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再论监狱企业的性质?罪犯劳动与监狱生产运行?中国监狱学刊2010年第4期再论监狱企业的性质刘津(中央司法警官学院河北保定市071000)摘要:监狱企业的性质问题一直没有从根本上准确地界定,目前已严重制约和阻碍了监狱体制改革和实践的发展.对监狱企业的定性需要把监狱企业和社会一般企业及一般国有企业区分开来,在国有企业改革发展和分化中监狱企业应该归类于提供重要公共产品和服务的国有企业,而进一步研究外国公共企业的发展和监狱企业的管理可以得出的结论是,监狱企业的性质是附属于监狱管理部门的承担和履行劳动改造罪犯特定公共职能的公共企业.从提供重要公共产品和服务的国有企业到承担和履行劳动改造罪犯特定公共职能的公共企业是对监狱企业性质理论的发展和创新,这种定性有利于监企分开,监狱企业管理体制的重建,监企关系的规范等方面改革的重新设计和顺利推进.关键词:监狱企业国有企业公共企业劳动改造公共产品监狱体制改革中图分类号:D926.7文献标识码:A2001年笔者在中国监狱学刊发表了论文论监狱企业的性质,当时主要从基本理论研究角度研究监狱企业的性质,观点是把监狱企业定性为公营企业.随后几年在主持司法部课题监狱企业法人制度问题研究一的研究过程中,把监狱企业的性质作为基础理论进行了重点研究,较为系统地论述了监狱企业的公共企业性质,作为研究监狱体制改革以及劳动改造问题的理论基础,并在此基础上提出了一系列针对监企分开改革和监狱企业重组,重建的建议.当前,笔者再次论及监狱企业的性质,是因为:第一,监狱企业的性质仍然是一直没有得到准确回答但又必须从根本上解决的基本理论问题;第二,这个基本理论问题已经成为严重制约改革和实践的瓶颈问题.因此,笔者进一步整理了自己的研究思路,完善和发展了监狱企业定性为公共企业的理论观点,希望有幸得到同仁的共鸣和指正.一,当前关于监狱企业性质的理论和政策存在的主要问题(一)改革前对监狱企业的定性改革前对监狱企业的性质比较普遍的说法是特殊性质的国有企业,这种说法不能解决监狱企业的性质问题.国有企业是从所有制的角度对我国公有制经济基础的全民所有制企业的定性描述.随着经济体制改革和国有企业改革的不断深入,国有企业的内涵发生了很大变化,用国有企业定性监狱企业不能揭示监狱企业的本质,前面加上特殊性质的前缀不能说明监狱企业究竟特殊在哪里.而且,随着改革的深入和监狱企业的发展,监狱企业的产权将来也许不一定只局限于纯粹的国有形式.2003年司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见对监狱企业的表述是监狱管理局领导下的监狱国有独资公司,而2007年国务院关于全面实行监狱体制改革指导意见对监狱企业的表述则改为监狱管理局领导下的监狱企业集团公司.国家文件对监狱企业的称谓由特定的监狱国有独资公司改为较为中性的称谓监狱企业集团公司,绝不是简单的名称的改变,其实质应该是对监狱企业的本质内涵的一种重新认定,即监狱企业的纯粹的国有独资身份的改变.湖北楚垣集团公司总经理肖惠斌认为,这是一个重要的信息,表明监狱企业产权不再是禁区,当前有的省市大胆尝试以联盟为形式,以资产为纽带,走联合经营的道路有了政策依据.其实监狱企业在本质属性上也许并不排除国有资本以外的资本成分,政策文件中对监狱企业称谓的改变,给未来监狱企业的改革预留了想象空间,对此本文将在后面的内容中做进一步研究和说明.