（法学理论专业论文）行政问责制度的理念变迁.pdf

分类号 密 级 公 开 u d c 单位代码 10531 吉首大学 硕 士 学 位 论 文 行政问责制度的理念变迁 idea evolution of administration accountability system 研究生姓名研究生姓名 龙凤钊 指导指导 教教 师师 郑牧民 副教授 副指导教师副指导教师 学学 科科 专专 业业 法学理论 研研 究究 方方 向向 部门法理论 提交日期 2011 年 5 月 日 答辩日期 2011 年 5 月 日 答辩委员会主席 论文评阅人 二一一年五月二十日 独 创 性 声 明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得吉首大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 时间： 年 月 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解吉首大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意吉首大学可以用不同方式在不同媒体上发 表、传播学位论文的全部或部分内容。 (保密的学位论文在解密后应遵守此协议保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： 时间： 年 月 日 导师签名： 时间： 年 月 日 目录 目目 录录 摘 要 . 1 abstract . 2 导 论 . 3 一、问题的背景与提出 . 3 二、选题界定与研究现状 . 4 三、研究意义与方法 . 5 第一章 行政问责制度的理念变迁的理论预设 . 7 第一节 行政问责制度的原理 . 7 一、行政问责制度的涵义 . 8 二、行政问责制度的功能 . 9 三、行政问责制度的使命 . 10 四、行政问责制度的理论基础 . 11 第二节 行政问责制度的理念 . 12 一、行政问责制度的理念的认识基础 . 12 二、行政问责制度的理念的三种类型 . 13 三、行政问责制度的理念的理论形态 . 15 第三节 行政问责制度的理念的变迁 . 17 一、行政问责的制度变迁简述 . 17 二、行政问责的理念变迁简述 . 18 三、制度变迁与理念变迁的关系 . 20 第二章 行政问责制度的理念变迁的发生机制 . 21 第一节 行政问责的事件推动 . 21 一、推动行政问责的常态化 . 22 二、推动行政问责的控权化 . 24 三、推动行政问责的合理化 . 25 第二节 行政问责的制度创新 . 27 一、制度现状的考察 . 27 二、制度创新的模式 . 29 三、制度创新的意义 . 31 第三节 行政问责的认识提升 . 32 一、公民意识的成长 . 32 二、学术理论的转变 . 33 目录 三、政府观念的进步 . 34 第三章 行政问责制度的理念变迁的发展路径 . 36 第一节 理念变迁的路径依赖 . 37 一、路径依赖的含义 . 37 二、路径依赖的一般原因 . 39 三、路径依赖的根本原因 . 41 第二节 理念变迁的路径突破 . 41 一、路径突破的动因 . 41 二、路径突破的机理 . 43 三、路径突破的指标 . 45 第三节 理念变迁的路径选择 . 47 一、社会与国家之维 . 48 二、进化与建构之维 . 49 三、法律与政策之维 . 50 四、渐进与激进之维 . 50 五、困难与风险的问题 . 51 第四章 行政问责制度的理念变迁的目标共识 . 53 第一节 初级理念：控权 . 53 一、控权理念的逻辑起点 . 53 二、行政问责制度的理念之争 . 55 三、关于平衡论的质疑 . 57 第二节 中级理念：法治 . 59 一、行政问责制度与法治理念 . 59 二、行政问责制度与“合法性” . 62 第三节 终极理念：人权 . 64 一、行政问责制度的人权底蕴 . 64 二、行政问责制度的理念变迁与人权观念变迁 . 65 三、行政问责制度的理念变迁的人权价值指向 . 66 结 语 . 68 致 谢 . 69 参考文献 . 71 作者在学期间取得的学术成果 . 74 摘 要 第 1 页 摘摘 要要 本文围绕“行政问责制度的发展过程中其理念如何变迁”这个核心命题，对行政问责 制度的理念变迁的理论基础、动力机制、路径问题及其目标等方面进行了系统的研究。其 中，针对我国行政问责制度的缘起、演进的历程，及其现状和发展导向展开了重点论述， 尤其是结合我国近些年来行政权力运行实践中凸现的一些典型行政问责的个案进行了实 证分析，从不断强化社会主义法治理念和建构法治政府、责任政府的目标和视角出发，论 证了中国特色行政问责制度建构的理想图景及其实现进路。 第一章，理论预设。提出行政问责制度的理念变迁的三个理论预设：问责即是控权； 行政问责制度的理念是控权；行政问责制度的理念变迁是一个控权化的过程。最终都是为 了实现法治与人权。这三个假设分别建立在行政问责的制度原理、制度理念和制度变迁的 理论基础之上。 第二章，发生机制。从现实考察的角度，从事件推动、制度创新和认识提升三个方面 来阐释行政问责制度的理念如何发生、发展起来。