（经济法学专业论文）商业银行监管法律制度研究.pdf

厂 q士学位论文 nk s t e r s t h e s i s 爵。 完备， 存在不配套、 不协调、不完整的现象， 监管体制尚未完全理顺，中央银 行监管地位的独立性尚未完全确立， 中国人民银行总行内部各职能部门之间以 及总行与分支机构间监管协调机制尚未有效建立， 银行业自 律程度还很低。 今 后，在建立富于效率与竞争的银行监管体系、 提倡和加强市场原则、 注重监管 的专业性和技术性、强调商业银行内部控制的世界银行监管发展的大趋势下， 我国商业银行监管法律制度也应建立如下目 标模式: 统一集中， 授权运作; 分 权 监 管 、 分 工 合 作 ; 监 管 与 自 律 结 合 ; 规 范 与 发 展 并 举 。 关键词:商业银行银行监管监管法律 :彝 : 硕士学位; 仑 文 u a s t e r s t i i i( c i s ab s t r a c t c o m m e r c i a l b a n k i s a f i n a n c i a l i n s t i t u t i o n , w h i c h s e r v i c e s i n m a n a g i n g d e p o s i t s a n d g r a n t i n g s h o r t- t e r m l o a n s . ma x i m i z i n g i t s p r o f it i s t h e u l t i m a t e a i m . b a n k s u p e r v i s i o n i s a s e r i e s o f a c t s , d o n e 勿 t h e a d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o n s ( o f c o m m e r c i a l b a n k s ) , t o r e s t r a i n c o m m e r c i a l b a n k s a n d r e g u l a t e t h e ir m a n a g e m e n t f o r s t a b l e r u n n i n g i n c o n f o r m i t y w it h l e g a l p r o v i s i o n s . b a n k s u p e r v i s i o n l a w s a r e t h e l e g a l p r o v i s i o n s t o r e g u l a t e t h e r e l a t i o n s i n b a n k s u p e r v i s i o n , w h i c h a i m t o : s a f e g u a r d t h e s t a b i l it y o f c u r r e n c y a n d f i n a n c e s y s t e m , s a f e g u a r d t h e b e a i f i t s o f d e p o s it o r s , i n v e s t o r s a n d c o n s u m e r s , p r o m o t e p r u d e n t i a l b a n k m a n a g e m e n t a n d p r e v e n t t h e m a r k e t f a i l u r e , b u i l d h ig h l y e f f i c i e n t a n d c o m p e t it i v e b a n k s y s t e m . b a n k s u p e r v i s i o n l a w s m a k e t h e v a l u e o f o r d e r , f a i rn e s s a n d b e n e f i t s , a s w e l l a s t h e b a s i c p r i n c ip l e o f r e f i n i n g s u p e r v i s i o n . c o m p a r e d t o t h e b r i t i s h m o d e w h i c h i s i n f o r m a l a n d h a s s o l e s u p e r v i s i o n o r g a n i z a t i o n , a n d t h e a m e r i c a n m o d e w h i c h h a s t w o s y s t e m s w i t h v a r i e d o r g a n i z a t i o n s i n c o r p o r a t e d t h e d o c t r i n e o f t h e 尸-一-一一 硕士学位论文 ,m a s t e r s i i i 一 s t s s e p a r a t