(二)目前对监狱企业的定性目前对监狱企业的定性是监狱企业集团公司及其分公司,子公司是改造罪犯工作的组成部分,主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位,为改造罪犯服务,不同于以营利为目的的社会企业,但也要讲效益.这种定性不够准确,也不全面.这种定性是2003年的监狱体制改革文件确定的,2007收稿日期:20091125作者简介:刘津(1964一),男,河北里县人,中央司法警官学院教授.l15?罪犯劳动与监狱生产运行?中国监狱学刊2010年第4期年关于全面实行监狱体制改革指导意见除了将监狱国有独资公司改为监狱企业集团公司,仍然坚持了以上定性.但是这种定性是不准确的.首先,把监狱企业定性为改造罪犯工作的组成部分,不是对这种企业组织性质的界定,而是对监狱企业工作性质的描述,虽然这很接近监狱企业的本质属性,但是却不能把监狱企业和监狱区分开来.其次,仅仅将监狱企业的任务定义为为监狱改造罪犯提供劳动岗位,为改造罪犯服务过于狭隘,并不符合监狱企业的工作实际,降低了监狱企业在劳动改造罪犯中的地位,功能和作用.实际工作中,监狱企业做了大量劳动改造罪犯的组织管理工作,仅仅定义为提供劳动岗位和为改造罪犯服务,值得推敲.最后补充一句不同于以营利为目的的社会企业,但也要讲效益,依然不明确,没有解决定性问题,难以真正准确揭示监狱企业本质上是一种什么组织,因此,难以直接形成对改革清晰的指向和指导作用.(三)部际联席会议对监狱企业的描述第一次部际联席会议提出特殊企业,特殊管理,特殊政策,特殊立法的四特原则,也没有从根本上明确监狱企业的性质.2003年8月在监狱体制改革的第一次部际联席会议上进一步研究了监狱企业的定性和组织形式问题,但是并没有对监狱企业的性质进行新的描述,只是进一步说明了监狱企业的改革方向是遵循特殊企业,特殊管理,特殊政策,特殊立法的原则,在管理体制,管理方式,机构设置,人事管理,经营范围,投资办法,政府采购等方面均应实行特殊办法,享受国家的扶持和优惠政策.在此笔者将特殊企业,特殊管理,特殊政策,特殊立法简称为四特原则,四特原则强调了监狱企业的特殊性,但依然没有明确监狱企业的根本属性和特殊之处.2005年4月监狱体制改革第三次部际联席会议再次围绕监狱企业定性定位与发展方向问题进行了讨论,重申了2003年司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见中对监狱企业的性质定位及职能任务的规定是准确的,符合监狱企业的实际,在实践中应继续坚持.同时,这次联席会议上再一次提出监狱企业立法问题的要求,指出:鉴于特殊的劳动力,特殊的生产目的,特殊的管理方式等,应予以专门立法.我们注意到,对监狱企业的性质的描述,仍然停留在特殊二字上,但特殊只是一种形容和修饰,不是一种定性描述,用特殊二字代替难以揭示监狱企业的根本属性,是监狱企业性质理论研究的一大不足,难以满足当前监狱体制改革实践的迫切需求.理论研究的根本任务是一定要把特殊二字所包含的本质属性揭示出来.总之,由于对监狱企业的性质没有明确界定,政策指导不清晰,阻碍了监狱体制改革的顺利进行,甚至很多人对改革的方向产生了怀疑,对改革失去了信心.2001年笔者在论监狱企业的性质一文中强调监狱企业的性质问题不搞清楚,将直接影响到监狱企业的理论研究和实际发展,2005年笔者在监企分开后监狱国有独资公司l】6的组建一文中再次呼吁,监狱体制改革探索了这么多年,不应该在这种基本性质和方向问题上让改革者摸着石头过河了.