（民商法学专业论文）论我国慈善组织公信力之法制构建.pdf

1 内容摘要内容摘要 “郭美美事件”发生后，慈善组织的公信力一时间成为公众关注的焦点。慈善组织 主要的资金来源是公众的捐赠，一旦公众对慈善组织丧失信心，慈善组织的资金链条将 断裂，慈善组织就会丧失资源、丧失力量、丧失存在的价值。公众对慈善组织丧失信心 的主要原因是慈善组织运营过程不透明、财务等信息公开程度低。目前我国慈善信息公 开制度不完善，外部监督机制不成熟，既易发生“郭美美”之类的丑闻，又易产生连锁 反应，殃及整个慈善事业。因此，提高慈善组织的公信力是促进我国慈善事业健康发展 的根本之策，慈善组织公信力法制之构建是我国慈善立法中最为紧要之事。这也是本文 研究的价值所在。 本文具体包括以下几个部分： 第一部分从慈善组织的存在原因及其公共性着手， 揭示公众的认同和信任对慈善组 织的重要性，并进而论述了信息失灵是慈善组织公信力的致命伤。 第二部分主要从立法结构、信息公开制度、外部监督三个方面探讨我国慈善组织公 信力法制存在的问题。首先，我国现有的慈善法律规范位阶低，缺少系统性的慈善基本 法；慈善组织信息公开、外部监督的有关规定原则性较强，缺乏可操作性； 公益慈善 捐助信息公开指引仅是指导性规范，没有法律强制力。其次，信息公开平台有名无实， 没有专门的评估机构，信息公开不充分。再者，公众缺乏监督意识，行政监督不够严格。 第三部分考察了具有代表意义的美国、英国和日本的慈善组织公信力法制，并归纳 和分析其优势和不足，旨在为完善我国有关法制提供借鉴。 最后一部分对我国慈善组织公信力法制的构建提出几点建议：通过推进慈善法 的出台，完善立法结构；通过建立第三方评估机制和统一的信息公开平台，提高慈善组 织信息公开的程度；通过完善监督机制，确保公开信息的真实性；对公益慈善捐助信 息公开指引某些条款及责任机制的缺少提出了修改意见。 关键词：慈善组织 公信力 信息公开 外部监督 2 abstract the credibility of the charitable organization drew publics attention after the incident of guomeimei. the public donations are the main funding for charitable organizations. if the public loss confidence in charitable organizations, charitable organizations will have no money. then the charitable organizations will lose resources, loss of strength, loss of the value of existence. the main reason why public have no confidence in the charitable organization is that they kwon little about charitable organizations. charity information disclosure system is imperfect in china. a chain reaction will happen after something like incident of guomeimei. therefore, we can improve the credibility of the charitable organization i to promote the healthy development of our charity. the legal system of chinas charity organizations is the most important thing. this is the value of this study. this article includes the following sections: the first part studies the cause of charitable organizations. the recognition and trust from the