（经济法学专业论文）城市化过程中农民土地权益的法律保障研究.pdf

中文摘要 近年来随着城市化进程的不断推进，大量的集体土地被征收为国 有土地，在这一过程中，农民的土地权益难以得到法律的保障。城市 是财富的象征，城市发展有其自身的规律。纵观近几年中国城市化发 展的轨迹，我们发现，当前中国的城市化发展按照一些人开的妙方， 已经严重偏离了自然发展规律和中国的实际。然而对予农民来说，直 到现在，土地仍然是其安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就 业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地 是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占 中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险 功能方面也具有十分重要的作用。 ? 本文分四章对城市化过程中农民土地权益的法律保障进行研究。 第一章，农民土地权益保障的必要性。本章共分三节：第一节阐 明城市化是我国改革发展中的一个必然过程。第二节主要从城市化过 程中对农民土地的占用角度展开。这一部分首先揭示出土地农转非的 利益驱动机制对近年来中国城市化加速所发挥的重要影响，从而导致 土地城市化的速度，大大快于人口城市化的速度。从这一角度而言， 对农民土地的征收是我国现行城市化发展的一个重要的原因。另一方 面，对农村土地的占用又是城市化发展的必然结果。第三节围绕城市 化进程中的农民土地权益容易受到侵害展开。 第二章，现行的土地法律制度围绕城市化过程中农民土地权 益的保障展开。本章分为两节。第一节主要论证了法律是调整土地关 系的主导性力量。这一节具体从三个方面进行分析。第一、土地关系 的特点。第二、土地关系的重要性。第三、调整土地关系的主导性力 量只能是法律。其中第三个方面从两个角度展开：土地关系的重要性 客观上需要最具权威性的调整手段来调整；土地关系应尽量避免由政 策和个人意志来调整。这三个方面结合，形成一个完整的逻辑结构， 从而推导出结论。本章第二节主要阐释我国土地法律制度的基本架 构。这一一节也是分为三个部分：第部分土地的国家所有权和集体所 有权的二元结构；第二部分作为土地权利变动根据的土地征收制度： 第三部分土地征收程序规定。其中第二部分土地征收及与之密切相关 的土地征用和土地征收制度的特性两个方面。 第三章，对现行土地法律制度的一个分析围绕城市化过程中 农民土地权益的保护展开。这一章是本文的重点章节，对其分析的深 入与到位与否直接影响第四章具体制度的架构，因而在本章中作者结 合我国的实际情况，对现行土地法律制度作了一个细致的分析。本章 共分为四节。第一节指出了我国的土地征收目的及缺陷。首先说明我 国现行的土地征收目的是“公共利益”，进而论述这一征收目的存在 的不足：第一、有关“公共利益”的范围规定得不够明确，我国只是 原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符 合“公共利益”却没有明确的规定；第二、现行法律规定与“公共利 益”的目的存在矛盾；第三、缺乏土地征收目的合法性的审查机制， 尤其是缺乏被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机 制。第二节则是围绕我国土地征收补偿制度的不足。这一节具体从五 个方面来说即补偿原则、补偿范围、补偿标准、土地增值、补偿发放 和补偿方式。这当中我国土地管理法第四十七条第一款规定“征 收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，这直接决定了我国 现有的土地补偿制度在补偿范围、补偿标准、土地增值等方面难以弥 合的缺陷。1 粤察基节我国土地征收程序的不足。这主要体现在：有关土 地征收程序的规定不够明确、清晰；有关土地征收程序的立法比较简 单、粗糙；土地征收程序中对被征收人的保护不足。第四节土地集体 所有制与农民土地权利的保障。首先是分析对土地集体所有权主体的 基本认识；其次土地集体所有权的法律性质；最后指出农村土地集体 所有制对城市化过程中农民土地权益保障的影响。 第四章，城市化过程中农民土地权益法律保障的途径。这章分 为四节。第一节，城市化过程中农民土地权益法律保障宪法基础。第 h 二节对公共利益的界定。第三节土地征收补偿费和安置费的确定，这 主要从以下三个方面来阐述：第一土地征收补偿的法理分析；第二各 国( 地区) 关于土地征收补偿的规定；第三我国土地征收补偿制度的 改进。第四节严格的程序设定。这一节主要有两个部分的内容：其一 各国( 地区) 关于土地征收程序的规定；其二改革我国土地征收程序 的建议。 在城市化过程中，确立法治作为调整对社会生活而言极为重要的 土地关系，同时尽量避免政策和行政机关领导个人意志的调整方式， 是实现对农民土地权益保障的第一步也是最为重要的一步。只有在这 个基础上，来分析相应的法律的不足进而进行法律的构建才具有实践 的意义。我们不能否认，在对城市化过程中农民土地权益的保障的相 应的法律理论的研究还不甚完善，特别是对这过程中经常被忽视的土 地国家所有权和集体所有权的关系及农村土地集体所有权的法律性 质两个问题的理论的研究可以说还存在着较大的不足，但这些不应成 为法律在实践中被虚置，法律的调控方式被冷落的理由。