（宪法学与行政法学专业论文）环境行政执法研究.pdf

论文摘要 环境对于我们整个人类以及社会都有十分重要的意义，自然生态环境的污染及破 坏，不仅对个人的利益造成损害，也危害了整个人类及社会的公共利益。面对日趋严 重的环境问题，政府应加强环境行政管理，环境行政执法作为环境行政管理的主要手 段，应使其更好地发挥效力，从而实现环境行政目标，最终达到环境保护的目的。本 文共分四个部分。 第一部分环境行政执法概述 本部分从行政执法分析入手，界定环境行政执法概念，总结环境行政执法特征， 对环境行政执法主体、相对人及其法律关系进行阐述，分析环境行政执法现实与理论 基础及其效力，为下文论述奠定基础。 行政执法是国家行政机关执行法律的活动，是行政权的核心内容。环境行政执法 是国家行政机关及其工作人员依其职权、按照环境法对有关环境方面的社会关系的调 整，是适用环境法进行环境监督管理的活动。环境行政执法行为是环境行政执法机关 依法行使职权的行为。环境行政执法行为之所以产生确定力、约束力和执行力，是因 为环境行政机关的执法行为具有国家意志性，是为了维护公共利益。在环境行政法律 关系中，公民、法人和其他组织的意志都要服从国家意志；服从这种意志，维护了公 共利益和社会秩序，同时也有利于保护公民、法人和其他组织的合法利益。 第二部分我国环境行政执法存在问题及原因 本部分从我国环境行政执法现状入手，提出我国环境行政执法存在问题并就其原 因进行探讨分析。 随着党和政府对环保工作的高度重视，最近几年也建立起了相对较完善的环境法 律体系，很大程度上也提高了各级各部门领导对环境保护的法律意识。但是有些地方 政府在实际工作中为求经济效益，对于环境问题采取避重就轻的态度，并且环境行政 机关权力小，在实际执法过程中困难重重，无法发挥其应有的作用。在实际的环境行 政执法过程中，由于各个职能部门是不同的执法主体，势必会造成在执法权上的各种 冲突，导致环境行政执法活动无法顺利进行。在这种环境行政执法体制下，环境行政 执法主体众多，执法权利和执法责任无法集中，直接导致环境行政执法的混乱。对于 环境行政主管部门如何监督其他部门和拥有哪些监督权，环境保护相关法律法规并没 有就此作出明确的规定。另外，由于环境行政主管部门与其他相关执法部门之间的执 法权限和责任不够清晰，容易造成各部门相互扯皮、相互推诿，严重影响执法效率。 这种不顺畅的环境行政执法体制直接影响了环境行政执法机构不能发挥其应有的作 用。 第三部分域外环境行政执法的实施与启示 本部分通过介绍美国、日本环境行政执法的实施及成功经验，进而为我国环境行 政执法提供某些借鉴。美国和日本都拥有完备的立法体系，详尽的法律法规涵盖了环 境保护的各个领域，为环境执法工作的实施提供良好的法律依据。美国明确细化环境 执法分工，强化环境执法的规范性和操作性，各个部门之间能够很好地协调合作，保 证了良好的环境管理秩序。国外在强化环境执法方面一个突出的特点是对污染产生的 根源进行严格控制，在不断完善环境保护基本制度的基础上，同时追求行政执法手段 的多元化。 第四部分解决我国环境行政执法问题的法律对策 本部分主要探讨如何对我国环境行政执法体制进行完善以及如何加强我国环境行 政执法部门能力建设，针对我国环境行政执法存在的问题提出相应法律对策。 环境行政执法工作的顺利进行，离不开一个顺畅的管理体制。建立一个完备的、 职能分工明确合理的环境监管体制，有助于环境行政执法工作的实施。在此基础一l ， 应当强化环境行政执法能力建设，加强环境行政执法部门能力建设的首要任务是要健 全环境行政执法机构，并应赋予环境行政执法机关更为广大的强制执行权，对于违法 行为的惩治力度要坚决。对于环境行政执法中存在的问题，除了实施行政强制性手段， 同时还应运用非强制性手段。同时，在市场经济化的今天，也应充分发挥市场机制的 作用，有机结合各种行政手段，实现环境行政目标。 2 a b s t r a c t e n v i r o n m e n ti so fg r e a ts i g n i f i c a n c ef o rh u m a nb e i n g sa n ds o c i e t y , w h i l ee n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o na n de c o l o g i c a ld e s t r u c t i o nn o to n l yd a m a g e st h ei n t e r e s t so fi n d i v i d u a l s ，b u ta l s o t h ep u b l i ci n t e r e s t so ft h ew h o l eh u m a nr a c ea n dt h es o c i e t y c o n c e r n i n gt h ei n c r e a s i n g l y s e r i o u se n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s ，g o v e r n m e n t s h o u l d s t r e n g t h e n t h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n ，i nw h i c he n f o r c e m e n to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a wa st h ep r i m a r y m e a n ss h o u l de x e r tb e t t e re f f e c t i v e n e s s ，s oa st oa c h i e v ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e o b je c t i v e sa