（经济法学专业论文）公立高等学校教师聘用制法律问题研究.pdf

公立高等学校教师聘用制法律问题研究 达国家( 以美国为例) 教师聘用制的主要类型、做法，以及给我国人事制度 改革的启示，分析高校推行全员聘用合同制度的背景和前提；第三部分，高 等学校教师聘用合同制法理分析。( 1 ) 明确高校和教师的法律地位、高校与 教师在教师资格认定、教师职务评审、教师聘用合同中的法律关系及性质、 特点。( 2 ) 阐述全员聘用合同制的内容。( 3 ) 明确市场经济体制下教师聘用 合同的性质，比较教师聘用合同与企业劳动合同的异同，为教师聘用制下的 人事争议适用法律做好铺垫；第四部分，当前实施教师聘用制过程中的问题。 分析高校人事管理存在的主要问题，深入分析阻碍全员聘用的主客观因素， 阐释当前人事争议的主要内容、特点、产生的原因及人事争议的解决途径， 总结人事争议处理制度中存在的问题；第五部分，高校教师聘用制改革措施。 展望人事管理工作的发展趋势，解决教师聘用合同纠纷的思路，提出教师聘 用制下预防和处理人事争议的对策、创新教师管理模式，树立依法治校意识， 建立规范化、法制化管理制度。 通过以上五部分的研究分析，对于教师聘用制，我们可以得出以下结论： 1 高校的法律地位包含两方面的内容：( 1 ) 高校的行政主体地位。( 2 ) 高校的民事主体地位。 2 高校与教师的法律关系。( 1 ) 高校与教师在教师资格认定中的法律关 系是教育行政部门与教师之间的行政法律关系。( 2 ) 高校与教师在教师职务 制度中的法律关系不能一概而论，须根据教育行政部门和学校所起的作用来 确定：如果学校具备相应教师职务资格的审定权，那么学校与教师形成行政 法律关系；如果学校起辅助作用，教育行政部门起决定作用，那么即非学校 与教师的行政法律关系，而是教师与教育行政部门的行政法律关系。( 3 ) 学 校与教师在教师聘用合同制度中的法律关系。聘用合同制是高等学校人事管 理体制改革的最终目的，其体现的学校与教师的法律关系更为直接，是一种 独立、平等的法律关系。 3 学校与教师法律关系性质和特点。在教育教学管理过程中学校与教师 之问既有行政性质的法律关系，也有类似行政性质的法律关系，还有基于教 师聘用制的劳动合同性质的法律关系。相对于过去高等学校对教师的行政管 理模式，当今高等学校与教师之间的聘任关系就是一种新型的教育法律关系。 教师聘用制的实施使学校与教师之间建立起劳动合同性质的聘用关系，高校 2 摘要 与教师的关系不纯粹的是管理与被管理的关系，还包含了聘用与被聘用的关 系，学校与教师法律关系由类似于内部行政管理关系向行政管理法律关系发 展。具有法定性、平等性、自主性、程序性的特点。 4 教师聘用制下的教师法律地位。推行教师聘用制，双方签订具有劳动 合同性质的教师聘用合同，意味着教师与学校之间的关系就是广义上的劳动 者( 或受聘者) 与用人单位之间的关系，教师法律地位已发生了本质的改变， 合同纠纷处理途径和程序应考虑参照劳动合同纠纷处理程序，即当事人可以 依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。 5 全员聘用合同制度的内容。包括教师聘用合同和岗位聘任合同。 6 提出教师聘用制改革措施。主要内容有：( 1 ) 预防和处理人事争议的 对策。第一，加强教育立法，规范人才流动秩序；第二，加强内部管理，建 立健全民主参与机制和民主监督机制；第三，完善人事争议仲裁制度。提高 立法层次，加强基础理论研究，强化人事争议仲裁委员会的独立性，明确举 证责任，向劳动仲裁靠拢，推进人事争议仲裁与劳动争议仲裁的统一，扩大 受案范围，加强司法救济制度建设，加强仲裁机构建设和仲裁员的培训提高。 第四，完善单位人事争议的自我协调机制和权利约束机制；第五，合理设置 教师职务岗位，明确岗位职责；加强聘期履职考核，完善激励约束机制；第 六，拓宽教师来源，面向社会公开招聘，择优录用；第七，营造宽松的教学 科研学术氛围，改善教师的工作条件和生活条件。( 2 ) 减少教师聘用合同纠 纷。强化价值观教育，培养人才诚信意识，更新用人观念，改革用人机制， 开辟用人新途径，建立人才聘用合同纠纷的事前防范机制，建立大型人才信 用资源库，实行全国性人才信用公示通报制度，规范人才聘用合同，杜绝霸 王条款，制定和完善相关法律规范。( 3 ) 创新高校教师管理模式。健全教师 社会保障制度，建立健全高校用人机制，明确学校所享有行政职权的授权性 质，加强教师行业自律性管理，坚持大量聘任兼职教师，不断优化教师资源 配置。( 4 ) 树立依法治校意识，建立规范化、法制化管理制度。 