相反j 正是 因为法律理论不够完善、法律制度上存在的某些欠缺使得我们在城市 化过程中对农民的土地权益保障问题上应该慎之又慎。 本文的创新之处：1 、本文的选题立足于中国当今社会经济发展 的现实，分析和建构了城市化过程中农民土地权益保障的法律框架， 具有积极的现实意义；2 、本文在首先阐明法律之于政策和行政机关 首长的个人意志为何更适于调整土地关系，进而在此基础上展开下一 步的论述，对城市化过程中农民土地权益保障的基础性问题的探讨具 有一定的独创性；3 、本文在一定程度上结合了物权尤其是共有物权 的相关理论来认识集体所有权，从而拓展了对城市化过程中农民土地 权益法律保障制度的维度。 关键词：土地权利保障土地征收法律调整 a b s t r a c t b yr e c e n t l yy e a r s ，a c c o r d i n gt o u r b a n i z a t i o n ，m a s so fr u r a ll a n dt h a t t h ef a s ts t e p so fi n d u s t r i a l i z a t i o na n d w a sr e q u i s i t i o n e db yt h eg o v e r n m e n t b yt h ea c t i o n ，s o m eo ff a r m e r sw h o d o n th a v ea n yl a n dt ol i v eo n ，a p p e a r s o m eo ft h e i r r i g h t sa n d i n t e r e s t sw o u l dn o tb eg u a r a n t e e df o r t h e i m p e r f e c tl e g a lr u l e so ra b s t r a c t l ye x e c u t e dl a w , o ra m p l i f i e dl e g a ls e n s e a n do t h e r sl e g a ld r a w b a c k s t h ek e yi s s u e sh o wt og u a r a n t e et h er i g h t s a n di n t e r e s t so f r e q u i s i t i o n l a n d s f a r m e r sa r ev e r y u r g e n t f o rt h e g o v e r n m e n t f r o mt h el e g a lf i e l do fv i s i o n ，t h ek e ys t e p sa r et ol e g i s l a t e a c c o r d i n gt os i t u a t i o n st i m e l y ；e n s u r ep o l i c i e s s u p p l y i n g ；a v o i da b u s i n g o n e sp o w e r ；u p h o l dl e g a lh o l yb ya c tl a ws t r i c t l y t h i sp a p e rd i v i d e sf o u rc h a p t e rt ot h ef a r m e r sl a n dr i g h t si nt h e c o u r s eo fu r b a n i z a t i o n c h a p t e r1 ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h ef a s ts t e p so fi n d u s t r i a l i z a t i o n a n du r b a n i z a t i o ni sv e r yi m p o r t a n tt oc h i n a t h a nm a s so fr u r a ll a n dt h a t w a sr e q u i s i t i o n e db yt h eg o v e r n m e n t t h ep r o b l e m sl i ei nt h a ta n y o n e m a yp a ya t t e n t i o nt ot h ef a r m e r sl a n dr i g h t s c h a p t e r2 ，t h ea u t h o rm a i n l yi n t r o d u c e st h el e g a ls y s t e mo fo u r c o u n t r y , e s p e c i a l l yt h o s el i n k st o t h ef a r m e r sl a n dr i g h t s t h i sc h a p t e r d i v i d e si n t ot w os e c t i o n s c h a p t e r3 ，t h ea u t h o ra n