i o no f p o w e r s a n d t h e c o n c e p t o f c h e c k s a n d b a l a n c e s , a s w e l l a s t h e j a p a n e s e m o d e t h a t h a s o n e s y s t e m w i t h v a r i e d o r g a n i z a t i o n s a n d a d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c e , w e h a v e b a s i c a l l y e r e c t e d t h e o v e r a l l b a n k s u p e r v i s i o nf r a m e i n c h i n e , b u t t h e l e g a l s y s t e m i s n t p e r f e c t , t h e ne目duk ohnn 通rlaa 15尸.卜 s u p e r v i s i o ns y s t e m h a s n t b e e n e n t i r e l y p u t i n o r d e r , t h e s u p e r v i m p l e m e n t e d b y c e n t r a l b a n k i s n t c o m p l e t e l y i n d e p e n d e n t , s e l f - d i s c i p l i n e o f c o m m e r c i a l b l a c k s i s m l o w d e g r e e . h e n c e , i n t h e g l o b a l d e v e l o p m e n t t r e n d o f h i g h l y e f f i c i e n t c o m p e t i t i v e b a n k s u p e r v i s i o n s y s t e m , t h e i d e a l l e g a l s y s t e m o f o u r s u p e r v i s i o ns h o u l d b e t h e mo d e t h a t : c o mme r c i a l b a n k s s h o u l d h a v e t h e a u t h o r i t y o f t h e i n t e g r a t e d a n d c e n t r a l i z e d s u p e r v i s i o n i z a t i o n s t o o p e r a t e , s u p e r vi s i on i z a t i o n s s e p a r a t e d i n t o p o w e r s s h o u l d s h a r e o u t t h e w o r k a n d c o o p e r a t e w i t h o n e a n o t h e r , s u p e r v i sio n s h o u l d i n t e g r a t e w i t h s e l f - d i s c i p l i n e , c o m m e r c i a l b a n k s s h o u l d b e r e g u l a t e d a n d d e v e l o p e d s i m ul t a n e o u s l y . k e y w a r d s : c o m m e r c i a l b a n k s ,b a n ks u p e r v i s i o n , s u p e r v i s i o nl a ws . 、叠 硕士学位论文 v a s t e r s t h e s i s 商业银行监管法律制度研究 二十世纪七十年代以来，金融领域发生了巨大的变化，国际银行业迅速 扩张，金融服务市场日益国际化，国内、国际银行业竞争加剧。与此同时，金 融业的不稳定因素、 风险因素逐渐增多、日益复杂并呈国际化趋势，金融危机 频频发生一1 9 8 2 年拉美发展中国家的债务危机， 1 9 9 6 年欧洲货币 机制危机直至 1 9 9 7 年爆发的席卷东南亚各国的亚洲金融危机等等。 特别是1 9 9 1 年国际商业信 贷银行 ( b c c i ) 倒闭、1 9 9 5 年经营了 2 3 2 年的英国老牌银行巴 林银行破产和日 本大和银行事件令人触目 惊心。 加强金融监管， 尤其是商业银行监管，再次引 起人们的重视，并成为国际金融界、银行界的共识。 本文所指商业银行是指以经营存款和对工商业发放短期贷款业务为主的 银行， 是以利润最大化为目 标的金融企业，即传统的银行。 尽管当 今西方银行 与其它金融机构的区别已经模糊， 非银行金融机构运用传统的银行工具竞争日 益加剧， 但商业银行仍是一国金融体系的核心和主体部分， 也是西方金融监管 的主要内容和各国金融监管当局关注的焦点。 