（经济法学专业论文）反垄断执法权力配置问题研究.pdf

摘要 以维护自由公平秩序为己任的反垄断法是现代市场经济的基本法律之一，其 功能的有效发挥离不开一个合理的反垄断执法权配置模式，而反垄断执法权配置 的前提关键是执法机构设置的独立性、高效性与权威性。本文拟以反垄断执法机 构的设置为出发点，参照国外反垄断权力配置模式，对我国反垄断执法权配置模 式的利弊进行分析和总结，进而对现行配置模式的完善提出自己的建设性意见。 “鉴于往事，有资于治道”，西方国家尤其是美国，反垄断的研究比我国早且日 臻成熟，借鉴他们的经验是我们学习与研究的必经之路。因此，本文以分析国外 反垄断法执法机构为切入点，运用比较研究的方法，详细介绍和分析了美国、欧 盟、德国、日本、韩国和俄罗斯等六个国家或地区的反垄断执法权配置模式，进 而找出可供我国反垄断法借鉴的成功经验，即：一、通常情况下，各国都设立了 独立而权威的专业性反垄断执法机构。二、各国反垄断执法机构一般具有广泛的 反垄断执法权。三、各国反垄断执法机构通常由高素质的执法人员组成，其中不 乏经济学家和法学家。经验的总结为下文分析我国反垄断执法权力配置问题提供 了可靠的借鉴依据。 当前，我国反垄断执法权配置模式是双层次多机构的模式，即国务院反垄断委 员会和具体执法机构形成的双层次；工商总局的反垄断和反不正当竞争执法局、 商务部的反垄断局、发改委的价格监督检查司和行业监管机构共享执法权的多机 构模式。这种多头执法的制度是依据我国现有国情的特色设计，是现阶段较合理 的制度选择，但其显露出来的弊端也是不容忽视的。主要体现在按现有的执法模 式，很难保证反垄断执法机构的独立性、权威性和高效性。笔者在这部分内容中 重点剖析了这些弊端对反垄断执法的影响，进而为提出改善我国反垄断权力配置 的建设性意见提供合理依据。 基于对我国模式的分析结果，结合适应性和移植性研究方法，笔者提出了改 善我国反垄断执法权力配置应遵循的四大原则，即权威独立原则、精干效能原则、 权力制衡原则和灵活性原则。然后在坚持四大原则的要求下对改善反垄断执法权 力的配置提出了一些建设性的意见：一是顺应政体改革，适时改变现有权力配置 模式；二是充分发挥和加强反垄断委员会的组织、协调和指导职能；三是明确各 执法机构具体的执法职责和执法范围；四是合理协调执法机构与行业监管机构之 间的权力配置；五是提升执法人员的执法素质。对反垄断执法权在现有国情下进 行合理配置的建议乃是本文研究的重点，也是本文的创新之处。 通观全文，笔者认为我国现有模式的建立囿于我国现阶段的政治、经济体制现 状。我们只有理性地面对现实，客观地立足我国国情并结合国外先进经验，尊重 市场规律和反垄断法的价值目标，进而合理地改善我国目前反垄断执法体制，科 学地配置反垄断执法权，惟有此方能建立起一个高效而权威的执法机构。同时， 双层次多机构的权力配置模式只是现有国情下的权宜之策，随着我国经济的发展 和政治体制的改革，这种模式会应时而变，而反垄断执法机构也会发展成为一个 独立、权威并且高效的执法机构，届时国务院反垄断委员会将会承担这一重要职 责，这也是大势所趋。 【关键词】反垄断法法的实施执法机构执法权配置 a b s t r a c t a n t i m o n o p o l yl a wi so n eo f t h eb a s i cl a w so fm o d e mm a r k e te c o n o m yw h i c ha i mi s t om a i n t a i nf r e ea n df a i ro r d e r i t sf u n c t i o nc a nn o tb ee f f e c t i v ew i t h o u t ar e a s o n a b l e c o n n g u r a t i o nm o d e lo fe n f o r c e m e n tp o w e r t h ek e yp r e r e q u i s i t eo ft h ec o n f i g u r a t i o n m o d 纠o fe n f o r c e m e n tp o w e ri s t os e tu pe n f o r c e m e n ta g e n c i e so fi n d e p e n d e n c e e f f i c i e n c ya n da u t h o r i t y t h i sp a p e rs t a r t sf r o mt h ee s t a b l i s h m e n to fa n t i m o n o p 0 1 yl a w e m o r c e m e n ta g e n c y , w i t hr e f e r e n c et ot h ec o n f i g u r a t i o nm o d e lo fa n t i m o n o p o l vi n t o r e l g nc o u n t i e s ，a n a l y z i n ga n ds u m m a r i z i n gt