public are very important to charitable organizations. and the information failure is fatal to the credibility of charitable organizations. the second part investigates the problem in three aspects of the legislative structure, information disclosure system and external oversight. first our legal system lacks an basic law. the relevant provisions of external oversight lack of maneuverability. the guidelines of information disclosure do not have the force of law. second information disclosure is inadequate. and there are no special assessment agencies. furthermore administrative supervision is not stringent enough. the public lack awareness of supervision. the third part analyzes the strengths and weaknesses of the legal system of charitable organizations in the united states, the united kingdom and japan. they can provide a reference for the improvement of the legal system. last part i have some suggestions about the legal system of charity organizations credibility. i want to improve the legislative structure through the promotion of the charity law. i want to improve the extent of the information disclosure through the establishment of a third-party evaluation mechanism and a unified platform for information public. i want to ensure the informations authenticity by perfecting the supervision mechanism. i also proposed revisions on the guidelines of information disclosure. 3 keywords: charitable organizations; credibility; public the information; external oversight 1 目录 引言：郭美美事件的反思引言：郭美美事件的反思 . 3 一、慈善组织公信力一般理论一、慈善组织公信力一般理论 . 4 （一）慈善组织公信力相关概念的界定 . 4 1.慈善组织 . 4 2.公信力 . 5 3.慈善组织公信力 . 5 （二）慈善组织存在的原因 . 5 （三）慈善组织的公共性 . 7 （四）慈善组织公信力的致命伤：信息失灵 . 9 二、我国慈善组织公信力法二、我国慈善组织公信力法制的现状及存在的问题制的现状及存在的问题. 11 （一）我国慈善组织公信力法制现状 . 11 （二）我国慈善组织公信力法制存在的问题 . 13 1当前我国慈善公信力立法存在结构性缺陷 . 13 2信息公开制度不完善 . 15 3外部监督机制不成熟 . 18 三、国外慈善组织公信力法制考察三、国外慈善组织公信力法制考察 . 21 （一）美国 . 