关键词：公立高校教师聘用合同制法律对策 3 a b s t r a c t a sc h i n a sh i g h e re d u c a t i o nh a sb e e nd e v e l o p i n gr a p i d l yi nr e c e n ty e a r s ，i ti s n o t e dt h a tt h ec u r r e n te d u c a t i o n - r e l a t e dl a w sa n d r e g u l a t i o n sa r b i t r a t i o ns y s t e m i sn o t y e ts o u n de n o u g ht os u p p o r tt h er e f o r mo f t h ep e r s o n n e ls y s t e m t h e r e f o r e ，i no r d e rt o s e c u r et h ei m p l e m e n t a t i o no fu n i v e r s i t yp e r s o n n e ls y s t e mr e f o r m ，a n de n h a n c et h e e f f e c t so fr e f o r m ，i ti sn e c e s s a r yt op r o v i d eal e g a lb a s i sa n das o c i a ls e c u l i t ys y s t e m i no r d e rt oa s s u r ec h l n a sh i g h e re d u c a t i o nd e v e l o ph e a l t h i l ya n dr a p i d l y t h i ss t u d yi sb a s e do na n a l y s i so ft h ep r e s e n tp e r s o n n e lm a n a g e m e n ts i t u a t i o n a n dd e v e l o p i n gf i e n d si nb o t hd o m e s t i ca n do v e r s e au n i v e r s i t i e s t ob ec o n s i s t e n tw i t h o u rc o u n t r y se d u c a t i o n a lp o f i c y ，s o m ei m p o r t a n ti s s u e sa b o u tl e g a ls t a t u s , l e g a l r e l a t i o n s h i pa n df e a t u r e so fe m p l o y m e n t 鲫i i r a c to fu n i v e r s i t yp e r s o n n e lh a sb e e n a d d r e s s e di nt h i ss t o d y t h ep u r p o s eo ft h i ss t u d yi st op r o v i d es o m ep r a c t i c a la n d f e a s i b l em e a s u r e st os o l v et h ec o n f l i c t si no u re m p l o y m e n tp r a c t i c e t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o no ft h er e s e a r c h p u r p o s e , s i g n i f i c a n c e ，m e t h o d o l o g y , b a s i cc o n c e p ta n ds t r u c t u r e ，a sw e l la ss o m e i n n o v a t i o n a lp o i n t si nt h i sp a p e r t h es e c o n dp a r ti sa b o u tt h ep r e s e n te m p l o y m e n ts t a t u so fd o m e s t i ca n df o r e i g n u n i v e r s i t i e s t h i s p a r ti s t od e m o n s t r a t ea n do v e r v i e wa b o u ts o m ef a c t sa b o u t u n i v e r s i t yp e r s o n n e ls y s t e mi nd i f f e r e n tc o u n t r i e s ；t h et h i r dp a r ti st h el e g a la n a l y s i s o f e m p l o y m e n t s y s t e ma n d m e c h a n i s m ；t h e f o u r t h p a r t i s t o a d d r e s ss o m e p r o b l e m i n t h ei m p l e m e n t a t i o no fu n i v e r s i t ye m p l o y m e n ts y s t e m , a n dc o n f l i c t si np e r s o n n e l p r a c t i c e m a i nr e a s o n sw h i c hp r e v e n tt h ei m p l e