从完整意义上讲， 对商业银行的监管包括外部监管和内部管理两个部分。 在外部监管中， 又分为中央银行监管、 政府有关部门监管和社会会计师部门的 审计监督等; 在内部管理中， 主要是指商业银行管理及内 部控制制度。 这些监 管部门和内容都是极其重要的， 但限于时间和篇幅， 本文仅从中央银行监管角 度对商业银行监管法律制度展开阐述。 一、商业银行监管法的一般理论分析 ( 一 )商业银行监管法的概念 商业银行监管内涵界定 升 国 石 贞 士学位 论文 干 ; ti i f 尺 s下 i l h 5( s 、 、 目 - 闷 产一- - 一 要阐述商业银行监管法的概念， 必须先了解商业银行监管的含义. 当今商 业银行业务的复杂性， 使商业银行监管有着极其丰富的含义。 广义的商业银行 监管包括商业银行监督和商业银行管理， 其中商业银行监督主要是指商业银行 经营的法律和规则框架， 商业银行管理除外部管理外， 还包括商业银行自 身的 内部管理，即内控制度，是指银行高层官员为本行制定业务经营政策并进行内 部经营管理。 本文侧重于分析中央银行等对商业银行的监管， 即狭义的商业银 行监管。 狭义的商业银行监管是商业银行管理机构对商业银行及其经营活动实 施规制和约束， 促使其依法稳健运行的一系列行为的总称， 这一定义有如下几 层含义: 第一、 实施监管的机关是一国的商业银行监管机关。 其监管权的行使是国 家行政权力在商业银行领域的运用和实施， 具有强制性质， 其监管权的取得须 经国家依法授权。如 中国人民银行法第z 条赋予了中国人民银行在国务院 领导下， 对包括商业银行在内的金融业实施监督管理的权力; 该法第3 0 条还规 定监管权必须依法行使。 第二、 商业银行监管的实施对象是商业银行及其经营活动。 具体包括对货 币政策与商业法执行情况的监督， 现场检查与非现场监督、 外部监管与内部控 制、以及银行准入与退出的全部运作过程。 第三、 商业银行监管的基本方法是针对商业银行的具体行为制定相应的法 规条例，并据以对商业银行实行常规的检查监督、定期或不定期的现场检查、 以及对出现问题的商业银行进行稽核处罚。 第四、商业银行监管的目的是控制银行业的整体风险，限制 商业银行的过度竞争，维护商业银行的合法、稳健、高效运行，促进国民经济 g , 士学位论又 m a 5 r r : e s c i j e s s 健康、持续发展。 2 、商业银行监管法的概念 商业银行监管必须依法进行，商业银行监管机关的设立，监管职权的取 得和行使都依赖于商业银行法， 离开了法律， 不仅商业银行的行为失去了 规范， 约束、 指引和保障，而且商业银行监管机关也失去了监管的标准、 权威、 手段 和基本前提。 商业银行法调整的关系包括商业银行业务关系和商业银行监管关 系。 前者主要是指商业银行在法律法规允许的范围内从事相应业务活动与其他 民商事主体间发生的关系，如存款、贷款关系、融资、租赁关系等，这类关系 虽为平等主体间的关系， 便其间渗透了国家的意志， 要受到后者监管关系很大 程度的制约。 商业银行监管关系主要是指一国商业银行监管机关在组织和管理 全国的商业银行及对商业银行及其业务的监管过程中形成了监督管理关系。 调 整商业银行业务关系的法律规范， 我们称之为商业银行业务法， 而调整商业银 行监管关系的法律规范， 我们称之为商业银行监管法。 目 前， 从法律渊源来看， 我国的商业银行监管法并不仅指某一部分法律、 法规， 而是侮部金融法律、 法 规中所有具有商业银行监管性质的法律规范的总称。 ( 二) 商业银行监管法的目 标 商业银行监管作为一种具有特色内涵和特征的政府规制行为， 必然有其特 定的目标。 这是监督者在实施监管中所要最终达到的目的，是其行为宗旨之所 在， 也是商业银行监管立法目 的之所在。 如 美国联邦储备法开宗明义第一 条就明确该法目的之一是 “ 建立美国境内更有效的银行监管制度”， 其具体目 标有四:一是维护公众对一个安全、 完善和稳定的银行系统的信心;二是为建 崎 b )6 士学位论文 v s t h s t i ffs i s 立一个有效的和竟争的银行系统服务; 三是保护消费者; 四允许银行体系适应 经济的变化而变化。德国 信用业法 ( 银行法k w g ) ) 第六条授权 “ 联邦银行监 督局监管所有的信贷机构， 以保证银行资产的安全、 银行业务的正常运营和国 民经济运转的良 好结果。 ” ” 相形之下， 我国( 中国人民银行法 关于监管目 标的规定则显得过于原则， 其侧重点在于维护金融业的稳健经营。 该法第一条 规定:“ 为了 确立中国人民银行的地位和职责， 保证国家货币 政策的正确制定 和执行， 建立和完善中央银行宏观调控体系， 加强对金融业的监督管理， 制定 本法。 ”第3 0 条规定:“ 中国人民银行依法对金融机构极其业务实施监督管理， 维护金融业的合法、 稳健运行。”从立法语意考察， 中国人民银行法第1 条 明确了立法宗旨， 第3 0 条则表明了央行监管的目 标。的确， 维护金融业的稳健 运行是我国央行实施监管不可或缺的一项重要目 标， 但从商业银行监管的完成 及其本质需求来看， 商业银行监管所要达到的目 标不应是单一的， 而应是多层 次的，有机组成的体系。