n du l t i m a t e l ya c h i e v et h ep u r p o s eo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n t h i sp a p e rc a nb e d i v i d e di n t of o u rs e c t i o n s ： s e c t i o nio v e r v i e wo fe n f o r c e m e n to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w s t a r t i n gf r o ma n a l y s i so fa d m i n i s t r a t i o nl a we n f o r c e m e n t ，t h ec o n c e p ta n dt h e c h a r a c t e r i s t i c so fe n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e n ti sd e f i n e da n ds u m m a r i z e d t 1 1 er e l a t i o n s b e t w e e ne n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e n tb o d y , r e l a t i v ep e o p l ea n dl a w sa r ed e s c r i b e d ，r e a l i t y a n dt h e o r ya sw e l la se f f e c t i v e n e s so fe n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e n ti s a n a l y z e di n t h i s s e c t i o n ，w h i c hp r o v i d e saf o u n d a t i o nf o r t h ef o l l o w i n gd i s c u s s i o n a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti st h ea c t i v i t yo ft h ee x e c u t i o no fs t a t ea d m i n i s t r a t i v e d e p a r t m e n t sa n di st h ec o r ep a r to fe x e c u t i v ep o w e r e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n ti st h ea c t i v i t yt h a tt h es t a t ea d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t sa n dt h e i rf u n c t i o n a r i e s a d j u s tt h ee n v i r o n m e n t - r e l a t e ds o c i a lr e l a t i o n sa n dc o n d u c tt h ee n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o n a n da d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ot h e i ra u t h o r i t ya n dt h ee n v i r o n m e n t a ll a w e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti sa na c t i v i t yt h a te n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t d e p a r t m e n t se x e r c i s et h e i rf u n c t i o n sa n dp o w e r sa c c o r d i n gt o l a w t h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tc a r le s t a b l i s ht h ef o r c eo fd e f i n i t i o n ，c o n s t r a i n ta n de x e c u t i o n 。 b e c a u s et h ee x e c u t i v eb e h a v i o r so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t sw i t hn a t i o n a l w i l lh a v et h e o b j e c t i v e o f s a f e g u a r d i n gp u b l i c i n t e r e s t s i n t h e l e g a l r e l a t i o n so f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n ，w i l lo fc i t i z e n s ，l e g a lp e r s o n sa n do t h e ro r g a n i z a t i o n ss h o u l d s u b m i tt ot h