h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so f i t s c o r d i g u r a t i o nm o d e li no u rc o u i l t r y , a n dp u a i n gf o r w a r ds o m ec o n s 仃u c t i v ea ( 王v i c eo n i m p r o v i n gt h ee x i s t i n go n e i nv 1 e wo ft h ep a s t ，w ec a nl e a r nal o tf r o mi t t h ea n t i m o n o p o l yr e s e a r c h i n t o 聆1 9 nc o u n t r i e s ，e s p e c i a l l yi nt h eu n i t e ds t a t e s ，s t a r t e de a r l i e rt h a nt h a ti no u r c o u l l t r v a n dl sm o r em a t u r e l y i ti s n e c e s s a r yf o ru st ol e a r nf r o mm e m t h e r e f o r e ，n l e s t a l t - p o i n to ft h i sp a p e ri st o a n a l y z et h ee s t a b l i s h m e n to fa n t i m o n o p o l vl a w e n f o r c e m e n ta g e n c y w i t hac o m p a r a t i v er e s e a r c hm e t h o d o l o g y ，t h i sp a p e ri l l u s 竹a t e s t h em o d e lo fs i xc o u n t r i e s ：t h eu s ，t h ee u ，g e r m a n ，j a p a n ，s o u t hk o r e a a 1 1 dr u s s l 。巩 a n dt h e nc o n c l u d e ss o m ev a l u a b l ee x p e r i e n c e ，n a m e l y ，f i r s t l y ，i nc o m m o n s i t l l a t i o n s t h e s ec o u n t r i e sa l l s e tu pi n d e p e n d e n ta n da u t h o r i t a t i v ee n f o r c e m e n t a g e n c i e so f a n t i m o n o p o l yl a w ；s e c o n d l y ，t h ee n f o r c e m e n ta g e n c i e si nt h e s ec o u n t r i e s p o s s e s s c o m p r e h e n s i v ep o w e r ；t h i r d l y ，t h ee x e c u t i v ep e o p l ei nt h ea g e n c i e sa r ec a p a b l e m o s to f w h o ma r ee c o n o m i s to r j u r i s t t h e s es u m m a r i e sp r o v i d ec r e d i b l er e f e r e n c ef o r a n a l y z i n gh o w t oc o n f i g u r et h ep o w e ro f a n t i m o n o p o l yl a we n f o r c e m e n t a tp r e s e n t ，t h ec o n f i g u r a t i o nm o d e lo fa n t i m o n o p o l yl a w e n f o r c e m e n tp o w e ri s d o u b l e - l e v e ll e da n dm u l t i o r g a n i z e d s u c hs y s t e mi sc a u s e db y t h ec h i t e ms i t u a t i o no f o u rc o u n t r y t h es p e c i a ld e s i g no f t h i ss y s t e ma tp r e s e n ts t a g ei st h eb e s tc h o i c e b u tw e c a nn o t n e g l e c tt h ee x i s t i n gd i s a d v a n t a g e s ，s u c ha s ：i ti sh 砌t oa c h i e v e t h e 1 n d e p e n d e n c e ，e f f i c i e n c ya n da u t h o r i t yo fa n t i m o n o p o l yl a we n f o r c e m e n tp o w e ra tt h e e x i s t i n gm o d e l t h ea u t h o rm a i n l ya n a l y z e sh o wt h e s e d i s a d v a n t a g e sa f f e c tt 1 1 e e n 土o r c e m e mo fa n t i m o n o p o l yl a wa n dt h e np r o v i d e ss u i t a b l eb a s i sf o rh o w t oi m p r o v e t h ec o n f i g u r a t i o nm o d e lo f a n t i m o n o p o l yl a wi no u rc o u n t r y b a s e do nt h er e s u l to fa n a l y z i n gt h ec o n f i g u r a t i o nm o d e li n o u rc o u n t r y ，w i t h s u l t a b i ea n dt r a n s p l a n t a b l er e s e a r c h m e t h o d o l o g y ，t h ea u t h o rr a i s e sf o u rp r i n c i p l e st o 1 m p r o v et h ec o n f i g u r a t i o nm o d e lo fa n t i m o n o p o l yl a we n f o r c e m e n tp o w e ri n o u r 3 c o u n t r y ，n a m e l y ，t h ep r i n c i p l e so f t h ei n d e p e n d e n c ea n da u t h o r i t y ，v a l i d i t y ， f l e x i b i l i t y ，a n d p o w e r b a l a n c e t h e nt h ea u t h o rp r o v i d e ss o m ec o n s t r u c t i v ea d v i c e o ni m p r o v i n gt h ec o n f i g u r a t i o nm o d e l ：( 1 ) w es h o u l da l t e rt h ee x s i t i n gm o d e l g r a d u a l l y a c c o r d i n gt ot h ep o l i t i c sr e f o r m ( 2 ) w es h o u l db r i n gi n t of u l lp l a ya n dr e i n f o r c et h e f u n c t i o n a la u t h o r i t yo fa n t i m o n o p o l yl a wc o m m i t t e e so r g a n i z a t i o n ，c o o r d i n a t i o na n d d i r e c t i o n ( 3 ) w es h o u l dd i s t i n g u i s ht h er e s p o n s i b i l i t ya n ds c o p eo fe n f o r c e m e n ta g e n c y ( 4 ) w es h o u l db a l a n c et h ec o n f i g u r a t i o nb e t w e e ne n f o r c e m e n ta g e n c ya n d s u p e r v i s e o r g a n i z a t i o n ，( 5 ) w es h o u l dp r o m o t et h ec a p a b i l i t yo fe x e c u t i v ep e o p l e t h i sp a r ti st h e m o s ti m p o r t a n ti nt h i sp a p e ra n dt h ep o i n t sa u t h o rr a i s e si si n n o v a t i v e o v e r l o o k i n gt h i sp a p e r ，t h ea u t h o rh o l dt h a tt h ee x i s t i n gm o d e li sb e c a u s eo ft h e