广州西朗污水处理厂特许经营管理研究毕业论文.doc

国内图书分类号：F293.3国际图书分类号：338.46学校代码：10213密级：公开工程硕士学位论文广州西朗污水处理厂特许经营管理研究硕士研究生：郑大彬导师：陈健 副教授申 请 学 位：工程硕士学科：项目管理所 在 单 位答 辩 日 期授予学位单位：广东省住房和城乡建设厅：2009 年 12 月：哈尔滨工业大学Classified Index: F293.3U.D.C.: 338.28Dissertation for the Master Degree in EngineeringA STUDY ON MANAGEMENT OFSEWAGE TREATMENT CONCESSION FORXILANG WATER TREATMENT PLANT INGUANGZHOUCandidate：Supervisor:Dabin ZhengCheng Jian associate professorAcademic Degree Applied for： Master in EngineeringSpecialty：Affiliation：Date of Defense：Project ManagementGuangdong Province Housing andUrban-Rural Construction DepartmentDce,2009Degree-Conferring-Institution： Harbin Institute of Technology哈尔滨工业大学工程硕士学位论文摘要城市污水处理对于改善水环境、提高居民生活质量，促进城市全面协调和可持续发展具有重要作用。近年来，为了有效解决我国城市污水处理设施建设严重滞后、运营效率低下的问题，我国进行了污水处理特许经营为核心的市场化改革。本文以广州西朗污水处理特许经营项目为背景，运用相关理论和方法，从特许经营的管理角度对城市污水处理特许经营的建设运营管理和服务费价格管理进行了较为深入的研究。本文首先结合我国污水处理现状和发展趋势，总结国内外研究现状，分析城市污水处理特许经营研究的意义和目的，并提出本文研究的主要内容。第二章对污水处理特许经营进行了总括性的介绍，介绍了污水处理特许经营的概念、经营模式、经营特点、主要内容及基本结构与程序。第三章介绍了广州市西朗污水处理特许经营项目的基本情况，主要介绍了该项目的主要参与方及其主要职责，项目实施的基本模式，包括项目的可研与立项，项目公司的成立，特许经营权的确定，项目的融资，项目的建设、运营与移交。第四章和第五章，分别着重研究了西朗项目的建设、运营管理和服务费管理，是本文的主体部分。其中，第四章从对污水处理特许经营项目进行建设、运营管理的必要性出发，概述了污水处理过程管理的主要内容，重点分析了西朗项目在实践过程中所采取的建设管理模式和运营管理方法，并总结了西朗项目建设、运营管理的成功经验。第五章从对污水处理特许经营项目进行服务费管理的必要性出发，概述了污水处理服务费管理的主要原则和内容，详细分析了西朗污水处理服务费管理的定价机制和调价机制。根据西朗污水处理特许经营项目的实践，本文对其进行的建设运营管理、服务费管理研究，对污水处理特许经营项目和国内其他类似工程项目的项目管理实施具有实际的借鉴作用，对于建立有效的污水处理特许经营机制，提高污水处理经营效率，加快我国污水处理特许经营良性发展，具有一定的促进作用。关键词：建设管理；污水处理；特许经营；运营管理；服务费管理-I-哈尔滨工业大学工程硕士学位论文AbstractUrban sewage treatment has taken a significant role as an important publicfacility in improving environmental conditions, enhancing the quality of liferesidents, and promoting sustainable economic and social development. In recentyears, market-oriented reforms at the core of concession have been implemented inChinese urban sewage treatment, in pursuit of resolving the problem that Chineseurban construction of sewage treatment facilities seriously lagged behind and lowoperational efficiency. This paper studied deeply on construction and operationmanagement of the sewage treatment concession and services price of sewagetreatment fees regulation from a management point of view by use of relatedtheories and methods, in the background