m e n t a t i o n o ff u l le m p l o y m e n ts y s t e m a n dr e l a t e dp o l i c yi sa l s oa n a l y z e di nt h i sp a r t ；t h ef m a lp a r ti st 0p r o v i d es o l u t i o n sf o r t h o s ep r o b l e m sa d d r e s s e di nt h ef o u r t hp a r t t h ek e yi d e ai st oe s t a b l i s han e w e f f e c t i v ep e r s o n n e lm a n a g e m e n ts y s t e mt or e s o l v ec o n f l i c t si nt e a c h e r se m p l o y m e n t p r a c t i c e p a r to ft h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s so f t e a c h e r sh i r e d q u e s t i o n a n a l y s i so f p e r s o n n e lm a n a g e m e n tc o l l e g et h em a i np r o b l e m s ，i n - d e p t ha n a l y s i so fa l lp e r s o n n e l e m p l o y e db yh i n d e rt h eo b j e c t i v ea n ds u b j e c t i v ef a c t o r s ，t h ec u r r e n ti n t e r p r e t a t i o no f t h em a i nd e m e n i so fp e r s o n n e ld i s p u t e s , c h a r a c t e r i s t i c s ，t h ec a u s ea n ds o l u d o nt ot h e p e r s o n n e ld m p u t 鹤，h a n d f i n gp e r s o n n e ld i s p u t e ss u m m e du pt h ep r o b l e m st h a te x i s ti n t h es y s t e m ；t h ef i f t hp a r t ，c o l l e g et e a c h e r sa l eh k e d r e f o r mm e a s u r e s l o o k i n g p e m o n n dm a n a g e m e n tw o r ko ft h ed e v e l o p m e n tf i e n do ft e a c h e r se m p | o y e dt o r e s o l v et h ec o n t r a c td i s p u t ei d e a s ，t e a c h e r sa r eh i r e du n d e rt h ep r o p o s e dp r e v e n t i o n a n d m a n a g e m e n t p e r s o n n e ld i s p u t ec o u n t e r m e a s u r e s , i n n o v a t i v e t e a c h e r s m a n a g e m e n tm o d e l s ，e s t a b l i s ha s e l l o fl a ws c h o o l ，t oe s t a b l i s has t a n d a r d i z e da n d l e g a lm a n a g e m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：p u b f i cu n i v e r s i t yt e a c h e r e m p l o y m e n ts y s t e m l e g a lm e a 嗣懈 2 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名： 2 0 0 7 年1 1 月1 8 日 1 导论 1 1 研究目的和意义 1 导论 随着社会主义市场经济的不断完善和发展，我国高等学校围绕全员聘用 这个核心，深入开展人事制度改革，至今已有十年的历史，通过大量的理论 探讨和实践，在校院二级管理体制改革、教师聘用制度改革、分配制度改革、 专业技术职务评聘等方面取得了显著的成效，为高等学校的健康、可持续性 发展奠定了坚实的基础。 有改革就必然有牺牲，有改革就必然有阵痛。计划经济时代的高校管理 是封闭的、孤立的、保守的。