c u r r e n ts i t u a t i o no fp o l i t i c sa n de c o n o m yi no u rc o u n t r y w em u s tf a c et h er e a l i t ya n d f o c u so no u ro w ns i t u a t i o n ，c o m b i n i n gt h ea d v a n c i n ge x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e s ， r e s p e c t i n gt h em a r k e t i n gr u l e sa n dt h eg o a lo fa n t i m o n o p o l yl a w t h e n ，w es h o u l d i m p r o v et h es y s t e ma n dc o n f i g u r et h ee n f o r c e m e n tp o w e rf a i r l y o n l yi nt h i sw a y ，w e c o ne s t a b l i s ha ne n f o r c e m e n ta g e n c yw i t hg r e a te f f i c i e n c ya n da u t h o r i t y i na d d i t i o n ，t h e a u t h o rc o n s i d e r st h ee x i s t i n gm o d e li sj u s ta ne x p e d i e n ta n di tw i l lb ed e v e l o p e dw i t h t h ep r o g r e s so ft h ee c o n o m ya n dt h ep o l i t i c si no u rc o u n t r y a sw e l l ，a n t i m o n o p o l yl a w e n f o r c e m e n ta g e n c yw i l lb ea no r g a n i z a t i o no ft h ei n d e p e n d e n c e ，a u t h o r i t ya n d v a l i d i t y a tt h ea p p o i n t e dt i m e ，t h ea n t i t r u s tc o m m i s s i o nu n d e rt h es t a t ec o u n c i lw i l lt a k e0 1 1 t h ei m p o r t a n tr e s p o n s i b i l i 锣 k e yw o r d a n t i m o n o p o l yl a w ；l a w si m p l e m e n t a t i o n ；e n f o r c e m e n ta g e n c y ； c o n f i g u r a t i o no fe n f o r c e m e n tp o w e r 4 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意 ，一r 签名：磁进日期：碰盥：! ! ：兰z 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 引言 一、引言 ( 一) 问题的提出 在西方发达国家被视为“自由企业大宪章”、“经济宪法”的反垄断法在我国已 于2 0 0 8 年8 月1 号正式实施，这标志着我国反垄断已经步入一个崭新的时代，也 是我国经济体制改革的重要里程碑之一。虽然反垄断法已经实施，但是围绕反垄 断法执法权配置这一问题依然是社会各界争论的焦点。从反垄断法的条文规 定来看，我国实行的是双层次多机构的模式。首先，国务院设立反垄断委员会， 负责组织、协调、指导反垄断工作。它的职能定位为一个议事协调机构。然后根 据该法第l o 条“依照本法规定，负责反垄断执法工作 的规定，由商务部、工商 行政管理部门和国家发改委等共同执行反垄断的执法工作。可以说，这种执法权 的配置模式是现有政治、经济体制的产物，也是部f - j n 益协调的结果。 反垄断执法权配置的前提关键是执法机关设置的独立性、高效性与权威性。 从理想的角度来说，建立统一、独立与高效率的反垄断执法机构，这是反垄断法 实施的关键，也是国家执行竞争政策和深化以市场改革为导向的经济体制改革的 需要。从西方各国反垄断法的实施来看，许多国家的反垄断法执法权配置模式使 它们的执法机构具有独立性和权威性，带有较强的行政执法特点，且都是行政机 构或准行政机构，其享有的执法权也都强而有力。但我国现行反垄断法执法权配 置模式使执法机构难以达到同等的标准，主要是源于此种执法模式下的执法机构 设置还存在很多弊端，比如多头执法增加了执法成本、对执法权能规定模糊、执 法缺乏独立性和权威性且专业水平低等。