二,理清思路,把监狱企业定性为履行改造罪犯职能的公共企业要科学界定监狱企业的性质,必须从理论和实践上澄清一些问题和模糊认识,也要借鉴相关理论进行有针对性的研究和创新.(一)监狱企业的使命和目标从哲学上说,事物的性质是由事物的主要矛盾决定的,也是由事物的特殊矛盾决定的,矛盾的性质又是由矛盾的主要方面决定的.监狱企业的主要矛盾是改造和生产的矛盾,监狱企业的特殊矛盾也是改造和生产的矛盾.二者对立统一产生了监狱企业,生产决定了监狱企业的企业属性,改造决定了监狱企业的监狱方面的属性,二者有互相对立的一面,互相否定,互相反对,互相冲突,互相限制;但二者又有统一的一面,有内在的,有机的,不可分割的联系,互相依存,互相依赖,互相渗透,互相合作,相辅相成,你离不开我,我离不开你.二者对立统一形成了监狱企业特殊的内部联系和规律性.在这二者中,主次是非常清楚的,改造是矛盾的主要方面,生产是矛盾的次要方面,改造是监狱企业的目的,生产是改造的手段,生产是为劳动改造罪犯服务的,改造罪犯决定了监狱企业的性质,是监狱企业产生的唯一理由,是监狱企业的使命和目标.从企业理论上来说,企业的使命指企业之所以存在的理由与所追求的价值,是企业形成和存在的根本目的,发展的基本任务,是企业应该承担的社会角色.着名管理学家德鲁克认为,确定企业的使命就是要明确这样的问题:我们的企业是什么以及它应该是什么?企业的使命确定了,企业的根本性质也就确定了,企业存在的理由也就清楚了,企业的目标和战略也就有了依据.监狱企业的主要矛盾和特殊矛盾决定了监狱企业形成和存在的根本目的,决定了监狱企业的使命和目标是劳动改造罪犯,这也就决定了监狱企业的根本性质是劳动改造罪犯的企业.接下来我们需要给这种性质一个准确的定义,这是建立监狱企业的理论基础和改革实践的基本前提.(二)将监狱企业同一般社会企业区分开来既然我们说监狱企业是劳动改造罪犯的企业,我们首先就得把监狱企业和一般经济学意义上的企业,也就是一般的社会企业区分开来.1.一般企业的性质是社会的基本经济组织,而监狱企业是监狱劳动改造罪犯的所属机构一般经济学意义上的企业是从事商品生产,流通,服务等经济活动,以生产或服务满足社会需要的一种营利性经济组织.经济学对企业的界定是以这一组织的经济性为核心的,企业是国民经济的基础和细胞.监狱企业是为了劳动改造罪犯而产生的,虽然它也组织生产,流通活动,但是经济性不是它的本质和根本动因,它的使命不是在经济上为国家和社会做贡献,而是要承担起劳动改造罪犯这?罪犯劳动与监狱生产运行?中国监狱学刊2010年第4期一特殊使命,它不能自主决定经营行为,要受到监狱及上级主管部门的控制和管理,它不能以营利为根本目的,相反需要政府和公共财政的预算支持和政策扶持.虽然说它也要讲效益,但它的讲效益只是一种投入产出的合乎情理的要求,而不是它生存的唯一条件,即使它资不抵债了,也能走政策性破产的道路,出于刑罚执行和改造罪犯的需要,政府还要扶持它重新开业.因此,监狱企业不是社会基本经济组织,不是国民经济的经济基础;相反,它是监狱机关建立的从事罪犯劳动改造事业的公共组织,是监狱的所属机构.2.监狱企业和一般企业的组织机构,市场地位,运行机制,人事管理不一样一般企业的组织机构是为了适应市场经济的运行机制而建立的,目前最先进的企业组织形式是现代企业制度即现代公司制度.监狱企业的组织机构是为了满足劳动改造罪犯的需要建立起来的,是为了满足劳动改造罪犯需要和适应市场经济相结合的产物,而不能纯粹地作为市场主体来建立.现代企业在自主经营权上拥有绝对的市场主体地位,一般无上级主管部门,自主经营,独立核算,自负盈亏,自我发展,自我约束是它的运行机制.