该体系主要由下列要素目 标所组成。 1 、维护货币与金融体系的稳定。 商业银行对国民经济的循环影响极大。 商业银行经营的货币更因历史的原 因和其作为金融制度的核心要素成为各国政府、 中央银行监管和货币政策的主 要标志物。 这也是商业银行成为管制最严的之一的原因。因此，为货币政策服 务、 控制经济活动中的货币流通量， 为银行和客户从事货币 信用交易提供一种 稳定的环境，成为商业银行监管立法的目 标之一，正如美联储前主席保罗 . 沃 尔克概括的:“ 某些规章制度的存在主要是为了进行货币和信贷控制， 是基于 货币政策的目的，为货币政策服务。 ” ， ， 历史经验表明，一家银行的倒闭， 在脆弱的金融管理和公众信心下，往往 一匆 ， 硕士学位论文 1 i a s t e r s t h e s i s 会引起过于惊慌的反应和骨牌效应， 产生第二次波及效应和一连串银行倒闭的 “ 第三次效应”。 ( 3 ， 个别的失败会给经济和金融体系带来巨大损失，并可能引 起稳健谨慎银行不稳定。 银行监管的目 标就是要防止个别机构的倒闭对其余支 付体系的波及和扰乱影响，即阻止 “ 银行业传染”，保持 “ 市场的完整与信 心”， 促使银行体系有序而稳定地运作。 应当指出， 银行监管并不能消灭 “ 体 系失败”，但能防止和减少体系失败的风险。 z 、保护存款人、消费者和投资者利益。 保护存款人利益就是保障储户存入商业银行的资金安全， 这是储户作为银 行债权人的要求。由 于众多零散的客户， 难以了 解银行业务状况， 资产负 债管 理以及银行法规定的商业秘密的限制， 因而无法保护其利益， 使得监管机构代 表广大存款人利益对银行实行监管成为一种必然， 保护存款利益也就理所当 然 成为商业银行监管立法的目 标之一。 3 、促进银行谨慎经营，防止其市场失败。 商业银行管理最早或最传统的目 标就是保持银行的稳健性和谨慎性。“ 谨 慎性”这一术语用在银行管理上不仅是指要从微观上促使商业银行谨慎行事， 还包括防止商业银行不谨慎的市场行为和犯罪行为所造成的后果。 谨慎目 标体现在商业银行监管上， 就反映在对流动性比例和谨慎比例的监 管上。流动性比 例是要求流动性资产比例不能低于存量比例、 贷存比例、 现金 流量比例等流动性比例: 谨慎比例则要求限制某类型资产的数量，以避免清偿 力不足。简单的谨慎比 例是要求银行保持一种安全形态，如保护资本充足率、 单一贷款比 例等。 “ ， 当今，谨慎监督己 成为各国商业银行监管者和经营者共同 关注的焦点，也是各国商业银行监管立法的目 标之一。 4 、建立高效率、富于竟争性的银行体制 石 贞 士学位论文 5 1 % s t e r s t 川汽 i s 良 好银行体制的典型特征就是以具有竞争力的价格提供优质的服务，所 以， 商业银行监管立法的目 标也应包括创造出一种提高效率并鼓励竞争的管理 结构，促使银行服务适度化，在市场经济中更好地运作。 效率可以定义为以一定量的资源投入获得最大的产出。 适度竞争是提高效 率的手段，而过度竞争则会增加商业银行损失的风险， 如出于竞争压力，银行 会降 低贷款标准， 接受任何借款要求， 在不利的竞争条件下， 将会产生大量的 有问题贷款， 并带来导致银行损失甚至倒闭的风险， 因此， 商业银行监管立法， 既要加强对银行准入和规模经营的控制， 又要不过度限制商业银行的活力， 应 该促使银行能够尽快适应经济环境的变化和技术进步， 促成银行建立更好的信 息控制反映体系，增强本国银行业在国际间的竞争能力。 ( 三)商业银行监管法的价值 法的价值是指法这个客体对满足个人、群体、阶级、社会需要的积极意 义， 法律越能满足人的需要， 也就越具有价值。 商业银行监管法的价值也必然 是在人和法 ( 银行法)的关系中体现出来的法律积极意义， 最能反映商业银行 监管法的自 身规定性和其本质特征的法价值应是秩序、公平和效益。 工 、秩序 秩序的存在是人类一切生存、发展活动的必要条件，与法律永相伴随的 基本价值， 便是社会秩序。 秩序总是意味着社会进程中某种程度的关系的稳定 性、 结构的一致性、 行为的规则性、 进程的连续性、事件的可预测性、 人身财 产的安全性、冲突的可控制性及纠纷解决的和平性。而秩序的对立则是无序， 意味着社会普通存在着无连续性、 无规律性的现象， 各种偶然的、 不可预测的、 难以控制的混乱因素渗透于社会之中， 社会成员不得不为自己的人身、 财产安 全得不到保障而弹精竭虑。 所以建立法律规则并借以实现社会秩序是人类永恒 拿 石 万 士学位论文 ns t e r s t h e s i s 的理想。 商 业 银 行 监 管 法 所 蕴 含的 秩 序 价 值 是以 法 建 立 和 维 护 交 易 秩 序、 监 管 秩 序， 实 现 银 行 业的 稳 定 健 康 发 展。 就 交 易 秩 序 而 言 ， 商 业 银 行 监 管 法 通 过 规 范 商 业 银 行 设 立 、 变 更 和 终 止， 明 确 其 业 务 范 围 ， 建 立 规范 各 商 业 银 行 的 业 务 经 营 监 控 指 标 和 预 警 系 统， 诸 如 资 本 充 足 率、 资 产 流 动 率、 贷 款 集中 程 度 等， 确 保 商 业 银 行 依 法 稳 健 运 行， 实 现安 全 性、 流 动 性 和盈 利性的 有 机 统一 在 此 基 础上使有限的 金融资 源得到 最佳配置。 