这是理念变迁的内在运动机制问题。 第三章，发展路径。从变迁的路径过程的角度，主要分析其中的三个主要问题，即路 径依赖、路径突破和路径选择问题。最后认为，要突破路径依赖的问题，以积极的渐进路 线可能是最为适当的变迁路径。 第四章，目标共识。通过前文的三部分研究，总结性地提出并论证行政问责制度的理 念变迁的目标共识，即控权理念；再进一步认为，更为本质的是“法治理念”与“人权理 念”，是实现依法治国方略的必然选择和必然要求。是文章的目的论内容。 主题词：行政问责，制度变迁，理念变迁，控权，法治 abstract 第 2 页 abstractabstract focusing on the core proposition how has the idea of administration accountability evolved in the course of its development , this paper makes the systematic research into the basic principle, the power mechanism, the path problem and its target and so on in the idea evolution of administration accountability system，deeply makes the emphasical exposition to the origin，the evolution process，the current situation，the developing orientation of the administration accountability system，particularly，makes substantial evidence analysis to the typical individual cases of the administrative accountability，which arose in the course of the administrative power operative practice in recent years，expounds and proves the ideal picture and its realizing approach of the system construction of chinese characteristic administration accountability from the target and the visual angle of constantly forcing socialist legal concept and constructing legal government, responsibility government. chapter one：theoretical supposition. advance three theoretical suppositions of idea evolution of administrative accountability；the accountability is power-control；the idea of administration accountability system is power-control；the idea evolution of administrative accountability system is the the process of the power-control .the ultimate aim is the realization of rule of law and rights of man. these three suppositions are respectively establishesd up on the theoretical bases of system principle、 system idea and system evolution . chapter two：generating mechanism. explain how the concept of administration accountability system happens and developes from the angle of realistic investigation, and from three aspects of event occurence, bringing forth new ideas in the system and consciousness raising.this is the problem of internal movement mechanism of idea evolution . chapter three：development