监狱企业虽然在监企分开以后,也拥有独立的企业法人资格,但是其在治理结构,组织形式,经营权利等方面都要受到监狱管理局和监狱的制约和控制,有明确的上级主管部门,不能成为独立的市场主体.一般企业的人事管理遵循开放式的市场法则,优胜劣汰,拥有自主的人力资源管理权,而监狱企业的人事管理服从于监狱改造罪犯工作的需要,主要管理者需要由监狱警察担任,并由监狱主管部门任命,劳动者必须是正在服刑的罪犯.3.监狱企业和一般社会企业的本职任务,社会责任是不一样的企业的本职任务和企业的社会责任是两个相对应的概念,即企业的本职任务是一定要完成的,而企业的社会责任是完成本职任务过程中应当兼顾的一种责任.一般企业的本职任务是追求经济效益,实现最大利润.而企业的社会责任是企业在创造利润的同时,还要承担对员工,对消费者,对社区和环境的社会责任,包括遵守商业道德,生产安全,职业健康,保护劳动者的合法权益以及保护环境,节约资源,支持慈善事业,捐助社会公益,保护弱势群体等等.企业的社会责任是企业完成本职任务时的一种兼顾,永远不能取代企业的本职任务.相反,监狱企业的本职任务和社会责任和一般企业有着根本的不同.监狱企业的本职任务是劳动改造罪犯,而监狱企业的社会责任是在完成劳动改造罪犯的本职任务的同时应该兼顾的其他方面的责任.如监狱企业也要承担经济方面即营利的责任,也要兼顾其他利益主体如员工,消费者,社区,生态环境等方面的社会责任.可以把监狱企业的社会责任分为营利责任和其他社会责任.这些责任虽然必须兼顾,但是却永远不能超越它的本职任务.企业的本职任务是由企业的性质所决定的,反过来也证明着企业的性质,企业所兼顾的社会责任永远不能取代企业的本职任务,否则社会上的企业都以社会责任为己任,全社会的经济就难以发展.同样道理,如果监狱企业混淆了自己的本职任务和社会责任,监狱的劳动改造罪犯的任务就无法完成.目前的错误认识是既没有把劳动改造罪犯当成监狱企业的本职任务也没有把营利当成监狱企业的社会责任,这不仅影响着监狱企业的本职任务的完成,也影响着对监狱企业性质的正确判断,更影响着监狱体制的改革.对此笔者将作专门论述.通过以上分析,监狱企业从组织性质上,组织机构,运行机制,本职任务和社会责任等方面和社会一般企业是不一样的,这样就从根本上把监狱企业和一般企业区别开来.(三)把监狱企业和国有企业区分开来目前我国的监狱企业是国有企业是人人皆知的现实,但是简单地说监狱企业是国有企业或者是特殊的国有企业对于监狱企业的定性基本没有什么意义.我们必须从本质上把监狱企业和一般国有企业区分开来,根据它的特殊性给它一个独立的定性,这样才能具体制定监狱企业的变革方向和指导监狱企业的改革举措.1.经济体制改革使我国的国有企业不断发展分化,监狱企业作为特殊国有企业的定位是提供重要公共产品和服务的国有企业公共企业自经济体制改革以来,我国的国有企业变化巨大,国有企业的内涵,社会地位,功能和作用不断发展和分化.十五届四中全会出台的中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定中指出,从战略上调整国有经济布局和改组国有企业,国有经济需要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业.根据十五届四中全会确定的国有企业的改革方向,不难找到监狱企业的位置,监狱企业只能属于涉及国家安全的行业,提供重要公共产品和服务的行业.它所提供的特殊公共产品和服务就是劳动改造罪犯.