同 时， 商 业银行监管法 通过 对商业银行 经 营行 为的 规范 约 束以 及对 存 款 人、 消费 者 和 投资 者 利 益的 突出 保 护， 来 纠 正 商 业 银 行 与 上 述 主 体间的 实 上不 平 等的 经 济 地 位， 保 护交 易主 体 间 公 正的 权 利义务关 系， 维护银 行信誉， 实 现银行业的 有机运行。 就监管 秩序而言， 在商 业银行监管领域， 监管法对商业银行权力的 扩张实施了 一定的压制， 并取得了 一定程度的成功。 但监管机关权力的过度膨胀， 势必过分干预甚至否认商业银 行作为市场主体的独立性、自 主性。 因 此， 为实现监管的秩序化， 还要建立和 维护权力运行程序， 监管法不仅要从实体上严格界定监管机关的权力范围， 而 且要从程序上明确监管机关实施监管行为的步骤和程式， 还要赋予商业银行作 为监管受体在合法利益受到侵害时的行政复议乃至诉讼的 权利， 以 制约监管机 关权力的行使， 使权力运行规则化、 制度化、 有章可循， 有条不紊， 维护并巩 固健全的金融秩序。 2 、公平 在许多情况下，人们往往把公平看作是法律的同义词，是法律所应当始 终奉行的一种价值观，是所有法律的精神和灵魂。何为公平?在法学界，亚里 士多德的公平概念迄今为止具有最大的影响力。 他将公平分为分配的公平与矫 正的公平，前者是指利益、责任、社会地位等在社会成员间的分配，后者是指 :鼠 硕士学位论文 t l s i ii r s ! s 1 1 社会成员间重新建立原先已 经确立起来， 又不时遭到破坏的均势和平衡。 亚里 士多德公平观念的另一主要内容是平等，即公平要求法律平等地对待争议各 方，做到不偏不倚。 5 ， 商业银行监管法乃至市场经济所需要的公平观念既包括实体的公平，也 包括程序的公平。 就实体公平而言， 商业银行监管要求监管法对权利和利益分 配的公平。 在权利的分配上， 商业银行监管法应合理设计监管格局， 促进市场 整体法律地位的平等，拥有均等的机会，享有平等的权利，实现公平竞争。为 实现竞争起点和机会的基本平等， 商业银行监管法应明确规定商业银行市场准 入 ( 包括开业、合并)的条件和资格，监管者对所有市场进入者应依法一视同 仁， 不应有任何不公正的歧视。 进入市场的商业银行也应在同样的法律环境下 生存、竞争和发展。监管法为实现监管目的而对银行设计的诸多限制性规范， 银行都必须遵守。 对于那些破坏市场竞争规则， 为其他主体进入市场设置障碍， 利用其优势地位侵犯他人合法权益的银行，监管机关必须采取强有力的措施， 予以干预或严厉禁止，以恢复正常的市场秩序，实现社会公平。 就程序公平而 言，商业银行监管法需明确:1 )主体的进入程序，即商业银行的设立开业， 监管机关的批准授权程序: 2 ) 监管机关的监管程序， 即实施监管的具体程式、 步骤、方法;3 )商业银行权利受侵犯时的救济程序。这些程序的执行过程， 也即法律适用的过程， 将法律确认的抽象公平转换成为具体的公平， 这是公平 得以实现的必要法律保障。 3 、效益 效益，也称 “ 效率”，作为经济学范畴，表述的是投入与产出，成本与 收益的关系， 就是以最少的资源消耗取得最多的效果。 效益价值目 标在法律中 的确立， 不仅是社会发展的必然要求， 而且法律制度的产生在一定程度上也是 一睿 硕士学 位论文 m a s t e r s t h e s i s 效益使然。 首先， 法律担负着实现资源最大限度地优化使用与配置的社会目 标 的新使命。法律在经济方面的传统使命在于对一定的经济关系给予公平的保 护， 而当 代社会经济和发展己 经明确地将优化利用和配置资源作为一种社会目 标， 它决定着当代法律必须强化这方面的职能， 把这一目 标当作法律追求的价 值。 其次， 法律在当 代对经济生活的全面渗透使法律的效益价值显得日 益重要。 在法律全面渗透的情况下，资源使用和配置的方式很大程度上是由法律决定 的。 这使得法律对权利义务的分配直接关系到资源利用的效益。 每一立法活动 以及每一司法审判活动都会不同程度地改变社会主体的机会成本与实际收益， 在这种情况下， 法律如果无视效益目 标， 就会对社会经济发展产生严重的不良 影响。 最后，由于市场缺陷的存在， 现实的市场机制并不能自 发地实现全部资 源的最佳配置与利用， 经济运行中的交易费用广泛存在于各个环节和领域， 这 就为旨在降低各种交易费用， 提高经济效益和协调经济秩序的制度提供了存在 的前提条件和基础。 商业银行金融交易中交易费用也是大量存在的， 如搜寻 交 易对象的费用、 交易谈判的费用、收集信息的费用、 为避免交易违约而产生的 签约和维护交易履约的费用、因经济因素所导致的金融风险防范费用等等。 这 些交易费用的存在， 使得完全竞争和自由的市场机制不可能导致最佳的资源配 置和使用状态。 因此，旨 在降低交易费用和改善运行效率的商业银行法律制度 就显得格外必要。 cs 商业银行监管法的价值也就体现在它能给一国的银行业带 来一定的效益，满足银行业发展的需要。 商业银行监管法的秩序、公平、效益价值之间并非截然对立，往往是并 存的， 有着不可分割的联系。 