es t a t ew i l l ；o b e y i n gt h i sw i l ln o to n l yc a ns a f e g u a r dp u b l i ci n t e r e s t sa n ds o c i a l o r d e r , b u ta l s oi sh e l p f u lf o rp r o t e c t i n gt h el e g a li n t e r e s t so fc i t i z e n s ，l e g a lp e r s o n sa n do t h e r o r g a n i z a t i o n s s e c t i o ni ip r o b l e m sa n dc a u s e si ne n f o r c e m e n to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a wi n c h i n a b a s e do nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n a se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t t h i ss e c t i o nn o to n l yp u t sf o r w a r dt h ep r o b l e m si nt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n tb u ta l s oe x p l o r e sa n da n a l y s e st h er e a s o n s i nr e c e n ty e a r s ，t h ep a r t ya n dg o v e r n m e n ta t t a c hg r e a ti m p o r t a n c et oe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ，a n dar e l a t i v e l ys o u n de n v i r o n m e n t a ll e g a ls y s t e mw a sa l s oe s t a b l i s h e d ，w h i c h g r e a t l yr a i s e dt h el e g a la w a r e n e s so ft h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no ft h el e a d e r sa ta l ll e v e l s a n di na l ld e p a r t m e n t s h o w e v e r , i nt h ep r o c e s so fp r a c t i c a lw o r k ，s o m el o c a lg o v e r n m e n t s t a k et h ee v a s i v ea t t i t u d ea b o u te n v i r o n m e n t a li s s u e sf o rt h es a k eo fe c o n o m i cb e n e f i t s m o r e o v e r , t h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t sh a v ef e wp o w e r sa n dw o u l d e n c o u n t e rm a n yd i f f i c u l t i e s ，w h i c hl e a dt ot h ef a i l u r eo ft h ee x e c u t i o no ft h e i rf u n c t i o n s i n t h ep r a c t i c a lp r o c e s so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，e a c hf u n c t i o n a l d e p a r t m e n ti sd i f f e r e n tb o d yo f l a we n f o r c e m e n t ，w h i c hw i l ln a t u r a l l yc a u s ev a r i o u sc o n f l i c t s c o n c e r n i n gl a we n f o r c e m e n tp o w e ra n dr e s u l ti nt h ef a i l u r eo fp e r f o r m i n gt h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta c t i v i t i e s s m o o t h l y u n d e r s u c ha ne n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts y s t e m ，t h ep o w e r sa n dr e s p o n s i b i l i t i e so fl a we n f o r c e m e n t c a n tb ec e n t r a l i z e db e c a u s eo fn u m e r o u se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t b o d i e s ，a n dt h ep h e n o m e n o nd i