按照公共管理和公共经济学的理论,改造罪犯和公共安全就是一种公共产品,我们将在后面论证监狱企业的公共企业性质时专门介绍这个问题.其实,国有企业发展和分化已经产生了国有企业的一个新的发展方向,即提供重要公共产品和服务的国有企业,这实质上是一种公共企业,我们国家目前还没有采用这种名称,但是在市场经济国家对这种企业以公共企业定义是一种普遍的现象和趋势.因此,我们认为监狱企业在国有企业中的定位就是一种提供重要公共产品和服务的公共企业.2.西方国家的国有企业实质上不叫国有企业而叫公共企业,这是我们把监狱企业定性为公共企业的重要原因事实上,在世界各国,很少见到对国有企业的定义,与之相似的概念有公共企业,政府企业,公有企业,公营企业等.在联邦制的美国,称为联邦公司,在君主立宪制的加拿大则称为皇家公司,而在欧共体的法规指南中,又称其为公营企业.其中公117?罪犯劳动与监狱生产运行?中国监袱学刊2010年第4期营企业和公共企业是两个值得我们注意和研究的概念.实际上,严格的国有企业只存在于社会主义国家.因为我国国有企业的特定涵义是社会主义全民所有制性质的企业,是国家代表全体人民共同占有生产资料的一种公有制经济组织形式,所以严格地讲,国有企业尤其是普通国有企业并非是指一种独立的企业组织形式,而是指一种所有制形式.因此,西方资本主义因其私有制性质不可能拥有这样的国有企业,他们由政府出资建立或控制的所谓国有企业实质上不是我们所谓的国有企业,而是体现政府出资目的和承担社会功能的公营企业和公共企业,公营企业和公共企业是政府投资的,由政府控制的履行特定公共或行政职能的企业.公共企业除了强调政府和公共财政对企业的投资和控制方式外,更突出了企业的目的,功能和管理方式,强调了企业的公共管理和服务职能.尽管我国还没有使用公共企业的称谓,但是承担着公共事业职能的公共企业正在从国有企业中分化出来,有一部分特殊的国有企业如监狱企业履行的就是公共企业的职能.所以,随着我国市场经济体制的不断深化和国有企业的不断分化,引进和承认公共企业的概念非常必要.学者赵旭东提出:公共企业是比国有企业范围更为广泛的概念,国有企业显然有一大部分属于公共企业,公共企业是以国有企业为主,但亦包括其他具有公共职能的私人和其他企业团体.可以看出,公共企业的概念比泛泛的国有企业概念更具有实际意义,对现实中国有企业的分类管理和指导具有针对性和实用价值,对监狱企业的定性更具有直接的借鉴意义.监狱企业真正的性质应该是承担劳动改造罪犯特殊公共职能的公共企业.(四)其他国家管理监狱企业的做法也印证了我们的结论西方国家管理监狱企业的做法基本上均体现了公共企业的性质,而且越是发达国家管理监狱企业越规范,公共企业的特征越明显.1.性质属于政府部门企业,经费由国家投资保障,不以营利为目的如西班牙的监狱劳动与培训自治组织(OATPP)属于特殊的政府工作部门,经费由国家保障,不以增加国内生产总值及监狱部门收入为目的.加拿大联邦矫正公司可享受较低利率的政府贷款.美国的监狱工业公司国家只在公司成立时进行一次性投资便不再对其投资.德国的监狱企业属于全部或部分由国家资助的对象,不参与市场竞争.2.企业的目的是帮助罪犯重塑自我,安全回归社会外国监狱企业的名称一般都体现出明确的矫正罪犯的目的和属性.如加拿大矫正公司,西班牙监狱劳动与培训自治组织OATPP,美国联邦监狱工业公司,新加坡矫正企业公司,俄罗斯的罪犯劳动适应中心等.相反,我国监狱企业的目的和它的名称则自相矛盾.如湖北楚垣集团公司,湖南万安达集团公司,山东华兴企业集团公司等等,这些名称完全没有体现监狱企业的性质和目的.