代法以来的法观念体系立足于主体的意思，而 只有个之人才可能真正具有这种意思能力。某些权利的行使形态似乎也表现为 集体( 或共同) 形式的形态，然而，这些集体的权利行使行为只是每个人通过共同行使 其权利的方式而形成的，并不等于共同行使这些权利的集体本身成为权利的主体 【1 5 j 。 村民个体具有自己的独立意思能力，在村民自治实践中可以单独行使权利履行义务。因 此，村民自治权的主体是村民个体，村民个体在行使自治权时，虽然表现为和其他村民 同时进行，但他们每个个体都是独立地做出自己的意思表示，而且也并不强求与集体保 持一致。 3 村民自治主体的组织化参与 作为个体的村民是村民自治的主体，村民的特点决定了以组织化的方式参与村民自 治是村民自治主体的内在需求，是实现自治目标的最佳方式。 群体的自组织能力是指它的组织形态、规划、动员能力、行政协调性和特定人群的 涵盖和囊括程度。无组织形态的群体就像一盘散沙，不仅难以形成群体合力，而且大大 增加在市场上讨价还价的成本，即交易成本高昂。分散的人群通过一定的形式组织起来， 制定必要的规章制度，将同类人群最大限度地吸纳到组织中来，从而才能产生更高的效 率。任何个体的力量都是弱小的，这不为农民所独有，但法律意识、权利意识、自治意 识天然弱小的特点决定了个体的农民更加缺乏大规模组织的能力和手段。正如马克思所 说“农民是一袋马铃薯，原子化而互不关联”【1 6 1 ，马克思所关注的是农民与国家的谈判 能力或者说农民有无组织起来挑战国家权威的一致行动能力。一方面，农民享有广泛的 自治权利，另一方面，自治权利的行使方式决定了其能否充分有效地实现。不能因为农 民分散面广，组织化程度低就回避、否认甚至剥夺他们的自治权利。随着农民各方面素 质的提高，组织意识和能力的增强，以及村民自治制度在农村的强力推进，农民有了制 度供给的力量支撑，具备了组成团对维护的条件。而村民作为个体的存在，其知识水平、 参与能力、文化认知等特点都决定了其主动归属和认同组织的愿望更加强烈，他们有着 组织化的内在需求。因此，组织化的参与方式自然成为村民自治权利行使的最佳途径。 1 0 东北师范大学硕士学位论文 ( 二) 村民自治组织作为村民自治主导地位在权利上的证成 村民自治是国家权力之外、法律之下的自治，是权利自治，自治权是专属于村民的 法律权利，自治权的内容及特征都决定了组织化是最佳的实现方式。 1 村民自治权的权利内容和权利属性 村民自治权是权力还是权利的争论从未停止。有学者认为村民自治权是对村民自治 事务管理的权力，类似于行政权；有学者认为自治权兼具村民法律权利和管理权力的双 重性质。我们知道，权力是一种支配或管理力量，一般指国家权力或政权；而权利则指 公民或个人的法律资格或享有的特定利益。在我国，乡镇政府是最基层的国家政权机关， 村民自治是乡镇以下的社区自治，因此，村民自治权不属于国家权力范围。村民自治权 是专属于村民的权利，既以个体村民的名义存在，又以集体权利的方式运作。在村民自 治实践中，村民以委托授权的方式行使自治权，因此，被委托的主体如村民委员会便具 有了管理或办理村内公共事务和公益事业的管理权，这种管理权往往又具有对个体村民 的一定的拘束力。当然，这种管理权力的存在和运行完全是基于村民的授予，是自治权 的衍生物，它的存在和运行也当然不能否定村民自治权的权利属性。 现行法律只对村民委员会的产生、组成和职能作了规定，而对村民享有哪些自治权、 应承担哪些义务未作明确规定。通过考察村民委员会组织法，我们可以知道，法律规定 了村民自治实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，而民主是大多数人的事， 选举、决策、管理、监督均需要广大村民的直接参与。因此，选举权、决策权、管理权、 监督权自然成为广大村民的自治权利，通过法定程序成为法律权利。同时“这种法定权 利不限于法律规定的权利，也包括根据社会经济、政治和文化发展水平，依照法律的精 神和逻辑推定出来的权利，即推定权利”。【r 7 j 从村民自治权的内容特点来看，村民自治 权是每个村民都享有的权利，村民可以不通过任何机构和组织行使自己的权利，但是， 村民个体的特点又决定了每个村民个体权利的最佳最充分最广泛的行使需要以组织化 的方式实现，因此，村民自治权又是一种集体性权利。 