a l y s e st h el e g a ls y s t e mo fo u rc o u n t r yt h a ti s m a i n l yo nt h ef a r m e r sl a n dr i g h t s t h i sc h a p t e rd i v i d e si n t of o u rs e c t i o n s t h e ya r e ：s e c t i o n1 ，t h e d r a w b a c k so fp r i n c i p l e si nl a n dr e q u i s i t i o n ； s e c t i o n2 ，t h ed r a w b a c k so fp a y i n gi nl a n dr e q u i s i t i o n ；s e c t i o n3 ，t h e d r a w b a c k so fp r o c e d u r ei nl a n dr e q u i s i t i o n ；s e c t i o n4 ，t h ep r o t e c t i o no f f a r m e r sl a n dr i g h t sa n dt h eo w n e r s h i pb ya na s s o c i a t i o n c h a p t e r4 ，t h ea u t h o ri st r y i n gt oc o n s t r u c tt h el e g a lf r a m e w o r ki n o r d e rt o p r o t e c t t h ef a r m e r sl a n d r i g h t s i nt h ef a s t s t e p s o f i n d u s t r j a 】i z a t i o na n du r b a n j z a t i o n k e yw o r d s ：g u a r a n t e et ot h er i g h t so fl a n d ；l a n dr e q u i s i t i o n ； r u l eo f l a w 西南财经大学 学位论文原创- i 生及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：陈麟 2 0 0 5 年1 2 月1 9 日 导言 据报载，在城市化过程中的一位失地农民黄永农的一天是这样度 过的：早上6 点多起床，到一个居民小区清扫卫生；白天，走街串巷， 捡些汽水瓶罐和废纸卖；晚上，他给一个私人老板看门市，每月1 0 0 块。而黄永农不是农民工，更不是盲流，他是“城里人”。8 年前， 他所在的a 市b 区c 乡d 村6 组被政府集体征地后，黄永农和儿子 就“农转非”，摇身成了“城市居民”。可是，“城里人”的身份并没 有让他生活得更幸福些，相反滋生了许多怨气：“地没了，房没了， 城里啥东西都要钱，日子是越来越难过。”他和儿子住在临时搭建的 周转房里长达六年，两父子在很长一段时间里都找不到工作，靠每月 领取八九十块生活补助金和捡破烂度日。去年央视记者到a 市调查 失地农民生活时，正在翻捡垃圾堆的黄永农进入镜头。就此，他，幸 运”地吃上了“低保”，每个月能从居委会多领走5 0 元。事实上，黄 永农只是a 市失地农民的一个缩影。跟他有相同命运的还有近八千 人，绝大部分都是c 乡的村民。 他们让出祖祖辈辈繁衍生息的土地，成就了a 市高新区的繁荣， 自己却在城市边缘挣扎。据统计，这八千失地农民中，有一半靠每月 1 4 3 元的城市最低生活保障度日，另一半的生活并不宽裕多少，除一 些做生意的外，大多生活面临困境。街道办5 月的“低保”统计表显 示，整个高新区人口1 2 万余人，享受低保政策的2 2 9 5 户共计4 9 2 4 人，其中3 9 4 9 人属失地农民，占8 0 以上。 0 1 城市化过程中农民土地权益的法律保障研究的目的和意义 0 1 1 研究目的 本文拟将从法学和社会学的视角对城市化过程中农民的土地权 益的保障问题进行研究，初步提出农民土地权益法律保障制度的框 架，并作进一步的探讨，希望达致以下的目的： l 、理论方面 ( 1 ) 深入分析城市化过程中农民土地权益受到侵害的法律制度 层面和社会现实层面的原因，深化对这一问题复杂性的认识，进而揭 示出对这一关系的调整只能由法律来发挥主导作用。 ( 2 ) 建立城市化过程中农民土地权益保障的法律制度框架与相 应的规则体系。 ( 3 ) 完善农民土地权益法律保障的理论体系，以期为我国土地 法律制度的完善提供有益的借鉴。 2 、实践方面 ( 1 ) 通过对城市化过程中农民土地权益的法律保障的研究，强 调对农民土地权益的保障，最大限度地让农民分享经济发展、城市化 推进所带来的好处。 ( 2 ) 通过对城市化过程中农民土地权益的法律保障的理论研究， 特别是对农村土地集体所有制的理论探讨，为解决城市化过程中的疑 难问题提供有力的理论支持。 0 1 2 研究意义 l 、对土地关系调整方式研究的意义 尽管一般公民都知道土地关系的重要性，但学界至今没有系统地 从理论上对土地关系及调整土地关系的方式进行全面、系统地研究， 土地关系的法律调整在我国有渐趋式微的尴尬境地。