r e c t l yl e a d st ot h ed i s o r d e ro fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n t a sf o r t h e p r o b l e m s t h a th o wt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e d e p a r t m e n t si nc h a r g es u p e r v i s eo t h e rd e p a r t m e n t sa n dw h i c hp o w e r so fs u p e r v i s i o nt h e y p o s s e s s ，t h er e l a t e de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a w sa n dr e g u l a t i o n sd o n td e f i n et h e mc l e a r l y i na d d i t i o n ，b e c a u s et h el i m i t so fp o w e r sa n dr e s p o n s i b i l i t i e si nl a we n f o r c e m e n tb e t w e e nt h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e d e p a r t m e n t s a n do t h e r d e p a r t m e n t s a r e u n c l e a r , e a c h d e p a r t m e n tt e n d st os h i f tt h e i rr e s p o n s i b i l i t i e s ，t h u st h ee n f o r c e m e n te f f i c i e n c yi ss e r i o u s l y a f f e c t e d t h eu n s m o o t he n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t s y s t e md i r e c t l y m a k e st h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n td e p a r t m e n t sf a i lt op l a yt h e i r p r o p e rr o l e s s e c t i o ni i i i m p l e m e n t a t i o na n di m p l i c a t i o n s o fe x t r a t e r r i t o r i a le n v i r o n m e n t a ll a w e n f o r c e m e n t t h r o u g hi n t r o d u c i n gt h ei m p l e m e n t a t i o na n ds u c c e s s f u le x p e r i e n c e so fe n v i r o n m e n t a l 2 l a we n f o r c e m e n ti nt h eu s a n dj a p a n ，r e f e r e n c e sf o re n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e n ti n c h i n aa r ep r o v i d e d c o m p r e h e n s i v el e g i s l a t i v es y s t e m si nt h eu s a n dj a p a n ，w i t hd e t a i l e d l a w sa n dr e g u l a t i o n sc o v e r i n ga l la r e a so fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，h a v ep r o v i d e das o u n d l e g a lb a s i sf o rt 1 1 ei m p l e m e n t a t i o no fe n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e n t t h eu s c l e a r l y d e t a i l e dt h ed i v i s i o no fe n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e n t ，a n ds t r e n g t h e n e dt h es t a n d a r d i z a t i o n a n do p e r a b i l i t yo fe n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e n t ，a n dg o o dc o o r d i n a t i o na n dc o o p e r a t i o n b e t w e e nd e p a r t m e n t se n s u r e st h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eo r d e r t h ep r o m i n e n tf e a t u r e o