22 （二）英国 . 24 （三）日本 . 28 （四）国外立法对我国的启示 . 30 1国外立法对我国的借鉴意义 . 30 2国外立法的不足之处 . 31 四、对我国慈善组织公信力法制的构建四、对我国慈善组织公信力法制的构建 . 32 西南政法大学书硕士学位论文 2 （一）完善立法结构，健全信息公开法律制度 . 32 1推进慈善法的出台 . 32 2对公益慈善捐助信息公开指引的若干建议 . 33 （二）双管齐下，提高慈善组织信息公开的程度 . 35 1建立统一的信息公开平台 . 35 2建立第三方评估机制 . 36 （三）完善监督机制，确保公开信息的真实性 . 37 参考文献：参考文献： . 39 一、著作类 . 39 二、论文类 . 39 三、其他类 . 40 论我国慈善组织公信力之法制构建 3 引言：郭美美事件的反思 中华民族是一个热情仁爱、乐善好施的民族。慈善思想在我国亦源远流长：儒家的 仁政治国理念、仁爱伦理思想；道家的爱人利物的好善理念、积善修德的劝善思想，墨 家匡世救民的兼爱理念、报众生恩的因缘理想等，都是孕育我国古代民间和官方慈善实 践的重要思想基础。 这些思想对我国近现代和当代的慈善事业及慈善组织的发展具有深 远的影响。 然而，我国并不是一个富有慈善法制传统的国家。直到现在慈善法也没有出台， 这对慈善事业的发展是非常不利的。慈善组织作为慈善事业的重要主体和组成部分，尽 管有公益事业捐赠法 、 红十字会法 、 社会团体登记管理条例 、 民办非企业单位 登记管理暂行条例 、 事业单位登记管理暂行条例 、 基金会管理条例等法律法规进 行规治，但慈善丑闻却频频爆发， “郭美美事件”更是将慈善组织推到了风口浪尖上。 这其中最关键的原因就是慈善组织信息不透明，公众对慈善组织丧失了信任和信心，慈 善组织的公信力没有了，也就无法生存了。 2011 年 6 月 20 日，郭美美在微博上一系列炫富行为，引发网友的广泛评论、搜 索。到 8 月底，在百度上搜索“郭美美事件”的相关信息达 460 多万条；同时以 “ 郭 美美事件”和“中国红十字会” 为关键字进行搜索的信息也有 230 多万条。郭美美一 夜之间“爆红”所引发的“蝴蝶效应”令人惊叹， “郭美美”事件后，中国红十字会陷 入一场史无前例的信任危机。社会公众对其“人道、博爱、奉献”精神和它的慈善公 益性质产生疑虑： 河南省红十字会 7 月份仅现金捐赠 5295 元及一笔捐赠物资； 深圳红 十字 7 月份虽然收到 13 项个人捐款，但总额仅有 5335 元，相较于 5 月份的 35 人次 50846.5 元和 6 月份的 28 人次 76134.5 元，1大幅缩水 有调查显示，2011 年，红 十字会接收社会捐赠约 28.67 亿元，占全国捐赠总量的 3.4%，同比减少了 59.39%。2 “郭美美事件”把中国红十字会推到了舆论的风口浪尖，连带地其他的公益慈善 组织也受到了波及。整个公益行业的信任度顿时降低，甚至于直接影响了社会捐赠的 1 杜燕、程曼琪：“内地红十字会捐款暴跌 月均捐款额较往年差距巨大”，2011 年 08 月 09 日，来源于中国新闻网 2012 年 7 月 9 日。 2 徐隽： “2011 年中国社会捐赠总量降 18% “郭美美事件”为因素之一“，2012 年 06 月 28 日，来源于证券时报网 2012 年 7 月 9 日。 西南政法大学书硕士学位论文 4 积极性：郭美美事件发生后，公众通过慈善组织进行的捐赠大幅降低。全国捐赠数据 监测显示：32011 年 3 月份仅仅 31 天慈善组织收到的捐赠总额为 62.6 亿元，6 至 8 月 这三个月的捐赠总额仅为 8.4 亿元，降幅达将近 9 成。 46 月 28 日，中民慈善捐助信息 中心在北京发布了2011 年度中国慈善捐助报告 ，其数据显示：2011 年，全国接收 国内外社会各界的款物捐赠总额约 845 亿元，占我国 gdp 的 0.18%，人均捐款 62.7 元，捐赠总量较 2010 年相比下降 18.1%。 郭美美事件引发的蝴蝶效应引起了公众的反思，其中的原因到底是什么？在谢志 平博士所进行的调研中发现：58.6%的受调研对象在选择慈善组织进行捐赠时最看重 的是慈善组织的公信力。5这就解释了“郭美美事件”为何能引起如此的“蝴蝶效应” 了。这其中最主要的原因是慈善组织本身丧失了公信力。 一、慈善组织公信力一般理论 （一）慈善组织公信力相关概念的界定 1.