path. analysize three main problems, namely, path dependence, path breakthrough and path selection from the angle of the changed path,. finally, think it may be the most proper change path for breaking through the path dependence to make a positive gradual route. chapter four：target consensus. through study of previous three parts, put forward and expound the target consensus of idea evolution of administration accountability system in summary ,which is control power idea; further think it is “the idea of rule of law” and “the idea of rights of man” that is essential，which is the inevitable choice and inevitable requirement to realize the general plan of managing state affairs according to law. this is the teleological content of paper. key words: administrative accountability，system evolution，idea evolution，control power，rule of law 导 论 第 3 页 导导 论论 本文总体语境是“当代中国的法治建设进程”，具体为“社会主义法治理念”的时 下语域。理念比制度更为本质，更为深刻，更有概括力和解释力，是为“理念先行”。 本文核心概念是“理念变迁”而非“制度变迁”。本文认为， “行政问责制度的理念变迁” 的过程就是“控权理念”、“法治理念”以至“人权理念”的发生、发展的历史过程。凡 是有公共权力的地方就有公共行政，就会有相应的“制度理念”。它不是从来就有，也不 是一成不变；不是客观自在，而是理性创造；不是价值无涉，而是倾向分明。因此，“行 政问责制度的理念变迁”是一个重要而复杂的问题，是一个根源悠远又历久弥新的话题。 一、问题的背景与提出 （一）问题的背景 问责风暴发轫于 2003 年“非典”事件。自此行政问责事件大规模出现，问责问题走 入大众视野。2008 年更被称为“行政问责年”。仅 9 月份就有 7 起重大的公共事件致使 数十名重要官员被免职，从而出现了一个问责高潮。至 2010 年 11 月为止，笔者并不特别 费力就收集到了 118 个案例。在许多不同领域、不同程度的行政问责案件，根本就没有见 诸报端，社会公众自是无法了解。当然，作为一种内部行政事务，不必要也不可能都公开 报道。 另一方面，“问责作秀”、官员复出等问题也引起极大关注。 2004 年，安徽阜阳“毒奶粉事件”，原市长刘庆强调任安徽省环保局局长；2005 年， 吉林松花江污染事件，国家环保局局长解振华因此引咎辞职，2006 年，就复出担任国家 发改委副主任；2009 年，广州“公费出游”干部罗某免职两个月后闪电式履任新职，被 任命为省政协副秘书长。等等。问责风暴已刮起，法治潮流在涌动。“问责风暴”传神描 绘中国当下处于变革社会中，制度与理念变迁交叉互动的政坛生态，行政问责制度的建设 和改革成为一个逐渐被重视的问题。 （二）问题的提出 如何使行政问责法治化，成为亿万百姓和诸多媒体、学者以及政府共同面临的时代性 问题。2009 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了关于实行党政领导干部问 责的暂行规定，标志着行政问责的制度化进程正式开始；在“十二五”规划纲要的第四 十六章的第三节就是“推行政府绩效管理和行文问责制度”； 2011 年 3 月胡锦涛总书记 在政治局集体学习中又提出“四个更加注重”，其中第三个就是“更加注重行政问责制度 的创新”。可见，政治高层对此问题已颇为关注，显示该问题的重要性。但现实中，各级 各地政府却对此穷于应付，头痛医头，更有进退失策，政府共谋等问题；各方学者的解释 亦止于枝末细节，苍白无力，没有看到问题的思想根源所在。行政问责，原本是一个社会 问题，在法治社会的当今自然成为一个法律问题。而追寻本质，却更是一个思想问题，即 本文要讲的理念问题。“有权必有责，用权受监督”，已成时代最强音。但是，问责事件 频发，问责风暴频现的本身并不能成为法治的保证，而只是一个要求和契机。“从我国推 导 论 第 4 页 行法制、建设法治政府几十年，特别是进几年的实践看，真正的难度恰在于如何要求国家 实权机关守法，如何落实其法律责任。” 