所以，为了更好地实施反垄断法，我们 需对这种执法权配置模式的诸多问题进一步厘清，以求执法机构的独立性、高效 性与权威性。是故，本文在已有的研究基础上就反垄断执法权如何在现有国情下 予以优化配置、如何保证其在实施过程中的独立性、高效性、权威性等问题进行 一个系统和深入的探讨，希能得出一定的研究成果。 ( 二) 研究现状及研究意义 对于反垄断法的研究一直是我国各经济法学者研究的重点，国内有关部门、 中外专家以及企业界人士也开展了各种学术交流活动，并已取得了相当的成果， 但总体而言，这些研究大都着力于我国反垄断法的尽快出台，基本上停留在立法 研究阶段，对实施问题研究不够。当前，对于反垄断执法权配置问题的研究，主 要集中在对执法机构设置的探讨。这些研究归纳起来主要表现在两个方面：一是 比较研究世界上反垄断法实施比较成功的国家的执法机构，为我国反垄断执法机 反垄断执法权力配置问题研究 构的设立提供借鉴；二是剖析国际上比较科学的执法机构设置制度来探讨我国应 建立何种反垄断法执行机构。就目前已出版的比较重要的反垄断法专著来看，重 点介绍反垄断法执法机构的不是很多，其中比较具有代表性的专著和教材有：孔 祥俊的反垄断法原理( 中国法制出版社2 0 0 1 年版) ；尚明：反垄断一主要国 家与国际组织反垄断法律与实践( 中国商务出版社2 0 0 5 年版) ；王晓哗的竞争 法学( 社会科学文献出版社2 0 0 7 版) ；李国海的反垄断法实施机制研究( 中 国方正出版社2 0 0 6 年版) ；刘宁元的中外反垄断法实施体制研究( 北京大学出 版社2 0 0 5 年版) ；王晓晔与日本学者伊从宽主编的竞争法与经济发展( 中国社 会科学文献出版社2 0 0 3 版) 等。代表性论文有：漆多俊的中国反垄断立法的时 代精神；王先林的关于中国反垄断执法机构的设置与职责问题的探讨；曹海 晶的论我国反垄断行政执法机构的设置；李扬的论我国竞争执法机关的定位； 周昀的关于反垄断主管机构的比较研究；吴振国的国外反垄断执法机关的设 置及其职能；李剑的试论我国反垄断法执行机构建立的可行性；邱平荣、高 毅的我国反垄断执法机构设立的困境与出路；华慧的我国反垄断执法机构设 置之思考；张炳生的论我国反垄断执法机构的设置对现行设计方案的质 疑；曹胜亮的论我国反垄断法执法机构；王晓晔的我国最新反垄断法草案 中的若干问题和关于我国反垄断执法机构的机构问题等。对于反垄断法执 法机构的设置的观点集中起来主要有以下两种：一是以王晓晔、漆多俊、李国海 等教授为代表的主流派学说专门机构说。他们认为我国反垄断执法机构应当 是一个独立、权威和统一的专门机构。反垄断法主管机构的设置首选方案是设立 新的专门机构，这也是保证反垄断法实施效果的最优方案。1 漆多俊教授认为反 垄断法的重要性和它规制对象的强大性，决定了该法律实施主管机关必须具有较 高权威，掌握强有力的手段。吧王晓晔教授认为多头执法会造成我国反垄断执法 资源的分散和浪费，使我国在这方面本来不足的资源变得更加不足；执法机构之 间易产生纠纷；降低了反垄断法的效力和反垄断法执法机构的权威和不便于反垄 断执法中的国家合作等。3 二是以李剑、曹胜亮等青年学者为代表的多机构并存 说。此种观点基于权力制衡理论，认为对于中国这种行政权力还缺少制约的国家 而言，反垄断机构还应当是多机构并存，反垄断职能分散更符合现实需要。正因 为反垄断机构的独特作用，要在中国的现实下建立一个高度独立的反垄断机构往 往非常困难。在中国的现实情况下，过分追求反垄断机构的独立、层次，不仅不 现实，只会增大反垄断机构建立的难度，同时还对反垄断机构正常发挥干预市场、 李国海：反垄断法实施机制研究，中国方正版社2 0 0 6 年版，第1 2 4 页。 2 1 漆多俊：中困反垄断萨法的时代精神，中图律帅和法学家2 0 0 5 年第7 期。 3 王晓哗：我国最新反垄断法草案中的若干问题，i ：海交通人学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 7 年第l 期。 2 引言 维护竞争的作用不利。曹胜亮认为反垄断法执行机构的独立性并不是说只能由 单独的一个机构来执行反垄断法，而是应当由几个机构相互制约，以保证有争议 的案件被依法认真审理，并增加执法的透明度。”可以说，第二种观点是在综合 我国政治、经济因素后得出的结论，切合中国的现实且实际操作性强，是可取之 观点。 这些研究基本上停留在反垄断法应然状态上，即针对应该建立什么样的反垄 断执法机构并赋予什么样的权力而进行研究。然而随着反垄断法的正式实施，涉 及现有反垄断执法权配置的具体问题，如国务院反垄断法委员会与三大反垄断执 法机构之间的关系如何协调? 现有三大反垄断执法机构之间以及这些机构与行业 监管机构之间的执法权如何合理配置? 执法机构如何最大限度地减少政府其他部 门对其执法的影响等，学者论及极少，只有反垄断专家王晓晔教授在这些方面稍 有论述。比如，她认为“多个行政机构共同执行反垄断法，它们之间应按照行业 划分管辖权，不能依照不同的法律划分管辖权；另外，多个行政机构应共同发布 一些执行反垄断法的指南，以形成对反垄断法一致的认识和解释，从而提高反垄 断执法的稳定性和当事人对其行为法律后果的可预期性。