要让教职工抛弃“铁饭碗”、打破平均主义大 锅饭，引入竞争淘汰机制，加快改革步伐，在一定的时期内是难以被大众接 受的。与此同时，社会保障的制约、改革配套措施的不完善、快速推进的改 革浪潮和“滞后”的政策法规之间存在冲突和矛盾，导致了在人事制度改革 特别是教师聘用合同制过程中出现了一系列难点问题。 本研究主要着眼于不断深化的高校人事制度改革，分析高校人事管理工 作发展状况、存在的问题和发展趋势，探索阻碍高校管理体制改革尤其是教 师聘用制改革的阻力，结合当今市场经济改革发展现状、国内外高校教师聘 用实际和发展趋势，以国家法律法规、中组部、教育部和人事部关于深化 高等学校人事制度改革的实施意见、关于在事业单位试行人员聘用制度的 实施意见等相关政策和规章制度为宏观指导，明确高等学校和教职工的法 律地位、高校和教师的法律关系、教师聘用合同性质、人事争议适用法律等 现实问题，旨在进一步摸索出人事管理工作规律，明晰高校人事管理和社会 管理工作分工和定位。深入研究推行教师聘用合同制的必然性、重要性和可 操作性，完善教师聘用合同条款，健全人事争议仲裁制度和仲裁机构，寻求 人事争议的解决途径，立足于“人治”向“法治”转变这个核心，以构建和 谐校园为最终目的，提出具有实用性和可操作性的解决或改进方案，增强学 公立高等学校教师聘用制法律问题研究 校和教职工的维权意识，建立出入有序的人才流动市场规则，规范不同地区、 不同层次高等学校在引进人才和使用人才等方面的行为，建立完善的教师聘 用体制，抵制恶性竞争，促进教师合理的、有序地流动，建立出入有序的良 性人才竞争机制，不断深化人事制度改革，营造多种用人机制合理共存的制 度环境，依法治校，推进我国高等教育事业的快速发展。 1 2 文献综述 改革开放后，为适应经济体制改革的需要，进一步解放和发展社会生产 力，国家先后对事业单位管理体制进行了一些探索性的改革试验。事业单位 人事制度改革从1 9 9 5 年启动试点开始，2 0 0 0 年党中央下发的深化干部人事 制度改革纲要明确了事业单位人事制度改革的方向和总体要求。2 0 0 2 年国 务院办公厅转发了人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见，为事 业单位试行聘用制度提供了政策依据。近年来，人事部先后出台了关于试行 聘用制度的政策解释、公开招聘暂行规定、岗位设置管理试行办法、聘用合 同范本等政策性文件，进一步规范了改革。截止到2 0 0 6 年9 月底，全国已推 行聘用制度的单位占事业单位总数的5 1 ，签订聘用合同的人员占事业单位人 员总数的5 9 * , 6 。 当前，国内学者在对事业单位聘用制度的改革模式、价值取向、难点分 析等方面进行了探讨。李晶在用人机制的改革实践与探讨中指出用人机 制改革中遇到的主要问题是承受能力问题、聘用范围问题、聘用条件问题、 分流人员问题；黎丽在阻力、动力与活力一事业单位人事制度改革的思考 中提出人事制度改革的阻力在于用人体制不健全、管理方式单一、思想不解 放，权力和利益再分配是改革的最大阻力；顾金飞在推进事业单位人员聘 用制和岗位管理中指出事业单位改革的主要问题是思想认识不到位、工作 程序不到位、聘后管理不到位、配套政策不到位；张洪在事业单位改革的 心理阻力及其对策研究一文中指出事业单位改革的阻碍来自于物质因素和 心理因素的双重制约；王芡在事业单位人事制度改革难点对策探析中指 出改革的难点是观念问题、分配制度问题、人员分流问题、分流人员利益补 偿机制问题、社会保障制度滞后问题，并提出要更新观念、分类管理，建立 2 1 导论 以聘用制为基础的灵活机动的多种用人制度，建立分流人员的利益补偿机制、 指导重新就业、健全社会保障制度，由于事业单位在性质、类型、所处行业 和领域的差异性，因面在改革推行中遇到的问题和阻力也会不同。总体上， 我国事业单位人事制度改革面临着理论落后于实践、制度建设相对滞后、指 导思想前瞻不够、规范性文件不健全且相互冲突、政策操作性不强等问题， 影响到我国事业单位体制改革和社会发展的进程。 1 3 研究的对象、方法、基本思路结构、创新点和相关概念 一、研究的对象 不同办学主体的高等学校运行机制、适用法律不同，本文研究的对象是 教育部直属或者地方政府财政拨款的公立高等学校的教师聘用法律问题。 二、研究方法和手段 1 文献分析法。在概念的阐释，理论的综述和评析上，主要采用文献分 析的方法。综合运用了劳动合同法、高等教育法、民法、教师法、高等学校 教师职务暂行条例、相关司法解释等理论对高校教师聘用问题进行理论分析 2 比较法。通过比较高校教师聘用合同和劳动合同、教师聘用合同和岗 位聘任合同，人事争议和劳动争议，分析教师聘用合同和劳动合同、人事争 议和劳动争议等的性质，明确其共性和差异。 3 系统分析研究方法。透过现象看本质，认清市场经济和高等教育人事 制度改革发展方向，提出具有可操作性和法律保护的高校教师聘用制及配套 措施。 1 4 研究的基本思路与创新点 一、基本思路和结构 本研究除导论外，包括四个部分。 第一部分，高校教师聘用制现状。主要介绍了我国高校办学主体和人事 1 候福兴创新体制转化机制深化事业单位人事制度改革中国人事报2 0 0 7 年1 月8 日 3 公立高等学校教师聘用制法律问题研究 制度历史沿革以及全员聘用合同制推行的背景、内容、面临的困难； 第二部分，高校教师聘用合同制法律关系分析。