of a study of Guangzhou Xilang WaterTreatment Plant.Firstly, based on the current situation of national wastewater treatment and itsdevelopment trend, this paper summarizes correlated researches at home and abroad,analyzes the meaning and purpose of studying on the urban sewage treatmentconcession, and gives out the main content it will research into. Chapter Twogenerally introduces the concept, management mode, operation characteristics ofsewage treatment concession as well as its primary coverage, basic structure andprocedures. Chapter Three briefs the basic information of the concession project ofGuangzhou Xilang Water Treatment Plant, including its main participants and theirresponsibilities, as well as its basic mode, including approving and initiating theproject, establishing the project company, defining the franchise rights, constructing,operating and handing over the plant. The fourth and fifth chapters are the mainparts of this paper, respectively focusing on the construction and operationmanagement of the sewage treatment concession and services price of sewagetreatment fees regulation of Xilang Water Treatment Plant. By researching thenecessity and the content of the sewage treatment plant concession, Chapter Fouranalyses the construction regulation mode and the operation management methodsadopted in the Xilang concession project, summarizes the successful experiences aswell. Chapter Five summarizes the key principles and content of services price ofsewage treatment fees regulation from the perspective of the necessities to supervisethe services price of sewage treatment fees. Then, it particularly analyzes theservices price formation and adjustment mechanism.According to the practice of Xilang Water Treatment Plant concession project,-II-哈尔滨工业大学工程硕士学位论文this paper mainly studies on its construction and operation management and sewagetreatment fees regulation. It can provide reference to similar concession projects. Itwill contribute to help set up an effective concession mechanism and promote thedevelopment of national sewage treatment concession.Key words: Construction Management, Sewage Treatment, Concession, OperationManagement, Services Price Regulation-III-哈尔滨工业大学工程硕士学位论文目录摘要 . IABSTRACT.II第 1 章 绪论 . 