2 村民自治权的组织化实现 一方面，村民自治权是一种群体化的个体性权利，以集体方式运作是村民自治权行 使的常态。不论是选举权、决策权，还是管理权、监督权，他们的行使和实现都可以通 过多种方式体现，而村民个体行使权利的效力和效果却无法同集体行使权利产生的效果 相比。借助一定的机构( 团体) 以组织化的方式运作逐渐为广大村民所接受。 另一方面，村民自治权衍生出村民自治组织的管理权力，对村民自治权具有一定的 强制力和拘束力，同时也不可避免地存在威胁甚至侵犯村民自治权的隐患。在传统型治 理和精英型治理背景下，这种管理权力或者由基层政权掌控，或者集中于少数精英个人， 而这两种行使方式均不能完全体现村民的集体意志。在法治型治理模式下，管理村务的 公共权力不再集中于个人，而是通过组织的方式集体运作，这种方式更能体现广大村民 东北师范大学硕士学位论文 的意志，更有利于保障村民自治权的实现。同时，村民自治组织代表村民行使权利、办 理村务，可以强化对村民自治组织的监督力度，从而更能有效控制和避免管理权力的异 化。 ( 三) 村民自治组织作为村民自治主导地位在产生方式上的证成 村民自治组织经由村民选举产生，并经法律确认、国家强力推进得以正常运转，从 产生方式上具备了正当性和权威性。 1 内生化权威 选举即择善而举之。村民选举是一种以理性和公平的方式来整合乡村权利和利益的 机制。村民自治组织经由广大村民民主选举产生使村民自治组织具备了内生化的权威。 宪法规定“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众 性自治组织，居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民或村民选举产生”； 村民委员会组织法第四十一条规定“村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选 举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”；该法第十二条、 第十三条、第十四条对选举程序等作了明确规定。自此，村民自治组织选举制度正式确 立。村民委员会组织法的正式颁布，使选举的规范性和可操作性大大提高，它一方 面限制了乡镇政府对村民委员会选举的随意操纵，同时也为村民在政治博弈中的具体行 动提供了合法性依据。2 0 世纪9 0 年代初期，吉林省梨树县平安村的农民在民主政治进 程中发明了海选，海选为中国农村权威基础的重置提供了一个支点，它使村干部的合法 性不再来自上级政府，而源于普通村民。“真正选举中的投票之所以是公民影响政策的 重要手段，不仅仅是因为它确实允许公民选出官员，并在某种程度上指导这些官员对政 策的态度，更重要的是因为，真正选举的存在使公民参与成为可能，因此，选举的事实 间接地将一个原则强加于未来的决策者，即决策中要考虑公民的愿望 1 1 8 l 。因此， 选举产生的村民委员会不仅感受到了村民对自己的压力，而且也感受到了村民给自己的 力量。选举是对农民的民主教育、学习和训练的过程，对增强农民及乡村干部的民主意 识、法制观念及民主能力发挥了重要作用。实行村民自治和村级民主选举后，由于村民 委员会及村委会主任是由全体村民选举产生的，这使得党支部的领导地位及书记的权力 因缺乏广泛而直接的民意基础而受到制约，村民自治组织的主导作用更加凸显，更加受 到广大村民的拥护和支持。村民自治组织的权力内生于农村社会，这既是其自身行为合 理化的重要条件，又是其抗拒乡镇行政和监督乡镇行政的有效办法。社会组织的权威和 社区资源动员能力的提高是广大村民参与的结果，也是村民更好地行使权利、表达意志 的方式。 2 外发型力量 国家的制度供给为村民自治组织居于主导地位提供了外部力量的保障。虽然村民自 1 2 东北师范大学硕士学位论文 治由农民首创，但村民自治制度并不是农村自身发展的逻辑延伸，而是一种外来的政治 和行政行为，是一种自上而下规划的结果。村处于国家和社会的交接处，国家权力要通 过村下沉到村民之中，村民则要通过村进入国家生活，并在村的范围内行使自治权利，