本文认为， 行政问责制度的理念在我国的法治进程中也存在一个变迁的发展问题， 即， 一个控权化、法治化以及人权化的过程。而本文的任务就是揭示、证明这个变迁的原因、 过程和目标等问题。即：在行政问责制度的建构过程中控权理念如何逐渐地确立起来，并 最终为“社会主义法治理念”注入新的思想？ 二、选题界定与研究现状 （一）选题界定 “行政问责制度的理念变迁”核心问题不是制度本身的变迁，而是制度背后的社会变 迁和理念变迁，核心是控权理念的成长与确立。 行政问责制度的法理归根到底就是追究行政权的责任问题，追究也就是监督、控制， 也就是现代行政法的本质和功能：控权。控权就是行政问责制度最根本的法理所在。研究 行政问责制的理念变迁， 就是从法理学和行政法基本理论的角度对行政问责制度的变迁做 一个梳理。真正的问题在于，主导或者决定这种法律功能的背后法理的发展变化，即功能 背后的理念变迁问题。 研究理念变迁，自然就要研究其中的结构和机理问题。行政问责制度作为一种现象， 并不是新近的事情。就是在古代社会，无论中西国家，也无论法治与否，都有行政权被问 责的事情及其道理。越是靠近政治权力的法律部门更是如此，就这一点而言，行政法和民 商法是不同的 。理念变迁的内在原因和属性在于法理背后的社会及其制度事实。 （二）研究的现状 通过对国内现有的文献资料做了较为全面的检索和梳理之后发现， 对行政问责制度的 研究较为薄弱，尤其是没有从理念变迁的角度去着眼，挖掘制度建构的精神实质问题。同 时，以目前的条件和能力对英文资料也做了初步的了解。 1. 国内的行政问责制度研究 第一，论文方面。目前，毛寿龙、杜钢建、周亚越等已发表了一些学术论文。2010 年 11 月 11 日 10 点 30 分，笔者“行政问责制度”为检索词在中国知网查询自 1979 年到 2010 年的论文，共有 713 篇。其中，期刊论文 555 篇，博士论文 2 篇，硕士论文 121 篇， 重要会议论文 35 篇。这样的数量实在不算多，与其他动辄上千篇的主题相比，实在相当 薄弱。接着笔者对检索结果的目录进一步的浏览和统计，发现大部分都是对行政问责的制 度规范和现实问题做一些简单的制度分析，缺乏对其做内在的法理研究，尤其是没有对制 度变迁、理念变迁作适当的动态研究，不仅缺乏深度而且没有动态研究的解释力。此外， 也没有从“社会主义法治理念”高度来解读法治建设的进程，缺少政治敏感和历史眼光。 张越：法律责任设计原理，中国法制出版社，2010 年，第 64 页。 罗林斯（rawlings）在法律和行政一书中认为，每一种行政法理论背后都是国家的理论，那种认为行 政法是非政治的、 中立的和独立于政治、 政府、 行政管理的观念并不切合社会现实。 参见 carol harlow & richard rawlings ,law and administration,lodon:butterworths,1997. 导 论 第 5 页 这些研究，没有满足笔者的要求。因为这些研究基本上停留在解释现象的层面上，满足于 对一般的制度分析和肤浅建议，不能追寻中国法治进程中最为隐秘和细微的进步以及动 向：理念变迁。另外，有一点需要指出的是，行政问责制度的相关研究论文所刊登期刊一 般来说档次不高，在 2008 版中文核心期刊目录的 21 种法律类期刊中缺少对行政问责 制度的探讨。 第二， 专著方面。 直接以行政问责制度为研究对象的有周亚越 行政问责制度制研究 与 行政问责制度制比较研究 、 沈开举和张钰 行政责任研究 、 王成栋 政府责任论 、 胡建淼领导人行政责任问题研究、杨解君行政责任问题研究、刘雪丰行政责任 的伦理透视、朱新力与余军主编的行政法律责任研究、蒋劲松 责任政府新论、 陈党问责法律制度研究等。相关的研究主要有周永坤、文正邦、孙笑侠、胡建淼、朱 新力、毛寿龙、袁曙宏等人著有专著，主要是从行政权的控制与责任方面。这些专著和以 上所说的论文情形相近， 大多是对行政问责制度做一些一般性的制度分析， 缺少动态研究， 更是没有在社会变迁和制度建构以及法理演变等方面以“变”与“不变”的角度来解读我 国行政问责制度的背后法理问题，在笔者看来仍嫌有不满之处。第三，教材方面。教材方 面目前还没有专门的行政问责制度作品，在笔者的信息范围内，也没有高校开设专门的行 政问责制度的课程。 对于行政问责制度中存在的现实困境。研究者们的主要观点有：第一，从法律规定不 健全的角度，法律体系存在缺陷, 权责不清，问责内容、问责对象、问责程序等都缺乏明 晰的法律依据。 第二， 从社会管理意识来看， 认为人治观念盛行， “官本位” 思想严重, 公 众参与意识淡薄。第三，从党政角度出发，认为以承担行政、党纪责任代替对政府官员政 治和道德责任的追究。第四，从立法形式看，认为我国目前虽有行政责任追究的某些规章 制度, 但缺乏行政问责的法律，强调行政问责的法律缺失。 但是，在笔者阅读范围内，却没有任何一个专著或论文从行政问责制度的理念的变迁 或相近的方面来展开研究，显示了对此问题研究的肤浅和形式化。这样的研究现状实在难 以解释行政问责及其制度建设中的实质性问题。对这个问题做正面的、直接的研究，是本 文的一个独到之处。 2. 