公平、 效益都必须在一定秩序的环境中才能实现， 没有一定的秩序， 任何公平、效益都是无法实现的。从这个角度看， 秩序价值 相对于公平和效益价值具有首要性， 是首先应当解决的问题。 但秩序价值并非 口.曰. 肇 石 贞 士学位论文 i a s 丁 e r s丁 i i e s i s 一_一 一. 一-一. 一一 商业银行监管法的终极目 标， 施商业银行监管的实质性需要 在秩序的基础上实现公平， 提高社会效益则是实 ( 四) 商业银行监管法的基本原则 商业银行监管法的基本原则，是指能够全面、充分地反映商业银行法所 调整的商业银行监管关系的客观要求， 并对这种关系的各方面和全过程都具有 普遍意义的基本准则和指导思想。 它体现了商业银行监管法律的本质和根本价 值， 是其灵魂和基本精神所在， 对商业银行监管活动具有根本性的指导意义和 统率作用。 本文作者认为， 商业银行监管法的基本原则可归纳为以下几项原则: 1 、依法监管原则 依法监管是指商业银行监管必须依据法律，不得与法律相抵触。具体是 指:第一，商业银行监管主体地位的确立和监管权力的取得源于法律。商业银 行监管法要对监管机关的法律地位和职责权限做出明确规定， 要充分维护和保 障其监管的有效权威， 在法律中赋予监管主体以支配性的法律地位和权利主体 的法律资格， 确保监管主体的监管行为具有正当和合理的双重根据， 保障其监 管行为符合法律要求， 监管的步骤、 环节和次序格守法定程序，以确保监管目 标的顺利实现。 第二，商业银行监管主体应依法行使监管职权。 监管主体必须 在法律授权的范围内行使权力， 其监管行为不仅要符合监管实体法的规定， 而 且要符合监管程序法的规定，不得逾越权限，不得有悖法律，不得侵犯商业银 行的合法权益。第三，商业银行监管主体监管权的行使应受到法律限制。为防 止监管主体滥用职权或越权行为，必须使其监管权的行使受到相应制约和监 督。其途径有四:一是以法规制监管机关的行为，使其符合法律程序和法律规 定， 为监管权力的无限制行使设定障碍; 二是以法规定滥用监管职权者应受到 的法律制裁措施; 三是以法赋予权利受到非法侵害的商业银行享有行政救济和 一氢 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 、 、 ， 一 砂 尸一.一一-一一 司法救济权:四是监管机关及其工作人员必须受到相应的监督。 7 ， 2 、合理监管原则 面对纷繁复杂、千变万化的金融世界，立法机关不可能有足够的时间和 必要的专业知识来制定切实可行、 详尽、 周密的法律。 为不至于出现法律调整 的真空地带，以 法赋予监管机关拥有行使职权的自由 性，即自由 裁量权， 是履 行其监管职责、实现监管目 标的客观且又不得己的需要。 但自由裁量权的行使 若不加限制， 就有被滥用的可能， 因此作为实 上约束自由 裁量权的合理监管 便应运而生。 合理监管的基本要求是:第一，监管行为的动因应符合监管的目的或宗 旨， 监管行为要出于善意的动机， 而不能出于恶意。 第二， 监管行为应建立在 正当考虑的基础上，即只考虑与商业银行监管相关的因素， 不相关的因素应当 排除。 第三， 监管行为的内容应合乎情理， 为一般人所能理解并得到普遍遵守。 第四，监管行为应有合理的步骤和方式，即监管程序也应合理。 3 、适度监管原则 适度监管是指监管主体的监管行为必须以保证市场调节的基本自 然生态 为前提， 不得损害市场调节整体的自 然性， 不得用监管来压制商业银行竞争和 发展的活力。 为此， 监管主体应做到以下几点: 第一， 摒弃监管者万能的思想。 监管者意识到自己 监管的局限性， 方有可能对其具体监管行为进行更为理性科 学的决策，确保监的优化。 第二， 认识到监管者不能替代市场作用。监管者要 充分尊重市场机制作用的规律，只要没有市场缺陷及市场成本过高等情况发 生， 监管者就不应主动介入. 监管者应尽可能去驾驭而不是违背市场力量，更 不应该为阻止商业银行对市场机会的利用而人为地设置任何障碍。 第三， 应避 免直接微观管制商业银行。 监管者不是商业银行的经营管理者， 不能企图对银 一氢 硕士学位论文 n a s t e r s t h e s i s 行的具体事务进行直接微观管理。 第四， 应充分发挥银行业自 律机制和社会中 介机构的作用。 ( b ) 4 、高效监管 高效监管不仅是指监管者要用负担最小的方式达到监管目标，降低监管 成本，而且还包括要通过监管促进商业银行的高效发展。监管者实施监管时， 必须进行成本一 效益分析，降低监管成本，减少社会支出，增加社会净收益。 由于监管者并不总是正确的，所以要像防止市场失灵一样防止监管失灵的发 生。在监管设计和执行上存在缺陷的监管都会造成立法目标不需要的额外成 本，加诸于商业银行身上，这种没有利益补偿的监管是应该尽量避免的。高效 监管还意味着， 监管不是压制竞争，而是要创造公平竞争的外部环境， 规范竞 争， 鼓励竞争， 防止出现过度竞争， 破坏性竞争，从而促进银行业在稳定安全 有序的基础上高效发展。 依法监管、合理监管、适度监管、高效监管共同构成商业银行监管法的四 个基本原则， 在实际的关系和过程中， 它们是相互联系、 相互制约、 浑然一体、 相辅相成的， 它们必须贯穿于商业银行监管立法、 守法、 执法、 司法等全过程， 只有在整个监管法制过程中都体现这些监管原则， 才能确保我国银行业、 金融 业的稳健、安全、有序的发展。 