我国学者对土地 关系的研究大多仅仅停留在所有制层面，而这一所有制层面不同于法 学层面尤其是物权法层面的所有权制度。但是，土地关系在现实的生 活中却不仅仅停留在这个层面。同时，在市场经济的大背景下，普通 民众更多地是从法律上的权利特别是一种直接的经济利益的角度来 理解土地关系的。可见对土地关系的研究我们不能仅仅停留在所有制 层面上。土地权益从一项抽象的、集合的宪法权利发展成为一项具体 的并可以获得司法救济的私法权利，其私法性的研究更应该深入。否 则，人们将由于不了解与自身利益密切相关的土地权益，不仅不利于 社会经济的长远发展，甚至会导致权利人重大的财产损失。 农民土地权益是土地权益的延伸和演化。对城市化过程中农民土 地权益的法律保障的重大理论研究，是结合了我国目前经济发展的特 殊背景，同时这一过程在全世界范围内又具有共性，因而对他国的相 关理论和法律制度的关注，在客观上有助于推动土地关系法律理论的 发展，并最终走出主要依靠政策和行政机关的首长的个人意志调控提 供关系的非常规模式。 2 、对城市化过程中农民土地权益的法律保障研究的实践意义 ( 1 ) 农民土地权益的保障是保障农民权益的需要 土地权益对农民而言无疑是最为重要的。农民权益是否得到保障 最为重要的标准就是其土地权益是否得到了保障。通过对城市化过程 中农民土地权益的法律保障的研究，强调对农民土地权益的保障，最 大限度地让农民分享经济发展、城市化推进所带来的好处。 ( 2 ) 农民土地权益的保护问题的研究对于构建和谐社会意义重 大 近年来土地问题成为新的纠纷、抗争的重点，也成为农民与基层 政府矛盾的焦点。中国农民维权重心正在发生转变从税费负担到 土地纠纷，维权方式也从以农民精英为主向全民参与转变。近年来农 民针对于土地问题的利益抗争事件不断，并且数量持续高长。通过对 城市化过程中农民土地权益的法律保障的理论研究，特别是对农村土 地集体所有制的理论探讨，为解决城市化过程中的疑难问题提供有力 的理论支持。 o 2 理论工具和研究方法 科学的理论研究必须有先进的方法作为指导。对土地关系的调整 应该以法律作为其主导性力量。因而，对城市化过程中农民的土地权 益的法律保障的研究就必须遵循一般法学理论的研究方法，以唯物辩 证法为根本指导，充分运用唯物辩证法的“对立统一”等规律及由“现 象到本质”等研究方法，遵循“由实践到认识在运用于实践”的认识 论原理来指导整个研究过程，从而为最终得出科学的结论提供方法论 上的保障。具体来说，本文主要采用了规范分析与实证分析相结合， 归纳分析与演绎分析相结合、专业研究与多学科的交叉研究相结合等 研究方法。 0 2 1 规范分析与实证分析相结合 规范分析和实证分析方法都是一般法学理论研究最为基础和常 用的两种研究方法。规范分析方法主要通过抽象思维，运用归纳、演 绎等方法，建立起一套理论逻辑体系，属于“应当是什么”的应然研 究方法体系。实证分析方法主要通过观察、收集社会现象并进行分析， 属于“是什么”的实然研究方法体系。应当说，两种研究方法各有所 长：规范研究逻辑推理十分严密，对理论体系的构建、研究视野的拓 展很有帮助；实证研究结论以事实为依据，其分析结果万万更具有说 服力。因此，两种方法体系的综合运用，将是理论研究科学的选择。 本文的研究，将坚持这两种研究方法的适当综合运用，在研究城市化 过程中农民土地权益的法律保障理论基础等问题时主要采用规范分 析方法，而在研究其实际状况及法律缺失时主要采用实证分析的研究 方法，以求得出科学、合理的研究结论。 o 2 2 归纳分析方法与演绎分析方法的并重 归纳分析方法与演绎分析方法体现了研究问题两种不同的思维 方式。归纳分析方法主要通过对一定量“个体”现象进行观察，然后 归纳总结出“总钵”的一般规律特征，总体上是“有具体到一般”的 研究方法掌演绎法主要从一般前提假设、基本概念出发，逻辑推理出 一定的具体结论，一定意义上是“由一般到具体”的研究方法。客观 地说，两种方法各有所长：归纳法研究一般建立在大量现象观察基础 之上，思维不受固有模式的限制，容易得出概括性的结论；演绎法一 般能够密切理论体系各部分之间的内在联系，加强理论体系的逻辑严 密性和完整性。本文研究将综合两种方法，在土地法律体系的构建等 主要问题采用归纳法，进行科学的总结；在城市化过程中农民土地权 益的法律保障的具体问题的分析上主要采用演绎法，加强已有理论的 指导作用，保持整个理论体系的逻辑严密性和完整性。 o 2 3 专业研究与多学科交叉研究相结合 土地权益作为一项基本的权益，在法学的专业范畴里，其研究有 自身一套研究方法体系，城市化过程中农民土地权益的法律保障必然 立足于法学，以其研究方法为根本。但这一问题与当前我国社会经济 发展的实践紧密结合，与其他众多的问题交织在一起，因而其非常的 复杂。同时，其所涉及的问题不能仅仅局限于“就权利论权利”，单 单从法学的视角，运用单一的法学的思想与方法已经不能满足、适应 理论研究的需要。城市化过程中农民土地权益的法律保障问题不仅仅 是一个法学问题，而是跨越政治学、社会学、经济学等领域。因此， 其对交叉学科要求十分强烈，多学科交叉的研究方法已经成为对这一 问题的理论研究进一步发展的必然选择。本文将立足法学研究方法， 充分借鉴、综合运用社会学、政治学基本理论与分析方法，以求全面 系统地研究该问题。 0 3 本文基本逻辑思路 在本文中，作者提出首先应更改我国现行对土地关系的调整方 式，有法律来作为调整土地关系的主导性力量。