造成这一118现象的原因是:2001年司法部颁布的监狱劳教生产企业规范管理办法中规定:监狱劳教生产企业不得冠以监狱,劳教机关名称,已冠以监狱劳教机关名称的,要按规定予以更改;禁止在商标,广告和经营活动中使用监狱劳教机关的任何标志.反观天天以人权问题攻击我国监狱生产的西方国家的监狱企业,从名称上就直接使用了监狱,甚至矫正来冠名,直接表明了监狱企业的属性和目的.原因就是监狱企业的目的就是矫正罪犯,监狱企业从性质上就是一种公共企业,公共性正是它的根本属性,名称上根本无需讳言其公共性的称谓.相反,如果肯定了监狱企业的公共企业性质,完全应该名正言顺地以监狱或者其他体现改造功能的词汇来冠名监狱企业,这和国家规定的政法机关不准经商办企业的政策并不冲突,而非要冠以一些和社会企业无异的一些称谓,倒有点自欺欺人的嫌疑.3.企业的管理人员主要是公务员或警察如加拿大矫正公司工作人员除少数合同工外,都具有公务员身份,工资由政府支付.美国联邦监狱工业公司的工作人员的身份都是联邦警察,其总经理由联邦监狱管理局的名副局长兼任,设在各监狱的分公司经理由各监狱的一名副监狱长兼任.西班牙OATPP监狱生产管理人员80%以上是国家公务员,工资及福利待遇完全由财政资金予以保障.4.发达国家还对监狱企业的市场出路给以特殊政策或特殊管理如加拿大矫正公司的生产由公司集中统一经营,产品主要销往联邦政府机构,如矫正局,民政部,国防部等部门,以及医院,学校和慈善机关.美国联邦监狱工业公司为了避免与那些也和联邦政府做生意的私人企业发生冲突,联邦监狱工业系统生产并提供与之不同的产品和服务.同时有一个管理方法很好,即联邦监狱工业公司受一个总统任命的6名不领取薪水的董事组成的董事会的监督和指导,依照总统的意志来管理,根据章程,他们分别代表工业,农业,商业,国防部长和执法检察官.这个委员会的基本职责是确保联邦监狱工业公司在不影响私人企业利益的前提下安排最佳数量的罪犯参加工业劳动.从西方国家管理监狱企业的做法不难看出其监狱企业的性质是公共企业,很多做法值得我们借鉴.(五)结论:监狱企业的性质是履行劳动改造罪犯特定公共职能的公共企业通过上述分析,我们把监狱企业的性质认定为:我国监狱管理部门主管的履行和承担劳动改造罪犯特定公共职能的公共企业.目前我国对公共企业理论的研究越来越重视,很多学者纷纷提出我国应该引入公共企业的概念,我们更需要运用公共企业理论指导监狱企业的研究和改革.1.公共企业的内涵和特性公共企业是指具有一定公共管理和服务职能的企业组织.般是国家为了执行公共职能或行政职能而设立的.通常它由国家或地方政府投资主办,有时亦可由私人商业组织或个人承办.公共企业的经营活动一般分布于与民众?罪犯劳动与监狱生产运行?中国监狱学刊2010年第4期生活密不可分的公用事业和国家直接控制或实行垄断性经营的特殊领域.公共企业的要素可归纳为以下几点:(1)公共性职能.它是承担公共职能,公共事务,公益事业和行政职能的企业组织.(2)政府特殊管制,政府控制或经营.为了实现特定的公共目的,通过政府特殊管制措施和特别企业立法加以规范.公共企业属于公法人企业;(3)国家或政府投资为主但不排除其他资本投资或兴办.(4)公共性目的,以提供公共产品和公共服务为主要目的,不以营利为第一目的但可有一定的营利性.(5)以公共事业领域为主的经营领域,为社会提供具有公共性质的产品和服务.2.监狱企业作为公共企业的特性根据公共企业的特性,对照我国监狱企业的实际,我们认为,将监狱企业定性于公共企业是科学的.