二、商业银行监管法律制度比较研究 不同的商业银行监管法律制度分别构成不同的商业银行监管体制，研究 各国的商业银行监管法律制度，最好着眼于各国各具特色的监管体制。 商业银行监管体制是指由商业银行监管法律制度决定的为实现特色的社 会经济目 标而对商业银行及其活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和。 从世界各国各地区立法和实践来看， 商业银行监管体制依不同的标准可作不同 ，、 :彝 : 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 的分类。 根据监管主体的法律性质即 法律规定的监管职能由 谁行使， 商业银行 监管体制可分为三种类型; 一是由 中央银行行使监管职能; 二是由 财政部实施 监管; 三是由 相对独立的专门 机构实施监管。 根据监管主体的多少， 商业银行 监管体制又可分为一元化监管体制与多元化监管体制。 前者是独家监管型， 即 只有一家执行监管的机关， 实行高度集中的单一型监管体制， 后者是多家监管 型，即执行金融监管的机关为两家或两家以上共同分工负责进行金融监管，实 行这种体制的国家根据监管权限在中央与地方的划分的不同， 又可分为一线多 元监管体制和双线多元监管体制。 ， ， 下面就分别以英国、美国和日 本的商业银 行监管为例，分析它们各自 的特点、 成因及评价。 ( 一)英国模式一独家监管、非正式化 1 、英国商业银行监管体制的特点 l )独家监管 英国对商业银行的监管，是由英国的中央银行一英格兰银行独家负责。 英格兰银行始于一家大的私人股份商业银行，1 9 4 6 年转为国有化， 作为一个政 府金融机构履行其公共职能。 其目的是保持货币的稳定， 确保金融体系的安全， 促进金融体系的效率与竞争性。 1 9 8 7 年银行法”从法律上正式赋予了英格兰 银行监管在英国境内的包括商业银行在内的所有银行的权力。 将监管权高度集 中在英格兰银行身上，这是英国商业银行监管的一个特色。 2 )非正式管理 长期以来，英格兰银行的监管风格被上了 “ 非正式管理”标签，即其 监管不是依据严密、正式的法律规则和监管制度，而更多的是通过 “ 道义劝 说”或 “ 君子协会”等弹性方法来实现监管目标。 在非正式管理方式下， 英格 兰银行主要采取 “ 自 我管理”的方式， 不以法律或指令， 而以自己的地位与声 硕士学位论文 k i a s r s e s t h f i s 、 、 ， 洲 尹- - 一-一- 一- .一一 望， 通过召开一定的会议或会谈等形式， 提出一些指导性原则，“ 道义劝说” 商业银行自觉与中央银行合作。 每当发现某家银行在经营管理方面有不妥之处 时， 英格兰银行只需向该行发出一封较为正式的信函， 要求其规范自己的业务 活动即可。 尽管信函本身不具有法律的强制力， 但英格兰银行凭借其对银行体 系的 “ 最后贷款人”特权地位，可确保每个银行遵循其要求。 正如一位评论家 所言: “ 任何一个精神正常的银行家都不会与英格兰银行较劲。”i m 3 )理性质化的监督标准 与美国理性量化的监督体系相反，英格兰银行对商业银行实施着理性质 化的监督。 所谓理性质化的监督， 就是在合理合法的基础上， 注重对银行授权 标准、银行管理层的素质和银行业务风险性质的状况予以监督。在监督中，英 格兰银行监督官主要是通过与银行管理人员经常会谈讨论， 从中得出监管性质 的判断和结论，以便决定采取何种监管行动。 英格兰银行监督官员关心的重点 不在于纯粹的数字分析，也没有建立经济计量模型， 而是关注监管指导标准的 临界点有无被突破， 一旦银行业务运作超过最低的法定警戒标准， 风险性就会 发生质的恶化， 英格兰银行就要根据银行法采取相应的监管措施。 这种理性质 化的标准往往依赖于监督官抽象的判断和洞察力。 2 、英国商业银行监管体制的成因: 英国商业银行监管体制的形成植根于其政治、经济、历史、法律、 文化等 环境之中。 首先， 英国的社会经济金融发展是一种较少人为千预的自然的历史发展模 式它的市场体系较为完善统一， 经济发展也比较平衡。 崇尚自由竞争是英吉利 民族的显著特征， 以亚当斯密为首的古典经济学派能在英国产生也正是源于这 种自由竟争的环境， 在自由竟争中， “ 无形之手”在推动人们追循其利益最大 硕士学位论文 n a s t e r s t h e s i s 化时，也使社会利益随之最大化。 其次，英国传统上成文法欠缺， 深受习惯法影响。 所谓习惯，是指人们在 社会经济生活中逐渐自 然形成， 一时不容易改变， 社会成员能主动遵守的行为 模式， 它能在没有外来压力的情况下，内化为人们的自 觉性行为。习惯法的长 期熏陶， 使得英吉利民族自 重自 律， 节制克已， 无需外部强制力的束缚。 这种 思想在英国银行监管风格上的反映便是非正式监管特征的鲜明突出。 最后，英国国土幅员不大，人口相对有限，银行数量也不太多，而且英国 金融市场集中于伦敦城， 许多大的商业银行都设在英格兰银行总行附近， 英格 兰银行的监管意向可迅速传送于银行界，使其商业银行监管运作自 如。 