慈善组织 弗里德曼（firedman)将组织分为政府组织和非政府组织，非政府组织分为营利组 织和非营利组织（npo，non-profit organization） ，其中非营利组织又分为慈善组织 （charitable organization） 和公共服务组织。非营利组织是不以营利为目的的组织。 按照国际非营利组织分类标准，非营利组织主要有四大类：工商服务业、农业及农村 发展等经济类；教育、文化、卫生、体育等社会事业类；科学研究类；社会服务、生 态环境等公益慈善类；法律、宗教、职业及从业者组织、国际及涉外组织等综合类。 因此，严格来说，只有从事慈善活动的非营利组织才能称为慈善组织。 在我国的相关研究中关于慈善组织的定义并不是十分明确，慈善组织的概念往往 与“第三部门” 、 “非营利组织” 、 “非政府组织” 、 “社会团体”等概念“结伴”出现。 3 2011 年 8 月 25 日民政部中民慈善捐助信息中心介绍。 4 陈荞： “全国慈善组织受捐额剧降近九成” ， 京华时报 ，2011 年 8 月 26 日。 5 谢志平： 关系、限度、制度：转型中国的政府与慈善组织 ，北京：北京师范大学出版社，2011 年版，第 206 页。 论我国慈善组织公信力之法制构建 5 广义的慈善组织是指公益性的非营利组织；狭义的慈善组织是指依法登记成立，以慈 善为唯一宗旨的非营利性社会组织。 2.公信力 公信力一词的概念的来源有两种说法：一种是认为源于英文中 accountability 一 词，意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任，对自己的行为负责任，并接受质 询；另一种表示是 public trust，即可以理解为公众的信任度。 现代汉语词典中对 “公信力”一词的解释是： “使公众信任的力量” 。公信力一词，仅从字面来看，就是 公众对某一事物的信任力度。具体而言，公信力是指在社会公共生活中，公共权力面 对公众交往、利益交换所表现出的一种信任力，这种信任力包含公平、正义、效率、 人道、民主、责任等一系列的价值观。 3.慈善组织公信力 慈善组织公信力更偏向于 public trust，是公众对慈善组织的一种评价，即公众对 慈善组织的普遍认同感、信任度和满意程度。张伟珍指出所谓公信力，从本质上说就 是指公众的信任度。慈善组织的公信力就是指慈善组织获取公众信任的影响力和号召 力。6英国在慈善法规定：公信力是为了增加公众对慈善组织的信任和信心。具体 而言是指公众对慈善组织在进行慈善活动过程中所具备的为社会公众所认同和信任的 影响能力。 （二）慈善组织存在的原因 现代社会慈善组织的存在与市场失灵、政府失灵及第三次利益分配有关。 市场失灵是指市场发挥作用的条件不具备或者不完全具备而造成的市场机制不能 发挥作用的情形。市场作为一种有效的资源配置的方式，在商品经济发展到一定程度 时，能够充分发挥市场主体获取信息、创造财富的潜能，从而提高生产效率和经济效 率，从而通过这只“无形的手”使整个社会的有限资源得以有效的配置和利用。但是， 6 张伟珍： “从提高慈善组织公信力维度论中国慈善事业的发展” ， 中共四川省委党校学报 ，2007 年第 2 期，第 78 80 页。 西南政法大学书硕士学位论文 6 市场不能万能的，市场会失灵。 如果说市场失灵是“看不见的手”难以发挥作用的地方，而政府失灵则是“看得 见的手”难以发挥作用的地方。理论上对政府失灵的探讨源于公共选择理论的代表詹 姆斯布坎南，他认为： “政府的缺陷至少与市场一样严重。 ”7政府失灵的表现之一就 是公共产品供应不足，即公共产品的提供不能满足人们日益增长的物质和文化生活的 需要。这种供应不足除了日常生活中经常提到的硬件性质的公共产品供应不足，如基 础设施等，还包括具有软件性质的公共产品的供应不足，如法律等。法律这种公共产 品供应不足，不仅包括法律资源的供给不足，同时还包括已颁布的法律的无效和副作 用。 以慈善组织为重要组成部分的第三次分配在很大程度上弥补了市场失灵和政府失 灵所造成的贫富差距、资源分配不均的问题。通过市场实现的分配是第一次分配，市 场机制的本质是优胜劣汰，本身会失灵，导致垄断的产生。市场竞争的必然结果就是 财富过多集中，造成贫富差距大，进而导致社会分化。在这种情形下，政府开始介入 经济，用“有形”的手干预分配，这就是第二次分配。慈善不是现在才有的。