下面我们可以结合公共企业的特性将监狱企业作为公共企业的主要特性归纳为以下几个方面.(1)监狱企业的目的是劳动改造罪犯,不以营利为目的,符合公共企业的目的.本文前面已经充分论证了监狱企业的使命和目的是劳动改造罪犯,这与公共企业的公共目的是完全相符的.(2)监狱企业的投资来源是国家财政,准确地说是以地方财政为主,并且享受政府的扶持和优惠政策,这是我国一直的政策.特别是监狱法颁布实施以来,这方面的政策不断加强.(3)监狱企业受主管部门监狱管理局或监狱的管理和控制,其主要管理人员是国家公务员和监狱警察,需要政府特殊规制和特殊立法加以规范.西方经济学把所有经济主体分为公共部门(PublicSector)和私人部门(PrivateSector)两大类.公共部门是指政府及其附属物,政府经济学把政府的含义分成四个层次,第三个层次被称为统一公共部门.这是在广义的政府之上,又加上了非金融的公共企事业.也就是说除了中央政府与地方政府之外,还把中央和地方政府出资兴办的各种企事业包括进来.监狱企业是我国监狱管理部门为劳动改造罪犯兴办的特殊公共企业,应该划分到这个层次.(4)监狱企业承担的任务是一种政治性公共事物.源自于西方的公共管理理论认为,公共事务是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动.公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类.政治性公共事务,是指与国家政权建设紧密相关,涉及国家政治稳定和国家政治发展的需要,依靠国家强制力加以解决的公共事务,如军事,外交,司法,维护公共安全等.L1叫很显然,监狱企业所承担的劳动改造罪犯的任务,是一种政治性公共事务.(5)监狱企业生产和提供的是一种特殊的公共产品即劳动改造罪犯.按照公共经济学的理论,公共产品是与私人产品相对应的概念.所谓公共产品是指由以政府为代表的国家机构公共部门供给用来满足社会公共需要的产品和服务.如由国防提供国家领土的安全,由公安机关维护社会秩序,由行政机关提供行政管理服务,以及提供教育,文化和卫生保健服务等等.从商品和服务需要的主体来看,公共产品是集体的,社会性的共同需要,如国防,社会秩序等.私人产品是指由市场供给用来满足个别人需要的产品和服务.从商品和服务需要的主体来看,私人产品是个人的需要,例如,吃的食品,穿的衣服,住的房屋,以及各种日用消费品等.公共产品较之于私人产品具有效用的不可分割性,消费的非竞争性和受益的非排他性三个主要特征.主要意思就是公共产品(包括公共劳务)是向整个社会共同提供的,具有共同受益或联合消费的特点,其效用为整个社会的成员所共享,而不能将其分割为若干部分,分别归属于某些个人或厂商享用例如,国防是公共产品的一个典型事例,国防所提供的国家安全保障是对国内所有人而不是个别人提供的,任何人都无法拒绝国防所提供的安全保障,也不能通过市场把为之付款的人和拒绝为之付款的人区别开来.其他如公安维护社会秩序,监狱改造罪犯也是这样.按照公共经济学的公共产品理论,监狱企业生产的产品可以分为两类,一类是物质产品,一类是劳动改造罪犯成为守法公民.后一类产品显然属于公共产品,劳动改造罪犯,对于整个社会来说,具有效用的不可分割性,消费的非竞争性,受益的非排他性.这种公共产品还决定着监狱企业的服务性质和服务方向.所以,监狱企业是提供劳动改造罪犯这种特殊公共产品的公共企业.