详细阐述聘用制下高校 和教师的法律地位，高校与教师的法律关系、全员聘用合同制的内涵和教师 聘用合同性质等： 第三部分，当前实施教师聘用制过程中的问题。分析当前人事管理存在 的主要问题和发展趋势，当前人事争议及解决途径和人事争议制度中存在的 问题以及实施聘用合同制的困难； 第四部分，教师聘用制改革措施。提出教师聘用制下预防和处理入事争 议的对策，减少聘用合同纠纷的对策，创新教师管理模式，实施依法治校。 二、研究的价值和创新 当前理论界对事业单位人事关系及人事争议解决机制进行论述的文章并 不是很多，而且不太深入。而事业单位是具有极强中国特色的组织形式，国 外这方面的研究比较少，而本文结合劳动法合同法理论及人事仲裁等理论对 高校教师聘用模式、人事仲裁制度、人事争议司法审查机制等问题进行了深 入、详细地论述，试图为我国的人事立法提供建议和参考。 本文的创新点在于：第一，高校的聘用关系将最终实现与劳动法的接轨， 人事争议仲裁制度应与劳动争议仲裁制度统一；第二，创新高校教师管理模 式，扩大学校所享有行政职权的授权范围。进一步深化用人机制改革，坚持 人事代理制，丰富教师聘用制内涵，推行年薪制、短期工作合同制，坚持刚 性引进与柔性引进相结合，大量聘用兼职教师从事基础性教学和实践工作， 建立健全多种用人机制相互转化的用制制度平台：第三，加强人事仲裁机构 独立性，重新明确举证责任；第四，完善单位人事争议的自我协调机制和权 利约束机制；第五，加强教师聘用合同违约责任研究，制定教师单方面解除 聘用合同的限制性条款，建立教育系统行业规范；第六，建立大型人才信用 资源库，实行全国性人才信用公示通报制度。 1 5 相关概念的界定 1 公立高校。公立高校是相对于私立高校而言的。学术上有一种比较流 行的观点，将法律对高等学校的认定作为划分公、私立高等院校的根本依据： 4 i 导论 凡是由公共权力机关依照法定程序设立的院校都是公立院校；凡是由私人或 私法人设立，并经过法定机构认可的院校都是私立院校。具体到我国而言， 则凡是由中央和地方省级政府及其业务主管部门举办的( 包括中心城市举办 的) 高等院校都是公立院校，如北大、清华等。另外，由公共权力机关与私 人或私法人( 含外国的) 以联合方式共同设立的院校也属公立院校，如宁波 大学、汕头大学等。除此之外，由企事业组织、社会团体及其它社会组织和 公民个人举办包括联合举办的高等院校都可以看作是私立院校。本文所称的 “高校”如无特别说明都是指公立高校。 2 事业单位。事业单位一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构， 但不属于政府机构，与公务员是不同的。一般情况下国家会对这些事业单位 予以财政补助。分为全额拨款事业单位，如学校等，差额拨款事业单位，如 医院等。 3 高校全员聘用合同制。简单的说，高校全员聘用制就是打破平均主义 “大锅饭”，通过科学设岗，公开招聘，竞争上岗，签订聘约，严格考核等 环节，提高学校工作效率和办学效益，促进人才正常流动和人才资源的社会 化管理，改革僵化的传统用人机制，实现高校教师各尽其才，才尽其用的一 种高校教师管理制度。全员聘用合同包括教师聘用合同和岗位聘任合同。 4 人事代理制、年薪制。人事代理制是指在社会主义市场经济条件下， 组织人事部门批准或授权指定的人才服务机构受单位或个人委托，运用社会 化服务方式和现代化手段按照一定法律程序和政策规定，为其代办的有关人 事业务。人事代理是人事管理社会化的一种服务方式，是代理机构受用人单 位委托对用人单位内部人员依法进行管理，高校将教师进出手续委托代理机 构办理，这一方面减轻了高校人事管理工作的负担，提高了工作效率，另一 方面加强了人才流动。年薪制是在人事代理制的一种特殊形式，实行年薪打 捆包干，是高等学校引进人才的超常规手段，通过高薪激励，进一步丰富了 教师聘用制的内涵，是用人机制改革的发展趋势。 5 仲裁。仲裁作为一项法律制度，又称作“公断”，即当双方发生争议 协商不成，调解又达不成协议时，仲裁机关以第三者的身份，对双方发生的 争议做出裁决的法律制度。 5 公立高等学校教师聘用制法律问题研究 2 高等学校教师聘用制现状 2 1 我国高等教育历史沿革 2 1 1 高等教育办学主体历史沿革 在高等教育改革发展的过程中，体制改革既是高等教育改革和发展的重 点，也是改革的难点。一般认为，高等教育体制是高等教育体系和管理制度 的总称，主要包括办学体制、领导体制、投资体制、招生就业体制、学校内 部管理体制、经费拨款体制等方面，其中办学体制处于关键的核心地位，办 学体制的变化必然会引起其他方面体制的变化。我国高等教育办学主体历史 沿革分为三个阶段2 ： 一、特殊背景下的多元主体办学( 1 8 9 8 年1 9 4 9 年) 我国近代高等教育始于1 8 9 8 年设立的京师大学堂，主要由两部分组成： 一是公立大学，二是私立大学。公立大学又可以细分为由中央政府举办的大 学和由地方政府举办的大学。私立大学根据创办者的不同，也可以分为两大 类：一类是外国传教士创办的教会大学，如圣约翰大学、金陵大学、燕京大 学等；另一类是国人自己创办的私立大学，如陈嘉庚创办的厦门大学、张伯 苓创办的南开大学等。 