阶级社 会产生之初，贫困差距的萌芽状态，慈善就开始扮演它的角色。但这不是所谓的以慈 善组织为主导的第三次分配。邓国胜8在中国需要第三次分配中提及第三次分配， 他认为：政府以第二次分配来补充第一次分配，可弥补市场之不足，那么第三次分配 则是第二次分配的补充，用民间捐赠来弥补政府的不足。 9著名经济学家厉以宁的表述 相较之下更为系统，他认为：所谓“第一次分配”是指通过市场实现的收入分配；所 谓“第二次分配”是指通过政府调节而进行的收入分配。而“第三次分配”是在，在 习惯和道德的影响下把可支配的收入的一些或大多数捐赠出去，个人则处于自愿，没 有强制。 7 美詹姆斯布坎南著： 自由、市场与国家 ，吴良建等译，北京：经济学院出版社，1998 年版，第 28 页。 8 清华大学非营利组织研究所副所长：他认为第一次分配是政府主导的，第二分配是市场主导的。 9 邓国胜： “中国需要第三次分配” ， 2004-05-14 ，半月谈内部版 2004 年第 5 期，来源于新华网， 论我国慈善组织公信力之法制构建 7 第三次利益分配是指通过市场这个平台，利用市场行为产生剩余产品和利他主义 的志愿精神， 以组织化的形式来实现物品向特定群体转移的过程。 它不存在交换条件， 不是一种交易行为。第三次利益分配是建立在信任和自愿基础上的，信任是自愿的前 提。在这个过程中，慈善组织占据主导地位，慈善组织是通过有组织的运作将社会的 闲置或剩余资源按照志愿原则进行收集后分配到需要救助的社会弱势群体手中，也就 是财富的再分配，这是一种重要的社会利益整合工具。这种利益分配随着市场经济在 我国的不断推进，随着社会风险的不断增多、贫富分化的不断加剧和政治文明水平的 不断进步，将越发显得必要和突凸。一个慈善组织要长久有效的运行，必须保证资金 的充足，公众捐赠的善款是其资金最主要的来源，而善款的来源，又是以一大批有捐 助行为的社会成员为基础的，这些具有社会责任心的社会成员对慈善组织的信任与信 心，是慈善组织发展的生命源泉。 （三）慈善组织的公共性 慈善组织是经营权与善款所有权分离的产物，慈善组织与其他社会组织最大的不 同就在于慈善组织具有公共性，慈善组织的公共性是由慈善组织的非营利性和财产的 捐赠性决定的。 慈善组织具有非营利性：即慈善组织建立的目的不是期望获得经济收益。其拥有 者也不是为了积累利润，不论是组织领导者还是组织参与者都不能从慈善组织的活动 中获取任何盈余。即使慈善组织在一定期限内因某些活动而获得了一定利润，也不能 将利润在组织成员间进行分配，而应当再次将其投入慈善组织本身的运营中。正是由 于慈善组织的非营利性，各国才纷纷从税收政策上面给予非营利性组织免税资格，而 第一次分配 第二次分配 第三次分配 运作主体 市场主导 政府主导 慈善组织主导 运作特点 契约性自由交换 实现私人利益 强制性利益分配 实现公共或私人 利益 志愿性自由分配实现 公共利益 价值导向 效率与公平 民主与公平 公正与责任 西南政法大学书硕士学位论文 8 营利性组织不能享受这些优惠。 慈善组织的财产具有捐赠性：慈善组织所控制或支配的财产，主要是通过个人、 企业及其他组织的捐赠所获得。根据捐赠者的意愿和慈善组织的使命及活动范围，这 些财产以不同形式无偿捐赠给相应有需要的人。 可以说， 慈善组织只是一个捐赠平台， 是将社会零散的捐赠财产加以管理，有计划的捐赠到相应的人手中的中间人。当然现 代慈善组织的活动不仅限于募捐，还包括提供诸如边远地区支教、志愿者养老助残之 类的其他社会服务，但财物的捐赠仍是其主要活动形式。 慈善组织的非营利性和财产的捐赠性决定了慈善组织的公共性。首先，各国的法 律对慈善组织的规定虽不尽相同，但大都规定慈善组织必须是以公益为目的的非营利 组织。10其次，慈善组织可以辅助政府提供公共服务。政府在提供公共服务时强制用 于公益，并且政府由于各种原因，并不能满足所有的公共需求。这些原因包括政府失 灵、财政的不足、政府的官僚体制等。而慈善组织是以自愿为前提，个人无私奉献的 慈善精神构成慈善组织存在的基础。慈善组织提供的公共服务效率较高，服务方式比 政府而言更加灵活多样。再者，慈善组织的财产无论是来源还是最终去向都属于公共 财产。从财产来源看，慈善组织的财产包括捐赠所得、收费所得、政府补贴、投资收 益和基金利息等。慈善组织享受的免税优惠是政府给予的补贴，政府补贴来自国家税 收当然属于公共财产。 