三,根据监狱企业的公共企业定性对当前监狱体制改革的指导建议(一)从政策上明确规定监狱企业的性质是监狱部门主管的公共企业,不再以特殊企业来描述首先监狱企业的性质问题是一个需要统一规定的政策性问题,应该从政策上明确规定监狱企业是附属于监狱系统的部门公共企业,并统一规定监狱企业作为特殊公共企业在监狱工作中的地位以及和监狱的关系,统一规定监狱企业作为特殊公共企业的领导体制,组织机构,职能设置,人员安排,投资体制,管理规范,特殊立法等要求.这些基本问题一旦从政策上捋顺了,监企分开的改革以及改革中的很多关键性问题和矛盾都会迎刃而解.(二)根据公共企业的特性设计监企机构分开和监狱及监狱企业的机构和职能1.设计劳动改造罪犯的职能和相应部门这种职能包括文件中所说的为监狱改造罪犯提供劳动岗位,为改造罪犯服务,但是又不仅限于这些职能,还应该包括组织罪犯劳动改造的职能,这些职能和企业生产经营活动之间是一个有机整体,不应该将其分割开来,所以应该将劳动改造部门划归到监狱企业.2.科学管理生产经营活动的职能和部门目前分开后的很多监狱企业在生产经营管理上的职能和部门设置有弱化的趋势,主要表现在很多监狱企业没有独立的劳动教育,安全生产,质量管理等部门,这不仅弱化了监狱企业的生产经营管理职能,更重要的是弱化了监狱企业的劳动改造管理职能.今后,应该本着两个原则加强和完善监狱企业的生产经营管理职能:一是监狱企业的119?罪犯劳动与监狱生产运行?中国监狱学刊2010年第4期生产经营管理职能必须强化,这是实现监狱企业管理科学化和现代化的要求;二是监狱企业的生产经营管理也是加强罪犯劳动改造管理的重要手段.3.重新考虑监狱企业中的人员的任职方式和身份因为监狱企业的性质是监狱系统的公共企业,属于监狱系统的一个部门,在监狱系统的人事安排和未来的监狱企业的特殊立法中,要专门规定监狱企业中从事劳动改造管理的人民警察职位和合法身份.首先,监狱企业的主要管理人员应该是公务员和警察身份.其次,彻底摒弃所谓向监狱企业派驻警察的观念和做法.监狱企业的管理者是专职还是兼职要视职位和工作性质而定,监狱企业的主要领导如总经理应该由监狱分管劳动改造的领导兼职担任,这既有利于监狱企业坚持劳动改造的正确方向,也有利于监企关系的协调;而监狱企业中负责劳动改造管理具体职能性工作的管理者,甚至教育,技术,生产管理人员都应该由人民警察专职担任.而且,在监狱企业中任职的人民警察,应该经过司法警官学院的专业培训,是既懂生产组织管理又懂劳动改造管理和监狱企业管理的专业人才.我们进步的建议是,应该设置专职就职于监狱企业的人民警察警种,并在司法警官学院中开设监狱企业管理专业,专门培养具备监狱企业管理专业知识的人民警察.(三)根据监狱企业的性质建立监狱企业的领导体制和规范监企关系的运行机制监狱企业集团公司及其子公司或分公司的管理体制分三个层次:第一个层次是监狱企业集团公司直接归属于所在地方的监狱管理局主管,对监狱管理局负责,集团公司的总经理必须由监狱管理局的主要领导成员兼任,集团公司的职能管理者全部为人民警察和公务员.第二个层次是监狱企业集团公司的子公司或分公司受监狱企业集团公司领导并对其负责.2007年国务院关于全面实行监狱体制改革的指导意见中规定:监狱企业集团公司主要管理分公司,子公司的资产,财务,生产经营和职工.其实目前集团公司对分公司,子公司的管理主要在资产,财务方面,生产经营方面的管理很少.今后,集团公司应该加强和完善其对所属子公司,分公司的生产经营的战略管理功能.第三个层次是监狱企业集团公司的分公司,子公司和所在监狱的关系.监企分开的实质是在这个层次展开的.首先,根据监狱企业的公共企业定性,应该对监