二、单一的公有制经济与一元主体办学( 1 9 4 9 年1 9 7 8 年) 建国后，随着我国的政治、经济体制的根本性变化，消灭了私有经济， 形成了公有制经济一统天下的格局，同时国民党统治时期不同办学主体举办 的高等学校分别被接管、接办和接收，形成了政府一元办学的格局。 三、经济成分多元化与办学主体多元化( 1 9 7 8 年至今) 2 潘力，人力资本投资与中国高等教育投融资问题研究西南财经大学 6 2 高等学校教师聘用制现状 我国的经济体制和运行机制随着改革开放发生了深刻的变化，非公有制 经济在活跃城乡经济，满足社会需要，增加就业，促进国民经济发展等方面 发挥着重要的作用。经济成分多样化所带来的经济大发展为办学主体多元化 奠定了坚实的物质基础，我国从8 0 年代至今陆续发布了一系列的法律、法规， 采取了一系列的措施来完善办学体制，调动社会各方面的办学积极性，改变 政府包揽办学的格局。 2 1 2 我国高校人事制度的历史沿革 自改革开放以来，人事制度改革大致分为三个阶段： 一、人事制度恢复时期。其人事制度改革的主要标志是1 9 7 8 年以来的教 师职称制度改革。 二、教育体制改革时期。其标志是1 9 8 5 年5 月中共中央颁布关于教育 体制改革的决定和中国教育改革和发展纲要，为激活内部机制而实施 的教学工作量制度、职称聘任、教师管理、内部管理体制改革、分配制度改 革等。 三、人事制度改革超常规发展时期。1 9 9 9 年至今，中共中央组织部、教 育部、人事部多次下发有关高校人事制度改革系列文件，主要包括：关于 当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见、关于深化高等学校人 事制度改革的实施意见、人事部教育部关于高等学校岗位设置管理的指 导意见、教育部直属高等学校岗位设置管理暂行办法等等，其核心为 按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合同管理，搞活用 人制度和分配制度，理顺人事管理体制。 2 2 发达国家公立高校教师聘用制实施现状及启示 2 2 1 发达国家高校教师聘用制度概况 国外发达国家教师聘用制主要分为三种类型：一是以美国为代表的教师 聘用制。聘用制与试用期、契约制、终身制同时存在，对具有高级职称人员 7 公立高等学校教师聘用制法律问题研究 没有任期规定，而对具有低级职称人员有聘任期限约定；二是以德国为代表 的教师聘用制。高校除了教授，其他都约定聘期；三是以日本为代表的聘用 制。以所有大学教师为对象，选择性约定聘期。 以美国为例。美国高等教育发达，教师聘用制度建设系统完善。其教师 聘用制度的主要特征为： 一、教师选拔方式一公开招聘与内部晋升相结合。美国高校通行“非升 即走”，即助理教授或副教授工作若干年后如果不能晋升副教授或教授，则 必须离校，职位空缺通过招聘方式填充。 二、避免学术“近亲繁殖”。高校一般不招聘刚从本校毕业的学生，许 多高校都将本校毕业教师控制在全体教师总数的三分之一以下。实践证明这 有利于维持和提高大学教师队伍的质量水平。 三、约定试用期。对初任教师实行试用期，试用期内如果不能胜任工作 就会被辞退。一般而言，对没有教学经验的新任教师需要7 年试用期；如果 有3 年及以上教学经验，试用期则约定为4 年，3 年以内的，试用期依次递增， 但最高不超过7 年。 四、教师聘用合同。合同规定学校和受聘教师的权利和义务、待遇和聘 期。对聘期有不同的规定：一般讲师聘期为一年；助理教授聘期为三年，聘 期满后考核合格的，可再获聘三年，且在校连续工作六年成绩显著的可以申 请晋升副教授，同时可获得终身雇佣资格，否则就只有另谋出路；教授受聘 即自动享有终身雇佣资格。一般来说，美国聘用教师6 7 年后，学校应决定 是否终身聘用，否则必须解聘，对解聘和不予续聘的情形作了具体的规定： 教学效果太差，研究水平太低，伪造科研成果，拒绝承担应尽义务，未经同 意在校外兼职且收入达到本薪的一定比例，身体或心理不健康，竞选公职， 校系停办，有不道德行为，犯罪等。 五、终身教授制。助理教授经过一段时间的试用期或聘任期后，如果能 经受住考验，即可晋升副教授，同时申请正式转为终身教授，获得终身雇佣， 在获得终身制后。学校无权任意解雇教师，除非学校遭遇严重财政危机，教 授本人严重违反校方明确作出的规章制度，有超出雇佣合同的行为。 六、聘任兼职教师，优化资源配置，节约办学成本“。 3 胡燕美国高校教师聘用制度及启示韶关学院学报社会科学。2 0 0 5 8 2 高等学校教师聘用制现状 2 2 2 发达国家实施聘用制的成功经验和启示 根据发达国家教师聘用制运行情况，我们必须认识到，改革传统教师管 理制度，建设具有竞争力的教师队伍，是我国高等教育必须优先考虑的重要 课题，借鉴发达国家高校教师聘用制度及基本规范、合理做法，是市场经济 条件下尽快建立适应我国特色的高校教师聘用制度的权宜之计。结合我国国 情，可以参照美国成熟教师聘用体系，尝试建立聘用制加终身制的人事制度 ( 终身制的宗旨在于从组织与制度上保障学术自由，在美国高等教育发展史 上，它为保障学术自由、提升教育质量、激励教授专注于教学科研等方面起 到了重要作用) ，聘任兼职教师，可以优化资源配置，重视校外工作与教学 研究经历，促进不同学术思想和学科交融，防止近亲繁殖，对本校毕业留校 工作的比例控制在一定范围5 。 