慈善组织的公共性使得其与企业相比存在特殊的委托代理关系：慈善组织与捐赠 者之间是一种委托关系。在慈善组织中，委托人即为捐赠人，他们期望得到回报，这 种回报是公益性的、非营利性的，如保护环境、支援教育等。慈善组织特殊的委托代 理关系可用图表示。 在该关系中，捐赠人向慈善组织交付资产，希望通过慈善组织对该资产合法有效 10 李芳： “慈善组织信息公开的法理基础” ， 东方论坛 ，2009 年第 6 期，第 120 页。 捐赠人 （现行的、 潜 在 的 社 会公众） 慈 善 组 织 受益人 （个人、组织） 论我国慈善组织公信力之法制构建 9 地管理和运用来实现善意。资产捐赠给慈善组织后，捐赠人仅有对捐赠资产有限的剩 余控制权，失去占有、使用、收益、处分及管理经营权。受益人常常具有不确定性， 名义上不享有慈善组织受赠财产的所有权，也不占有其财产，只有因收益权而享有的 剩余索取权。受托代理人即慈善组织取得财产后，可以处分、经营管理这些财产。 在此过程中获取的收益应交付受益人，故慈善组织享有控制权或支配意义上的所 有权。在该委托代理关系中，委托人、捐赠人关心其委托资源、捐赠财产的使用效果： 即慈善组织是否履行了受托社会责任及履行状况，而慈善财产的剩余控制权、控制权 和剩余索取权是分离的。慈善组织承担并履行受托责任，履行慈善资源的管理职能， 并最大化这些资源使用的社会效益；同时，进行公开、透明、公允、真实的信息披露， 向捐赠人及社会公众履行报告义务，保障利益关系人、捐赠人、受益人、社会公众的 权益。 （四）慈善组织公信力的致命伤：信息失灵 公信力是慈善组织的生命线， 正如中国红十字会常务副会长赵白鸽所言： “公众的 理解和信任是任何一个具有公益职能的机构赖以存在的基础。 ” 在实践中慈善组织和捐 赠者双方处于信息的非对称状态，慈善组织的运营和管理并非是由捐赠人主持，这就 会出现信息失灵。根据“经济人假设”11，人通过深思熟虑的权衡和计算来追求自身 最大利益而进行经济活动。在信息失灵的情形下，慈善组织为追求自身利益最大化， 就可能借自身信息优势往往只会披露对自身有利的信息，隐瞒相关不利的信息。捐赠 人向慈善组织捐赠资源并委托其实施公益活动，慈善组织受托代替捐赠人举办公益事 业，实施公益活动，并按一定比例从善款中提取人员薪酬等相关管理费用。慈善组织 虽有公益性使命与宗旨，但并不妨碍组织人员为谋求私利而出现不负责的腐败利己行 为。慈善组织作为具有信息优势的一方，很有可能利用其优势对慈善组织的公信力造 成致命伤。 信息失灵是造成慈善组织公信力低的主要原因之一。信息失灵包括信息不对称、 11 古典管理理论认为“经济人”就是以完全追求物质利益为目的而进行经济活动的主体，人都希望以尽可能少的付 出，获得最大限度的收获，并为此可不择手段。 西南政法大学书硕士学位论文 10 信息不充分、信息不准确12。信息不充分是指决策所依赖的信息在量上的不足。对于 慈善组织而言，公开信息的成本较高，不论是通过传统意义的在报刊杂志上公布慈善 组织的运营信息、具体项目的信息，还是通过网络这个新的媒介建立信息公开平台， 其成本都是较高的。对于捐赠者而言，收集信息的能力相对较弱，使其掌握的信息不 足。 信息不对称是指信息在交易主体之间的分配不均匀。在市场经济活动中，各类人 员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地 位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。在慈善事业领域中，信息不对称同 样存在。信息不对称的产生是出于两个原因：一是捐赠者的认识能力有所差异，拥有 的信息及资源是有限的；二是捐赠者获取慈善组织的信息需要成本，且不同的捐赠者 获取信息的能力也各不相同。一个微博炫富行为引发公众对慈善组织的关注的原因之 一就是信息不对称， “红十字会”的有关信息公众并不了解， “炫富”这种行为使公众 对慈善组织的信任度降低。 信息不准确是指信息在质上与客观事实不符。 造成信息不准确的原因主要有两个： 一是收集和处理信息时发生计算失误和分析方法的错误；二是处于某种目的采取机会 主义行为，想方设法隐瞒自身获取的信息，或者以其他手段制造不正确的信息，如虚 假披露等。慈善组织公布的财务信息通常是总数的统计，如果每个捐赠者可以准确的 获知自己的捐款的具体用途，那么郭美美事件就不会引起“蝴蝶效应” 。