6 在行政垄断方面，她 认为“要赋予反垄断行政机构以行政劝告的权力，在违法者不接受劝告的情况下， 它有向法院提起行政诉讼的权力；赋予反垄断反垄断行政执法机构对政府部门涉 及市场竞争的立法活动提供咨询意见的权力，以避免和减少行政规章与国家竞争 政策相冲突的情况。”，等。所以在这方面的研究亟待加强。 虽然我国现行的执法权配置模式与大多数学者的理想状态相去甚远，招来的 争议也非常多，但我们不能囿于自己理想状态中的法而怠于对现实的制度设计进 行改善。正如美国学者吉尔霍思称瓦西克所说“任何法律的效力依赖于如何去 解释和执行”。法律执行机构只是法律从应然层面向实然层面转化的载体而已。 所以，如何在我国现有的政治经济体制下，去改善这种配置模式以达到最佳的执 法效果，应该成为我们今后研究反垄断执法权配置的重点。因此，现在来研究我 国现行反垄断执法权力的配置问题，对我国反垄断法的有效实施具有重大现实意 义。 4 李剑：试论我国反垄断法执行机构建立的可行性，现代泫学2 0 0 4 年2 6 卷1 期。 5 曹胜亮：论我国反垄断法执法机构，法学杂志2 0 0 5 年第l 期。 6 于晓晔：关十我囡反垄断执法机构的机构问题，东岳论丛2 0 0 7 年第2 8 卷第l 期。 7 千晓晔：( ( 2 0 0 6 年中国反垄断法评述，法治研究2 0 0 7 年第5 期。 ”【美】吉尔雀思称瓦西克：反垄断法律与经济，土晓哗译，北京大学出版社2 0 0 1 年版，第4 4 9 页。 3 反垄断执法权力配置问题研究 二、国外反垄断执法机构设置现状 ( 一) 国外反垄断执法机构设置 就反垄断执法机构设置置来说， 式，另一种是多元行政模式。目前， 则实行多元行政模式。9 国外一般存在两种模式：一种是一元行政模 世界上大多数国家采用一元行政模式，美国 1 、美国反托拉斯执法机构 1 8 9 0 年谢尔曼法、1 9 1 4 年克莱顿法和1 9 1 4 年联邦贸易委员会法 为美国反托拉斯法的三大核心法规。其反垄断执法机构的设置采取“分权 + “强 化 的多机构设置模式，即两个联邦行政执法机构：一是司法部反托拉斯局，二 是联邦贸易委员会。两个执法机构分别执法，但又通过两个机构的协调进而强化 反垄断执法的一致性，扩大了反垄断执法活动的范围和权限，进而加强反垄断执 法的力度。 1 1 司法部反托拉斯局 美国司法部反托拉斯局( a n t i t r u s td i v i s i o n ) 是美国司法部在1 9 3 3 年建立的一 个下属机构，反托拉斯局以司法部的名义对外开展业务。反托拉斯局局长由司法 部的一名助理部长担任，由美国总统提名，并经国会批准。反托拉斯局局长下面 有五位副局长，其职员主要由律师组成，还有一定比例的经济学家。反托拉斯局 基本上是一个在反托拉斯和相关领域代表政府的大型的和专业化的律师团。反托 拉斯局在机构设置上由华盛顿总部和多个地方区域办公室组成。华盛顿总部设有 1 1 个处：8 个法律处，2 个经济处和1 个行政管理处。8 个法律处包括：2 个负责 处理不受政府规制的产品和服务事项的诉讼；3 个负责处理受政府规制的产品和服 务事项的诉讼；1 个处专门致力于对外贸易事务；1 个处负责上诉审查；1 个处发 展政策评估、立法事务和行政问题。反托拉斯局还设立了多个区域办公室：东部、 西部、中西部各有两个，南部设立1 个。1 这些区域办公室或机构基于谢尔曼法 和克林顿法分别负责反托拉斯法的民事( 包括并购和非并购案件) 、刑事和国际执 行。其主要职责是对垄断事件进行调查，并根据调查结果作出判断以决定是否向 普通法院提起民事或刑事诉讼。在民事诉讼中，反托拉斯局为原告；在刑事诉讼 中，则充当检查官角色，其对案件没有独立的审理裁决权。 9 参照附表。 1 0 1 刘宁元：中外反垄断法实施体制研究，北京人学出版社2 0 0 5 年版，第6 2 页。 1 1 周昀：关于反垄断主管机构的比较研究，比较法研究2 0 0 2 年第4 期。 4 二、国外反垄断执法机构设置现状 1 2 联邦贸易委员会 联邦贸易委员会( f e d e r a lt r a d ec o m m i s s i o n ) 是1 9 1 4 年随着联邦贸易委员 会法的颁布而建立的。委员会独立于政府，只对政府负责，但其工作受到众议 院和参议院下设的商业委员会的监督。委员会有5 名委员，他们由参议院推荐、 总统提名：国会批准后再由总统任命。联邦贸易委员会下设三个局：竞争局、经 济局和消费者保护局，其中的竞争局( 主要由法学家组成) 和经济局( 主要由经 济学家组成) 是执行反托拉斯法的主要机构。竞争局由法学家组成，负责处理反 垄断法的执行任务，并开展搜集有关情报资料，对被指控为违反竞争的行为提起 诉讼。经济处则由经济学家组成，其主要任务是为竞争处提供意见和建议，尤其 是协助竞争处决定对哪些案件提起诉讼。另外，联邦贸易委员会是一个准司法机 构，它有权独立裁决违反反托拉斯法的垄断案件和不正当竞争案件。1 2 作为独立 的市场监督机构，联邦贸易委员会在执行谢尔曼法和克莱顿法的过程中 不仅与司法部反托拉斯局一样可以作为公诉人向法院提起反托拉斯诉讼，而且还 有权做出行政裁决。概括地说，联邦贸易委员会享有反垄断执法的行政权，准司 法权和准立法权，还可以向法院起诉。 