进而，围绕城市化过 程中农民土地权益的保护，笔者对我国现行的相关的法律法规作了较：i 为深入地分析，指出其存在的不足之处，并在此基础上提出了尝试进 行相应的法律制度的构建，以更好的保护城市化过程中农民的土地权 益。 0 4 几个需要说明的问题 1 、由于受相关学科领域知识掌握程度的限制，本文在借鉴、运 用相关学科研究成果分析城市化过程中农民土地权益的法律保障问 题时，某些论断可能不十分严谨。 2 、由于个人知识结构、学识、能力等固有因素所限，有关城市 化过程中农民土地权益的法律保障问题的实证分析还显得有些薄弱。 第一章农民土地权益保障的必要性 1 1 城市化是我国改革发展中的一个必然过程 城市化，或称城镇化、都市化，是人类社会历史过程中社会生产 力发展到一定阶段后出现的变传统落后的乡村社会为现代先进的城 市社会的自然历史过程。它是一个国家和地区经济社会现代化程度的 重要标志。 根据世界银行统计，1 9 9 5 年世界高收入国家城市化率平均为 7 5 ，中等收入国家为6 0 ，低收入国家为2 8 ，而中国城市化率还 不到3 0 。至2 0 0 0 年底，中国城市化率比世界平均低1 2 个百分点， 比世界发达国家平均低4 0 个百分点。虽然从1 9 4 9 年全国建市6 7 个 增长至目前近6 0 0 多个，但随着人口总量的增加，城市人口的比例仍 然偏小。因而，根据经济和社会发展规律，城市化无疑是一个国家走 向现代化的必然选择。加快城市化步伐势在必行。世界经验表明，城 市化初期确实使广大农村与城市之间在财富创造、生活质量、社会保 障等方面差距拉大，形成以农村支持城市、农业支持工业的基本格局。 我国在2 0 0 3 年已经达到了人均g d p l 0 0 0 美元的水平，城乡二元结构 系数平均高达1 ：3 0 以上，城乡差异和区域差异都处于较高数值，因 此我国城市化战略进程到了第二个转折期，即必须把统筹城乡发展， 城市反哺农村，工业支援农业，形成区域经济一体化，作为今后城市 化进程的主流。我们强调城市可持续发展，要以城市补偿农村、实现 城乡共同富裕为前提。 然而对于城市化的意义，特别是从农民的角度来看，现实中存在 着较大的争议，其焦点在于城市化是否是解决“三农”问题有效途径? 认为城市化是解决三农问题主要途径的一方认为：解决中国“三农” 问题的一个要点在于大量减少农民的数量。而减少农民的数量，大量 吸纳农村的剩余劳动力，需要靠实现城市化战略，提高人口的素质和技 能，大力创造就业机会。一旦当农村人口数量下降到总人口的2 5 以 下时，农村的土地价值才能达到市场化要求的成本阂值，此时农业土地 的集约化生产、规模化生产和专业化生产才达到一定水平，农业的科 技含量、服务水平才会有大幅度的改善，农民的收入水平和整体素质 才会有明显的提高和进步，至此，中国“三农”的一系列问题才能得到 有效解决。 与之相对应的观点是，“只要加快城市化三农问题就能解决”的 观点是不太现实的。我们和发达国家最大的不同在于我们的土地不是 私有的。可以说，一些发展中国家城市化的水平已经领先于我国，达 到了或超过世界平均水平。但如果看任何一个人口相对比较多的发展 中国家，只要人口过亿，多是因土地私有化，导致农村出现大量的赤 贫农民，一般都占三分之一以上，他们没有地，根本没法生存。同时， 还导致了大量的人口成为流民，流入大城市，进入贫民窟。从某种意 义上讲，这种城市化只不过是以空间平移了农村贫困人口进入城市， 变成城市贫民窟人口。“所以我们不能简单地认为，只要加快了城市 化，只要让农民进了城，问题就解决了。” 这里所争论的问题的实质不是讨论要不要城市化的问题，而是面 临如何建设城市化的问题。 1 2 城市化过程中对农民土地的占用 根据国际经验和统计数据，目前我国正处于城市化加速期近 几年，城市化水平保持年均近2 个百分点的速度增长；全国的城市化 率已从1 9 9 3 年的2 8 提高到2 0 0 4 年的4 2 以上；而城市经济对g d p 的贡献率已超过7 0 。 实际上，每个人都能感受到城市化的进程。几乎所有的城市都在 大兴土木，城市不断地向外拓展。以北京为例，原来作为城区边界的 三环，现在已经成了城市的中心。四环开通没几年，就有了五环，现 在正在向六环扩展。同时，大量农民涌入大小城市、城镇，卷入城市 的经济活动中，而农村的经济生活也在很大程度上依靠农民工在城市 的收益维持。 城市化加速一方面源于经济结构内在的升级动力城市为经济活 动所提供的效率和便利，是农村所无法比拟的。然而，我们应当清醒 地意识到：近年来中国城市化加速，还有一个特殊的原因，那就是土 地农转非的利益驱动机制。 在农业用地和工业、商业用地之间，存在巨大的价差，一些地方 政府在向农民征用土地的时候，借助权力压低补偿标准，回头再以较 高的价格转让给工业或房地产开发企业。不少地方政府通过大量征用 和出售土地( 或变相出售，如土地置换) 获取了巨额建设资金。近3 年， 全国土地出让金收入累计达9 1 0 0 多亿元。一些市、县、区的土地出 让金收入占到财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同 期的财政收入。也正因为此，出现了中国社会科学院社会学所副所长 李培林所描述的现象：土地城市化的速度，大大快于人口城市化的速 度。