对慈善组织的 运行、 财务进行监管就可以在一定程度上保证慈善组织公布的信息的真实性、 准确性。 由于上述原因，慈善组织内部人员如管理者手中掌握的信息远多于其他利益相关 人如捐赠人， 其他利益相关人难以发现内部人员的欺骗行为， 面对慈善物资这样的 “香 饽饽” ，内部人员（慈善组织的管理者与经营者）就有可能利用信息的不对称，在“利 己主义”的驱使下根据自身偏好和利益来决定慈善组织的经营管理与慈善资助，这样 的情形一旦发生，不管是对于该组织、善款捐赠者、受赠者，都会产生不利影响，最 终导致慈善资源的浪费。严重的就会使公众对所有的慈善组织产生怀疑，慈善组织就 没有公信力可言了。因此，慈善组织自身需要进行信息公开并接受监督，向利益相关 者传递其透明度和公信力，以在未来获取更多的社会公信资源和自身的健康可持续发 12 李昌麒主编： 经济法学 ，北京：法律出版社，2008 年版，第 35 页。 论我国慈善组织公信力之法制构建 11 展。一套完整、准确、及时的强制信息公开制度能够约束和规制慈善组织的行为，从 而提高慈善组织的公信力。 慈善组织的信息披露是指向捐赠人和社会公众公布有关组织运转、资金流向等信 息，使组织的管理过程公开化、透明化，让捐赠人、社会公众和政府主管部门在充分 了解信息的基础上实行合理监督13。 知情权是信息公开制度的基础，信息公开的主体、信息公开的范围、信息公开程 序、信息公开的救济等问题都以此概念为基础。法律意义上的知情权是指法律规定的 公民或组织获取信息的权利。14慈善组织的信息公开义务源自于法律赋予公众的知情 权，公众对慈善组织信息具有知情权来自于宪法和相关法律法规的规定。15 二、我国慈善组织公信力法制的现状及存在的问题 （一）我国慈善组织公信力法制现状 国际慈善立法的模式主要有两种：集中立法模式和分散立法模式。慈善立法中的 集中立法模式指的是国家或地区立法机关制定一部慈善法作为慈善基本法，全面规定 有关慈善组织和慈善活动的各项制度。民法典历经几千年发展也没有做到巨细靡遗， 需要随着社会的发展，不断地修改。与之相比，慈善基本法是最近几十年才开始发展， 学术研究和立法技术不够成熟，当然不可能制定得细致到无需其他法律予以辅助的地 步。因此，除了慈善基本法，可以以若干单行法律法规予以辅助。慈善立法中的分散 立法模式则是指在多部法律中慈善组织和慈善活动各方面制度分别加以规定。 我国目前的慈善立法采用的是分散模式：即在多部法律中分别规定不同类型的慈 善组织及各项制度。从上世纪八十年代后期开始，我国逐步建立起现有的慈善组织法 律规范体系。此后随着经济的发展和社会生活的变化，九十年代后期我国慈善立法又 13 汤维维： “浅析公益性慈善组织的信息纰漏制度” ， 中国商界 ，2010 年第 2 期，第 332 页。 14 刘杰： 知情权与信息公开法 ，北京：清华大学出版社，2005 年版。 15 如中华人民共和国宪法第 2 条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。 基金会管理办法第 25 条规定： 公募基金会组织募捐，应当向社会公布募得资金后拟开展的公益活动和资金的详细使用计划。 第 30 条规定：基金 会开展公益资助项目，应当向社会公布所开展的公益资助项目种类以及申请、评审程序。第 38 条规定：基金会、境 外基金会代表机构应当在通过登记管理机关的年度检查后，将年度工作报告在登记管理机关指定的媒体上公布，接 受社会公众的查询、监督。 西南政法大学书硕士学位论文 12 有了重大变革。有关政府部门，包括民政部及地方民政部门还先后制订了相应配套的 部门规章和地方法规。 （1）全国人大或人大常委会制订的法律有公益事业捐赠法 、 红十字会法 ； （2）国务院制订的法规有基金会管理条例 、 社会团体登记管理条 例 、 事业单位登记管理暂行条例 、 民办非企业单位登记管理暂行条例等； （3） 国务院所属部门根据授权制订的部门规章有 社会团体分支机构、 代表机构登记办法 、 事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法 、 取缔非法民间组织 暂行办法 、 社会团体设立专项基金管理机构暂行规定等。这些立法的主要内容有： 第一是年检制度：所谓年检制度就是指慈善组织的登记管理机关对已经登记的慈 善组织执行法律、法规和政策的情况，开展业务活动的情况，机构及负责人员的变动 情况以及财务管理情况等按法定的程序和内容进行年度检查，以确认慈善组织是否具 有继续开展活动的资格的行政监管行为。