2 3 我国高等学校推行全员聘用合同制度的背景 当计划经济体制下的高校人事管理举步维艰、裹足不前时，作为一项适 应社会主义市场经济体制和二十一世纪高等教育发展要求的新型用人制度， 全员聘用合同制度已经成为高校管理体制改革的重要内容。全员聘用合同制 度包含教师聘用合同制度和岗位聘任制度两方面内容。 2 3 1 全员聘用合同制度的前提 全员聘用合同制实施的前提是推行人事代理制度，初步实现人才资源市 场化管理。人事代理是一种契约化行为，具有民事法律行为特征，代理机构 和委托方签订人事代理协议，明确代理范围和权利义务，二者之间是一种等 价有偿服务关系。 一、建立人事代理制是深化高校人事制度改革的突破口，人事代理制是 4 阿特巴赫( a l t b a c h ，e g ) 比较高等教育：知识、大学与发展【m 1 人民教育出版社教育室译北京：人 民教育i i j 版社，2 0 0 1 1 1 3 5 李长华美国高校教师管理的新变化及原因探究【j 】比较教育研究，2 0 0 6 ( 6 ) 黄建平美国大学考察【j 】师资培v l l 研究，1 9 9 8 ( 3 ) 9 公立高等学校教师聘用制法律问题研究 全员聘用合同制的制度保证。2 0 0 0 年，中共中央组织部、人事部、教育部颁 发了关于深化高等学校人事制度改革的实施意见( 人发 2 0 0 0 5 9 号) 文 件，旨在引导各高校建立一套充满竞争、激励、优质高效的用人机制，鼓励 优秀人才脱颖而出。改革的关键是如何控制高校人员进出、对高校聘余人员 进行合理分流，因此必须进行制度改革和创新，建立以“社会人”为基础的 聘任制；推行全员聘用制，是高校用人制度适应市场经济体制改革迈出的实 质性、关键性的一步，高校与人才中介机构建立代理关系，人事代理制提供 了有力的制度保证。 二、建立人事代理制是促进高校人才合理流动的需要，是优化资源配置 的重要途径。实行人事代理，把高校的人事工作纳入社会化人才市场轨道， 通过学校、教师和人事代理机构三方之间的委托代理、聘用合同等法律关系 保证供、求、用的权力义务，使高校根据自身特点和工作需要自主合理配置 教师，促进不同学术思想、学术流派和风格的交融，使教师流动逐步呈现良 性循环。 2 3 2 高校实行全员聘用合同制度的优越性 全员聘用合同制度之所以是优越的、有发展前景的，最根本的原因就是 它不仅要彻底抹去计划经济的烙印，而且符合市场经济规律的本质特征。在 定岗定编基础上，聘用合同制是根据科学合理设定的岗位及职责，对学校实 行分类指导、分级管理，按“双向选择，优化组合，竞争上岗”的原则进行 聘用的用人制度。实行全员聘用制，有利于引入激励竞争机制，激发教师潜 能，调动教师工作积极性和创造性，进一步提升学校教学科研水平和办学实 力；有利于优化人力资源配置，合理设置人员结构；有利于人才正常流动， 公平竞争，来去自由，充分发挥人才中介机构的作用，变“单位人”为“社 会人”，实现人才资源的社会化管理；有利于人才自身价值的实现。 2 3 3 实施全员聘用制的主要目标 1 0 一、逐步由直接行政管理转向间接管理过渡。教育主管部门要转变观念， 2 高等学校教师聘用制现状 改善调控方法和手段，建立科学的评价体系与调控体系，权力下放，重心下 移，让高校自主聘用教师，由计划指标控制法与行政直接控制转变为岗位结 构比例控制和间接宏观控制。 二、合理运用市场机制，全面实施教师聘用制，规范教师管理和人才资 源社会化管理。 三、做好教师岗位设置，按需设岗，在编制范围内，根据学校教职工队 伍发展规划和学科专业发展需要聘用教师，坚持教师岗位“无空不聘、无空 不进”。 四、建立岗位责任制，签订岗位聘任合同。明确聘期岗位职责、工作目 标和考核办法，引入竞争机制和激励约束机制。 五、建立聘用合同与岗位聘任合同相结合的聘用( 任) 体制。聘用合同 是维系学校与教师聘任法律关系的要式合同，岗位聘任合同是教师聘用合同 的附加协议，岗位聘任年度考核和聘期考核结果将作为聘用合同期满续聘、 终止合同的重要依据。 2 3 4 制约高校全员聘用合同制度的因素 、思想观念滞后。用人制度的改革对个人利益的调控力度是其他任何 改革不能比拟的。“铁饭碗”、“终身制”、“平均主义”、“稳定”观念 根深蒂固，长期以来高校教师习惯于在安稳的工作环境，怕创新，畏惧压力， 不敢竞争，担心改革会影响自己切身利益，很多人并不能马上接受，安于现 状，懈于革新。 二、社会保障不够完善。全员聘用制的实施，意味着教职工退休后的福 利将纳入社会保障，但我国还处于社会主义初级阶段，人口众多，财力有限， 长期以来的计划经济体制使得人员自由流动尚处在初始阶段，社会保障如养 老保险、失业保险、医疗保险等保障体系不够完善，不能在短期内解决教师 的后顾之忧。 三、法律意识淡薄。聘任合同中对岗位职责任务、目标、考核的要求不 够明晰，工作条件、生活待遇笼统，责任和待遇不对等，缺乏一系列维系合 同双方权利义务关系的法律形式和规范。 1 1 公立高等学校教师聘用制法律问题研究 四、现行分配制度不适应。高校近些年的改革初步突破了“平均主义大 锅饭”的分配方式，体现优劳优酬和权责利的统一。但在过渡时期的改革过 程中，大多数高校还是考虑老人老办法，新人新办法，形式上实行了聘用制， 但从实际操作来看，分配差距不明显，惩劣奖优的力度不够大，不能充分体 现按劳分配的分配原则。 