从这一角度而言，对农民土地的征收是我国现行城市化发展的一 个重要的原因。 另方面，对农村土地的占用又是城市化发展的必然结果。城市 化意味着城市在整个国家中所容纳的人口的比重、对国民经济的发展 的作用等等一系列方面的不断提高增长，另一方面城市化的推进包括 人口的增加经济的发展又必须依托于一定的土地之上。从这一意义 上，城市化意味着对土地的需求的上升。其解决的途径主要有两条： 其一更为充分的利用原有的土地：其二扩大城市的范围。在这两种方 案中，第二种方案在目前我国城市化过程中被广泛地采用。然而总体 的土地资源始终是有限的，城市所占土地面积的加大必然意味着农村 所占土地的减少。 因而，城市化的过程中必然存在着一个将农村土地转化为城市土 地的过程。从法律上来分析这一过程包含了以下紧密联系的两个方 面：一方薄是制度上农村土地转化为城市土地如何可能；另一方面是 对原本依褂于农村土地生活的农民的权益如何保障。 1 3 城市化进程中的农民土地权益容易受到侵害 ，n 我国的学者讲城市化的时候，一般都从环境卫生、环保、贫困人 口、贫民窟，讲这些东西。然而，在城市化过程中最大的问题其实是 农民的权益保护问题。因为，中国的农村城市化是在两个背景下发生 的：一是城乡二元结构，所以出现了农民工的权益问题；二是我国农 村土地实行的是集体所有制，农民个体在实际上并不对土地享有真正 的权利，这就带来了农民的土地权益问题。因而，农民的权益保护方 面主要存在两个问题：一是农民的国民待遇问题。所谓国民待遇问题， 就是农民有自主选择的权利，包括他在城市劳动的权利、他的孩子在 城市读书的权利、他的户口问题，等等。第二是农民的土地权益问题， 这是目前最严重的问题。土地问题何以成为最严重的问题呢? 其一、 土地背后的利益之大、政府介入的力度之大，都是前所未有的。土地 问题的尖锐性和复杂性，已经远远超过以前的农村税费问题；其二、 因为其所涉及的范围更为广泛，对改革现行法律制度的要求更为迫 切。 据调查，目前被征地农民对以下三个方面的问题反映较为强烈： 一是普遍反映补偿标准偏低，难以维持长远生计。从西部地区一些城 市的情况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标。 准为1 8 万元人( 不含青苗和地上附着物补偿) 。与城镇居民收入相 比，仅相当于2 0 0 2 年当地城镇居民可支配收入的1 5 倍。按目前农 村居民人均生活消费支出计算，只能维持7 年左右的生活；按目前城： 镇居民人均消费支出计算，仅能维持2 年多的生活。而相对于土地预 期收益而言，郊区农民的年纯收入一般在4 0 0 0 元以上，按土地承包 期3 0 年计算，其预期收益约为1 2 万元，扣除己承包年份，也在1 0 万元左右。如果将1 8 万元全额直接代农民进入社保，按失地农民平 均5 0 岁、预期寿命7 2 6 岁测算，每月只能领到6 0 多元的养老金， 远远低于当地近郊现行最低生活保障费1 8 0 元和城市中档养老金5 0 0 元的水平。据报道，浙江省农村土地征用补偿采用一次性现金补偿的 额度约为每亩3 1 2 万元；南京市按市政和非市政项目类别补偿，安 置标准为2 8 4 0 万元。总体上看，东部地区补偿标准要高于西部地 区，加上东部地区市场经济相对发达，东部地区失地农民重新就业的 渠道相对较多，而西部地区失地农民维持长远生计的压力则相当大， 矛盾也尤为突出。二是对征地安置方式和平调村民集体资产的行为不 满。西部地区一些城市从2 0 0 0 年开始，统一征地时不再留部分土地 给农民。在人员安置上，对男性5 0 一6 0 岁、女性4 0 一5 0 岁人员实行 自谋职业安置或退养安置，1 6 1 8 万元补偿费直接支付给个人。同 时规定对农村集体经济组织的土地被依法全部征用、农业人口全部安 一1 置的，原农村集体经济组织的财产由上一级组织或乡( 镇) 人民政府 负责处理。部分农民认为，这种处理方式侵害了他们的利益，因而对 此不满。三是对土地增值收益分配方式不满。政府对土地一级市场实 行垄断，低成本从农民手中征地后，在土地交易中得到较为可观的收 益。农民希望能分享这些增值收益。加上有些农民征地补偿费被拖欠、 挪用、克扣，更激化了农民的不满情绪。据调查，2 0 0 2 年，西部地 区某省的农民因土地问题上访人次比1 9 9 8 年增长了5 8 倍。 城市化进程中的农民土地权益保障问题，不仅在中西部地区存 在，就是在东部沿海发达地区同样存在，而且表现出惊人的“同质性”。 在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土 地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民种 田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，在就业、子女就 学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越 突出，已影响到城乡社会稳定和农村经济发展。 长期以来，农民作为集体所有者拥有的最重要的资产( 农村土地) 的权属问题一直是利益相关者关注的重点。也正因如此，近年来土地 问题成为新的纠纷、抗争的重点，也成为农民与基层政府矛盾的焦点。 