需指出的是，虽然美国设立了两个相互独立的反垄断主管机构且在某些特殊领 域两者有明确的分工，但在多数情况下，两者对同一案件都有管辖权，这种管辖权 交叉重叠引来诸多争议。因此，为解决此类争议，美国建立了双重协同执行机制。 根据联邦贸易委员会法的规定，反托拉斯局和联邦贸易委员会在执法方面是 相互配合的，这在该法第1 6 条规定中得以充分体现。1 ”此外，反托拉斯司司长 和联邦贸易委员会主席还定期举行会议，协调两个机构在执法中的问题。1 4 2 、欧盟竞争政策执法机构 欧盟采取的是一元行政模式，其执法机构是欧盟委员会。并且，各成员国反 垄断执法当局也在欧盟反垄断法的实施发挥了不可或缺的作用。 2 1 欧盟委员会 欧盟竞争政策的执法机构为欧盟委员会。欧盟委员会有2 0 名委员，由成员国 选派，经欧洲议会批准，独立于成员国，各自负责执行欧盟委员会的各项政策。 1 2 周昀：关于反垄断主管机构的比较研究，比较法研究2 0 0 2 年第4 期。 1 3 联邦贸易委员会法第1 6 条规定：除了同禁止性救济相关的、同消费者受损有关的、对委员会规定的 规则的司法复审、同传票的执行有关的情形外，在授权委员会、司法部长代表委员会提起与该法相关的诉讼 开始、进行辩护或十预诉讼( 包括获取民事处罚的诉讼) 之前，委员会要发“j 书面通知，同司法部长就诉讼 的各方面进行协商。i j 法部长在受到该书面通知的4 5 天内，不能起诉、辩护和进行干预，委员会町起诉、辩 护、十预及检查诉讼的个人，以及以自己的名义进行上述活动。 ”d a v i dl r o l l ，7 h e 门a sa na n t i t r u s te n f o r c e m e n ta g e n c y , i t ss t r u c t u r e ，p o w e r sa n dp r o c e d u r e ，a m e r i c a n b a ra s s o c i a t i o nm o n o g r a p h ，v o l ，19 8 0 5 反垄断执法权力配置问题研究 每个委员都有一个或几个办事机构，亦为竞争总局，委员会共有2 3 个总局。除了 局长，竞争总局还有3 名副局长，分别负责执行欧供体条约第8 1 条和第8 2 条、 企业合并控制和国家援助。其工作人员近半数是专家，主要是律师和经济学家。 目前欧盟委员会下设八个分局：a 局负责竞争政策、立法和各个分局之间的协调工 作；b 局是合并管制局，负责企业合并的申报和合并控制；c 、d 、e 、和f 局在不 同的市场上负责贯彻和执行欧共体条约第8 1 、8 2 和8 6 条的规定；g 和h 局负责国家 对产业的援助和援助问题，即执行欧共体条约第8 7 、8 8 和8 9 条。作为一元化行政 执法机构，欧盟委员会在处理市场竞争案件时享有很大的权力，集检察官和法官 的功能于一体。5 就是说，委员会不仅被授权对案件进行调查( 调查权) 和检查 ( 检查权) ，且被授权对案件作出决定( 追究权、裁决权和制裁权) ，包括做出 禁止企业从事违法行为的决定或者作出企业没有违法行为的决定。此外，竞争总 局还邀请成员国竞争机构的工作人员协助工作。 2 2 成员国国内竞争执法机构 欧共体条约第3 条第6 款规定欧盟委员会在条约规定的范围内行使职权，并且 必须遵循辅助原则，即只有那些成员国不能有效完成的任务，才由委员会来完成。 根据该原则，成员国反垄断执法机构可以依据本国的法律和条约第8 1 条特别是其 第3 款以及第8 2 条的规定，对共同体市场上的协议、决议和协调行为的合法性以及 对滥用市场支配地位的行为作出认定。因此一旦它们各自的国内法提供对8 1 、8 2 条侵害的调查、裁决和罚款的必要权力，国内反垄断执法机构就有独立于欧盟委 员会实施条约第8 1 、8 2 条的管辖权。1 在欧盟反垄断执法中，欧盟委员会是专门负责执行共同体反垄断的行政机构， 也是主要执行机构，拥有广泛和集中的权限；各成员国反垄断执法机构也在执行 中发挥了重要的作用。实际上，欧盟是在特定的历史条件下由多方面的因素确定 的反垄断法分散执行、有机统一的体制。这种体制强有力地保障了欧盟竞争法的 实施，促进了欧盟经济自由、高效和有序的运行，推动了统一市场的形成和发展。 3 、日本反垄断执法机构 日本采取一元准司法性质的行政模式，其主管机构是公正交易委员会( f a r e t r a d i n gc o m m i s s i o n ，简称f t c ) 。公正交易委员会属于行政委员会制，是一个可 以独立审决反垄断案件的准司法机构。交易委员会隶属于内阁总理，由委员长1 人和委员4 人组成，任期为5 年，他们必须是法律和经济方面的专家。委员长和 委员由内阁总理征得议会同意后任命。公正交易委员会的委员长和委员独立行使 ”转引自：刘宁己：中外反垄断法实施体制研究，北京大学版社2 0 0 5 年版，第2 2 6 页。 1 6 转引白：刘宁元：中外反垄断法实施体制研究，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第2 2 6 页。 6 二、国外反垄断执法机构设置现状 职权，执行反垄断法的行为不受首相的指挥监督，每年定期向国会报告法律的实 施情况。