3 高等学校教师聘用合同制法律关系分折 3 高等学校教师聘用合同制法律关系分析 3 1 高校的法律地位 3 1 1 高校的行政主体地位 当前，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律 赋予它们行使一定的行政管理职权，这些单位、团体与管理相对人之间不存 在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系，因管理行为而引发的争议不 是民事诉讼，而是行政诉讼。中华人民共和国高等教育法赋予高校办学 自主权，但并不意味着高校完全自治，高校属于法律法规授权组织，具有行 政主体地位。在学校内部发生的工资福利、岗位变化等纠纷属于行政诉讼范 口 围。 3 1 2 高校的民事主体地位 经过几十年的发展与改革，高等学校已经由自上而下的纵向教育行政管 理关系逐步转变为平等主体之间的横向民事法律关系和纵向教育行政法律关 系并存的新格局。例如在教师聘用合同关系中，高校体现的就是具有法人资 格的独立民事主体，因此关于聘用关系中解聘，辞聘及纠纷属于民事诉讼范 围。 3 2 高校与教师的法律关系。 传统观念认为，公立高等学校教师属于“国家干部”。教师法颁布 6 杨昌字，刘淑艳我国高技与教师法律关系初探 公立高等学校教师聘用制法律问题研究 后，教师的法律地位明朗起来，“教师是履行教育教学职责的专业人员，承 担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班入，提高民族素质的使命”。 由此看来，我国教师既不同于特殊职务的国家公务员，也不同于自由职业者， 而是从事教育公益事业的专业人员。 3 2 1 高校与教师法律关系分析 根据教师法、高等教育法的规定，教师资格制度、教师职务制 度和教师聘任制度三大基本法律制度与高校教师息息相关，相应法律关系如 下： 一、高校与教师在教师资格制度中的法律关系 职业许可制度是各国普遍建立的一种法律制度，广泛运用于国家行政管 理的各个领域，特定职业必须持证上岗，这既有利于维护国家和社会公共利 益，也有利于建立和维护良好的社会秩序。保护相关利益主体的合法权益。 在我国，教师资格制度是国家对教师实行的种特殊职业许可制度，教 师资格是为实现教育目的规定的从事教育教学工作的人员应当具备的法定条 件和身份。主要规定如下：( 1 ) 高校教师资格认定主体。高校教师资格的认 定机关一般是国家教育行政部门或省、自治区、直辖市教育行政部门，具备 条件的高校可受行政部门委托，按照行政隶属关系和认定程序认定高校教师 资格；( 2 ) 高校教师资格认定程序。具备研究生或者大学本科毕业学历的公 民向教育行政部门或者受委托的高等学校提出申请，经审查符合条件的可在 一定期限内颁发教师资格证书；( 3 ) 高校教师资格证书颁发、撤销、适用范 围。证书由国务院教育行政部门统一印制、颁发和撤销，在全国范围内适用。 上述各种规定表明：( 1 ) 在教师资格认定和取得过程中所形成的法律关 系是教育行政部门与教师之间的行政法律关系；( 2 ) 部分因委托关系具备认 定资格的高校，与教师之间发生的是委托性质的行政管理关系。教育行政部 门作为委托主体，高校是被委托主体，高校并没有在教师资格认定这一行为 中成为行政主体，只是代为履行行政职责，其行为结果归属委托主体承担， 因此法律意义上的行为主体仍是教育行政部门，这与行政法中行政委托的一 般理论一致。 1 4 3 高等学校教师聘用合同制法律关系分析 总之，在教师资格法律制度中，高校与教师之间存在委托性行政管理关 系。从实质上讲，教师资格制度是国家实行的一项教师基本法律制度，资格 认定权在国家教育行政部门，委托高校认定教师资格的基础是学校对教师能 力、水平的准确把握。相反，如果法律授权高校作为行政授权主体来认定教 师资格，独立地享有权利承担义务，可以有效地节约行政管理成本，提高管 理效率，因此高校由“被委托主体”转化为“被授权主体”是高等教育教师 资格认定的必然趋势。 二、高校与教师在教师职务制度中的法律关系 教师职务制度是我国教师的又一项基本法律制度。教师法规定“国 家实行教师职务制度，具体办法由国务院规定”，高等教育法虽然规定 了教师职务的设置种类及任职的基本条件，但更为具体的任职条件仍需由国 务院规定。目前教师职务制度的主要实施依据是1 9 8 6 年由中央职称改革工作 领导小组转发的高等学校教师职务试行条例及一些补充性文件。 教师职务任职资格的评审，由国务院教育行政部门指导全国高等学校教 师职务任职资格评审工作，省、自治区、直辖市成立高等学校教师评审委员 会，会同人事部门负责本地区的高等学校教师职务任职资格的评审工作。各 高校依据评审权限设立教师职务评审委员会。 在教师职务资格审定过程中，教育行政部门和学校所起的作用是不尽相 同，因而学校与教师的法律关系不能一概而论。一般来说，教师职务资格审 定仍是一项行政管理权，高校只是有条件地享有部分审定权。高校与教师的 法律关系根据教师职务评定工作中所起的实际作用来确定：如果学校具备相 应教师职务资格的审定权，那么学校与教师形成行政法律关系；如果学校起 辅助作用，教育行政部门起决定作用，那么即非学校与教师的行政法律关系， 而是教师与教育行政部门的行政