ff o r e i g nc o u n t r i e si ns t r e n g t h e n i n gt h ee n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e n ti st h es t r i c tc o n t r o l o fp o l l u t i o ns o u r c e ，a n dp u r s u eo fd i v e r s i f i e dm e a n so fa d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n tw h i l e c o n t i n u o u s l yi m p r o v i n gt h eb a s i ce n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns y s t e m s e c t i o n1 vl e g a lm e a s u r e sf o rs o l v i n gt h ep r o b l e m si ne n f o r c e m e n to fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el a wi nc h i n a t h i ss e c t i o nf o c u s e so nh o wt oi m p r o v et h ee n f o r c e m e n ts y s t e mo fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el a wc h i n aa n dh o wt os t r e n g t h e nt h ec a p a c i t y - b u i l d i n go ft h ea d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n t d e p a r t m e n t s ，a n dp r o p o s e sc o r r e s p o n d i n gl e g a lc o u n t e r m e a s u r e st o p r o b l e m se x i s t i n gi nt h ee n f o r c e m e n to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a wi nc h i n a w i t h o u ta ne f f e c t i v em a n a g e m e n ts y s t e m ，e n f o r c e m e n to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e l a wc a nn o tw o r ks m o o t h l y e s t a b l i s h i n gac o m p l e t ea n dr e a s o n a b l ee n v i r o n m e n t a l m o n i t o r i n gs y s t e mw i mc l e a rd i v i s i o no ff u n c t i o n s i s h e l p f u lt o t h ee n f o r c e m e n to f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w o nt h i sb a s i s ，w es h o u l ds t r e n g t h e nt h ec a p a c i t y - b u i l d i n g o fe n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e n t t h ep r i m a r yt a s ko fs t r e n g t h e n i n gt h ec a p a c i t y b u i l d i n g o fr e l e v a n td e p a r t m e n t si st oc o m p l e t et h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta g e n c i e s t h e s e a g e n c i e ss h o u l db eg i v e nm o r ep o w e ri na d m i n i s t r a t i o n ，a n ds h o u l db es t r i c to nt h e p u n i s h m e n tf o rv i o l a t i o n s t os o l v et h ee x i s t i n gp r o b l e m si ne n f o r c e m e n to fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el a w , i na d d i t i o nt ot h em a n d a t o r ya d m i n i s t r a t i v em e a n s ，n o n c o e r c i v ef o r m s h o u l db eu s e da sw e l l m e a n w h i l e ，w es h o u l da l s og i v ef u l lp l a yt ot h e r o l eo fm a r k e t m e c h a n i s mi nt o d a y sm a r k e te c o n o m ya n da c h i e v et h eg o a lo fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n t h r o u g ho r g a n i cc o m b i n a t i o no fv a r i o u sa d m i n i s t r a t i v em e a n s 内容提要 随着我国经济建设的全面和快速发展，环境问题呈现出前所未有的复杂性和新型 性，越来越成为经济和社会发展的制约因素。