正如中国社科院农村发展研究所有关课题组对当前中国农村社会形 势的专题研究结果所指出的，中国农民维权重心正在发生转变从 税费负担到土地纠纷，维权方式也从以农民精英为主向全民参与转 变。近年来农民针对于土地问题的利益抗争事件不断，并且数量持续 高长。原因何在? 众多的学者认为这是由农村土地的功能和农民的权 利意识强化所致。对于农村土地承担的功能，目前学术界普遍认为有 两块：一是作为农民的生产资料的就业功能，二是作为农民的特殊财 产的保障功能。但如果从农村土地的传统功能来分析当前的土地抗争 事件，似乎东部地区农民关于土地的群体性抗争事件应该不易出现， 因为在东部地区的农民非农化机会比中西部多，土地保障和就业功能 相对弱化。但东部地区农民针对土地权益的抗争不仅不比西部少，甚 至更严重集中。这主要表现为东部地区的土地功能已经发生了变化， 从具体的情况看，农村土地的功能还表现为显在的福利功能，j 塞己转 变为经济发展地区的农民的特殊权益。正是从这一层面来看农村的土 地特性，才发现其已经具备了完全的物权特性。 城市是财富的象征，城市发展有其自身的规律。纵观近几年中国 城市化发展的轨迹，我们发现，当前中国的城市化发展按照一些人开 的妙方，已经严重偏离了自然发展规律和中国的实际。然而对于农民 来说，直到现在，土地仍然是其安身立命之所在。尽管被征收土地的 农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能 否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代 物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的 失业保险功能方面也具有十分重要的作用。1 。姚洋：中田枉地制度：一个分析框架救林裁人，海问、r 瓤乔主编中嗣经济1 i i | = 究，北京人学t l 扳 礼2 0 0 0 年版。 第二章现行的土地法律制度围绕城市化过程 中农民土地权益的保障展开 土地是最重要的资源和资产。土地关系是指以土地为客体所发生 的社会关系，即人们因对土地的占有、利用、保护、管理所发生的社 会关系，在现代社会中土地关系的复杂性、重要性、多样性决定了对 土地关系应该主要由法律调整。然而我国现阶段的城市化过程中，对 于土地关系的调整在相当大的程度上却并非依靠法律，特别是对于涉 及农民土地权益保障的相关问题法律的规定非常的原则和抽象，实践 上，借助于政策甚至是行政机关领导的个人的判断的现象就变得较为 普遍，这样一来，农民在城市化过程中应当享有的权利就变得极为脆 弱，极易被模糊的“公共利益”所淹没。 2 1 法律是调整土地关系的主导性力量 2 1 1 土地关系的特点 由于土地作为一种特殊的物，具有其显著的特征。因而，围绕土 地而产生的社会关系也具有一系列重要的特征： 第一、土地关系受自然规律的支配。土地本身是一种自然资源， 是自然的产物，而不是劳动的创造物。因而，人们只能利用和改良土 地而不能创造土地。土地的有限性、永久性、位置的固定性以及土地 的空间特性、土壤特性、自然植被及水文特征等都决定了人们利用土 地必须尊重自然规律，因地制宜，充分合理地利用土地，正确处理土 地利用与环境保护的关系。 第二、土地利用的立体化。土地的有限性、土地供给的稀缺性和 现代科学技术的发展，人们对土地的利用由平面的地表利用向立体的 空间利用发展，从而使土地利用关系错综复杂。特别是近几十年来建 筑技术的飞速发展，空间测绘等计量技术的进步使得土地关系的这一 特性更为明显。 第三、土地关系的私人性与公共性相互交织。土地关系不仅是当 事人私人之间的事情，而且还通常会关系到第三人甚至在更为广的范 围中产生影响。正是在这一意义上，对地制度的规制就不仅仅局限 于民法的物权篇，同时对土地的征收等制度的产生的基础也正是源于 土地关系的这一特性。 2 1 2 土地关系的重要。洼 土地是一切生产和一切存在的源泉2 。土地关系是人类社会重要 的社会关系，其重要性体现在： ( 1 ) 土地关系是人类生存的首要关系 自从有了人类社会，人就同土地发生关系，占有土地、利用土地 的社会关系成为人类生存的首要关系，成为其他社会关系的基础关 系。由于人类不断增加与土地供给有限的矛盾日益突出，土地、特别 是耕地就对人类显得更加珍贵和重要。 ( 2 ) 土地关系是关系国家政治的重要关系 我国社会主义革命所建立的土地公有制是社会主义公有制的重 要组成部分。改革开放政策的实行也是从土地关系的调整入手的。在 农村首先推行土地承包经营制，在城市则实行国有土地使用权的有偿 出让和转让。因此，调整好土地关系关系到工农联盟的巩固、政权的 稳定和改革开放政策的实行。 2 1 3 调整土地关系的主导性力量只能是法律 土地关系的自身特性和其重要性决定了对土地关系进行法律调 整的必要性。 ( 1 ) 土地关系的重要性客观上需要最具权威性的调整手段来调 整 现代世界各个国家尤其是各发达国家都不约而同的选择法律手 段作为治理国家，协调社会发展的主要手段。我国也在上个世纪末， 通过将“依法治国”正式写入宪法，庄严的向世人宣告我们国家也将 马克心总格甄选集第2 卷第1 0 9 矾，人民小版矗i ：1 9 7 2 ： 版。 1 3 以法律作为调整社会关系的主导性力量。法律自身的确定性、普遍性 特征使得现实生活对于每一独立的个体乃至各个分散的群体都具有 了基本的可预见性。