3 、 对英国商业银行监管模式的评价 英国对商业银行采用的英格兰银行非正式监管方式， 使得其在决定何时及 怎样对商业银行行使监管权方面拥有较广泛的自决权， 具有充分的灵活性。 特 别是其将监管建立在监管者与被监管者之间的相互信任、共同合作的基础上， 因而更易实现监管目的。 正如英格兰银行银行监督局执行董事f o o t 谈及英格兰 银行监管风格时所强调的: 监管者与被监管者不应是敌对关系， 而应是朋友关 系。 川 唯如此， 被监管者有了问题和困难， 才会主动及时地告知中央银行寻求 解决的办法。 但倘若两者处于紧张的敌对关系中， 则只会将问题深深掩盖， 直 到恶性爆发。 合作和友好关系在银行监管中是极其重要的。 不过， 非正式监管方式的缺陷亦很明显， 突出之处是其较易强调监管者的 人为因素作用， 监管者自决权太大， 其随意性及弹性都较明显。 质的银行， 监管方式， 适用不同的监管标准和政策，容易造成不平等竞争。 而且对不同性 因而改革这种 更多强调规范化、 法制化因素， 也是英国商业银行监管的现实选择。 肇 硕士学位论丈 又之 二 夕 + f k s t r i ( 二)美国 模式一双线多元、分权制衡 1 、美国商业银行监管体制的特点 1 )重叠性的银行监管机构和银行双轨制 美国商业银行监管体制比较复杂，联邦和各州都有权对商业银行注册并 进行监管，即实行双轨银行制度。在联邦一级， 有财政部通货监理署，联邦储 备系统和联邦存款保险公司三大银行监管机关: 在州一级， 各州都有各自的商 业银行法规和银行监管机构。 这些机构各自 担负着相应的监管权限， 对向其注 册及投保的商业银行实施重叠式的监管。 5 .重视官方监督和非官方监督的结合，外部审计师的作用得到加强 监管当局在监管过程中，利用外部审计师的作用己成为当前国际监管的 一种趋势。英国、德国、澳大利亚、荷兰、西班牙等国的监管当局与外部审计 机构之间的联系和对话相当密切， 并以法律形式明确监管当局与独立审计机构 的关系， 让外部审计师更多地介入银行监管过程， 对审计范围、 程度和质量要 求做出具体规定。 有效的外部审计对银行不稳妥的业务活动和不健全的内部机 制无疑能起到提醒、 遏制和督促作用， 这使得它已逐渐成为一些国家金融监管 当 局对银行进行现场检查的重要补充手段。 6 ， 不过， 这种官方监督和外官方监 督的结合，也要很好处理职责的划分，外部审计质量、准确性和保密性的保证 等问题。 ( 二) 我国商业银行监管法律制度的目 标模式 在世界商业银行监管发展的大趋势下， 作者认为我国商业银行监管法律制 度应建立如下目 标模式:统一集中、授权运作;分权监管、分工合作;监管与 自 律结合;规范与发展并举。 1 、 统一集中，授权运作 具体是指，商业银行监管的权限应高度集中于中央一级的专门性监管机 关，依法赋予其高度的权威和独立性。不过， 考虑到我国幅员辽阔的现状及商 业银行监管问题的复杂性和广泛性， 商业银行监管也不可能完全由中央级监管 机关独自 承担， 需根据监管的需要成立若干分支机构， 直接从属于中央级机关， 根据授权在一定辖区范围内履行监管职责， 这些分支机构必须与其所在地的地 方政府保持独立和超脱的关系。 中国人民银行法 正式以法律形式明确了中国人民银行 “ 依法对金融机 !髯 硕士学 位论文 s e a s 丁 e r s t h f si s 构及其业务实施监督管理， 维护金融业的合法， 稳健运行”， 赋予中国人民银 行高度集中的商业银行监管等金融监管权。 这不仅与我国高度集中的金融体制 相适应， 也符合国际发展趋势， 而且是我国现实的需要。 人民银行作为商业银 行监管主体符合行政机构 “ 精简、 统一、效能”的改革原则， 符合我国经济金 融状况。处于发展中的中国，银行业， 金融业乃至整个经济都不发达， 法制也 不健全， 客观上需要一个强有力的监管机关。 人民银行作为中央银行， 其所具 有的监管方面的权威和优势是其他任何机关无法相比的，监管主体非其莫属。 人民银行监管的独立性和权威性很大程度上取决于其组织体系状况， 而其 组织体系在一定意义上又依赖于其分支机构的设置情况， 设置一个高效率的分 支机构网络体系可为监管的实施提供强有力的组织保证。 中国人民银行法 第1 2 条规定， 中国人民 银行根据履行职责的需要设立分支机构， 作为中国人民 银行的派出机构， 中国人民银行对其分支机构实行统一领导和管理， 中国人民 银行分支机构根据中国人民银行的授权， 负责本辖区的金融监督和管理， 承办 有关业务。 可见， 中国人民银行总行和其分支机构是高度集中的上下级领导关 系， 人民银行分支机构作为总行的派出机构， 是中央银行组织体系的有机组成 部分。 人民 银行分支机构没有独立的主体资格， 不享有独立的权力， 其一切职 权必须经总行授权才能行使。中国人民银行根据各地经济发展情况的需要， 分 别授予各分支机构相应的监管权力。 2 、 分权监管、分工合作 中国人民银行内部各监管职能部门间应分工负责，互相协调，通力合作， 形成监管合力。 必须强化各监管部门的职责和分工， 建立各部门间规范化的协 调制度。 可考虑建立各部门负责人定期联系制度， 在分管副行长的主持下协调 解决监管中的矛盾， 建立监管资料信息共享制度， 运用现代计算机技术建立监 肇 硕士学位论