环境行政执法作为环境法治的重要手段， 是实现环境法律的最主要途径。目前我国环境行政执法状况不容乐观，如何强化环境 行政执法，如何提高环境行政执法工作的有效性成为一个亟待解决的问题。 政府保护环境的主要手段是环境行政管理，主要依靠环境行政执法来实现。本文 通过对我国环境行政执法基本理论的分析，从我国环境行政执法的现状入手，围绕目 前我国环境行政执法存在的问题，并对问题产生的原因进行理性思考，在此基础上， 借鉴域外环境行政执法的成功经验，提出解决我国环境行政执法问题的法律对策，为 构建一套适应时代发展的环境行政执法体系起到一定的铺垫作用，有助于切实改善我 国环境行政执法的现状。 关键词：环境执法环境行政执法环境行政执法主体问题法律对策 引言 良好的生态环境是人类赖以生存和发展的基础，目前环境问题已成为世界范围内 严重的问题。 我国自改革开放以来，经济迅速发展，但生态环境代价亦十分突出，政府为保护 环境做出了巨大努力，在保持经济快速增长的情况下，使环境污染加剧的趋势得到了 初步遏制。然而，由于特殊的国情条件，即人口多、城市化进程加快、长期沿袭的粗 放型经济增长方式尚未得到根本转变，因此对环境的巨大压力持续存在，国家环境形 势严峻。 当环境问题的产生与发展已经超出环境自身的调节能力，且又不受市场机制调节 时( 环境问题本身即是市场经济导致) ，就需要一个凌驾于社会之上的组织通过其所拥 有的权力对社会上那些对环境有一定影响的人们的利益和行为进行干预，将一定的环 境保护要求强加在环境管理受管人身上，从而引导整个社会实现一定的环境目标，维 护社会总体环境利益。 政府在环境保护上负有特殊的责任。政府所拥有的行政权就成为环境保护的必然 权力。因为行政权是国家所拥有的一种影响和支配社会的强制性力量，一个社会要想 维持其良好的秩序，必须要凭借行政权的行使。通过行政权对影响环境的生产、生活 活动的适度干预，来纠正环境行政相对人行为破坏环境的行为，以有效保护社会公共 环境利益。 政府作为环境保护的重要主体，对环境保护主要是通过计划、限制、扶助和救济 等行政手段，对与环境有关的活动和行为进行干预，采取对环境污染和破坏的事前预 防以及发生污染和破坏后的迅速、紧急排碍及其他措施，以实现环境保护的目的。 环境行政执法是政府对环境保护的主要手段，也是环境法制的重要组成部分，是 最广泛、最普遍的实施环境法律的活动，是环境法律法规实现的最主要途径。 近年来，我国环境行政执法能力和水平正在不断提高。但是，由于管理体制、执 法环境、公众意识和环保部门自身存在问题等原因，我国的环境行政执法仍普遍存在 问题，环境行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，全国范围内还普遍存在不同程度 的环境执法难的问题。随着经济建设的全面和快速发展，环境问题呈现出前所未有的 复杂性和新型性，越来越成为经济和社会发展的制约因素。面对这种日益严峻的环境 问题，已有的环境法律制度暴露出诸多的弊端与漏洞，在应对新型环境问题时也显得 捉襟见肘。这些现象严重制约着我国环境法制建设的发展，也对我国经济、社会的全 面、协调和可持续发展造成了相当的负面影响。 因此，应认真梳理环境行政执法的诸多实践问题，对环境行政执法的理论问题进 行系统研究，建立相对完备的环境行政执法体系，以期为环境行政执法的运用和完善 提供智力支撑。无论从环境行政执法的目的、任务看，还是从目前我国环境问题的严 重性和环境工作的重要性看，环境行政执法对我国的环境和环境事业的前途、命运， 都起着举足轻重的作用。因此，针对我国环境行政执法现状进行深入的分析研究，以 便对症下药，有助于切实改善我国环境行政执法现状。 我国目前对于环境行政执法研究的理论还很不够，有关的立法、执法体制、执法 能力建设、意识观念等方面都不完善，显然己无法适应现实生活对环境保护的迫切需 要。从这个角度说，认真分析和研究环境行政执法现状，解决关于环境行政执法有关 理论问题，对于推动我国环境法制建设，保护公民合法环境权益，促进环境保护和社 会经济的和谐发展具有重要意义。 沈晓悦：以科学发展观为指导，创新和完善中国环境法律制度，何卫东主编对话：环境城市 与法制，上海社会科学院出版社2 0 0 9 年版，第7 6 页。 环境行政执法概述 目前，法学界对环境行政执法的理论研究成果，无疑对环境行政执法理论研究富 有极强的启发性和借鉴作用。 ( 一) 环境行政执法概念与特征 1 、环境行政执法的概念 随着人类社会的发展，环境问题随之产生并不断升级。环境问题不是个别的国家 的问题，而是一个与全世界、全人类的生存和发展都密切相关的问题，所以自二十世 纪七十年代以来，许多国家都把环境保护列入国家职能，加强国家对环境的管理，而 法律在环境管理中起了重要的作用。 行政执法是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使行政职权， 依照法定职权和法定程序，将法律、法规和规章直接应用于个人或组织，使国家行政 管理职能得以实现的活动。环境执法即环境行政执法，是国家环境行政机关及其工作 人员依其职权、按照环境法对有关环境方面的社会关系的调整，是适用环境法进行环 境监督管理的活动。 2 、环境行政执法的特征 环境行政执法是环境行政机关执行环境法的活动。其具有以下特征： ( 1 ) 环境行政执法具有技术性。