国外的行政问责制度研究 目前，国内外学术界对于责任政府的内涵与理念已有相关研究，国外文献主要有：美 国的特里l. 库伯 2001 年的行政伦理学实现行政责任的途径；英国的戴维米 勒和韦农 波格丹诺 1992 年的 布莱克维尔的百科全书 。 室井力的 日本现代行政法 。 在这些著作中有对行政问责制度的相关论述。但是也没有从理念变迁的角度专门展开。 三、研究意义与方法 （一）研究意义 本文通过是“行政问责制度的理念”的研究，目的在于为行政问责制度的建构做理论 准备及落实 “社会主义法治理念” 法学思想。 因此， 选题的研究意义也是在此两个层面上。 第一，为推进依法行政，弘扬“社会主义法治”精神，建设法治政府提供理论支持。 第一章 行政问责制度的理念变迁的理论预设 第 6 页 社会主义法治理念作为法治理念的一种类型，必然具有法治的本质属性之一，即对行政权 的法律约束。法治的本质要求就是要建立责任政府，实现行政法治，其第一个要求就是要 通过法律控制行政权，保障公民权。 第二，为行政问责法的制定提供理论说明。行政问责制度的建构研究有利于推动 行政问责的法治化前进，有利于找到法治进程的突破口。 在当代中国的法治进程中，行政法问题的研究可以说到了一个至为关键的时期。公民 权和行政权的冲突与协调是法治发展的肯綮所在。 法治事业的进展以公民权的进步和行政 权的退缩为指标。近年来的行政问责问题恰好在这个关键时期、关键地方扮演了一个关键 问题的角色。借助目前的政治现状所带来的政策环境，通过推进行政问责的制度化和法治 化，具有重要的现实意义和历史意义。行政问责制度的前进就是法治的前进的一个缩影和 焦点，行政问责制度是政治文明的里程碑。此时研究行政问责制度的法理问题，具有关键 和及时的实践意义。利用行政问责这个“热点”和“关键”的意义，及时挖掘和扩大其效 果，无论是对于推进实务，还是扩大认识，都可以起到一点水折射太阳的光辉，以小见大 管窥法治变迁的功效。 （二）研究方法 本文在不同的层次讨论行政问责制的理念变迁时候，所使用的研究方法有所不同，本 文坚持从现象到制度再到理论的技术路线出发，严格按照法学研究的具体方法，努力论证 行政问责制的理念变迁这一个潜在地、强大的历史进程。实际上，关于“行政问责制度的 理念变迁”的研究思路可以分为两种：第一种，按照理念变迁的主要问题展开，可以从理 论预设，发生机制，路径问题和目标等方面来写；第二种，按照变迁的步骤展开，就是按 照变迁从哪里到哪里，一步步地写下去。本文采用第一种写法，突出变迁中的问题，以问 题为中心来展开全文。在第三章“发展路径”中也是针对其中的三个问题或者环节来重点 写作。这样做，是避免第二种思路的平铺直叙，直截了当地抓住问题。而且，第二种思路 其实是建立在一种假设之上，这个问题将由本文的第一章的“理论预设”来完成。 规范分析法。规范分析法是法学的基本方法，是对制度规范进行合法与非法，运行与 效果，权利与义务分析方法。它又涉及到制度实证，价值实证和社会（案例）三个方面的 内容。它的基本对象是制度事实及其构成与效果。在本文中，主要是通过行政问责制度， 相关的政治制度和法律规范进行分析论证。 案例分析法。案例分析法是认定研究对象中的特定对象，加以调查分析，弄清其特点 及其形成过程的一种研究方法。在本文中主要是通过各种媒体，包括报刊，网络，电视等 收集，整理和分析今年来的一些带有典型性的行政问责制度案件，探讨其事件背后的法理 和制度问题。通过这些个案分析，可以看到最生动的法治进程以及种种问题。 此外，还采用了认识发生分析法，博弈分析法等方法，从多方面阐述行政问责制度的 理念变迁问题。为了叙述的方面，本文章节名字，多为省略了“行政问责制度”以及“当 代中国”的用语。 第一章 行政问责制度的理念变迁的理论预设 第 7 页 第一第一章章 行政问责制度的理念变迁的理论预设行政问责制度的理念变迁的理论预设 预设又称为前提、先设和前设。理论预设 ，在本文中是指“行政问责制度的理念变 迁”的理论认识前提和语境，即行政问责制度的原理、理念和变迁都是围绕“控权”而展 开，其理念变迁在时间维度上就是一个“控权化”的过程，或者说行政问责制度的理念本 来就是一种“控权理念”，其变迁的过程是一个回归原理，回归法理和实现法治的历时性 过程。本章中，制度原理是变迁的内在动因，制度理念是变迁的观念指引，制度与理念的 变迁及其关系是关键。目的就是要为该制度的理念变迁提供一个基础性的理论说明，是最 后达成理念共识的认知基础。 图表 1 行政问责制度的理念变迁的理论预设图示 第一节 行政问责制度的原理 本节阐述“行政问责的制度原理”，这是应然的问题。并非所有的行政问责制度都具 有法治性的控权功能及其价值取向。但是，作为本章第一个理论预设，笔者认为，行政问 责制度的原理是其理念变迁的原始起点和最终依归：问责即是控权，控权必须问责；或者 说， 通过问责可以控权。 一个具有控权品质的行政问责制度的建构必需从其制度原理出发， 也以其制度原理作为依据。 探讨行政问责制度的原理是为厘清行政问责制度的理念的认识 基础和思想根源，围绕行政问责制度是什么、能干什么、要干什么和凭什么四个问题，分 别从行政问责制度的含义、功能、使命和理论基础四个方面回答。