11.1 选题意义与目的 . 11.1.1 研究意义 . 11.1.2 研究目的 . 21.2 污水处理特许经营研究现状 . 41.2.1 国外研究现状 . 41.2.2 国内研究现状 . 61.3 研究的方法、内容与技术路线 . 81.3.1 研究的方法与内容 . 81.3.2 研究的技术路线 . 9第 2 章 污水处理特许经营基本理论 . 102.1 特许经营相关概念与模式 . 102.1.1 特许经营 . 102.1.2 特许经营项目 . 102.1.3 污水处理特许经营 .112.1.4 特许经营模式 .112.2 污水处理特许经营的内容与特点 . 122.2.1 污水处理特许经营的主要内容 . 122.2.2 污水处理特许经营的特点及其优点 . 122.3 污水处理特许经营项目的基本结构与程序 . 142.3.1 污水处理特许经营项目的基本结构 . 142.3.2 污水处理特许经营项目的基本程序 . 152.4 特许经营在我国污水处理项目中的应用 . 152.5 本章小结 . 17第 3 章 西朗污水处理工程项目特许经营的基本模式 . 183.1 项目基本情况 . 183.2 主要项目参与方及其职责 . 183.2.1 项目发起人及其职责 . 19-IV-哈尔滨工业大学工程硕士学位论文3.2.2 项目经营者及其职责 . 203.2.3 项目的其他主要参与者 . 213.3 项目模式 . 223.3.1 项目可研及立项 . 223.3.2 项目公司的成立 . 233.3.3 项目特许专营权的确定 . 233.3.4 项目的融资 . 243.3.5 项目的建设 . 253.3.6 项目的运营 . 253.3.7 项目的移交 . 253.4 本章小结 . 26第 4 章 西朗污水处理工程项目特许实施过程管理分析 . 274.1 污水处理特许经营过程管理概述 . 274.1.1 过程管理的必要性 . 274.1.2 过程管理的主要内容 . 274.2 项目建设管理 . 284.2.1 建设项目管理模式的选择 . 284.2.2 项目建设组织管理机构的设置 . 304.2.3 EPC 项目施工前需解决的问题 . 314.2.4 EPC 建设 . 324.3 项目运营管理 . 334.3.1 对运营商的管理 . 344.3.2 对污水处理服务质量的管理 . 354.3.3 对外围泵站、管网维修的管理 . 374.4 项目建设、运营的工作重点 . 384.4.1 各方的支持配合：工程建设需要各相关部门密切配合 . 384.4.2 建立科学的建设机制 . 394.4.3 建设有效的监管机制 . 404.4.4 社会化的运营模式 . 404.5 本章小结 . 40第 5 章 西朗污水处理工程项目特许经营服务费管理分析. 415.1 特许经营服务费管理概述 . 415.1.1 服务费管理的必要性 . 415.1.2 服务费管理的基本原则和主要内容 . 42-V-哈尔滨工业大学工程硕士学位论文5.2 项目服务费定价机制 . 435.2.1 服务费价格结构 . 435.2.2 服务费基本因子的计算 . 455.3 项目服务费调价机制 . 465.3.1 服务费调整的必要性 . 465.3.2 服务费调整 P3 的计算 . 485.3.3 服务费的支付时间 . 485.4 本章小结 . 49结论 . 50参考文献 . 51哈尔滨工业大学硕士学位论文原创性声明 . 53哈尔滨工业大学硕士学位涉密论文管理 . 53致谢 . 54-VI-哈尔滨工业大学工程硕士学位论文第1章绪论1.1 选题意义与目的1.1.1 研究意义我国水资源总量丰富，但却是人均占有水资源最少的国家之一。人均淡水量只相当于世界人均占有量的 1/4，排在世界的第 110 位，被列入世界 13 个贫水国名单中。据统计，我国目前 600 多个中等以上城市中，不同程度缺水的城市达到 400 多个，其中 32 个百万人口以上特大城市中有 30 个长期受缺水困扰，日平均缺水量达到 1600 万立方米。作为国际大都市的首都北京，人均水资源量不足 200 立方米，远远低于国际公认的 1000 立方米的缺水下限。与此同时，水资源不合理的开发利用，尤其是水污染的不断加重，加剧了普遍缺水和严重的生态后果。长期以来，由于我国缺乏对废污水处理和排放的有效控制，致使水资源被过度消耗和污染，水域污染问题突出。据统计，全国 90%以上的江河水都受到不同程度的污染，接近 50%的重点城镇的集中饮用水源不符合取水标准。根据2006 年中国环境状况公报，2006 年我国污水排放量为 537.0 亿吨，其中工业废水排放量为 221.1 亿吨，生活污水排放量为 261.3 亿吨。水资源短缺和水污染所构成的水危机已经成为 21 世纪我国最严峻的问题之一。加快污水处理厂建设，解决水污染、污水资源化变得日趋重要。污水处理是防止水资源污染的重要手段，既可解决水源的严重污染，又可开发新水源，对于缓解我国水资源短缺局面，解决污水排放对生态环境的污染有着积极的意义。城市污水处理厂是处理城市污水、污泥的一系列构筑物及其附属构筑物的综合体，是城市发展的重点基础设施，是城市水污染控制、水环境保护工作中的关键工程，它对社会经济的高速、稳定、可持续发展起着保障和促进作用。