在一定意义上，环境问题是现代科学技术发展的 产物，环境保护的实施在很大程度上有赖于现代科学技术的进一步发展。环境行政执 法也离不开科学技术，离不开通过科学技术的监测、化验得到的数据，否则在通常的 情况下就难以甚至无法确定合法与违法的界限以及污染者的法律责任。 ( 2 ) 环境行政执法具有综合性。环境保护的范围和对象，在空间和地域上都十分 广泛，所调整的社会关系也十分复杂，涉及生产、流通、生活各个领域，既包括自然 科学方面的内容，又包括社会科学方面的内容。作为环境行政执法主要部门的国家环 境保护结构，其设置几乎遍及政府的各个部门，在许多国家，往往不是由总统就是由 总理一级的主要官员来组织和协调全国性的环境管理工作。从环境行政法律体系的构 成可以看出，其涉及宪法、行政法规、地方性法规和行政规章。这些都显示出环境行 政执法具有综合性强的特点。 ( 3 ) 环境行政执法具有公益性。环境行政执法体现了人类社会经济发展规律和自 然生态规律的客观要求，以体现这一客观要求的法律去制约和规范人们在发展社会化 大生产中与环境有关的一切活动，可以起到维护人类共同生产、生活环境的作用，这 是不同社会制度的国家在发展中都需要解决的问题。环境行政执法具有广泛的公益性 和社会性，明显体现出法的社会职能的一面。 ( 4 ) 环境行政执法具有超前性。在很多具体情况下，环境行政执法活动并不是在 环境已经被污染或环境已经被破坏的危害结果发生后才进行，而要在污染行为造成的 危害结果发生之前来进行。这种超前性一般表现为通过相应地行政处罚来及时制止或 防止危害后果的发生。 ( 二) 环境行政执法主体和相对人 l 、环境行政执法主体 ( 1 ) 环境行政执法机关 环境行政执法机关是指依法成立，享有并执行国家环境行政管理权，具体实施环 境行政职能并独立承担其行为后果的国家机关。 环境行政执法机关具有以下特征：首先，从性质上看，环境行政执法机构是依照 宪法和法律设立的，拥有国家环境行政管理权的国家行政执法机关，通常包括中华 人民共和国环境保护法( 以下简称环境保护法) 第七条规定的县级以上人民政府环 境保护行政主管部门和十几个依法拥有环境行政监督管理权的部门。其次，从组成上 看，环境行政执法机关是由一定组成人员构成的组织体，而不是单一的某一职位。最 后，从目的上看，环境行政执法机关是为了实现国家环境行政目的，即组织实施对环 境行政事务的管理活动而设立的国家机关。 根据环境保护法的规定，国家环境保护局作为国务院环境保护主管部门，对 全国的环境保护工作实施统一监督管理；省级环境行政执法机关是省、自治区、直辖 市人民政府对本辖区环境保护工作实施统一监督管理的行政主管部门；市级环境行政 执法机关是市人民政府对本辖区环境保护工作实施统一监督管理的部门；县级环境行 政执法机关是县人民政府对本辖区环境保护工作实施统一监督管理的部门。 ( 2 ) 法律、法规授权的组织 法律、法规授权的组织是指依照法律、法规的授权，行使特定环境管理职能的非 国家机关组织，如渔政监督管理站、卫生防疫站、森林植物检疫中心等。 王景斌：部门行政法，吉林人民出版社2 0 0 7 年版，第3 6 4 页。 周珂：生态环境法论，法律出版社2 0 0 1 年版，第1 3 5 页。 4 法律、法规授权的组织具有以下特点：首先，法律、法规授权的组织是非国家机 关组织。它不是国家机关，只有在行使法律、法规所授权职权时才能享有国家环境行 政管理权。其次，法律、法规授权的组织行使的是特定行政职权而非一般行政职权。 它所行使的职能仅限于相应法律、法规明确规定的某项具体职能或某些具体事项，范 围通常是狭窄的、有限的。 2 、环境行政相对人 环境行政相对人是指在具体的环境行政法律关系当中处于被监督管理位置的、并 与环境行政执法主体相对应的另一方当事人。环境行政相对人并不是单纯地指某个人， 我国境内的一切组织和个人都可能成为环境行政相对人，包括国家机关、企事业单位、 社会团体及其他社会组织、中国公民、外国组织或者个人。环境行政相对人具有如下 特点： 首先，环境行政相对人是指环境行政法律关系中的公民、法人和其他组织。任何 公民、法人和其他组织如果不是处在环境行政法律关系中，而是处在其他法律关系中， 就不具有环境行政相对人的地位，不能赋予其环境行政相对人的权利义务。 其次，环境行政相对人是指在环境行政法律关系中与环境行政执法主体相对应的 另一方当事人。在环境行政法律关系中，双方当事人的法律地位是不对等的，环境行 政执法主体享有国家环境行政执法权，依法对相对人实施管理，作出影响其权益的环 境行政执法行为；而环境行政相对人作为另一方当事人则必须服从管理，依法履行相 应环境行政行为确定的义务。环境行政执法机关和法律、法规授权的组织，在整体环 境行政法律关系中，虽然作为环境行政执法主体，但在具体的环境行政法律关系之中， 有时也会处于被其他行政主体管理的地位，被作为环境行政相对人。 最后，环境行政相对人是指在环境行政法律关系中其权益受到环境行政行为影响 的公民、法人和其他组织。这种影响既可以是直接的，又可以是间接的，作为公民、 法人和其他组织，无论其权益是受到环境行政执法主体行政行为的直接影响还是间接 影响，都是环境行政相对人。 3 、环境行政执法法律关系内容 ( 1 ) 环境行政执法主体的职权职责 环境行政管理机关具有广泛的行政管理职权，根据国家环保总局机构设置的规定， 王景斌：部门行政法，吉林人民出版社2 0 0 7 年版，第3 7 3 3 7 4 页。 其具有以下主要职责： 负责建立健全环境保护基本制度。 负责重大环境问题的统筹协调和监督管理。 承担落实国家减排目标的责任。 负责审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目。 承担从源头上预防、控制环境污染和环境破坏的责任。 负责环境污染防治的监督管理。 指导、协调、监督生态保护工作。 负责核安全和辐射安全的监督管理。 负责环境监测和信息发布。 o 开展环境保护科技工作。 开展环境保护国际合作交流。 组织、指导和协调