行政问责制度的理念变 迁，最终是为了实现和完成行政问责制度的原理，或者说最终要依据这个原理来完成。 德国哲学家、现代逻辑奠基人弗雷格(gottlob frege)于 1892 年提出预设理论。在其论意义和指称一文 中最早提到了语言使用中的预设现象。他认为，在任何一个命题中，总有一个明显的预设。预设和生成是一 对相互联系的矛盾统一体。实际上，预设是一种逻辑方法。本文的“理论预设”就是为后文的动力机制、路 径问题和目标共识三个问题提供一个理论的前提基础。或者说，后面的三部分都是为了展开和论证此预设的 成立与生成。 权力本位阶段 保权理念 中间阶段 过度理念 权利本位阶段 控权理念控权理念 管理论 控权论控权论 平衡论 控权化 控权化 控权化 控权化 法治法治 与与 人权人权 第一章 行政问责制度的理念变迁的理论预设 第 8 页 一、行政问责制度的涵义 （一）行政问责制度的概念 行政问责首先是一种行政管理活动。 现代汉语词典对“问责”的解释是： “动词， 追究责任。” 联合国反腐败公约使用“问责”的措辞是“accountability”，其形容词 形式是“accountable”。牛津简明英语词典对“accountable”的解释是：“responsible, required to account for ones conduct”，指“在法律或道义上应负责任的，被要求对其行 为负责任的”。 从词源学意义上来看，“问责”一词，都包含“追究责任和承担责任” 的含义。 行政问责制度或问责制（accountability system），是指政府或执政党机关对现任政府 负责人、政府所属各工作部门和下级政府主要负责人以及执政党的党务机关工作人员，在 所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影 响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机 关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。现代意义的行政问责制 起源于西方的政治管理。其实质是通过各种责任机制，限制和规范行政权力和官员行为， 最终达到权为民所用的目的。主要手段包括各种形式的行政和司法的追究，目前运行方式 主要是撤职、引咎辞职，警告、记过等。行政问责制度作为一项新生的制度安排还远未形 成具有法治理念的制度化的规范体系。建构一个具有控权功能、法治理念和人权关怀的行 政问责制度是一个具有时代意义的任务。 （二）行政问责制度的渊源 行政问责制度的渊源，是指行政问责作为一种制度的存在样态，即它的 “法源”问 题。凡有公权力的地方皆有问责问题，因而就具有相应的问责制度和问责制度的理念。在 我国，目前行政问责制度的渊源非常复杂。本文使用广义的行政问责制度概念，包括宪法 与法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方规章、经济特区法规和规章、国际条约以 及作为执政党的中国共产党的党章、纪律条例等具有影响力和强制力的规范。其中，法律 是制度的最高形态，理念是一种非正式制度。从级别上可以分为中央和地方两种。地方的 也有不同的级别和类型的行政问责制度。 目前， 行政问责制度的渊源的特点主要是， 第一， 多层次；第二，多形式；第三，政策和法律混合，很多行政问责制度的规范性文件是中共 中央办公厅和国务院办公厅（其实没有行政主体的资格）共同颁布的。 （三）行政问责制度的本质 制度的本质，是一个历史范畴，应该从制度的社会物质生活形态来理解。就“行政问 责制的理念变迁”问题而言，它的原理和本质就在于“行政”之中。行政问责制度的实质 是政府的一项内部人事管理制度，属于内部行政行为。“行政”是行政问责及其制度、理 念存在和发展变迁的前提与依据。有什么样的行政观念，就有什么样的行政问责的制度理 念。 权力本位的行政观念与权利本位的行政观念，其问责制度的本质绝然不同。其背后的 的制度理念与制度设计也有本质区别。从根本上来说，“行政问责制度的理念变迁”取决 现代汉语词典，商务印书馆 2005 年第五版，第 1987 页。 牛津简明英语词典（concise oxford english dictionary），外语教学与研究出版社，第 9 版. 第一章 行政问责制度的理念变迁的理论预设 第 9 页 于并作用于行政的观念及其制度安排。近年来的“问责风暴”正是显示了我国社会民众与 政治国家对行政的观念的突破与进步。当“行政即服务”的观念被广泛承认，“行政”由 于违法或失职而必需承担法律责任和道义责任时候，问责制度及其理念就悄悄地变迁了。 “问责风暴”中种种案件的问题，如问责主体的局限，问责程序的透明与启动，问责客体 的权利救济以及“问责作秀”中的“行政共谋”问题等，也考验和激发了理念的变迁、更 替，一种新的问责理念就逐渐被培育。 二、行政问责制度的功能 （一）行政问责制度的一般功能 行政问责制度的功能，就是依照法律追究官员的行政责任，功能就是控制文官集团， 维持政权的稳定。此功能在任何时代和国家都是必需，其结构和功能本身并没有阶级性和 色彩，属于事实性功能，价值中性的功能。比如，我国古代监察