然而，由于历史原因，我国城市污水处理厂的建设严重滞后，1949 年底，全国只有 4 座污水处理厂，总计日处理能力才 4 万立方米，且多为一级处理1。改革开放以来，特别是 90 年代以来，中国政府加大了投入，城市污水处理事业得到加速发展。到 2005 年底，全国 661 个设市城市中，有 383 个城市建成污水处理厂 792 座，污水处理率由 2000 年的 34提高到 522。但这远远不能满足实际需要，而且低于其它国家的水平。2005 年底，国家建设部、发改委-1-哈尔滨工业大学工程硕士学位论文和环保总局联合起草了关于加强城市污水处理和利用的专项规划，提出了城市污水处理率 2010 年要达到 70%的目标。2006 年，国家建设部计划在“十一五”期间投资 3000 亿元，用于推进城市污水处理和利用。污水处理厂还需要进一步的大量建设。计划经济时期，我国的污水处理厂都是由政府责无旁贷的进行投资建设，由于资金短缺，导致污水处理厂长期建设滞后或处理设施处于不良运营状态。20 世纪 80 年代末，市政公用事业的国家垄断开始逐步放开，面对日益突出的污水处理建设资金短缺和经营效率低下的矛盾，污水处理行业竞争机制和市场化开始逐步引入，污水处理行业政府特许经营在我国开始逐步推行。自 2001 年以来，随着国家发改委的外商投资产业指导目录和建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见、城市供水特许经营协议示范文本等文件的相继出台，先后有上海、北京、深圳、常州、合肥、徐州等城市的自来水厂、污水处理通过 BOT、TOT 等方式，引进外资或民间资金，采用特许经营的方式，进行市场化经营。如上海竹园第一污水处理的 BOT 模式、北京市北苑污水处理的 BOT 模式、深圳市宝安区龙华污水处理 BOT 模式、常州城北污水处理 TOT 模式、合肥王小郅污水处理 TOT 模式、徐州污水处理以 TOT 方式出让 30 年的特许经营权。目前全国已经实施特许经营的污水处理项目有近百个，还有大量污水处理正在准备实施特许经营3。在上述背景下，研究污水处理特许经营基本程序及其实施过程中的主要问题，提出相应的解决对策，对于建立有效的污水处理特许经营机制，提高污水处理经营效率，加快我国污水处理特许经营良性发展，无疑具有十分重要的意义。1.1.2 研究目的由于污水处理特许经营在我国实施不久，在城市污水处理特许经营过程中，相应的管理体系尚没有建立起来，缺乏特许经营管理的有效手段和方法，造成目前我国的污水处理特许经营实施过程中存在很多的问题，这些问题主要包括：（1）有效、公平、合理的良性定价机制远未形成价格规制问题是特许经营是否能顺利运行的一个极为关键问题，在自然垄断的公用事业行业，价格的制定必须同时满足三维的目标：促进社会公平，提高企业生产效率和保护企业的发展潜力4，政府如何进行有效的价格规制，以调节政府、消费者、企业三者之间的利益关系，制定同时符合三个目标的价格，是当前需要迫切解决的问题。在实践中，呈现出许多的问题，甚至导致特许经营项目无法顺利地合作下去。-2-哈尔滨工业大学工程硕士学位论文以水价为例，水价调整一直是改革的重点，为了节水和吸引投资者，中央和地方政府积极出台了一系列的政策调整水价，但我国水价构成不够合理，水资源费、污水处理费标准低，收缴率不高，总体水价仍然偏低，不能真实反映水资源的稀缺性，使水务企业面临水价收入无法满足他们获得合理投资收益的目标，水务市场的良性运作机制无法形成。（2）忽视对特许经营运营期的有效管理污水处理特许经营不仅仅是解决投资和建设问题，更重要的在于安全高效的运营管理。由于特许权方式在我国污水处理应用时间不长，多数项目还处于建设期间，没有转入正常运营阶段，因此，目前大多数污水处理项目特许经营过多地关注项目的投资和建设，忽视了对运营期间的监督管理，运营管理内容不清楚，缺乏有效的管理体系，大多数污水处理项目特许经营运营管理只强调质量管理，除了质量标准外，几乎没有服务性规范与标准以及企业运营绩效考核体系，缺乏对于企业的运营水平、企业真实成本的控制与把握。由于缺乏相关配套政策，许多特许经营项目一旦签约，政府监管部门似乎就放弃或者是无法对企业的服务、质量、技术流程和运营绩效进行监管。对经营企业实际运行情况及其技术路线实施情况缺乏监督与反馈，对企业利益和公众利益缺乏有效协调等。尽管一些特许经营项目运营期间可能发生的问题目前还没有充分显现，也无法合理预期，但忽视运营管理必然影响到污水处理特许经营的健康发展。（3）政府承诺和保证屡屡失信，承诺缺失现象普遍存在政府的承诺和保证是特许经营中的国际惯例，它有利于降低投资者的风险，保障投资者合法的权益，吸引投资者投资公用事业项目。但在我国由于特许经营的时间还不是很长，对它的理解还不很深，政府往往急功近利，引资心急，重承诺轻践诺，结果政府承诺和保证屡屡失信，承诺缺失现象普遍存在，导致许多项目中途夭折。如法国威利雅承接经营的成都第六水厂 B 厂特许经营项目，合同规定成都市自来水公司保证每日采购 B 厂的净水 40 万吨，当 B 厂建成投产时，由于市场形势的变化，供水市场严重过剩，只好让其它两个水厂停产来消耗这 40 万吨的产能，成都市自来水公司由此从盈利突转为巨亏，市财政每年因此补贴自来水公司一亿多元，财政不堪重负。政府缺乏风险意识，任意承诺，之后要么失信于投资者，要么履约成本高昂，政府声誉遭受损失，投资丧失信心，近期出现“洋水务”退出中国市场的趋势，应引起政府的高度重视 5。