公正交易委员会是合议制机构，它在议事和决议时，5 名委员中必须3 名 以上的委员出席，并由出席委员的过半数方能作出决定。若意见相反者人数相等， 则由委员长作出最后的决定。但对垄断状态的措施命令，必须由委员长和3 名以 上的委员达成二一致的意见。公正交易委员会下设事务总局，事务局设事务总长， 全面负责事务总局的局务，其由官房、经济部、审查部、交易部组成。另在大阪、 名古屋、札幌、仙台、广岛、高松、福冈等7 个城市设置了地方事务所，负责所 辖地区的反垄断事务，但所有案件由公正交易委员会统一管理。1 公正交易委员 会集行政权、准立法权和准司法权三项权能为一身。除了建议立法和协调各部的 职权外，具体执行以下职权：1 、对违反禁止垄断行为的调查；2 、开始和主持审 判程序( 一种准司法程序) ；3 、通过审决命令反垄断法的违反者停止实施行为及 采取其他排除措施；4 、对一些硬核卡特尔，通过审决要求其交付课征金；5 、接 受和审查相关报告，包括关于合并的报告、控股公司的报告以及兼任干部的报告。 1 ”公正交易委员会与政府其他各部就解决执法权摩擦的主要方式是协商制度。其 他各部，主要是通产省1 ，通过反垄断法中规定的协商条款、适用除外条款和其 他专门的适用除外法，享有对反垄断法执行的协商权和影响权，它们通过积极执 行反垄断法的适用除外特别是各种不景气卡特尔和合理化卡特尔，制约了委员会 对反垄断法的执行。2 另外，对于各部经常使用的经济行政指南，公正交易委员 会要求各部在制定涉及反垄断问题的指南之前需与其进行协商，以避免不必要的 正式程序中的摩擦。2 4 、德国反垄断执法机构 德国反垄断采取的是纯粹的一元行政模式，并外设一个专家鉴定机构。德国 的执行机构是卡特尔当局，包括联邦卡特尔局、联邦经济部和各州卡特尔局，其 主要机关是联邦卡特尔局和州卡特尔局。联邦卡特尔局是一个独立的联邦高级机 关，从属于联邦经济部长，在财政、预算、组织、结构上隶属于联邦经济部。联 邦卡特尔局的局长、副局长的人选由联邦经济部长向内阁提出建议，经内阁决议 由总统任命。卡特尔局按行业分类，下设9 个决议处、1 个基础处和1 个欧洲处， 审议处可完全独立地对具体案件进行裁定。卡特尔局的具体权限为：批准结构危 机卡特尔( 批准权) ；监督对出版物的价格约束是否受到滥用；企业兼并监督( 监 裁奎生等：竞争法研究，中国百科伞书版社1 9 9 3 年版，第1 5 3 页。 1 引刘宁己：中外反垄断法实施体制研究，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第1 6 l 页。 q 通产省是u 奉通商产业省的简称，主管t 商、贸易管理外汇汇兑和负责度量衡管理事务。 2 0 刘宁兀：中外反垄断法实施体制研究，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第1 5 8 页。 2 a k i n o r iu e s u g i ，s u r v e yo f f o r e i g na n t i t r u s tl a w s j a p a n e s ea n t i m o n o p o l yp o l i c y - i t sp a s ta n d f u t u r e ，a n t r u s t l a w j o u r n a l ，v 0 1 5 0 ，19 81 7 反垄断执法权力配置问题研究 督权) ；处理跨州的限制竞争行为( 调查、审理、裁决和处分权) ；对联邦铁路和 邮政行使职权。联邦经济部是联邦政府最大的一个部，负责宏观经济的管理，其 中一项重要的职责就是制定包括反垄断政策在内的竞争政策。联邦经济部长有权 批准特别卡特尔、出口卡特尔以及企业合并，但其对反垄断案件的管辖是个别的， 有着特别的条件限制i 州卡特尔局隶属于州政府，与联邦卡特尔局无隶属关系。 他们分别负责本州范围内的有关案件，如果跨州、管辖权不清或涉及兼并控制案 件则属于联邦卡特尔局的职责范围。此外，德国还设立了一个反垄断委员会，它 是一个专家鉴定机构。由5 名成员组成，他们分别是经济学、管理学、社会政策 学、技术工艺学和法学方面的专家，经联邦政府提议由总统任命，不得任职于任 何政府机构或立法机构，也不得作为联邦、州、公共法人的公职人员。委员会主 要职责是对德国的企业集中化和企业合并的监控的适用进行定期的鉴定、对提请 联邦经济部长批准兼并的申请提出意见、查看卡特尔局关于案件的资料，评价对 案件的裁判是否合法。委员会虽只是个顾问性质的鉴定机构，但完全独立工作， 只受德国反对限制竞争法的约束，委员会的报告对执法及联邦经济部的决策 具有相当的影响力。吨2 卡特尔局与联邦经济部长共同执行反垄断法是德国反垄断 执法的一大特点，其采取反垄断专门机构与政府领导联合执法的模式。这种模式 在满足政府协调竞争政策和其他经济政策甚至政治决策的关系时发挥了重要的作 用。 5 、韩国反垄断执法机构 根据限制垄断和公平交易法，韩国也是纯粹的一元行政模式，其主管机构 是公平交易委员会。公平交易委员会从属于国务总理，独立于其他行政部门。委 员会由委员长1 名，属