由于年检制度在慈善组织监管制度中的重要 地位，民政部先后发布了社会团体年度检查暂行办法 （1996 年 5 月） 、 民办非企 业单位年度检查办法 （2005 年 4 月）和基金会年度检查办法 （2006 年） ，从而构 建了较为完善的慈善组织年检制度。 第二是信息公开制度： 信息公开制度要求慈善组织应当向业务主管单位报告接受、 使用捐赠、捐助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公布。例如基金 会管理条例为保障基金会活动的公开性所规定的具体要求。 第三是法律责任制度：对于慈善组织违反法律或者严重违反章程的行为，登记管 理机关有权根据法律法规的规定，依照法定的处罚种类和处罚程序，对慈善组织或其 负责人给予行政处罚。从现有的法律规定来看，慈善组织的处罚制度主要集中在基 金会管理条例 、 社会团体登记管理条例和民办非企业单位登记管理暂行条例 这三大法规中。从具体内容上看，处罚制度主要包括处罚的原因和处罚的种类16这两 个方面。 具体而言， 社会团体登记管理条例 在确保社团的公信力的规定集中在以下四个 16 就处罚的种类而言，根据现有的法规规定，登记管理机关可以做出的行政处罚主要包括警告、责令改正、责令撤 换直接负责的主管人员、责令停止活动、责令补交税收减免、没收非法财产、没收违法经营额或者违法所得、罚款 和撤销登记。其中，警告、责令停止活动、没收非法财产和撤销登记的处罚对三种形式的慈善组织都适用，而责令 改正、没收违法经营额或者违法所得和罚款只适用于社会团体和民办非企业单位；责令补交税收减免的处罚只适用 于基金会；责令撤换直接负责的主管人员只适用于社会团体。 论我国慈善组织公信力之法制构建 13 方面：一是年度报告制度。 社会团体登记管理条例第三十一条17对此作了详细的规 定。二是财务和审计的专门监督。三是信息公开制度。要求社会团体应当向业务主管 单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公 布。四是，利益冲突禁止：要求社会团体的法定代表人，不得同时担任其他社会团体 的法定代表人。 基金会管理条例在确保社团的公信力的规定集中在以下三个方面：一是信息 公开制度；第五条18、第十九条19、第二十一条20、第二十五条21、第三十三条22对此作 了详细的规定。二是利益冲突规则；三是监督机制：主要包括登记机关的年度检查； 社会公众的查询、监督；接受税收、会计主管部门依法实施的税务监督、会计和审计 监督，以及捐赠人的制约机制等。 根据民办非企业单位登记管理暂行规定的规定，登记管理机关、业务主管单 位，监督管理职责根据分工的不同有所区分。 （二）我国慈善组织公信力法制存在的问题 公信力对于慈善组织的重要性是不可否认的。要建设法治国家、法治社会，提高 公信力首先要做到有法可依。诸多学者对于当前慈善相关立法状况持批评态度。我国 慈善组织公信力法制存在的问题主要有： 1当前我国慈善公信力立法存在结构性缺陷 第一，从立法位阶看，现有的法律规范位阶低，缺少综合性、系统性的慈善基本 法。 如周丽萍就认为有关慈善的法律法规严重滞后和缺乏是制约慈善发展的主要原因。 23我国关于慈善组织信息公开法律规范文件主要有： 公益事业捐赠法 （1999） 、 社 17 每年 3 月 31 日前社会社会团体应当向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于 5 月 31 日前报送登记管理机关，接受年度检查。 18 基金会应当遵守公开、透明的原则。 19 基金会、基金会分支机构、基金会代表机构以及境外基金会代表机构的设立、变更、注销登记，登记管理机关将 向社会公告。 20 基金会会议应当制作会议记录，并由出席理事审阅、签名。 21 公募基金会组织募捐，应当向社会公布募得资金后拟开展的公益活动和资金的详细使用计划。 22 基金会处理剩余财产应当向社会报告。 23 周丽萍： “是什么制约了中国慈善事业的发展” ， 团结 ，2006 年第 5 期。 西南政法大学书硕士学位论文 14 会团体年度检查暂行办法 （1996） 、 社会团体登记管理条例 （1998） 、 民办非企业 单位登记管理暂行条例 （1998） 、 民办非企