基于对上述问题的思考，本论文结合笔者工作的实际体会，以广州西朗污水处理工程项目作为研究背景，从特许经营项目中政府管理的角度出发，研究在我国现行环境下，污水处理特许经营项目的基本程序，着重研究政府如何在-3-哈尔滨工业大学工程硕士学位论文特许经营项目实施过程中有效地进行建设、运营管理以及如何实现合理的污水处理特许经营服务费价格管理，为污水处理特许经营制度的建设作有益的补充。研究力图总结自己在项目管理工作中的经验和不足，用以指导今后的类似项目的管理工作。1.2 污水处理特许经营研究现状1.2.1 国外研究现状国外对基础设施特许经营的研究既有理论方面研究，也有实践探索。最早研究特许经营的是英国人凯德维克(Chadwick)，他在研究法国 1896 年自来水行业实行特许经营时，建议把它作为维多利亚社会改革的一个环节将其引进城市市政公用事业，引起了对特许经营在理论上和政策上的讨论 6；1910年，威尔考克斯(Wiltox)注意到了这一经营方式；1968 年，德姆塞茨(Demsetz)在为什么管制基础设施中提出了特许投标(Franchise bidding)理论，强调在政府管制中引进竞争机制，通过招标形式，在某产业领域让多家企业竞争独家经营权(即特许经营权)，在一定质量要求下，由提供最低报价的那家企业取得特许经营权，之后，这一制度才真正引起了人们的关注；1972 年，美国经济学教授丹尼尔F史普博在管制与市场中对特许权竞争及价格管制都进行了系统研究，并首次提出了“特许权竞争机制”7。日本经济学教授植草益在微观规制经济学中重点研究了自然垄断的管制8。20 世纪 70 年代以来，西方各国推行行政改革，在公用事业领域内掀起了一股“私有化”风潮，英、美、法、西班牙等国把这种经营方式广泛应用于高速公路、供电、通讯、有线电话、城市供暖、垃圾处理、污水处理等设施的经营和建设，并在实践中形成了世界认可的法国市政公用事业特许经营模式，即政府与民营公司签订包括市政公用事业运行、维护、改建和扩建的合同。国外在水务市场特许经营的理论也经历了一个漫长的发展过程。在水务事业发展初期，城市水务由私营资本运营的，适宜于市场机制。随着城镇规模的扩大和水务技术的发展，人们逐渐发现城镇水务事业由私营资本运营有着种种弊 端 。 凯 恩 斯 （ John Maynard Keynes ）、 罗 森 斯 坦 罗 丹 （ Paul NRosensten-Rodan）、罗斯托（Walt Rostow）等近代经济学家主张政府在基础设施建设中的主导作用，指出市场不是万能的，水务等公用事业是市场失灵的领域之一，政府应该实行有效的干预。在这种经济理论的支持下，西方各国开始对城镇水务事业进行全面的国有化。政府直接决定城镇水务业供给的数量、价-4-哈尔滨工业大学工程硕士学位论文格和质量。随着国家垄断经营城镇水务事业的进行，这种模式的不足之处开始显现，如经营效率低下、冗员严重、腐败丛生等。以弗里德里克哈耶克（FriedrichA Hayek）为代表的经济学家认为政府不能去做市场有能力去做的事情。20 世纪 70 年代，在财政赤字和国有垄断水务事业效率低下的双重压力下，英国政府开始改革国有垄断的水务事业。放开了水务事业的市场准入，将原有国有水务企业进行股份制改造，吸引民营资本以多种方式参与城镇水务事业的发展，形成产权多元化的局面，以私有化为主，建立适应水务事业市场化运作的独立的管理机构，强调政府的监督管理。继英国之后，各国纷纷借鉴其成功经验对水务事业进行改革。在美国，多年来政府一直是水务的主要供给者，对水务企业实施了较为严格的管理政策。20 世纪 70 年代以后，由于传统管理政策的若干缺陷，美国率先在水务事业中实施政府管理放松政策，并探索有利于激励企业在追逐利润最大化目标的同时实现社会目标的新型管理政策及手段。法国以租赁或特许权经营方式选择专业公司经营管理水务事业。其运作体制可以归结为：设施公有；政府利用租赁或特许经营权的方式吸引民营资本参与水务事业，以合同形式规定双方权益；政府对其拥有监督权；企业拥有开发权；政府保留对价格的干预、以及单方中止合同的权力，政府仅仅起到引导、补充和管理的作用9。发展中国家开始使用特许经营模式建设运营基础设施项目的时间虽然只有几十年的历史，但是目前的发展速度很快，如土耳其、泰国、菲律宾、印度、巴基斯坦、马来西亚、印度尼西亚都在探索使用特许经营模式进行污水处理等基础设施的建设。目前，世界银行和亚洲开发银行等国际性经济发展组织也大力提倡水务事业的特许经营，认为特许经营提供了不断增长的水务事业投资需求与政府有限的财政收入之间矛盾难题的解决办法。从文献来看，发达国家的特许经营制度时间较长，有关基础设施特许经营的法律体系比较健全，利率和汇率政策较稳定，国内的市场需求也比较平稳，项目融资的来源主要是本国私营部门的资金，项目的风险主要是市场风险，政府对项目的担保或承诺很少，项目将来运营状况的好坏主要取决于投资者事先的市场预测及实际的市场需求状况，因此，西方发达国家对水务行业特许经营管理研究最多的是：如何能够确保有效的竞争、保护消费者利益。对于如何确保有效竞争的研究主要是特许权招标和拍卖理论，通过价格管制，在保护消费者利益的同时，鼓励经营者投资，实现经营者的投资平衡。发展中国家由于其政治和经济体制的原因，存在基础设施特许