而个国家正式确立法律作为调整社会关系的主 导性力量则使得依据法律作出的预见具有能够被信任和依靠。 土地关系作为十分重要的一类社会关系，客观上就要求其调整方 式的权威性。因而，由法律而是其他手段来作为调整土地关系的主导 性力量是社会健康发展的必然。 ( 2 ) 土地关系应尽量避免由政策和个人意志来调整 从政策和个人意志本身的特性来分析，应尽量避免由这两者来调 整土地关系。政策是反映和调整某一阶段国家和社会发展的重要力 量，其具有对现实的反映的迅速性、目标的短期性、实施时间的阶段 性、调控成效容易显现性等一系列特征。因而，国家和社会的发展过 程中政策发挥着举足轻重的重要作用。行政机关实行首长负责制。由 行政首长个人的意志调控的方式具有对现实的反映的即时性、目标的 明确性、实施的迅速性等特征。因而，行政首长个人的意志作为协调 行政机关顺利运作的主导性力量，其在实现对社会日常管理方面发挥 着重要作用。可见，政策和个人意志的调控方式较之法律而言具有的 共同特征是短期性。 然而，正如前面分析的，土地关系受到自然规律的支配，对土地 的使用和改造不可避免的具有较长的周期性。客观上，政策和个人意 志的调控本身的特性难以适应土地关系对其提出的要求。另一方面， 政策和个人意志的调控方式具有难以预测性，在长远上来看，由这两 者作为调控土地关系的基础性力量不利于社会经济基础关系的稳定。 同时，土地关系应尽量避免由政策和个人意志来调整也是有效降低执 政党和行政机关首长个人政治风险的必然选择。因为，土地关系较长 的周期性和对国民经济整体乃至某些具体个体的至关重要性，调控失 误可能导致较为严重的社会问题。 同时，我们也不能否认，在一定程度上对土地关系采用政策和个 人意志的方式进行调控又是不可避免的。首先，尽管土地关系具有较 长的周期性，但是其同样会存在短期性的使用。其次，由于法律调控 对现实反映的存在一定的滞后性，加上通过法律程序形成一个决定往 往需要一段相对较长的时间。这样一来，政策和个人意志的调控不仅 是可以的而且对于填补“土地关系的调控真空”而言就是必要的了。 在我国还有一个特殊的国情就是特殊的土地所有制度。因而国家常常 以双重身份介入土地关系之中即土地的所有者和土地关系的调 控者。然而即便是在这种情形下，由法律作为主导性调控力量的地位 仍然没有动摇。国家对土地占有利用关系的干预是通过政府进行的， 政府为了有效地组织和实施对土地占有利用的国家干预，实现国家赋 予它的干预职责，就会产生政府对具体土地占有和利用的管理关系。 政府对土地的管理关系的法律调整要求就是依法确保政府对土地关 系的管理既不失职，又不越权。法律调整尤其是行政法手段正好体现 对这一关系的调整要求。行政法以保障政府机关及其工作人员忠于职 守、正确行使职权为原则，监督政府机关及其工作人员履行管理职责。 同时，对于国家以双重身份介入土地关系之中时，法律的调控就尤为 关键，在城市化进程中对农民土地权益的保障对法律制度的迫切需求 正是缘于此。在这类土地关系中，国家身份更为复杂。因为在这一过 程中土地的所有者由集体变更为国家，较之一般的双重身份而言，这 里对国家而言利害关系更为重大。因而，体现国家意志的政策和行政 机关首长个人意志对这类关系的调控会更倾向于作出有利于国家而 不利于相对方的决定。 2 2 土地法律制度的基本架构 i 土地法律制度是以土地所有权为核心而构建起来的。我国土地的 国家所有权和集体所有权的二元结构，使得我国土地法律制度具有其 自身的特点。 2 2 1 土地的国家所有权和集体所有权的二元结构 社会主义革命胜利后，社会主义国家建立的社会主义公有制，还 不可能在全社会范围实行“由整个社会的管理”和“在社会伞体成员 参加下的经营”，3 因而只能实行社会主义国家所有制和集体所有制两 种形式。国家所有权是由国家作为统一的、唯一的主体对国家财产享 有所有权，是由国家单一所有的形式。而集体所有制的共有所有权， 则是在社会的局部范围，即在一个集体( 社区的或企业的) 范围内由 全体成员共同占有和支配生产资料，它本身排除国家、其他集体及私 人对其财产的占有，它是由法律确认和保障的所有权。这样一种构造 体现在土地制度上即表现为土地的国家所有权和集体所有权的二元 结构。 。 土地作为农村集体所有制的主要客体是农村居民的基本生存资 料，是居民直接的衣食来源。因此，农村居民都有直接占有土地的强 烈愿望。我国农民视土地为其世代生存的“命根子”，珍惜土地，爱 护土地，对土地有浓厚的感情。为了土地，他们不惜生命地支持了中 国革命的成功。经过土地改革，农民普遍地分得了属于自己的土地。 后又经过农业合作化、人民公社化，农民又将自己私有的土地变成了 集体所有。土地集体所有权正是这样逐步建立起来的。由社区集体成 员共同占有社区土地的经济事实反映为法律上的集体共有权，能够直 接地反映社区成员直接要求占有土地的愿望，密切社区成员与社区土 地等财产的关系。与此同时，土地的国家所有权也得到了发展和完善。 土地的国家所有权和集体所有权的二元结构在现彳亍的法律中也 得到了确认。宪法第二条第二款规定“农村和城市郊区的土地， 除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、 自留山，也属于集体所有”。民法通则第七十四条第二款规定“集 体所有的土地依照法律属手村农民所有，由村农业生产合作社等农村 集体经济组织或者村民委员会经营管理。已属于乡(